NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 21. februára 2013 (1)
Vec C‑648/11
MA,
BT,
DA
proti
Secretary of State for the Home Department
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Spojené kráľovstvo)]
„Nariadenie (ES) č. 343/2003 (Dublin II) – Určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej maloletými bez sprievodu, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretej krajiny – Súbeh žiadostí o azyl – Najlepší záujem maloletého“
1. V rámci konania o určení členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadostí o azyl podaných tromi štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sú maloletí a navyše sú bez sprievodu a nemajú príbuzných oprávnene sa zdržiavajúcich na území Únie, kladie Court of Appeal Súdnemu dvoru otázku, ktorou sa Súdny dvor ešte nezaoberal, týkajúcu sa výkladu článku 6 druhého odseku nariadenia Dublin II(2).
2. Kritériá na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl stanovené v nariadení č. 343/2003 totiž môžu viesť k prípadom súbehu právomocí, na ktoré, ako ukazuje prejednávaná vec, znenie uvedeného nariadenia neposkytuje jednoznačnú odpoveď, pričom možno takmer tvrdiť, že prípad, o ktorý ide v prejednávanej veci, nebol predvídaný.
3. S vedomím výkladových ťažkostí vyplývajúcich z položenej otázky, o ktorých svedčia protichodné stanoviská účastníkov tohto konania, navrhnem konzistentný výklad článku 6 druhého odseku nariadenia č. 343/2003, založený na prvoradom zohľadnení najlepších záujmov maloletého (článok 24 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie, ďalej len „Charta“) a cieľoch jednoznačnosti a rýchlosti sledovaných týmto nariadením, pokiaľ ide o konanie o určení štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl.
I – Právny rámec
A – Charta základných práv Európskej únie
4. Podľa článku 24 ods. 2 Charty „pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, sa musia v prvom rade brať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa“.
B – Nariadenie č. 343/2003
5. Odôvodnenia 3, 4 a 15 nariadenia Dublin II stanovujú:
„(3) V záveroch z Tampere sa… konštatuje, že [spoločný európsky azylový systém] by mal zahŕňať v konečnom dôsledku jasnú a uplatniteľnú metódu na určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl.
(4) Táto metóda by mala byť založená na objektívnych, spravodlivých kritériách pre členské štáty aj pre dotknuté osoby. Mala by umožniť najmä rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup na konania o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl.
…
(15) Nariadenie dodržiava základné práva a zásady, ktoré sú uznané najmä v Charte základných práv Európskej únie. Snaží sa zabezpečiť najmä plné dodržiavanie práva na azyl zaručené článkom 18.“
6. Toto nariadenie podľa svojho článku 1 „ustanovuje kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov“.
7. Článok 2 nariadenia obsahuje nasledujúce definície relevantné pre prejednávaný prípad, pričom stanovuje, že na účely tohto nariadenia:
„c) ,žiadosť o azyl‘ znamená žiadosť podanú štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorú je možné chápať ako žiadosť o medzinárodnú ochranu od členského štátu podľa Ženevského dohovoru. …;
d) ,žiadateľ‘ alebo ,žiadateľ o azyl‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý podal žiadosť o azyl, s ohľadom na ktorú ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie;
…
h) ,maloletí bez sprievodu‘ znamená nezosobášené osoby vo veku menej ako osemnásť rokov, ktoré prichádzajú na územie členského štátu bez sprievodu dospelého, ktorý je zodpovedný za ne v súlade s právnymi predpismi alebo obyčajovým právom, a to dovtedy, kým ich takáto osoba fakticky neprevezme do starostlivosti; patria sem maloletí, ktorí sú ponechaní bez sprievodu po tom, ako vstúpili na územie členských štátov.“
8. Podľa článku 3 uvedeného nariadenia:
„1. Členské štáty posúdia žiadosť [žiadosť o azyl – neoficiálny preklad] každého príslušníka tretej krajiny, ktorý podá žiadosť na hranici alebo na ich území ktorémukoľvek z nich. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole [III] označený ako zodpovedný.
2. Bez ohľadu na ods. 1 môže každý členský štát posúdiť žiadosť o azyl, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny, dokonca aj keď mu podľa kritérií stanovených v tomto nariadení neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie. V takomto prípade sa tento členský štát stane zodpovedným členským štátom v zmysle tohto nariadenia a prevezme záväzky súvisiace s takouto zodpovednosťou. Keď to je potrebné, informuje predtým zodpovedný členský štát, členský štát, ktorý vedie konanie na určenie zodpovedného členského štátu alebo členský štát, ktorý bol dožiadaný, aby prevzal žiadateľa, alebo ho vrátil [vzal späť – neoficiálny preklad].
…“
9. Podľa článku 4 ods. 1 nariadenia „postup určovania členského štátu zodpovedného podľa tohto nariadenia sa začne čo najskôr po tom, ako [sa začne vtedy, keď – neoficiálny preklad] je členskému štátu prvýkrát podaná žiadosť o azyl“.
