RETTENS DOM (Femte Afdeling)

11. juni 2019 (*)

»Personalesag – forhenværende tjenestemænd – OLAF’s undersøgelse – »Eurostat-sagen« – overgivelse til de nationale retslige myndigheder af oplysninger vedrørende forhold, der kan forfølges strafferetligt – ingen forudgående underretning af de tjenestemænd, der potentielt er berørte – angiveligt lidte tab som følge af OLAF’s og Kommissionens adfærd under sagen – økonomiske og ikke-økonomiske tab samt fysisk skade – årsagsforbindelse«

I sag T-138/18,

Fernando De Esteban Alonso, forhenværende tjenestemand ved Europa-Kommissionen, Saint-Martin-de-Seignanx (Frankrig), ved advokat C. Huglo,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen ved R. Striani og J. Baquero Cruz, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

angående et søgsmål støttet på artikel 270 TEUF med påstand om erstatning for den fysiske skade og for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som sagsøgeren angiveligt har lidt,

har

RETTEN (Femte Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias, og dommerne I. Labucka og I. Ulloa Rubio (refererende dommer),

justitssekretær: E. Coulon,

afsagt følgende

Dom

 Retsforskrifter

1        Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), som er oprettet ved Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 (EFT 1999, L 136, s. 20), skal bl.a. udføre administrative undersøgelser internt i institutionerne med henblik på at efterspore alvorlige tjenstlige forseelser, der kan udgøre en tilsidesættelse af tjenestemændenes og de øvrige ansattes pligter, og som kan give anledning til disciplinærsager og i givet fald straffesager.

2        Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF (EFT 1999, L 136, s. 1), regulerer kontrol, inspektion og andre foranstaltninger, som gennemføres af OLAF’s ansatte i forbindelse med varetagelsen af deres opgaver. De af OLAF foretagne undersøgelser består i »eksterne« undersøgelser, dvs. uden for Unionens institutioner, og »interne« undersøgelser, dvs. inden for disse institutioner. Denne forordning blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af OLAF (EUT 2013, L 248, s. 1).

3        Tiende betragtning til forordning nr. 1073/1999 lød som følger:

»[D]isse undersøgelser bør gennemføres i overensstemmelse med traktaten og især protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, under overholdelse af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, og under fuld respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, specielt for rimelighedsprincippet, den berørte persons ret til at udtale sig om de forhold, der vedrører ham, og for princippet om, at kun forhold, som har beviskraft, kan danne grundlag for en undersøgelse; institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne bør fastlægge betingelserne og de særlige vilkår for gennemførelsen af disse interne undersøgelser; følgelig bør vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i nævnte Fællesskaber (i det følgende benævnt »vedtægten«) ændres for heri at fastslå, hvilke rettigheder og pligter tjenestemændene og de øvrige ansatte har i forbindelse med interne undersøgelser.«

4        13. betragtning til forordning nr. 1073/1999 lød som følger:

»[D]et påhviler de kompetente nationale myndigheder, eller i givet fald institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, på grundlag af en rapport udarbejdet af [OLAF] at beslutte, hvorledes de afsluttede undersøgelser skal følges op; det vil dog være hensigtsmæssigt at pålægge [OLAF’s] direktør en forpligtelse til at sende oplysninger, som [OLAF] måtte have indsamlet under interne undersøgelser om forhold, der måtte kræve en strafforfølgning, direkte til den berørte medlemsstats retslige myndigheder.«

5        16. betragtning til forordning nr. 1073/1999 lød som følger:

»[F]or at sikre, at der tages hensyn til resultaterne af de undersøgelser, som foretages af kontorets ansatte, og for at sikre den nødvendige opfølgning, er det vigtigt at fastsætte, at rapporterne kan udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer; de bør med henblik herpå udarbejdes under hensyntagen til betingelserne for udarbejdelse af de nationale administrative rapporter.«

6        Artikel 4 i forordning nr. 1073/1999 havde følgende ordlyd:

»Interne undersøgelser

1.      På de områder, der er omhandlet i artikel 1, foretager [OLAF] administrative undersøgelser […] inden for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne.

De interne undersøgelser foretages under overholdelse af bestemmelserne i traktaterne, særlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, under overholdelse af vedtægten og på de betingelser og særlige vilkår, der er fastsat i nærværende forordning og i beslutninger, som hver enkel institution, organ, kontor og agentur vedtager. Institutionerne konsulterer hinanden om den ordning, der skal fastsættes ved en sådan beslutning.

[…]

5.      Hvis undersøgelserne viser, at der er mulighed for, at et medlem, en leder, en tjenestemand eller anden ansat er personligt involveret, underrettes den institution eller det organ eller det kontor eller agentur, som vedkommende tilhører.

I de tilfælde, hvor undersøgelsen kræver absolut fortrolighed eller anvendelse af undersøgelsesmidler, som henhører under en national retslig myndigheds beføjelse, kan denne underretning udsættes.

[…]«

7        Artikel 9 i forordning nr. 1073/1999 med overskriften »Undersøgelsesrapport og opfølgning af undersøgelserne« bestemte:

»1.      Ved afslutningen af en undersøgelse, som foretages af [OLAF], udarbejder det under direktørens myndighed en afsluttende rapport, som bl.a. indeholder oplysninger om de konstaterede forhold, i givet fald det økonomiske tab og konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra [OLAF’s] direktør om, hvorledes undersøgelsen bør følges op.

2.      Disse rapporter udarbejdes under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning. De således udarbejdede rapporter kan på lige fod med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet. De bedømmes efter samme regler som dem, der gælder for de administrative rapporter, som de nationale administrative inspektører udarbejder, og har samme værdi som disse.

3.      Den rapport, der udarbejdes efter en ekstern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til de pågældende medlemsstaters kompetente myndigheder i overensstemmelse med reglerne for eksterne undersøgelser.

4.      Den rapport, der udarbejdes efter en intern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til den pågældende institution, det pågældende organ eller det pågældende kontor eller agentur. Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne følger de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter [OLAF’s] direktør, inden for en af denne i rapportens konklusioner anført frist, om, hvordan undersøgelserne er fulgt op.«

8        Artikel 10 i forordning nr. 1073/1999 med overskriften »[OLAF’s] fremsendelse af oplysninger« bestemte:

»1.      Med forbehold af artikel 8, 9 og 11 og bestemmelserne i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 kan [OLAF] når som helst fremsende oplysninger, som det har indhentet under eksterne undersøgelser, til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder.

2.      Med forbehold af artikel 8, 9 og 11 fremsender [OLAF’s] direktør til de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat de oplysninger, som [OLAF] har indsamlet i forbindelse med interne undersøgelser, om forhold, der kan føre til strafferetlig forfølgning. Hvis ikke det er til skade for undersøgelsen, underretter han samtidig den berørte medlemsstat.

3.      Med forbehold af artikel 8 og 9 kan [OLAF] når som helst fremsende oplysninger, som det har indhentet under interne undersøgelser, til den berørte institution, organ, kontor eller agentur.«

9        Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2. juni 1999 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser (EFT 1999, L 149, s. 57) fastsætter i artikel 4 reglerne om underretning af den berørte person som følger:

»Såfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.

I tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelse af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed, kan forpligtelsen til at give medlemmet af, tjenestemanden eller den ansatte i Kommissionen lejlighed til at udtale sig i forståelse med henholdsvis Kommissionens formand og generalsekretær udsættes til senere.«

10      Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, bestemmer i artikel 6 om ret til retfærdig rettergang:

»2.      Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven.

3.      Enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse, skal mindst have ret til følgende:

a)      at blive underrettet snarest muligt, udførligt og på et sprog, som han forstår, om indholdet af og årsagen til den sigtelse, der er rejst mod ham;

b)      at få tilstrækkelig tid og lejlighed til at forberede sit forsvar;

[…]«

11      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) fastsætter:

»Artikel 41

Ret til god forvaltning

1.      Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner og organer.

2.      Denne ret omfatter navnlig:

–        retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham/hende, som måtte berøre ham/hende negativt

–        retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham/hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed

–        pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger.

3.      Enhver har ret til erstatning fra Fællesskabet for skader forvoldt af dets institutioner eller dets ansatte under udøvelsen af deres hverv i overensstemmelse med de almindelige principper, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer.

[…]

Artikel 48

Uskyldsformodning og forsvarets rettigheder

1.      Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans/hendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven.

2.      Respekt for forsvarets rettigheder er sikret enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse.«

 Sagens faktiske omstændigheder

12      Sagsøgeren, Fernando De Esteban Alonso, er forhenværende tjenestemand ved Europa-Kommissionen og har bl.a. udøvet hvervet som direktør for direktoratet for informationsteknologi, publikationer og eksterne forbindelser i Den Europæiske Unions Statistiske Kontor (herefter »Eurostat«).

13      Eurostat har siden 1996 sørget for offentlig formidling af indsamlede statistiske data gennem Den Europæiske Unions Publikationskontor, som havde oprettet et netværk af forhandlere (herefter »datashops«). Forbindelserne mellem Eurostat, Den Europæiske Unions Publikationskontor og den enkelte datashop var reguleret ved trepartsaftaler. En datashops fakturering skete gennem en kompliceret ordning, som gav Eurostat mulighed for at modtage op til 55% af den fakturerede pris for solgte data.

14      I september 1999 konkluderede en intern revision, at der forekom uregelmæssigheder i den finansielle forvaltning af de aftaler, som Eurostat havde indgået med selskaberne Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat og CESD Communautaire, hvorved det havde været muligt at anvende en »finansiel ramme«, der ikke var underlagt Kommissionens budgetmæssige regler. På baggrund af denne rapport kontaktede Generaldirektoratet for Finanskontrol den 17. marts 2000 OLAF. OLAF indledte flere undersøgelser bl.a. vedrørende de kontrakter, som Eurostat havde indgået med selskaberne Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat og CESD Communautaire, og de tilskud, der var ydet til disse virksomheder. I forbindelse med en af disse undersøgelser indhentede OLAF oplysninger til påvisning af, at en finansiel mekanisme indført via trepartsaftalerne med datashops i Luxembourg (Luxembourg), Bruxelles (Belgien) og Madrid (Spanien) gjorde det muligt fra »indtægtssiden« af Unionens budget at udtage beløb, som retmæssigt hørte til dér.

15      Den 19. marts 2003 fremsendte OLAF’s generaldirektør en skrivelse med overskriften »Overgivelse af oplysninger vedrørende forhold, der kan indebære strafforfølgelse CMS N° IO/2002/0510 ‐ Eurostat/Datashop/Planistat« til de franske retslige myndigheder, ledsaget af en note fra to af OLAF’s efterforskere, som samme dag var blevet sendt til OLAF’s generaldirektør, med overskriften »Indberetning af forhold, der kan indebære strafforfølgelse CMS N^o IO/2002/0510 ‐ Eurostat/Datashop/Planistat« (herefter »noten af 19. marts 2003«). Efter denne overgivelse indledte den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris, Frankrig) den 4. april 2003 en efterforskning for hæleri og medvirken til underslæb.

16      Den 3. april 2003 fremsendte generaldirektøren for OLAF en oversigt over de igangværende undersøgelser vedrørende Eurostat til Kommissionens generalsekretær.

17      Den 10. juli 2003 indgav Kommissionen et klagemål mod X til den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris). Den indtrådte også som civil part.

18      Den 25. september 2003 blev OLAF’s interne undersøgelse vedrørende sagen »Datashop-Planistat« afsluttet. Den endelige undersøgelsesrapport og bilagene hertil blev forelagt den franske retslige myndighed.

19      Den 29. januar 2004 gav Kommissionen efter anmodning fra anklagemyndigheden tilladelse til, at sagsøgerens immunitet blev ophævet i overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter. Efterfølgende indledte Kommissionen en disciplinærsag mod sagsøgeren (nr. 04/001).

20      Den 7. juli 2008 blev sagsøgeren på anvisning af den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) af det franske kriminalpoliti indkaldt til afhøring som vidne i forbindelse med forhold vedrørende Kommissionen til efterkommelse af retsanmodning nr. 2268/03/19.

21      Den 9. september 2008 blev sagsøgeren tilbageholdt under afhøringen, og dagen efter, den 10. september 2008, blev der rejst sigtelse mod ham for underslæb for, at han »i L[uxembourg], i B[elgien] og i S[panien], fra 1995 til 1997, […] uretmæssigt havde anvendt en del af fællesskabsbudgettets midler til at oprette en parallel kasse knyttet til [datashops] i L[uxembourg], B[ruxelles] og M[adrid], givet ordre til anvendelse af disse midler og foranlediget, at selskabet [C.] kunne overfakturere statistisk arbejde«.

22      Den 15. september 2008, efter at der var rejst sigtelse mod sagsøgeren, indleverede han en første ansøgning om bistand til Kommissionen i medfør af artikel 24 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag (herefter »vedtægten«). Denne første ansøgning blev afslået ved Kommissionens afgørelse af 17. december 2008.

23      Den 18. februar 2009 indbragte sagsøgeren i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, en klage over afslaget på ansøgningen om bistand. Klagen over dette afslag på bistand blev afvist ved ansættelsesmyndighedens afgørelse af 1. april 2009.

24      Den 21. januar 2013 traf den franske statsadvokat afgørelse om at opgive påtale over for alle de sigtede i sagen, herunder sagsøgeren. Denne afgørelse blev fulgt op med en kendelse om at opgive påtale afsagt af undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) af 9. september 2013 (herefter »kendelsen om påtaleopgivelse«).

25      Den 17. september 2013 appellerede Kommissionen som civil part kendelsen om påtaleopgivelse.

26      Den 12. december 2013 indleverede sagsøgeren en ny ansøgning om bistand til Kommissionen baseret på vedtægtens artikel 24. Denne anden ansøgning om bistand blev afslået ved Kommissionens afgørelse af 6. maj 2014.

27      Ved dom af 23. juni 2014 afviste cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) Kommissionens appel og stadfæstede kendelsen om påtaleopgivelse, nærmere bestemt med den begrundelse, at »de indberettede forhold […] skyldtes en tilsidesættelse af de europæiske budgetregler, som kunne henføres til forsømmelighed i inspektionen og manglende interesse i den finansielle kontrol«, at »alene det forhold, at man overtræder bestemmelserne om finansiel kontrol og Fællesskabets budgetregler, ikke er tilstrækkeligt til at kvalificere en situation som underslæb med fællesskabsmidler«, at »der ikke forelå tilstrækkelige beviser for underslæb mod nogen, [og] at de omhandlede faktiske omstændigheder ikke på anden måde kunne indebære strafforfølgelse, navnlig ikke for forfalskning og anvendelse af forfalskede dokumenter, […] da der ikke forelå noget kvalificeret forsætligt element«.

28      Den 27. juni 2014 iværksatte Kommissionen kassationsappel til prøvelse af den dom, hvorved påtaleopgivelsen blev stadfæstet (jf. præmis 27 i nærværende dom).

29      Den 28. juli 2014 indgav sagsøgeren en klage over det andet afslag på bistand baseret på vedtægtens artikel 24. Denne klage blev suppleret den 18. august 2014. Ansættelsesmyndigheden afviste sagsøgerens supplerede klage ved afgørelse af 21. november 2014.

30      Ved stævning indleveret til Personalerettens Justitskontor den 24. februar 2015 (sag F-35/15) anlagde sagsøgeren et søgsmål med påstand om annullation af ansættelsesmyndighedens afgørelse af 21. november 2014 om afvisning af hans klage vedrørende ansøgningen om bistand i henhold til vedtægtens artikel 24 og om, at Kommissionen tilpligtedes at betale ham et beløb, som foreløbigt er opgjort til 17 242,51 EUR.

31      Ved kendelse af 15. juli 2015, De Esteban Alonso mod Kommissionen (F-35/15, EU:F:2015:87), afviste Personaleretten søgsmålet. Den 16. september 2015 iværksatte sagsøgeren kassationsappel til prøvelse af denne afgørelse.

32      Ved skrivelse af 10. april 2016 underrettede Kommissionens kontor for disciplinærundersøgelser og disciplinærsager sagsøgeren om, at det havde besluttet at afslutte behandlingen af hans sag.

33      Ved dom af 15. juni 2016 forkastede Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) Kommissionens kassationsappel.

34      Ved dom af 9. september 2016, De Esteban Alonso mod Kommissionen (T-557/15 P, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:456), forkastede Retten den kassationsappel, som sagsøgeren havde iværksat til prøvelse af kendelsen af 15. juli 2015, De Esteban Alonso mod Kommissionen (F-35/15, EU:F:2015:87).

35      Den 22. december 2016 fremsatte sagsøgeren et krav om erstatning for de tab og den skade, som han havde lidt som følge af Kommissionens adfærd, i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1. Ved afgørelse af 3. maj 2017 afviste ansættelsesmyndigheden dette krav.

36      Den 1. august 2017 indbragte sagsøgeren en klage over denne afgørelse om afvisning af hans krav om erstatning for de tab og den skade, som han havde lidt som følge af Kommissionens adfærd.

37      Ved afgørelse af 29. november 2017 afviste ansættelsesmyndigheden denne klage.

 Retsforhandlinger og parternes påstande

38      Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2018 har sagsøgeren anlagt den foreliggende sag.

39      Inden for rammerne af foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. artikel 89, stk. 3, litra a) og d), i Rettens procesreglement, har Retten den 18. januar 2019 anmodet Kommissionen om at besvare en række spørgsmål og fremlægge en række dokumenter vedrørende sagen. Kommissionen har imødekommet denne anmodning den 6. februar 2019.

40      I henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 3, kan Retten, hvis ikke hovedparterne fremsætter en anmodning om afholdelse af retsmøde inden for en frist på tre uger efter, at det er forkyndt for parterne, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, beslutte at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del. Da der ikke foreligger en sådan anmodning, og Retten i den foreliggende sag finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, har den besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del.

41      Sagsøgeren har nærmere bestemt nedlagt følgende påstande:

–        Det pålægges OLAF at »fremlægge noten af 19. marts 2003 om sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, og Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren et beløb på 1 102 291,68 EUR i erstatning for den fysiske skade og for de økonomiske og ikke-økonomiske tab, som han har lidt«.

–        Kommissionen tilpligtes at betale et beløb på 3 000 EUR til dækning af omkostninger, der ikke kan tilbagesøges, og at betale sagsomkostningerne.

42      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Frifindelse.

–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

 Retlige bemærkninger

43      Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren gjort gældende, at OLAF og Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, omsorgspligten og forsvarets rettigheder, således som disse er fastsat i chartret og bestemmelserne i forordning nr. 1073/1999. Sagsøgeren har i det væsentlige anført, at OLAF og Kommissionen har begået fejl derved, at de for det første ikke hørte sagsøgeren, inden de overgav de oplysninger, der ligger til grund for sigtelsen mod ham, til de franske myndigheder, og for det andet at Kommissionen fortsatte den strafferetlige forfølgning mod ham på uberettiget vis. Disse fejl har ifølge sagsøgeren påført ham alvorlige økonomiske og ikke-økonomiske tab og alvorlig fysisk skade, som har en direkte årsagsforbindelse med de fejl, som OLAF og Kommissionen angiveligt har begået.