10. V kapitole III (články 5 až 14) nariadenia, nazvanej „Hierarchia kritérií“, sú vymenované relevantné kritériá na určenie „zodpovedného členského štátu“ v zmysle už citovaného článku 3 ods. 1:
„Článok 5
1. Kritériá na určenie zodpovedného členského štátu sa použijú v takom poradí, v akom sú ustanovené v tejto kapitole.
2. Členský štát zodpovedný podľa týchto kritérií sa určí na základe situácie existujúcej vtedy, ak [vtedy, keď – neoficiálny preklad] žiadateľ o azyl po prvýkrát podal svoju žiadosť o azyl v členskom štáte.
Článok 6
Ak je žiadateľom o azyl maloletá osoba bez sprievodu, členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti je ten, v ktorom sa rodinný príslušník oprávnene zdržiava, za predpokladu, že je to v najlepšom záujme maloletého.
Ak neexistuje rodinný príslušník, členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti je ten, v ktorom maloletá osoba podala svoju žiadosť o azyl.
…
Článok 13
Keď nie je možné určiť žiaden členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl na základe kritérií vymenovaných v tomto nariadení, je prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o azyl podaná, zodpovedný za jej posúdenie.“
11. Kapitola IV nariadenia, nazvaná „Humanitárna doložka“, obsahuje jediné ustanovenie, článok 15, ktorého odsek 3 stanovuje:
„Ak je žiadateľom o azyl maloletá osoba bez sprievodu, ktorá má príbuzného alebo príbuzných v inom členskom štáte, ktorí sa o ňu môžu starať, členský štát, ak je to možné, zlúči neplnoletú osobu s jej príbuzným alebo príbuznými, ak je to v najlepšom záujme maloletej osoby.“
C – Nariadenie č. 1560/2003 (vykonávacie nariadenie)
12. Nariadenie Komisie (ES) č. 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia č. 343/2003(3), v článku 12 stanovuje:
„1. V prípade, že je pravdepodobné, že rozhodnutie zveriť starostlivosť o maloletého bez sprievodu príbuznému, inému ako matka, otec alebo zákonný zástupca, zapríčiní mimoriadne ťažkosti, najmä v prípade, že dotknutý dospelý sa zdržiava mimo právomoci členského štátu, v ktorom maloletý požiadal o azyl, príslušné orgány v členskom štáte a predovšetkým orgány alebo súdy zodpovedajúce za ochranu maloletých spolupracujú a podniknú potrebné kroky na to, aby tieto orgány mohli spoľahlivo rozhodnúť, s plnou znalosťou faktov, o schopnosti dotknutého dospelého alebo dospelých postarať sa o maloletého spôsobom, ktorý najlepšie vyhovuje jeho záujmom.
V tejto súvislosti sa zohľadnia všetky možnosti, ktoré sú v súčasnosti k dispozícii v oblasti justičnej spolupráce a spolupráce v občianskych veciach [v oblasti justičnej spolupráce v občianskych veciach – neoficiálny preklad].
2. Skutočnosť, že dĺžka trvania konaní o umiestnení maloletého môže viesť k nedodržaniu lehôt stanovených v článku 18 ods. 1 a 6 a v článku 19 ods. 4 nariadenia (ES) č. 343/2003, nie je nevyhnutne prekážkou pri pokračovaní v konaní na určenie zodpovedného členského štátu alebo uskutočnenie prevozu.“
II – Skutkový stav
13. Tri veci spojené v tomto konaní sa týkajú troch maloletých, z ktorých dvaja (MA a BT) sú eritrejskými štátnymi príslušníkmi a jeden (DA) je irackým štátnym príslušníkom (kurdského pôvodu).
14. Po tom, čo uvedené osoby požiadali o azyl v Spojenom kráľovstve, britské orgány zistili, že všetky tieto osoby už predtým podali žiadosť o azyl v iných členských štátoch – v Taliansku (MA a BT) a Holandsku (DA). Pôvodne sa na základe článku 3 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 rozhodlo o odovzdaní maloletých do jednotlivých uvedených členských štátov.
15. Britské orgány sa však, či už pred vykonaním odovzdania (MA a DA), alebo po jeho vykonaní (BT), na základe oprávnenia uvedeného v článku 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 rozhodli samy posúdiť žiadosti o azyl. V dôsledku toho sa BT, ktorá bola odovzdaná do Talianska, mohla vrátiť do Spojeného kráľovstva.
16. Keď boli MA a BT vyzvaní, aby vzali späť žaloby, ktoré podali proti pôvodným rozhodnutiam o odovzdaní na britskom súde, obaja to odmietli urobiť. Naopak, nie je preukázané, že taká výzva bola adresovaná DA.
17. Rozhodnutím z 21. decembra 2010 Administrative Court zamietol jednotlivé žaloby, ktoré maloletí podali proti rozhodnutiam o odovzdaní, pričom rozhodol, že v danom prípade treba uplatniť článok 6 nariadenia č. 343/2003.
18. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), na ktorý bolo podané odvolanie, sa rozhodol predložiť Súdnemu dvoru prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania.
III – Prejudiciálna otázka
19. Jediná prejudiciálna otázka uvedená v návrhu na začatie prejudiciálneho konania znie:
„Podľa nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (Ú. v. ES L 50, s. 1; Mim. vyd. 19/006, s. 109), ktorý členský štát má byť považovaný za zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl v zmysle druhého odseku článku 6, keď žiadateľ o azyl, ktorý je maloletou osobou bez sprievodu a nemá rodinného príslušníka oprávnene sa zdržiavajúceho v členskom štáte, podal žiadosti o azyl vo viacerých členských štátoch?“
20. Pochybnosť Court of Appeal v podstate spočíva v tom, či je „najlepší záujem maloletého“ – ktorý je podľa článku 6 nariadenia č. 343/2003 rozhodujúci na označenie štátu, v ktorom sa rodinný príslušník oprávnene zdržiava, za zodpovedný štát – tiež kritériom, ktoré sa má uplatniť, ak takýto príbuzný neexistuje. Ak by to bolo tak, zodpovedným štátom by nevyhnutne nemusel byť ten, v ktorom maloletý podal svoju prvú žiadosť o azyl. Podľa názoru Court of Appeal by však znenie článku 6 druhého odseku nariadenia č. 343/2003 mohlo nasvedčovať tomu, že záujem maloletého sa v tomto druhom prípade neuplatní.
21. Bez ohľadu na to ešte vzniká otázka, či by sa tento záujem mohol zohľadniť dobrovoľne, keďže článok 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 dovoľuje, aby každý členský štát posúdil žiadosť o azyl, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny, aj keď mu podľa kritérií stanovených v tomto nariadení neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie. Ak by to bolo tak, tento štát by na základe zohľadnenia záujmu maloletého určite mohol prejednať žiadosť.
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
22. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný do kancelárie Súdneho dvora 19. decembra 2011.
23. Uznesením zo 7. februára 2012 bola zamietnutá žiadosť o prejednanie veci v skrátenom konaní.
24. Písomné pripomienky predložili odvolatelia v konaní vo veci samej, Advise on Individual Rights in Europe (ďalej len „AIRE Centre“) ako vedľajší účastník konania, belgická, britská, česká, grécka, maďarská, holandská, švédska a švajčiarska vláda, ako aj Komisia.
25. Na pojednávaní konanom 5. novembra 2012 vystúpili s ústnymi prednesmi odvolatelia v konaní vo veci samej, AIRE Centre, britská, holandská a švédska vláda, ako aj Komisia.
V – Tvrdenia účastníkov konania
26. Belgická vláda sa v prvom rade domnieva, že položená otázka nie je relevantná pre konanie vo veci samej, keďže Spojené kráľovstvo napokon súhlasilo s posúdením žiadostí o azyl, takže pochybnosť, na ktorú poukazuje Court of Appeal, má len akademický a doktrinálny význam.
27. Pokiaľ ide o meritum prejudiciálnej otázky, odvolatelia v konaní vo veci samej, AIRE Centre, grécka vláda a Komisia zhodne tvrdia, že článok 6 druhý odsek nariadenia Dublin II sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností prejednávaného prípadu je členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti o azyl členský štát, v ktorom bola podaná posledná žiadosť, teda členský štát, v ktorom sa maloletý nachádza, pokiaľ to je v každom prípade v jeho najlepšom záujme.
28. Tento výklad sa s väčším alebo menším dôrazom v jednotlivých prípadoch opiera o viacero dôvodov, ktoré možno zhrnúť takto.
29. Po prvé podľa názoru uvedených účastníkov konania z vývoja a systematiky nariadenia Dublin II vyplýva, že normotvorca chcel dosiahnuť, aby sa s maloletými zaobchádzalo inak ako s dospelými, pričom skutočnosť, že zásada záujmu maloletého je spomenutá len v článku 6 prvom odseku, nie je rozhodujúca, keďže článok 24 ods. 2 Charty ukladá členským štátom povinnosť dodržiavať túto zásadu za každých okolností.
30. Po druhé uvedení účastníci konania tvrdia, že cieľ účinného prístupu ku konaniam a ochrany maloletých musí mať prednosť pred cieľom spočívajúcim v predchádzaní podaniu viacerých žiadostí. Tento záver podľa ich názoru podporuje skutočnosť, že maloletí bez sprievodu sa nachádzajú na prvom mieste v hierarchii kritérií stanovených článkami 6 až 13 nariadenia.
31. Okrem toho, ak článok 6 druhý odsek nemá byť nadbytočným ustanovením, podľa ich názoru je potrebné, aby jeho výklad prinášal niečo navyše vo vzťahu k zvyškovému pravidlu článku 13.
32. Napokon tvrdia, že tak znenie článku 6 druhého odseku, ako aj samotná systematika nariadenia by sa mali vykladať v tom zmysle, že výraz „podala svoju žiadosť o azyl“ sa má chápať ako „naposledy podala svoju žiadosť o azyl“, a nie ako „po prvý raz podala svoju žiadosť o azyl“, pričom poukazujú na skutočnosť, že keď normotvorca chcel odkázať na prvú žiadosť, odkázal na ňu výslovne, ako je to v prípade článku 5 ods. 2 nariadenia.