44      Kommissionen har anfægtet sagsøgerens argumenter.

 Indledende bemærkninger

45      Det følger af fast retspraksis, at det i forbindelse med et erstatningskrav fremsat af en tjenestemand eller ansat er en forudsætning for, at Unionen kan ifalde ansvar, at en række betingelser er opfyldt vedrørende retsstridigheden af den adfærd, som den omhandlede institution hævdes at have udvist, og eksistensen af en skade samt årsagsforbindelsen mellem den pågældende institutions adfærd og den påberåbte skade (jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Petrilli, T-143/09 P, EU:T:2010:531, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis). Disse tre betingelser er kumulative, hvilket indebærer, at når én af dem ikke er opfyldt, kan Unionen ikke ifalde ansvar (dom af 13.12.2018, UP mod Kommissionen, T-706/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:924, præmis 72).

46      Det skal i denne henseende præciseres, at tvister i personalesager i henhold til artikel 270 TEUF og vedtægtens artikel 90 og 91, herunder de tvister, som vedrører erstatning for en skade, der er forvoldt en tjenestemand eller en ansat, følger regler, der er særlige og specielle i forhold til de regler, der følger af de almindelige principper vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF. Det følger nemlig bl.a. af vedtægten, at en tjenestemand eller en ansat i Unionen i modsætning til enhver anden borger er bundet til den institution, han tilhører, af en ansættelsesretlig forbindelse, som indebærer en ligevægt af specifikke gensidige rettigheder og pligter, som afspejles i institutionens omsorgspligt i forhold til den pågældende. Denne ligevægt har i det væsentlige til formål at bevare det tillidsforhold, som skal bestå mellem institutionerne og deres tjenestemænd med henblik på at sikre borgerne, at de opgaver af almen interesse, som skal varetages af institutionen, udføres korrekt. Det følger heraf, at når Unionen handler som arbejdsgiver, er den underlagt et skærpet ansvar, der kommer til udtryk ved en pligt til at erstatte den skade, som personalet måtte lide, som følge af de ulovligheder, Unionen måtte begå i sin egenskab af arbejdsgiver (jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Petrilli, T-143/09 P, EU:T:2010:531, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

47      I den foreliggende sag har sagsøgeren anført, at de tre betingelser for, at Unionen i henhold til retspraksis kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, er opfyldt. Retten finder det hensigtsmæssigt først at undersøge betingelsen vedrørende retsstridigheden af den adfærd, som OLAF og Kommissionen hævdes at have udvist, og dernæst at undersøge betingelsen vedrørende skaden og endelig betingelsen vedrørende årsagsforbindelsen mellem disse to elementer.

 Retsstridigheden af OLAF’s og Kommissionens adfærd

48      Sagsøgeren har anført, at både OLAF og Kommissionen har begået fejl. Han har i denne forbindelse gjort gældende, at de har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, omsorgspligten og forsvarets rettigheder, således som disse er fastsat i chartret og bestemmelserne i afgørelse nr. 1999/396.

49      Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at OLAF har tilsidesat hans ret til forsvar samt artikel 4 i afgørelse 1999/396. Han har indledningsvis anført, at Retten i sin dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 124), vedrørende den samme »Eurostat-sag« oplyste, at den note af 19. marts 2003, som OLAF havde fremsendt til de franske retslige myndigheder, vedrørte en intern undersøgelse. Sagsøgeren har i denne henseende bemærket, at han for så vidt angår denne note fra en intern undersøgelse, der var indledt mod ham, burde have været underrettet og hørt angående de forhold, der vedrørte ham, inden denne fremsendelse i henhold til artikel 4 i afgørelse 1999/396, og som det fremgår af Rettens praksis i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen. Han har desuden angivet, at OLAF har begået en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, i henhold til de regler, der regulerer OLAF’s interne undersøgelser, idet kontoret ikke udsatte forpligtelsen til at give sagsøgeren lejlighed til at udtale sig i forståelse med Kommissionens generalsekretær, hvis administrationen var af den opfattelse, at han ikke kunne underrettes om undersøgelsen.

50      For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat de regler om iværksættelse af disciplinærsager, som fastsættes i forordning nr. 1073/1999, da den deltog i procedurerne ved de franske nationale retsinstanser som civil part, inden OLAF’s interne undersøgelse var afsluttet.

51      For det tredje har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen har tilsidesat retten til god forvaltning og omsorgspligten ved at forlænge retsforfølgningen mod ham og ved at gå så langt som til at indbringe sagen for Cour de cassation (kassationsdomstol) uden at fremlægge tilstrækkelige bevismidler mod ham.

52      Kommissionen har gjort gældende, at den ikke har begået nogen fejl, hvorved den ifalder ansvar, og påstår dette anbringende forkastet.

 Retsstridigheden af OLAF’s adfærd

53      Sagsøgeren har anført, at han burde have været underrettet og hørt angående de forhold, der vedrørte ham, inden OLAF fremsendte noten af 19. marts 2003 til de franske retslige myndigheder. Han støtter sine udtalelser på dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), i hvilken Retten kvalificerede den af OLAF foretagne undersøgelse som en intern undersøgelse og fandt, at OLAF ved ikke at overholde den forpligtelse til underretning, der påhviler det, i henhold til artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 havde begået en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder.

54      Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgeren ikke befandt sig i en af de situationer, der er fastsat i artikel 4 i afgørelse 1999/396, eftersom oplysningerne i noten af 19. marts 2003, som OLAF fremsendte til de nationale myndigheder, ikke omhandlede ham personligt eller berørte ham med navns nævnelse.

55      Det skal indledningsvis bemærkes, at underretningen af de tjenestemænd, der er berørt af undersøgelsen, udelukkende gælder for interne undersøgelser i overensstemmelse med artikel 4 i afgørelse 1999/396. I denne henseende skal det fastslås, således som Retten har godtgjort det i præmis 124 i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), at forsendelsen af Datashop-Planistat-sagsakten til de franske retsmyndigheder den 19. marts 2003 vedrørte en intern undersøgelse. Den omhandlede bestemmelse finder dermed også anvendelse i den foreliggende sag.

56      Det fremgår af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396, at den berørte tjenestemand hurtigt skal underrettes om, at han kan være personligt involveret, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen, og at der under alle omstændigheder ikke kan drages konklusioner, som med navns nævnelse berører en tjenestemand i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.

57      En tilsidesættelse af de bestemmelser, som fastsætter de betingelser, hvorunder overholdelsen af tjenestemandens ret til kontradiktion kan forenes med den fortrolige karakter af enhver sådan undersøgelse, udgør en tilsidesættelse af væsentlige formkrav for en undersøgelsesprocedure (dom af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 129).

58      Artikel 4 i afgørelse 1999/396 omhandler imidlertid ikke udtrykkeligt fremsendelsen af oplysninger til de nationale retsmyndigheder og foreskriver derfor ikke en forpligtelse til at underrette den berørte tjenestemand før en sådan fremsendelse. I medfør af artikel 10 i forordning nr. 1073/1999 kan OLAF (eksterne undersøgelser) eller skal OLAF (interne undersøgelser) fremsende oplysninger til de nationale retsmyndigheder. Denne fremsendelse af oplysninger kan således gå forud for »konklusioner, der drages efter undersøgelsens afslutning«, som normalt indgår i undersøgelsesrapporten (dom af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 130).

59      Det skal imidlertid bemærkes, at Retten i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 132), fandt, at der på tidspunktet for fremsendelsen af oplysninger til de nationale retsmyndigheder ikke forelå en rapport som anført i artikel 9 i forordning nr. 1073/1999, som OLAF skulle have forelagt Kommissionen, og som skulle have omhandlet sagsøgerne personligt. Retten bemærkede imidlertid, at noten af 19. marts 2003, som blev fremsendt til de nationale retsmyndigheder, indeholdt »konklusioner, som med navns nævnelse vedrører« Yves Franchet og Daniel Byk, og at disse inden fremsendelsen af Datashop-Planistat-sagsakten til de franske retsmyndigheder skulle have været underrettet og hørt angående de forhold, der vedrørte dem, i henhold til artikel 4 i afgørelse 1999/396 (dom af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 145).

60      Retten konkluderede i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, at selv om artikel 4 i afgørelse 1999/396 foreskriver en undtagelse for tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen, i henhold til hvilken pligten til at give tjenestemanden lejlighed til at udtale sig kan udsættes til senere i forståelse med Kommissionens generalsekretær, blev betingelserne for anvendelse af denne undtagelse ikke overholdt, og OLAF havde derfor ved ikke at overholde den forpligtelse til underretning, der påhviler det, begået en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder.

61      I den foreliggende sag har Kommissionen hævdet, at den nævnte retspraksis ikke finder anvendelse på sagsøgeren, eftersom oplysningerne i noten af 19. marts 2003, som OLAF fremsendte til de nationale myndigheder, ikke omhandlede ham personligt eller berørte ham med navns nævnelse.

62      I denne henseende skal det bemærkes, at artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 fastsætter betingelserne for underretning af den berørte person som følger:

»Såfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.«

63      Denne bestemmelse skal imidlertid fortolkes i overensstemmelse med chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), således at den for det første fastlægger en generel pligt til at underrette den berørte person på et hvilket som helst tidspunkt i undersøgelsen, så snart det viser sig, at denne kan være »personligt involveret«, medmindre der er risiko for, at dette skader undersøgelsen. For det andet er denne forpligtelse til underretning (»under alle omstændigheder«) så meget desto vigtigere, når det drejer sig om »konklusioner, som med navns nævnelse berører […] en tjenestemand«. I et sådant tilfælde skal den berørte person nemlig kunne udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham, inden OLAF drager konklusioner i undersøgelsen, som med navns nævnelse berører ham.