33. Britská, česká, maďarská, holandská, švédska a švajčiarska vláda a subsidiárne aj belgická vláda zastávajú názor, že zodpovedným členským štátom je členský štát, v ktorom bola podaná prvá žiadosť o azyl.
34. Tieto štáty tiež uvádzajú viacero dôvodov, ktoré možno zhrnúť takto.
35. Po prvé zdôrazňujú, že vzhľadom na význam, ktorý nariadenie pripisuje členskému štátu, v ktorom sa podá prvá žiadosť, by normotvorca konkretizoval každý prípad, v ktorom by bola relevantnou žiadosťou najnovšia žiadosť.
36. Po druhé tvrdia, že výklad článkov 5 a 6 nariadenia v ich vzájomnej súvislosti potvrdzuje, že obe ustanovenia sa môžu týkať len prvej žiadosti o azyl. Okrem toho, keďže nariadenie, ako vyplýva z jeho článku 3 ods. 1 a článku 4 ods. 1, vyžaduje, aby sa určil jediný zodpovedný štát, začatie konania v okamihu podania prvej žiadosti je nezlučiteľné s tým, aby neskoršia žiadosť podaná v inom členskom štáte mala prednosť pred prvou žiadosťou.
37. Napokon podľa názoru týchto štátov žiadne ustanovenie nariadenia neumožňuje tvrdiť, že nariadením sa mala vytvoriť výnimka zo všeobecného režimu pre všetkých maloletých bez sprievodu nad rámec výnimky výslovne stanovenej v článku 6 prvom odseku. Ochrana poskytovaná maloletým uvedeným v článku 6 druhom odseku spočíva v stanovení výnimky zo zásady, na ktorej sú založené články 7 až 14 nariadenia, podľa ktorých je zodpovedným členským štátom ten členský štát, ktorý najviac prispel k tomu, aby žiadateľ mohol vstúpiť na územie Únie.
38. Na záver sa uvedené vlády zhodujú na tom, že výklad, ktorý presadzujú, podporuje – tak v záujme maloletých, ako aj v záujme štátov – cieľ spočívajúci v zavedení „jasn[ej] uplatniteľn[ej] metód[y] na určenie [zodpovedného] štátu“ a v „umožn[ení] najmä rýchle[ho] určeni[a] zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup na konania o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl“. Naopak, ak by bolo rozhodujúcim kritériom miesto podania poslednej žiadosti, bolo by nemožné objektívne a jednotne určiť jediný zodpovedný členský štát, podporovala by sa určitá forma účelového výberu miesta podania žiadosti, nazývaná „forum shopping“, a maloletí bez sprievodu by boli motivovaní, aby sa premiestňovali medzi členskými štátmi a postupne podávali žiadosti.
39. Napokon belgická, česká, maďarská, švédska a švajčiarska vláda poukazujú na to, že bez toho, aby došlo k skresleniu zmyslu článku 6 nariadenia, členské štáty môžu využiť ustanovenie obsiahnuté v článku 3 ods. 2 nariadenia, ktorého uplatnenie môže byť za určitých okolností povinné.
VI – Posúdenie
A – O prípustnosti prejudiciálnej otázky
40. Ako som práve uviedol, belgická vláda namieta neprípustnosť prejednávanej otázky, lebo je hypotetická, keďže Spojené kráľovstvo už prevzalo postavenie zodpovedného členského štátu podľa článku 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003. Belgická vláda sa domnieva, že určenie, či Spojené kráľovstvo bolo, alebo nebolo povinné prevziať toto postavenie podľa článku 6 uvedeného nariadenia, v súčasnosti predstavuje otázku akademického alebo doktrinálneho významu, ktorá však nie je relevantná na vyriešenie veci predloženej Court of Appeal, pre ktoré má význam len to, že Spojené kráľovstvo prevzalo postavenie zodpovedného štátu, ktoré pôvodne odmietlo.
41. Podľa môjho názoru je otázka prípustná.
42. Je pravda, že po pôvodných rozhodnutiach o odovzdaní prijatých britskou vládou na základe článku 3 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 nasledovali jednotlivé rozhodnutia, ktoré boli prijaté podľa článku 3 ods. 2 tohto nariadenia a zbavili pôvodné rozhodnutia účinku. V dôsledku toho Spojené kráľovstvo nakoniec prevzalo postavenie zodpovedného štátu na účely nariadenia č. 343/2003, čím prevzalo povinnosti spojené s touto zodpovednosťou.
43. Z toho vyplýva, že sa vecne dosiahol rovnaký výsledok, k akému by viedlo uplatnenie nariadenia č. 343/2003, ak by sa jeho článok 3 ods. 1 vyložil inak, ako uviedla britská vláda v tomto konaní, a ktorého súlad s právom Únie má Súdny dvor teraz posúdiť. Jednoducho povedané, výsledok dosiahnutý v tomto prípade vyplynul z rozhodnutia, ktoré bolo prijaté na základe voľnej úvahy, keďže sa opieralo o možnosť poskytovanú článkom 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, no bolo by záväzné, ak by bolo dôsledkom ustanovenia článku 6 toho istého nariadenia.
44. Otázka prejednávaná v tomto konaní spočíva práve v tom, či si právo Únie vyžaduje výklad nariadenia č. 343/2003, z ktorého vyplýva, že rozhodnutie prijaté Spojeným kráľovstvom nebolo dobrovoľné, ale povinné. Skutočnosť, že riešenie prijaté v prejednávanom prípade je vecne rovnaké ako riešenie, ktoré by sa prijalo, ak by sa vychádzalo z toho, že Spojené kráľovstvo nemohlo prijať iné riešenie, nespôsobuje irelevantnosť prejednávanej meritórnej otázky, keďže jej predmetom je práve správnosť právneho základu rozhodnutia britských orgánov a nielen jeho praktické alebo vecné dôsledky.
45. V každom prípade skutočnosť, že Spojené kráľovstvo sa nakoniec stalo zodpovedným štátom na účely nariadenia č. 343/2003, neznamená, že otázka položená vnútroštátnym súdom má v súčasnosti už len doktrinálny alebo akademický význam, lebo na Court of Appeal sa ešte vedú konania o žalobách proti rozhodnutiam vlády, ktorými bola pôvodne odmietnutá zodpovednosť Spojeného kráľovstva za posúdenie sporných žiadostí o azyl. Bez ohľadu na to, že vyhovenie týmto žalobám by určite nemohlo mať nepriaznivý vplyv na účinky rozhodnutí neskôr prijatých na základe článku 3 ods. 2 nariadenia, je zrejmé, že posúdenie správnosti prvých uvedených rozhodnutí je nevyhnutné na rozhodnutie o žalobe o náhradu škody podanej jedným z maloletých – konkrétne maloletou odovzdanou do Talianska (BT) –, ktorý sa domáha náhrady škody a ujmy, ktorá mu tým vznikla.
46. Keďže, ako uvádza Court of Appeal, tento nárok na náhradu škody v súčasnosti skutočne existuje, nejde tu o prípad eventuálnej alebo hypotetickej otázky, o aký išlo v uznesení z 10. júna 2011, Mohamad Imran(4), ale o „potrebu, ktorá je vnútorne spätá s efektívnym riešením určitého sporu“(5).
B – O veci samej
47. Court of Appeal sa pýta Súdneho dvora, ktorý členský štát je v prípade, ak tá istá osoba postupne podá viaceré žiadosti o azyl, podľa článku 6 druhého odseku nariadenia č. 343/2003 zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl, pokiaľ je žiadateľom maloletý bez sprievodu, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny a nemá rodinného príslušníka oprávnene sa zdržiavajúceho v členskom štáte.
48. V prípadoch predložených vnútroštátnemu súdu totiž každý z troch dotknutých maloletých postupne podal dve žiadosti o azyl: po prvej žiadosti podanej v inom členskom štáte ako v Spojenom kráľovstve nasledovala ďalšia žiadosť podaná v Spojenom kráľovstve.
49. V prípade takto položenej otázky treba vychádzať z ustanovenia článku 3 ods. 1 nariadenia č. 343/2003, v ktorom sú uvedené dve základné konštatovania. Po prvé toto ustanovenie stanovuje, že žiadosť o azyl „posúdi jeden členský štát“. Po druhé stanovuje, že uvedeným členským štátom je „ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole [III] [tohto nariadenia] označený ako zodpovedný“. To znamená, že v prejednávanej veci je potrebné ešte pred preskúmaním žiadosti z vecnej stránky konkrétne určiť, ktorý členský štát má posúdiť žiadosť o azyl.
50. K vyššie uvedenému treba dodať, že článok 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 stanovuje dôležitú výnimku z ustanovení odseku 1, ktorou sa Súdny dvor už zaoberal a ktorá, ako bolo uvedené, bola uplatnená v prípadoch posudzovaných v konaní vo veci samej. Podľa článku 3 ods. 2 sa totiž ustanovenia článku 3 ods. 1 uplatnia len vtedy, keď členský štát, ktorému bola podaná žiadosť o azyl, nevyužije „ustanovenie o zvrchovanosti“ obsiahnuté v článku 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, podľa ktorého „môže každý členský štát posúdiť žiadosť o azyl, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny, dokonca aj keď mu podľa kritérií stanovených v tomto nariadení neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie“(6).
51. Výkonom tejto zvrchovanej právomoci sa uvedený štát podľa toho istého ustanovenia stáva „zodpovedným členským štátom v zmysle tohto nariadenia“, pričom prevezme „záväzky súvisiace s takouto zodpovednosťou“. To platí, aj keď existuje „predtým zodpovedný členský štát“ alebo členský štát, „ktorý vedie konanie na určenie zodpovedného členského štátu“, alebo napokon členský štát, „ktorý bol dožiadaný, aby prevzal žiadateľa, alebo ho [vzal späť]“. Členský štát, ktorý sa rozhodne prevziať postavenie zodpovedného členského štátu na základe „ustanovenia o zvrchovanosti“, nemá vo vzťahu k týmto členským štátom inú povinnosť, než ich informovať o svojom rozhodnutí, ktoré je na prvý pohľad založené na voľnej úvahe, hoci, ako je známe, judikatúra stanovená v už citovanom rozsudku N. S.(7) zaviedla zásadu obmedzenia slobody členských štátov, ak existuje závažné nebezpečenstvo systematického porušovania základných práv v situáciách, ktoré sa však netýkajú prejednávaného prípadu.