64      Det skal derfor undersøges, om det af de oplysninger, der i noten af 19. marts 2003 blev fremsendt til de franske retsmyndigheder, fremgår, at sagsøgeren kunne være »personligt involveret«, eller om disse oplysninger kan opfattes som »konklusioner, som med navns nævnelse berører« sagsøgeren i henhold til artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396.

65      Det skal indledningsvis påpeges, at sagsøgeren har nedlagt påstand for Retten om, at det pålægges OLAF »fuldt og helt« at fremlægge noten af 19. marts 2003, som blev tilført sagsakterne i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257). Selv om det antages, at sagsøgeren med denne påstand i det væsentlige har anmodet Retten om at vedtage en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse over for Kommissionen, må det konstateres, at sidstnævnte i den foreliggende sag har vedlagt noten som bilag til sit svarskrift (bilag B.2), og at Retten har anmodet om listen over bilag, der ledsagede noten, og de omhandlede bilag inden for rammerne af foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse.

66      Det skal som det første bemærkes, at OLAF’s generaldirektør i følgeskrivelsen til noten af 19. marts 2003 anførte, at med forbehold af de franske retsmyndigheders vurdering »har OLAF tilsyneladende afsløret svigagtige handlinger, som har skadet fællesskabsbudgettet, og som kan indebære strafforfølgelse«, idet han præciserede, at »[u]ndersøgelsen har vist, at disse forhold måtte tilregnes ledere i selskabet Planistat Europe SA, som har hjemsted i Paris, med aktiv medvirken af europæiske tjenestemænd«.

67      I noten af 19. marts 2003, som var vedlagt nævnte skrivelse som bilag, var det i øvrigt anført i forbindelse med en »[h]istorisk gennemgang af de forhold, der er genstand for undersøgelsen«, i punkt 2.3 med overskriften »Konstateringer foretaget under undersøgelsen«, at en intern Eurostat-revisionsrapport fra september 1999 vedrørende Datashops beliggende i Bruxelles, Luxembourg og Madrid, på grundlag af hvilken OLAF’s undersøgelse var påbegyndt, »[havde] vist utallige uregelmæssigheder begået i forbindelse med forvaltningen af disse tre Datashops i perioden 1996 til slutningen af 1999«, og at »[i] det foreliggende tilfælde tilførtes en betydelig del af den omsætning, der var »indberettet« af disse tre Datashops – mellem 50 og 55% – en sort kasse, hvis anvendelse var undergivet tilladelse fra en [Eurostat]-tjenestemand«.

68      I samme note nævntes, at »den sorte kasse ligeledes [havde] tjent til at betale udgifter til restauranter, hoteller, rejser […] der skyldtes visse Eurostat-tjenestemænd, herunder Daniel Byk«.

69      I forbindelse med beskrivelsen af de pågældende strafbare handlinger i punkt 3.1 med overskriften »Underslæb« konstateredes endvidere følgende:

»Visse EU-tjenestemænds etablering af et net af erhvervsdrivende, som bl.a. har til formål at skjule for Kommissionen en del af indtægterne fra salget af EU-statistiske produkter eller ydelser, kan udgøre underslæb med »midler, værdier eller et andet gode« som anført i artikel 314-1 i [den franske straffelov], der definerer underslæb. Alle de elementer, der udgør lovovertrædelsen, blev gennemført i samarbejde mellem EF-tjenestemænd, lederne af Planistat-gruppen og lederne af de berørte Datashops. EF-tjenestemændene kunne ikke være uvidende om den gældende finansforordning, som pålægger dem at tilbageføre samtlige indtægter.

Samme EF-tjenestemænd har desuden disponeret over de pågældende beløb til formål, som er fællesskabsinteressen uvedkommende, for så vidt som disse penge åbenbart blev anvendt til at betale udgifter, der ikke var foreskrevet i kontrakten mellem selskabet Planistat Europe SA og Kommissionen, eller til disse tjenestemænds personlige udgifter. Den svigagtige hensigt fremgår af denne anvendelse til andre formål end til fællesskabsformål.«

70      Endelig var følgende anført i punkt 3.3 med overskriften »Kriminel sammenslutning«:

»I henhold til artikel 450-1 i straffeloven »[u]dgøres en kriminel sammenslutning af enhver sammenslutning eller aftale indgået med henblik på forberedelse, kendetegnet ved et eller flere faktiske forhold, af en eller flere forbrydelser eller en eller flere lovovertrædelser, der straffes med mindst fem års fængsel […].«

Dette rejser spørgsmålet, om denne kvalifikation ikke ligeledes kan anvendes i forbindelse med denne sag, for så vidt som det for at gennemføre tyveriet af fællesskabsmidlerne har været nødvendigt med sammenslutningen af tjenestemænd, ledere af Planistat og ledere af Datashops, som har begået faktiske forhold vedrørende underslæb.

[…]«

71      Det skal i denne henseende bemærkes, at ud over det forhold, der allerede er fastlagt ved dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), nemlig at noten af 19. marts 2003 indeholder »konklusioner, som med navns nævnelse berører« Yves Franchet og Daniel Byk, fremgår det klart af samme note, at andre »EF-tjenestemænd«, herunder sagsøgeren, har været involveret som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396. Det skal nemlig bemærkes, at henset til udtalelserne i noten om »EF-tjenestemænd« og under hensyntagen til, at sagsøgeren var direktør for direktoratet for informationsteknologi, publikationer og eksterne forbindelser og den hierarkisk overordnede for Daniel Byk, som med navns nævnelse var berørt af noten, var det mere end sandsynligt, at sagsøgeren var personligt involveret, og sidstnævnte burde derfor i det mindste have været underrettet hurtigt af OLAF. Denne udtalelse understøttes af den omstændighed, at den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) efter fremsendelsen af noten af 19. marts 2003 fra OLAF’s direktør til de franske retsmyndigheder den 4. april 2003 indledte en efterforskning mod sagsøgeren og andre tjenestemænd for hæleri og medvirken til underslæb, og at sagsøgeren efter fremsendelsen af disse oplysninger blev tilbageholdt, og de franske retsmyndigheder rejste sigtelse mod ham, uden at han først var blevet underrettet eller hørt.

72      Kommissionen har i denne forbindelse anført, at rapporten fra OLAF, idet den blot nævnte »EF-tjenestemænd«, som arbejdede ved Eurostat, var meget vag for så vidt angik de involverede personer, og at det ikke var muligt at identificere nogen af disse tjenestemænd personligt. Ifølge Kommissionen indrømmede OLAF de franske retsinstanser en vid skønsbeføjelse med hensyn til den videre behandling af de fremsendte oplysninger for så vidt angik både efterforskningens genstand og dens adressater.

73      Det skal bemærkes, at i modsætning til det af Kommissionen anførte fremgik både oplysningernes genstand og identiteten af adressaterne for efterforskningen helt klart af OLAF’s rapport, hvorfor de franske retsinstanser ikke havde en vid skønsmargin hvad angik sagsøgerens involvering.

74      For så vidt angår oplysningernes genstand var de nemlig tilstrækkeligt detaljerede, som det fremgår af rapportens titel »Indberetning af forhold, der kan indebære strafforfølgelse«, og af indholdet i rapportens punkt 2 »Historisk gennemgang af de forhold, der er genstand for undersøgelsen«.

75      Hvad angår sagsøgerens involvering kan det konstateres, at rapporten for det første fremhævede den direkte involvering af Yves Franchet, direktør for Eurostat og sagsøgerens chef, og af Daniel Byk, kontorchef og sagsøgerens underordnede. Sagsøgeren befandt sig således hierarkisk mellem Yves Franchet og Daniel Byk, og selv om han ikke med navns nævnelse var berørt af rapporten, ville de franske strafferetlige myndigheder nødvendigvis mistænke ham for at være involveret i de forhold, der er beskrevet deri. Denne udtalelse bestyrkes ligeledes af kendelsen om påtaleopgivelse, i hvilken sagsøgerens tjenstlige forbindelse med Daniel Byk var fremhævet. Kendelsen om påtaleopgivelse bekræftede nemlig, at Daniel Byk »fra og med 1994 tjente under [sagsøgerens] myndighed«, og at sagsøgeren var »Daniel Byks hierarkisk overordnede« (s. 13 og 21).

76      For det andet fremgår det tydeligt af de strafbare handlinger, som blev indberettet i noten af 19. marts 2003, at sagsøgeren via sine opgaver og sin rolle i Eurostat var involveret i sagen, og dette understøttes af kendelsen om påtaleopgivelse. I noten af 19. marts 2003 er det i punkt 2.3 med overskriften »Konstateringer foretaget under undersøgelsen«, fjerde afsnit, anført, at »[i] det foreliggende tilfælde tilførtes en betydelig del af den omsætning, der var »indberettet« af disse tre Datashops – mellem 50 og 55% – en sort kasse, hvis anvendelse var undergivet tilladelse fra en [Eurostat]-tjenestemand«. Som det fremgår af s. 9 i kendelsen om påtaleopgivelse henvendte »salgsdirektøren for MESSAGERIES DU LIVRE […] sig til Eurostat, repræsenteret ved […] eller DE ESTEBAN, for at få tilladelse til at betale de fremsendte fakturaer«. Det skal bemærkes, at som det fremgår af sagens akter, kunne kun fem personer give denne tilladelse, hvoraf den ene med navns nævnelse er berørt af noten, og den anden er sagsøgeren. Det forklares i øvrigt på s. 15 i kendelsen om påtaleopgivelse, at »bevægelserne på den finansielle reserve frem til 1998 blev udført under kontrol […] af [sagsøgeren], som er Daniel Byks direktør«. Der var følgelig ikke nogen som helst tvivl om identiteten af de personer, der var involveret i de forhold, som var beskrevet i den af OLAF fremsendte note. De samme betragtninger gælder for de udtalelser, i henhold til hvilke »visse EF-tjenestemænd har etableret et net af erhvervsdrivende, som bl.a. har til formål at skjule for Kommissionen en del af indtægterne«, og »samme EF-tjenestemænd har disponeret over de pågældende beløb« (s. 7 i noten af 19. marts 2013, punkt 3.1 Underslæb). De beskrevne involverede personer spiller nemlig via deres opgaver i Eurostat en rolle som erhvervsdrivende, som – ligeledes via deres opgaver – kan disponere over de pågældende beløb. Det fremgår dermed tydeligt af de forhold, der er beskrevet i noten af 19. marts 2003, at sagsøgeren, som var direktør for direktoratet for informationsteknologi, publikationer og eksterne forbindelser og Daniel Byks hierarkisk overordnede, var involveret heri.