52. Treba však už teraz poznamenať, že výkladový problém, ktorý vyvoláva článok 6 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, podľa môjho názoru nemožno vrátiť ani presunúť do pôsobnosti článku 3 ods. 2 toho istého nariadenia v zmysle už citovaného rozsudku N. S. V prejednávanom prípade nejde o pomerne určité nebezpečenstvo systematického porušovania základných práv po vrátení dotknutej osoby, ale z oveľa všeobecnejšieho hľadiska o ústredný výkladový problém článku 6, teda z pravidla uplatniteľného na určenie členského štátu, ktorý má posúdiť žiadosť o azyl podanú maloletým.
53. Navyše ako záverečné ustanovenie je stanovené, že ak by nebolo možné určiť zodpovedný členský štát „na základe kritérií vymenovaných v tomto nariadení, je prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o azyl podaná, zodpovedný za jej posúdenie“ (článok 13 nariadenia č. 343/2003).
54. Možno povedať, že systematika nariadenia je tak vymedzená dvoma krajnými možnosťami, ktorými sú na jednej strane „ustanovenie o zvrchovanosti“ a na druhej strane zvyškové ustanovenie. Medzi týmito dvoma možnosťami existuje množstvo možných riešení, ktoré závisia od viacerých určujúcich kritérií výslovne stanovených v kapitole III uvedeného nariadenia.
55. Je potrebné zdôrazniť, že na základe článku 5 ods. 1 nariadenia sa tieto kritériá majú použiť v takom poradí, v akom sú stanovené v kapitole III, ako sa výslovne uvádza v jeho názve („Hierarchia kritérií“).
56. Okrem toho predmetné „kritériá“ sa majú použiť „na základe situácie existujúcej vtedy, „[keď] žiadateľ o azyl po prvýkrát podal svoju žiadosť o azyl v členskom štáte“ (článok 5 ods. 2 nariadenia)(8). Prvá žiadosť o azyl je preto rozhodujúca na určenie situácie relevantnej na účely použitia kritérií stanovených nariadením, a nie na určenie prvého členského štátu, ktorý prijal žiadosť, ako štátu, ktorý sa má považovať za zodpovedný za jej posúdenie. V tomto ustanovení ide len o stanovenie podmienok, za ktorých sa majú použiť kritériá uvedené v kapitole III, a nie o predvídanie výsledku, ku ktorému má viesť ich použitie.
57. Prvé z „kritérií“ stanovených v kapitole III je uvedené v článku 6 a v skutočnosti sa týka konkrétneho prípadu, keď je žiadateľom, zjednodušene povedané, maloletý bez sprievodu. Ako už bolo uvedené, kritérium uplatniteľné na uvedený prípad, ktorým sa budem bezprostredne zaoberať, sa má podľa ustanovenia článku 5 ods. 1 tiež použiť ako prvé.
58. Na úvod treba povedať, že keďže ide o jediné ustanovenie, ktoré sa týka osobitne maloletých bez sprievodu, domnievam sa, že článok 6 musí tiež obsahovať jediné kritériá uplatniteľné na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti podanej maloletými bez sprievodu. Kritériá stanovené v zostávajúcich článkoch kapitoly III sa totiž vždy týkajú skutkových alebo právnych situácií, v ktorých sa môže ocitnúť ktorýkoľvek žiadateľ o azyl, a teda aj maloletý. Ak je však pre maloletých bez sprievodu v článku 6 stanovené osobitné kritérium, domnievam sa, že bez ohľadu na to, že uvedení maloletí sa tiež môžu ocitnúť v situáciách upravených v iných ustanoveniach, jedinou situáciou, ktorá je v ich prípade relevantná, je práve tá, ktorá ich definuje ako „maloletých bez sprievodu“. Ako na pojednávaní zdôraznil zástupca odvolateľov v konaní vo veci samej, článok 6 nariadenia predstavuje akýsi „osobitný kódex“ pre maloletých bez sprievodu, ktorý musí obsahovať odpovede na všetky situácie, v ktorých sa títo maloletí môžu ocitnúť.
59. Veľká časť diskusie, ktorá vznikla medzi účastníkmi tohto konania, bola zameraná na otázku, či žiadosť uvedená v článku 6 druhom odseku je prvou, alebo poslednou zo žiadostí, ktoré prípadne podal maloletý bez sprievodu. Podľa môjho názoru však toto ustanovenie odkazuje na žiadosť v jednotnom čísle bez toho, aby akokoľvek špecifikovalo alebo predpokladalo prípad podania viacerých žiadostí. Vyplýva to tak zo znenia tohto ustanovenia („… členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti je ten, v ktorom maloletá osoba podala svoju žiadosť o azyl“)(9), ako aj z jeho systematiky.
60. Článok 6 totiž predovšetkým upravuje najjednoduchšiu situáciu, keď maloletý bez sprievodu podá žiadosť o azyl v jednom členskom štáte. Uvedený členský štát musí na základe nariadenia č. 343/2003 určiť, ktorý členský štát je zodpovedný za posúdenie tejto žiadosti. Odhliadnuc od prípadného uplatnenia „ustanovenia o zvrchovanosti“ (článok 3 ods. 2 nariadenia), štát, ktorý prijal žiadosť, musí overiť, či maloletý má rodinného príslušníka, ktorý sa oprávnene zdržiava v niektorom členskom štáte. Ak je to tak, na základe článku 6 prvého odseku je členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti ten, v ktorom sa zdržiava príbuzný maloletého žiadateľa, aj keď je toto ustanovenie doplnené o dôležitú podmienku, ktorá spočíva v tom, že to tak musí byť „za predpokladu, že je to v [jeho] najlepšom záujme“. V opačnom prípade, teda ak sa nepreukáže existencia takého príbuzného, zodpovedným členským štátom bude ten, v ktorom maloletá osoba „podala svoju žiadosť o azyl“, čiže ten členský štát, ktorý určuje, ktorý členský štát je zodpovedný, pričom jeho zodpovednosť takto vyplýva z tohto ochranného ustanovenia.
61. Základným pravidlom teda je, že pokiaľ tomu nebráni najlepší záujem maloletého, zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl má členský štát, v ktorom sa oprávnene zdržiavajú príbuzní maloletého bez sprievodu. Subsidiárne – či už z dôvodu, že maloletý nemá príbuzných v iných členských štátoch, alebo z dôvodu, že hoci ich má, nie je v jeho záujme, aby členský štát, v ktorom sa zdržiavajú, bol zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl – jeho žiadosť bude musieť posúdiť členský štát, v ktorom ju podal.
62. Podľa tohto systému teda existuje hlavné pravidlo (právomoc členského štátu pobytu príbuzných), z ktorého existuje výnimka (založená na najlepšom záujme maloletého), a ak tento záujem neexistuje, použije sa subsidiárne pravidlo (právomoc členského štátu, ktorý prijal žiadosť).
63. Situácia je zjavne veľmi odlišná, keď maloletý bez sprievodu, tak ako v prejednávanom prípade, postupne podal žiadosti vo viacerých členských štátoch. V tomto prípade môže skutočnosť, že maloletý má príbuzných v inom členskom štáte (alebo v iných členských štátoch), umožniť také riešenie možných alternatív, že zodpovednosť sa prizná jednému z nich, a to v závislosti od záujmu maloletého a za predpokladu, že uvedený záujem nevylučuje práve toto riešenie. Tak v prípade, keď záujem maloletého bráni priznaniu zodpovednosti členskému štátu, v ktorom sa zdržiavajú jeho príbuzní, ako aj v prípade, keď maloletý jednoducho nemá príbuzných na území Únie, však vzniká otázka posudzovaná v prejednávanej veci, teda otázka, ktorý členský štát spomedzi všetkých členských štátov, ktoré prijali žiadosť o azyl, má prevziať zodpovednosť za jej posúdenie. V konečnom dôsledku ide o otázku, ktorý členský štát rozhodne o tom, ktorý členský štát má rozhodnúť o žiadosti o azyl.
64. Za týchto podmienok som na základe systematického výkladu nariadenia podporeného výkladom v súlade so zásadami Charty dospel k názoru, že kritérium najlepšieho záujmu maloletého je relevantné nielen na určenie, či v prípade jedinej žiadosti o azyl má byť zodpovedným členským štátom členský štát, v ktorom sa oprávnene zdržiava príbuzný maloletého, alebo členský štát, ktorý vzhľadom na to, že prijal uvedenú žiadosť, určuje, ktorý členský štát je zodpovedný. Z dôvodov, ktoré vysvetlím ďalej, musí byť najlepší záujem maloletého tiež určujúci pri rozhodovaní, ktorý spomedzi všetkých členských štátov, ktoré prijali žiadosť o azyl, je zodpovedným členským štátom.
65. Článok 6 nariadenia č. 343/2003 vo svojom znení neupravuje prípad posudzovaný v tomto konaní. Ako som už uviedol, toto ustanovenie vychádza z predpokladu, že bola podaná len jedna žiadosť o azyl. Zastávam názor, že za týchto okolností diskusia o tom, či toto ustanovenie už svojím samotným znením určuje, či ide o prvú, alebo o poslednú zo žiadostí, môže pokračovať donekonečna.
66. Za týchto okolnosti sa podľa môjho názoru treba usilovať o dosiahnutie konzistentného výkladu článku 6, v ktorom by bola systematika nariadenia č. 343/2003 prepojená so zásadami vyplývajúcimi najmä z Charty a tak by bol výslovne zohľadnený odkaz na najlepšie záujmy dieťaťa v jej článku 24 ods. 2.