77      Under disse omstændigheder skal det således bemærkes, at i henhold til de oplysninger, som OLAF i noten af 19. marts 2003 fremsendte til de franske retsmyndigheder, burde sagsøgeren i lyset af de opgaver, som han varetog på tidspunktet for disse forhold, have været sidestillet med de personer, der med navns nævnelse var berørt af OLAF’s konklusioner.

78      For så vidt angår undtagelsen for tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen, som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 1999/396, blev det i øvrigt i præmis 148 og 149 i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), fastslået, at på trods af at OLAF’s generaldirektør i noten af 3. april 2003 konstaterede, at »tjenestemænd fra Eurostat og Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer var involveret, at dette aspekt havde været genstand for en formidling til de franske retsmyndigheder, og at det var nødvendigt at udsætte underretningen af de pågældende tjenestemænd i overensstemmelse med artikel 4 i afgørelse 1999/396, fordi det var nødvendigt at opretholde en absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen«, havde Kommissionen i et skriftligt svar til Retten bekræftet, at dens generalsekretær ikke havde haft lejlighed til at godkende udsættelsen af pligten til at anmode Yves Franchet og Daniel Byk om at udtale sig.

79      Det skal i den foreliggende sag konstateres, at Kommissionen som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten inden for rammerne af foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har bekræftet, at sagsøgeren ikke var blevet nævnt over for generalsekretæren, da sagsøgeren ikke med navns nævnelse var berørt af OLAF’s konklusioner, og hans sag derfor ikke henhørte under artikel 4 i afgørelse 1999/396. OLAF havde derfor hverken pligt til at lade sagsøgeren udtale sig eller mulighed for at udsætte denne høring af ham. Det skal dog, således som det fremgår af præmis 77 i nærværende dom, henset til oplysningerne i noten af 19. marts 2003, som OLAF fremsendte til de franske retsmyndigheder, påpeges, at sagsøgeren burde have været sidestillet med de personer, der med navns nævnelse var berørt af OLAF’s konklusioner, i henhold til artikel 4, stk. 1, andet punktum, i afgørelse 1999/396.

80      Derudover skal det bemærkes, at forpligtelsen til at anmode om og opnå godkendelse fra Kommissionens generalsekretær i henhold til retspraksis ikke blot er en formalitet, som i givet fald vil kunne opfyldes på et senere stadium. Kravet om en sådan godkendelse ville faktisk i så fald miste sin eksistensberettigelse, nemlig at sikre, at de pågældende tjenestemænds ret til forsvar overholdes, at underretningen af dem kun udsættes i undtagelsestilfælde, og at vurderingen af undtagelsestilfældet ikke alene tilkommer OLAF, men ligeledes Kommissionens generalsekretær (dom af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 151).

81      Betingelserne for anvendelse af den undtagelse, der fremgår af artikel 4, stk. 2, i afgørelse 1999/396, og som giver mulighed for at udsætte den omhandlede høring, er således heller ikke blevet overholdt for så vidt angår sagsøgeren, som implicit, men nødvendigvis var berørt af noten af 19. marts 2013.

82      Under disse omstændigheder har OLAF tilsidesat artikel 4 i afgørelse 1999/396 og sagsøgerens ret til forsvar ved fremsendelsen af Datashop-Planistat-sagsakten til de franske retsmyndigheder.

83      Selv hvis det antages, at sagsøgeren ikke kan sidestilles med en person, som med navns nævnelse er berørt af OLAF’s konklusioner som omhandlet i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i afgørelse 1999/396, må det under alle omstændigheder konstateres, at det fremgår af det ovenstående, at sagsøgeren i det mindste burde have været anset for at være personligt involveret i forholdene i den foreliggende sag og derfor burde have været underrettet hurtigt, for så vidt som det ikke er godtgjort, at der var risiko for, at dette ville skade undersøgelsen, jf. samme artikels stk. 1, første punktum.

84      Det skal i denne henseende konstateres, at sagens akter ikke indeholder nogen begrundelse, som berettiger, at OLAF ikke underrettede sagsøgeren. Tværtimod havde Kommissionen i henhold til referatet fra Kommissionens 1 613. møde, som blev afholdt den 21. maj 2003, og som er vedlagt svarskriftet, noteret sig »OLAF’s ønske om at fremskynde sin igangværende undersøgelse og især at give de tjenestemænd, som det anser for potentielt involverede, mulighed for at blive hørt«. Det fremgår af denne udtalelse, at der på dette stadium ikke var påvist nogen tvingende grund til absolut hemmeligholdelse af hensyn til den pågældende undersøgelse. Der var derudover heller ingen oplysninger i sagsakterne, der synes at påvise, at sagsøgeren, hvis han var blevet underrettet om, at han kunne være personligt involveret i forholdene, ville have skadet undersøgelsen.

85      Det må således antages, at OLAF ikke overholdt sin forpligtelse til at underrette sagsøgeren, en forpligtelse, der påhviler kontoret i henhold til artikel 4, stk. 1, første punktum, i afgørelse 1999/396.

86      Spørgsmålet om, hvorvidt de konstaterede retsstridigheder kunne ligge til grund for de tab og den skade, som sagsøgeren har påberåbt sig, vil blive undersøgt i nærværende doms præmis 122 ff.

 Retsstridigheden af Kommissionens adfærd

87      Sagsøgeren har fremført to klagepunkter. For det første har han hævdet, at Kommissionen ved at indtræde i sagen som civil part ved de franske retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, tilsidesatte de regler, som regulerer forordning nr. 1073/1999.

88      For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat retten til god forvaltning og sin omsorgspligt over for ham ved gentagne gange at forlænge retsforfølgningen og gå så langt som til at indbringe sagen for Cour de cassation (kassationsdomstol) uden at fremlægge tilstrækkelige bevismidler mod ham.

–       Klagepunktet vedrørende Kommissionens tilsidesættelse af reglerne under forordning nr. 1073/1999 ved dens indtræden som civil part ved de franske retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet

89      Kommissionen har anført, at dette klagepunkt ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom det blev fremsat for første gang i den stævning, som sagsøgeren indleverede til Retten, og ikke var blevet nævnt tidligere under den administrative procedure.

90      Det erindres, at det fremgår af fast retspraksis, at reglen om overensstemmelse mellem klagen som omhandlet i vedtægtens artikel 91, stk. 2, og den efterfølgende stævning kræver, at anbringender, der er direkte rettet mod den bebyrdende retsakt, og som fremsættes for Unionens retsinstanser, allerede skal fremføres under den administrative procedure, således at ansættelsesmyndigheden har været i stand til at gøre sig bekendt med de klagepunkter, som den pågældende fremfører mod den anfægtede afgørelse, idet søgsmålet ellers kan afvises. Denne regel er begrundet i selve formålet med den administrative klageprocedure, som er at gøre det muligt at løse konflikter mellem tjenestemænd og administrationen i mindelighed (jf. dom af 5.3.2015, Gyarmathy mod FRA, F-97/13, EU:F:2015:7, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

91      I tjenestemandssager kan de påstande, som nedlægges for Unionens retsinstanser, følgelig kun vedrøre indsigelser, der hviler på samme grundlag som de i klagen anførte, hvorved præciseres, at de dog kan uddybes for Unionens retsinstanser ved anbringender og argumenter, som ikke nødvendigvis er anført i klagen, men som står i nøje forbindelse hermed (jf. dom af 5.3.2015, Gyarmathy mod FRA, F-97/13, EU:F:2015:7, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

92      Endelig skal det fremhæves, at da den administrative klageprocedure er uformel, og de pågældende som regel på dette stadium handler uden bistand fra en advokat, bør administrationen endelig ikke fortolke klager restriktivt, men tværtimod indtage en smidig holdning ved behandlingen af dem. I øvrigt har vedtægtens artikel 91 ikke til formål strengt og endeligt at fastlægge den eventuelle retslige fase, når søgsmålet hverken ændrer klagens årsag eller genstand. For at den administrative procedure, der er fastsat i vedtægtens artikel 91, stk. 2, kan nå sit mål, er det imidlertid nødvendigt, at ansættelsesmyndigheden er i stand til tilstrækkeligt præcist at få kendskab til den kritik, som de berørte har fremført mod den anfægtede afgørelse (jf. dom af 5.3.2015, Gyarmathy mod FRA, F-97/13, EU:F:2015:7, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).

93      I den foreliggende sag skal det konstateres, at sagsøgeren både i erstatningskravet og i klagen har anført retsstridigheder begået af OLAF og Kommissionen derved, at de ikke hørte og underrettede sagsøgeren om fremsendelsen af sagsakterne fra OLAF til de franske retsmyndigheder, og ved den hårdnakkethed, som Kommissionen udviste under retsforfølgelsen ved de franske retsinstanser, uden nye bevismidler, efter at sagsøgeren var blevet erklæret uskyldig ved kendelsen om påtaleopgivelse. Hans retlige argumentation blev følgelig fremsat i to dele under hele den administrative procedure, mens den omfatter tre klagepunkter i den stævning, der blev indgivet til Retten. Det skal dog bemærkes, at sagsøgeren i det erstatningskrav, der blev fremsat mod ansættelsesmyndigheden den 22. december 2016, anfægtede den omstændighed, at »Kommissionen er indtrådt som civil part uden at være forpligtet til det«, inden for rammerne af klagepunktet vedrørende den retsstridighed, som Kommissionen havde begået ved at fortsætte den strafferetlige forfølgning mod ham, selv om han var blevet erklæret uskyldig (punkt 14, andet afsnit, s. 6, bilag A 11 til stævningen). I den klage, der blev indgivet den 1. august 2017 over ansættelsesmyndighedens beslutning om at afvise sagsøgerens erstatningskrav, har sagsøgeren i øvrigt bemærket, at »det er på baggrund af denne undersøgelse, som blev afsluttet den 25. september 2003, at undersøgelsesdommeren […] har forkyndt denne kendelse for de sigtede« (s. 5, bilag A 13). Derudover har sagsøgeren i sin klage anført, at »Europa-Kommissionen stædigt holdt fast i straffesagen« mod ham (s. 6, bilag A 13).

94      Det fremgår af det ovenstående, at selv om argumenterne under det andet klagepunkt vedrørende anfægtelsen af, at Kommissionen var indtrådt som civil part ved de franske retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, ikke blev fremført som et selvstændigt klagepunkt i klagen, hviler de på samme grundlag som de i klagen anførte, og de blev fremsat under hele den administrative procedure. Desuden står denne argumentation i nær forbindelse med klagepunktet vedrørende de retsstridigheder, som Kommissionen begik ved sin retsforfølgelse af sagsøgeren ved dels at indtræde som civil part, dels at fortsætte sagen mod sagsøgeren uden at have tilstrækkelige bevismidler mod ham. Dette klagepunkt kan følgelig antages til realitetsbehandling i henhold til den i nærværende doms præmis 91 nævnte retspraksis.

95      Det skal følgelig undersøges, om Kommissionen ved at indtræde som civil part ved de franske retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, tilsidesatte reglerne i forordning nr. 1073/1999.

96      Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at den indgav en klage og indtrådte som civil part ved de franske retsinstanser efter at have modtaget oplysninger fra dommeren ved anklagemyndigheden i Paris, ifølge hvilke Kommissionen i henhold til bestemmelserne i artikel 113-8 i den franske strafferetsplejelov skulle indgive en klage til anklagemyndigheden i Paris, så det finansielle krav ikke var begrænset alene til hæleri begået i Frankrig, og så den dermed også kunne kræve erstatning for den samlede skade, som den havde lidt i Luxembourg og Bruxelles (jf. bilag B.11).

97      I denne forbindelse bestemmer artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 med hensyn til interne undersøgelser:

»Den rapport, der udarbejdes efter en intern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til den pågældende institution, det pågældende organ eller det pågældende kontor eller agentur. Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne følger de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter [OLAF’s] direktør, inden for en af denne i rapportens konklusioner anført frist, om, hvordan undersøgelserne er fulgt op.«

98      For så vidt angår disciplinærsagerne fandt Retten i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 351), at Kommissionen havde tilsidesat reglerne for disciplinærsager, da den indledte disciplinærsagen mod Yves Franchet og Daniel Byk, før OLAF’s undersøgelser var afsluttet. Retten bemærkede i øvrigt, at det mål, der forfølges med disse regler, bl.a. er at beskytte den berørte tjenestemand ved at sikre, at ansættelsesmyndigheden, før disciplinærsagen indledes, råder over præcise og relevante oplysninger, navnlig med henblik på diskulperende foranstaltninger, udarbejdet i forbindelse med den undersøgelse, der foretages af OLAF, som råder over omfattende efterforskningsmidler. Derfor udgør de nævnte regler for disciplinærsager retsregler, der tillægger borgerne rettigheder.

99      Det fastsættes i øvrigt i vedtægtens artikel 25 i bilag IX om disciplinær forfølgning, at »[h]vis der er rejst straffesag mod en tjenestemand for samme forhold, er hans sag først definitivt afgjort, når domstolskendelsen ikke længere kan appelleres«.

100    I den foreliggende sag har sagsøgeren imidlertid ikke anfægtet det forhold, at der er indledt en disciplinærsag mod ham, men det forhold, at Kommissionen har indledt en retssag mod ham, før OLAF’s undersøgelse var afsluttet. Det er ganske vist rigtigt, at der ikke findes nogen udtrykkelig regel, som forbyder Kommissionen at indtræde som civil part eller at forfølge en tjenestemand strafferetligt, før OLAF har afgivet sin endelige undersøgelsesrapport, men ovennævnte ræsonnement vedrørende disciplinærsager kan ikke desto mindre ligeledes anvendes analogt på nationale retssager, hvilket er i overensstemmelse med forordning nr. 1073/1999’s ånd og bogstav.

101    Artikel 9, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1073/1999 bestemmer nemlig dels, at »[d]e […] udarbejdede rapporter kan på lige fod med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet«, dels, at »[i]nstitutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne følger de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve«.

102    I henhold til disse bestemmelser skal den berørte institution, når OLAF har foretaget en undersøgelse som omhandlet i forordning nr. 1073/1999, følge op med de retslige skridt, som undersøgelsesrapporten kræver, for så vidt som denne rapport udgør et bevismiddel, som er nødvendigt for den omhandlede sag.

103    Kommissionen understregede i øvrigt på sit møde den 21. maj 2003 (jf. referat fra det 1 613. møde i Kommissionen, afholdt den 21.5.2003, s. 16 og 17) under henvisning til »Eurostat-sagen« og til OLAF’s undersøgelse den »påkrævede overholdelse af uskyldsformodningen« og det forhold, at »de foreliggende oplysninger gør det ikke på dette stadium muligt at drage konklusioner vedrørende de berørte tjenestemænd«. Det fremgår ikke desto mindre af samme referat, at Kommissionen besluttede at »indtræde som civil part i den sag, der er indledt for den offentlige anklager ved tribunal de grande instance à Paris (retten i første instans i Paris), i forlængelse af sagens indbringelse for OLAF«. I denne henseende »pålægger den GD BUDGET at undersøge opfølgningen på de af Eurostat udarbejdede revisionsrapporter med hensyn til overholdelsen af de finansielle bestemmelser«. Som nævnt i præmis 84 i nærværende dom »noterer [den sig desuden] OLAF’s ønske om at fremskynde sin igangværende undersøgelse og især at give de tjenestemænd, som det anser for potentielt involverede, mulighed for at blive hørt«. Kommissionen anførte ligeledes, at OLAF’s generaldirektør forventede, at resultaterne af dette arbejde ville foreligge i slutningen af juni 2003. Endelig »pålægger [den] generalsekretæren at koordinere de forskellige aspekter af denne sag samt at stille forslag til de interne foranstaltninger og procedurer, der er påkrævet«.

104    Det fremgår af nævnte referat, at Kommissionen på denne dato, dvs. den 21. maj 2003, var bevidst om, at det skulle tilses, at princippet om uskyldsformodning blev overholdt i den omhandlede sag, eftersom de oplysninger, den var i besiddelse af på dette stadium, ikke gav mulighed for at drage konklusioner om de med navns nævnelse berørte tjenestemænds skyld, ej heller de potentielt involverede tjenestemænds, herunder sagsøgerens, skyld. Desuden besluttede Kommissionen at indtræde som civil part, og i denne henseende pålagde den Generaldirektoratet for Budget at undersøge opfølgningen på Eurostats revisionsrapporter, og den bemærkede, at OLAF søgte at færdiggøre sine undersøgelser hurtigst muligt og at aflevere resultaterne af disse undersøgelser i slutningen af juni 2003. I denne forbindelse havde Kommissionen pålagt generalsekretæren at koordinere de omhandlede oplysninger og stille forslag til de interne foranstaltninger og procedurer, der var påkrævet.

105    Det fremgår imidlertid af sagens akter, at Kommissionen den 10. juli 2003 indgav et klagemål mod X og indtrådte som civil part, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, uden at råde over andre bevismidler end dem, som OLAF fremlagde i sin rapport, som blev fremsendt den 19. marts 2003 (jf. bilag B3, Kommissionens beslutning om at indgive et klagemål mod X, punkt 14).

106    OLAF’s undersøgelse blev afsluttet den 25. september 2003, hvorefter den endelige rapport med bilag blev forelagt den franske retslige myndighed (jf. bilag B4, OLAF’s endelige rapport 295/09/2003). Det skal bemærkes, at OLAF i den endelige undersøgelsesrapport bekræftede, at »efter OLAF’s fremsendelse til Kommissionens Juridiske Tjeneste af en detaljeret rapport af 22. april 2003 har Europa-Kommissionen bemyndiget Den Juridiske Tjeneste til at indgive en klage vedrørende den lidte skade«. Det skal dog bemærkes, at den omhandlede detaljerede rapport af 22. april 2003 (jf. bilag B11, Note til Kommissionens Juridiske Tjeneste) ikke indeholdt oplysninger, indicier eller bevismidler vedrørende de faktiske omstændigheder og de af straffesagen omfattede tjenestemænd. Denne skrivelse fra OLAF’s generaldirektør var begrænset til at erindre om fremsendelsen af noten af 19. marts 2003 til de franske myndigheder og fremhævede, at generaldirektøren havde modtaget oplysninger fra de franske retsinstanser, på baggrund af hvilke han i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 113-8 i den franske strafferetsplejelov fandt det nødvendigt, at Kommissionen indgav en klage til anklagemyndigheden i Paris, så det finansielle krav ikke var begrænset alene til hæleri begået i Frankrig, og så den dermed kunne kræve erstatning for den samlede skade, som den havde lidt i Luxembourg og Bruxelles.

107    Det skal desuden bemærkes, at artikel 87 i den franske strafferetsplejelov med hensyn til indtræden som civil part i en eventuel forundersøgelse indledt af anklagemyndigheden fastsætter, at »indtræden som civil part kan ske på et hvilket som helst tidspunkt i undersøgelsen«. Kommissionen kunne således have ventet med at indtræde som civil part og indgive en klage, til OLAF havde afsluttet sin undersøgelse. Som det fremgår af referatet af 21. maj 2003, var Kommissionen bekendt med »OLAF’s ønske om at fremskynde sin igangværende undersøgelse« og med, »at OLAF’s generaldirektør forventede, at resultaterne af dette arbejde ville foreligge i slutningen af juni 2003«.

108    Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionen ikke burde være indtrådt som civil part og ikke burde have indgivet en klage til de franske nationale retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse vedrørende de samme forhold var afsluttet, med henblik på at beskytte de omhandlede tjenestemænd. Det var nemlig først, da Kommissionen rådede over konklusionerne i OLAF’s undersøgelse, at den var i stand til at træffe en informeret afgørelse under hensyntagen til alle de af OLAF afslørede oplysninger og potentielt de præcise og relevante oplysninger, der diskulperede de berørte tjenestemænd.

109    I lyset af ovenstående betragtninger skal det påpeges, at Kommissionen har tilsidesat forordning nr. 1073/1999 og nærmere bestemt artikel 9, stk. 4, heri derved, at den indtrådte som civil part og indgav klager til de franske retsinstanser, inden OLAF havde afgivet sin endelige rapport, uden at råde over tilstrækkelige og afgørende bevismidler, der kunne diskulpere de personer, der potentielt var omhandlet i noten af 19. marts 2003, herunder sagsøgeren.

110    Spørgsmålet om, hvorvidt denne retsstridighed har påført sagsøgeren en skade, vil blive undersøgt i nærværende doms præmis 122 ff.

–       Klagepunktet vedrørende Kommissionens tilsidesættelse af retten til god forvaltning og omsorgspligten ved, at den har forlænget retsforfølgningen uden at fremlægge tilstrækkelige bevismidler

111    I denne forbindelse skal det bemærkes, at muligheden for at kunne gøre sine rettigheder gældende ved domstolene og den domstolsprøvelse, dette indebærer, er udtryk for et almindeligt retsprincip, der ligger til grund for medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som ligeledes har fundet udtryk i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (dom af 15.5.1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, præmis 17 og 18, og af 17.7.1998, ITT Promedia mod Kommissionen, T-111/96, EU:T:1998:183, præmis 60) og i chartrets artikel 47. Da adgangen til domstolene er en grundlæggende rettighed og et almindeligt retsprincip, der skal tjene til at opretholde respekten for loven, er det kun under helt ekstraordinære omstændigheder, at iværksættelse af et søgsmål for en institution kan udgøre en tjenesteforseelse (jf. i denne retning dom af 28.9.1999, Frederiksen mod Parlamentet, T-48/97, EU:T:1999:175, præmis 97).

112    Det skal i den foreliggende sag fastslås, at uanset ordlyden af kendelsen om påtaleopgivelse og af dommen fra cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) virker omstændighederne i det foreliggende tilfælde ikke ekstraordinære i et sådant omfang, at det kan konkluderes, at appellen og kassationsappellen udgør tjenesteforseelser fra Kommissionens side som omhandlet i ovenstående retspraksis. Det skal i øvrigt anføres, at sagsøgeren ikke har fremlagt oplysninger, som gør det muligt at påvise, at Kommissionen ved sin adfærd har begået en sådan forseelse.

113    Heraf følger, at sagsøgeren ikke kan kræve erstatning for økonomiske og ikke-økonomiske tab samt fysisk skade forårsaget derved, at Kommissionen har anfægtet kendelsen om påtaleopgivelse ved de franske straffedomstole mellem 2013 og 2016.

114    For så vidt angår Kommissionens tilsidesættelse af retten til god forvaltning og omsorgspligten ved, at den har forlænget retsforfølgningen mod sagsøgeren, bemærkes det, at omsorgspligten ifølge fast retspraksis afspejler balancen mellem gensidige rettigheder og forpligtelser i forholdet mellem den offentlige myndighed og ansatte i den offentlige tjeneste. Denne balance indebærer navnlig, at myndigheden, når den træffer afgørelse om forhold vedrørende en tjenestemands situation, skal tage samtlige omstændigheder i betragtning, der kan være bestemmende for dens afgørelse, og at den herved skal tage hensyn til ikke blot tjenestens interesse, men tillige til den pågældende tjenestemands interesse. Denne sidstnævnte forpligtelse påhviler ligeledes myndigheden i henhold til princippet om god forvaltningsskik, som er fastsat i chartrets artikel 41 (jf. i denne retning dom af 13.12.2017, Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, T-482/16 RENV, EU:T:2017:901, præmis 131, ikke trykt i Sml., og den deri nævnte retspraksis).

115    Som bemærket i nærværende doms præmis 112 har Kommissionen ikke begået en tjenesteforseelse i den foreliggende sag ved at anfægte kendelsen om påtaleopgivelse ved de franske straffedomstole helt frem til kassation med henblik på at forsvare institutionens økonomiske interesser. Tilsvarende kan administrationens omsorgspligt over for sagsøgeren under ingen omstændigheder pålægge den en forpligtelse til ikke at forsvare institutionens økonomiske interesser og dermed til ikke at anfægte franske retsinstansers afgørelser. Dette klagepunkt skal følgelig forkastes.

 De angiveligt lidte skader og årsagsforbindelsen

116    I lyset af den særdeles tætte forbindelse, der under omstændighederne i den foreliggende sag er mellem spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har lidt en skade, der kan erstattes, og spørgsmålet om, hvorvidt der er en årsagsforbindelse mellem de konstaterede retsstridigheder og den angivelige skade, skal de to spørgsmål behandles under ét.

117    Sagsøgeren har indledningsvis gjort gældende, at han har lidt et økonomisk tab som følge af krænkelsen af hans omdømme og ære ved de alvorlige og ubegrundede anklager mod ham og et ikke-økonomisk tab som følge af de lidelser, han blev påført ved administrationens uendelige og ubesindige retsforfølgning af ham. Disse økonomiske og ikke-økonomiske tab og den fysiske skade skyldes ifølge sagsøgeren tilsidesættelsen af reglerne vedrørende OLAF’s undersøgelser og Kommissionens uberettigede og uforholdsmæssige adfærd over for ham.

118    Sagsøgeren har nærmere bestemt for så vidt angår det økonomiske tab gjort gældende, at Kommissionens retsstridige adfærd over for ham har medført omfattende repræsentationsudgifter for ham. Han har i denne forbindelse fremsat krav om dels et beløb på 39 293,38 EUR til dækning af de afholdte advokatudgifter ved de franske nationale retsinstanser og Unionens retsinstanser, dels et beløb på 872,74 EUR til dækning af de under retssagerne afholdte transportudgifter.

119    Endelig har sagsøgeren angivet, at sigtelsen mod ham og fastholdelsen af ham i en langvarig straffesag har påført ham et ikke-økonomisk tab. Han har påpeget, at det forhold, at der blev indledt en retssag mod ham, selv om OLAF’s interne undersøgelse ikke var afsluttet, og det forhold, at hans uskyld blev anfægtet helt frem til kassation, efter at de franske retsinstanser havde erklæret ham uskyldig, uden at man rådede over tilstrækkeligt præcise og relevante oplysninger, har krænket hans ære og faglige omdømme. Ifølge sagsøgeren har sagen mod ham givet hans tidligere kolleger og hans omgangskreds indtryk af, at han var involveret i en finansskandale. Han har derfor krævet et beløb på 500 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som han er blevet påført ved Kommissionens retsstridige adfærd.

120    Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at de alvorlige fejl, som foreholdes Unionens administration, har påført ham en helbredsskade, da han som følge af den angst, som den uoverlagte og endeløse straffesag mod ham har fremkaldt hos ham, har udviklet en alvorlig sygdom, som er blevet bekræftet ved en lægeerklæring. Derfor har han krævet et beløb på 500 000 EUR i erstatning for den fysiske skade, han har lidt som følge af forringelsen af hans helbredstilstand, og 2 125 56 EUR i erstatning for alle de udgifter til lægeundersøgelser, han har afholdt på grund af den sygdom, han har udviklet som følge af Kommissionens uforholdsmæssige og uberettigede adfærd over for ham.

121    Kommissionen har bestridt sagsøgerens udtalelser.

122    Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal et tab for at kunne erstattes være en tilstrækkelig direkte følge af den adfærd, der foreholdes institutionen (dom af 4.10.1979, Dumortier m.fl. mod Rådet, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, EU:C:1979:223, præmis 21, af 27.6.2000, Meyer mod Kommissionen, T-72/99, EU:T:2000:170, præmis 49, og af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 397). Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at det er sagsøgeren, der skal bevise årsagsforbindelsen (jf. i denne retning dom af 30.1.1992, Finsider m.fl. mod Kommissionen, C-363/88 og C-364/88, EU:C:1992:44, præmis 25, af 30.9.1998, Coldiretti m.fl. mod Rådet og Kommissionen, T-149/96, EU:T:1998:228, præmis 101, og af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, EU:T:2008:257, præmis 397).

123    Det bemærkes i denne henseende for det første, at OLAF’s fejl, der kan pådrage Unionen ansvar, består i fremsendelsen af oplysninger til de franske retslige myndigheder uden at have hørt sagsøgeren eller i det mindste at have underrettet ham (jf. nærværende doms præmis 82 og 85). Kommissionen har for det andet begået en fejl, der kan pådrage Unionen ansvar, idet den indtrådte som civil part og indgav en klage mod sagsøgeren, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet (jf. nærværende doms præmis 108).

124    Sagsøgeren har påberåbt sig tre forskellige former for skade i denne sag, nemlig et økonomisk tab, et ikke-økonomisk tab og en fysisk skade. De tre typer skader skal behandles hver for sig for at afgøre, i hvilken udstrækning deres eksistens og årsagsforbindelsen mellem dem og den adfærd, der foreholdes OLAF og Kommissionen, er godtgjort.

 Det økonomiske tab

125    Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionens retsstridige adfærd over for ham har medført omfattende repræsentationsudgifter for ham. Han har i denne forbindelse fremsat krav om dels et beløb på 39 293,38 EUR til dækning af de afholdte advokatudgifter ved de franske nationale retsinstanser og Unionens retsinstanser, dels et beløb på 872,74 EUR til dækning af de under retssagerne afholdte transportudgifter.

126    Det skal i denne henseende bemærkes, som Kommissionen med rette har anført, at de udgifter, som sagsøgeren har afholdt til sit forsvar ved Unionens retsinstanser, ikke udgør et økonomisk tab, men omkostninger. Det skal herved bemærkes, at de udgifter, parterne har afholdt under retssagen, ikke som sådanne kan betragtes som et særligt tab i forhold til sagsomkostningerne (jf. i denne retning dom af 10.6.1999, Kommissionen mod Montorio, C-334/97, EU:C:1999:290, præmis 54).

127    Hvad angår eventuelle udgifter i forbindelse med procedurer for nationale retsinstanser må det antages, at disse ikke kan godtgøres i forbindelse med denne sag i mangel af en årsagsforbindelse mellem det påståede tab og de af OLAF og Kommissionen begåede fejl (jf. i denne retning dom af 10.6.2004, François mod Kommissionen, T-307/01, EU:T:2004:180, præmis 109). Spørgsmålet om godtgørelse af udgifter, der er afholdt på nationalt plan, henhører under alle omstændigheder under den nationale rets enekompetence, hvilken ret i mangel af foranstaltninger om harmonisering på EU-niveau på dette område skal træffe afgørelse herom under anvendelse af de gældende nationale regler (jf. i denne retning dom af 18.9.1995, Nölle mod Rådet og Kommissionen, T-167/94, EU:T:1995:169, præmis 37).

128    Under disse omstændigheder må det fastslås, at sagsøgerens påstand om erstatning for det angivelige økonomiske tab skal afvises.

 Det ikke-økonomiske tab

129    Sagsøgeren har påpeget, at det forhold, at der blev indledt en retssag mod ham, selv om OLAF’s interne undersøgelse ikke var afsluttet, og det forhold, at hans uskyld blev anfægtet helt frem til kassation, efter at de franske retsinstanser havde erklæret ham uskyldig, uden at man rådede over tilstrækkeligt præcise og relevante oplysninger, har krænket hans ære og faglige omdømme. Ifølge sagsøgeren har sagen mod ham givet hans tidligere kolleger og hans omgangskreds indtryk af, at han var involveret i en finansskandale. Han har derfor krævet et beløb på 500 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som han er blevet påført ved Kommissionens retsstridigheder.

130    Det skal i den foreliggende sag indledningsvis bemærkes, at det forhold, at Kommissionen indtrådte som civil part og indgav en klage til de franske retsinstanser, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, har krænket sagsøgerens ære og faglige omdømme. Kommissionen har med sin adfærd påført sagsøgeren et ikke-økonomisk tab, da den gav grund til at tro, at han havde gjort sig skyldig i embedsmisbrug, og gav hans private og faglige omgangskreds indtryk af, at han var involveret i svigagtige handlinger og i en finansskandale. Det skal følgelig fastslås, at dette tab er et direkte resultat af Kommissionens adfærd, hvorfor der foreligger en årsagsforbindelse mellem denne adfærd og det nævnte tab i henhold til den i nærværende doms præmis 122 nævnte retspraksis.

131    Det forhold, at OLAF sendte noten af 19. marts 2003 til de franske retslige myndigheder og dermed involverede sagsøgeren uden at have hørt eller i det mindste underrettet ham, har i øvrigt forvoldt ham et ikke-økonomisk tab, da han ikke har kunnet udtale sig om de forhold, der lå til grund for retsforfølgningen mod ham, eller forsvare sig. Det forhold, at sagsøgeren ikke er blevet hørt, har fremkaldt en følelse af uretfærdighed, magtesløshed og frustration hos ham. Det skal fastslås, at dette tab er et resultat af OLAF’s retsstridige adfærd, hvorfor der foreligger en årsagsforbindelse mellem det nævnte tab og den begåede retsstridighed.

132    For så vidt angår det ikke-økonomiske tab, som sagsøgeren har lidt i forbindelse med Kommissionens strafferetlige forfølgning af ham helt frem til kassation, efter at de franske retsinstanser havde erklæret ham uskyldig i første instans, er det endelig korrekt, at en sådan uvis situation har kunnet bringe forstyrrelser i sagsøgerens privatliv, hvilket udgør et ikke-økonomisk tab, men sagsøgeren har ikke været i stand til at godtgøre, at den omhandlede adfærd var retsstridig. Da den ene af de tre betingelser for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt for så vidt angår disse udtalelser, skal erstatningskravene forkastes i henhold til den i nærværende doms præmis 45 nævnte retspraksis, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de to øvrige betingelser er opfyldt.

133    Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren har lidt et ikke-økonomisk tab, som dels består i en krænkelse af hans ære og faglige omdømme, dels i en følelse af uretfærdighed, magtesløshed og frustration, som sagsøgeren har kunnet opleve. Det skal følgelig efter ret og billighed fastslås, at et beløb på 62 000 EUR udgør en passende erstatning for dette tab.

 Den fysiske skade

134    Sagsøgeren har gjort gældende, at de alvorlige fejl, som foreholdes Unionens administration, har påført ham en helbredsskade, da han som følge af den angst, som den langvarige og overilede straffesag mod ham har fremkaldt hos ham, har udviklet en alvorlig sygdom, som er blevet bekræftet ved en lægeerklæring. Under disse omstændigheder har han krævet et beløb på 500 000 EUR i erstatning for den fysiske skade, han har lidt som følge af forringelsen af hans helbredstilstand, og 2 125 56 EUR i erstatning for alle udgifter til lægeundersøgelser.

135    Det skal i den foreliggende sag bemærkes, at forringelsen af sagsøgerens helbredstilstand, således som sagsøgeren selv har erkendt det i sine dokumenter, først kan være opstået, efter at der blev rejst sigtelse mod ham den 10. september 2008 og frem til den 15. juni 2016, hvor Cour de cassation (kassationsdomstol) afsagde sin dom. Selv om de af sagsøgeren fremlagte beviser godtgjorde, at hans helbredstilstand var blevet forværret som følge af den straffesag, der var anlagt mod ham, kan denne omstændighed imidlertid ikke så tvivl om, at sagsøgeren ikke i tilstrækkelig grad, som det fremgår af nærværende dom, har godtgjort, at Kommissionens adfærd med henblik på at anfægte kendelsen om påtaleopgivelse ved appeldomstolen og derefter ved kassationsdomstolen er retsstridig.

136    Da den ene af de tre betingelser for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt, skal disse erstatningskrav forkastes i henhold til den i nærværende doms præmis 45 nævnte retspraksis, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de to øvrige betingelser er opfyldt.

 Sagsomkostninger

 Påstanden vedrørende de »omkostninger, der ikke kan tilbagesøges«

137    Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale et beløb på 3 000 EUR til dækning af »omkostninger, der ikke kan tilbagesøges«.

138    Kommissionen har ikke udtalt sig desangående.

139    Det skal i den foreliggende sag bemærkes, at sagsøgeren ikke har præciseret arten af de omhandlede omkostninger, der ikke kan tilbagesøges. Hvis sagsøgerens påstand vedrører godtgørelse af nødvendige udgifter, som denne har afholdt med henblik på sagens behandling, skal det imidlertid bemærkes, at sådanne udgifter i henhold til procesreglementets artikel 140 indgår i sagsomkostningerne (jf. i denne retning kendelse af 18.11.2013, Trabelsi mod Rådet, T-162/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:619, præmis 32-36).

140    De skal derfor undersøges sammen med påstanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

 Betaling af sagsomkostningerne

141    I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Retten kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.

142    Da sagsøgeren i det væsentlige har fået medhold, finder Retten under hensyn til sagens særlige omstændigheder, at Kommissionen bør bære sine egne omkostninger og betale de af sagsøgeren afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Femte Afdeling):

1)      Europa-Kommissionen betaler et beløb på 62 000 EUR til Fernando De Esteban Alonso for det af ham lidte ikke-økonomiske tab.

2)      I øvrigt frifindes Kommissionen.

3)      Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Fernando De Esteban Alonso afholdte omkostninger.

Gratsias Labucka Ulloa Rubio

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 11. juni 2019.

Underskrifter

*      Processprog: fransk.