67. V tomto zmysle musí najlepší záujem maloletého, ktorý je vyjadrený na rôznych miestach nariadenia č. 343/2003, predstavovať základ výkladu tohto nariadenia a v dôsledku toho sa prípad súbehu žiadostí o azyl musí v zásade vyriešiť uprednostnením žiadosti podanej ako poslednej, ak vychádzame z predpokladu, že tam sa tento záujem môže najlepšie zohľadniť.
68. Skôr než budem pokračovať, musím zabrániť nedorozumeniu. Z prebiehajúceho postupu úpravy nariadenia č. 343/2003 vyplýva, že Európsky parlament zatiaľ nechcel zaviesť výslovný odkaz na poslednú žiadosť,(10) z čoho niektorí účastníci tohto konania vyvodzujú, že v tomto bode sa systém nemá zmeniť, a preto tento systém na tieto účely nepripisuje význam poslednej žiadosti. Nemyslím si však, že tejto okolnosti treba pripisovať veľký význam.
69. Okrem toho vzhľadom na ciele jednoznačnosti a rýchlosti určenia zodpovedného členského štátu sa konkrétne domnievam, že predmetná právomoc sa má priznať tomu členskému štátu, ktorý má najlepšie podmienky na posúdenie najlepšieho záujmu maloletého, pričom, ako vysvetlím ďalej, týmto členským štátom musí byť spravidla ten, v ktorom sa maloletý nachádza, a tým zvyčajne bude členský štát, ktorý prijal poslednú žiadosť o azyl. Keďže toto priznanie zodpovednosti nie je založené priamo na kritériu poslednej žiadosti, ale na kritériu záujmu maloletého (ktoré nepriamo, aj keď nie nevyhnutne musí viesť k poslednej žiadosti), môj návrh vôbec neodporuje myšlienke, že nie je vhodné stanoviť v článku 6 bezpodmienečný odkaz na členský štát, v ktorom bola podaná posledná žiadosť o azyl.
70. V rámci mojich ďalších úvah je potrebné na úvod pripomenúť, že samotné nariadenie č. 343/2003 výslovne konštatuje, že dodržiava základné práva a zásady, ktoré sú uznané v Charte, s osobitným odkazom na právo na azyl (odôvodnenie 15).(11) Okrem tohto konštatovania je jasné, že Charta s kvalifikovanou právnou silou, ktorú jej priznáva článok 6 ods. 1 ZEÚ, stanovuje, že „pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, sa musia v prvom rade brať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa“ (článok 24 ods. 2 Charty)(12).
71. Toto ustanovenie navyše podľa článku 51 ods. 1 Charty zaväzuje členské štáty vtedy, ak vykonávajú právo Únie. To, že v takom prípade, o aký ide v prejednávanej veci, vnútroštátne orgány vykonávajú právo Únie, nepochybne vyplýva z už citovaného rozsudku N. S., v ktorého bode 68 Súdny dvor konštatoval, že vzhľadom na to, že článok 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 je „súčasťou mechanizmov určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, ktoré toto nariadenie upravuje…, je len jednou zo zložiek spoločného európskeho azylového systému[, a preto] sa členský štát, ktorý uplatňuje… voľnú úvahu [priznanú týmto ustanovením], musí považovať za štát uplatňujúci právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty“. To isté treba z tých istých dôvodov povedať o článku 6 nariadenia č. 343/2003.
72. V dôsledku toho musia subjekty vykonávajúce právo Únie a v kontexte prejednávaného prípadu, čiže v kontexte nariadenia č. 343/2003 ako celku, vnútroštátne orgány, ktoré majú určiť členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podanej maloletým bez sprievodu, ktorý nemá príbuzných oprávnene sa zdržiavajúcich na území Únie, na základe primárneho práva Únie „v prvom rade brať do úvahy“ najlepší záujem maloletého.
73. Za týchto okolností, bez ohľadu na doslovné znenie nariadenia č. 343/2003, v prípadoch, keď sa vnútroštátny orgán musí podľa kritérií uvedených v spomenutom nariadení rozhodnúť medzi viacerými členskými štátmi, ktoré môžu byť súbežne zodpovedné za posúdenie žiadosti o azyl podanej maloletým bez sprievodu, právo Únie vyžaduje, aby voľba medzi týmito členskými štátmi bola vždy založená na najlepšom záujme maloletého.
74. V tomto štádiu však treba uviesť jednu úvahu. Na určenie najlepšieho záujmu maloletého za okolností každého konkrétneho prípadu a na zváženie, aké rozhodnutie najviac zodpovedá tomuto záujmu, je nevyhnutná súčinnosť maloletého.(13) V tomto zmysle treba osobitne zohľadniť údaj o mieste, kde sa maloletý nachádza v okamihu rozhodovania o tom, ktorý štát je zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti o azyl, keďže náležitá ochrana záujmov maloletého v zásade vyžaduje, aby každé rozhodnutie, ktoré sa ho týka, prijal orgán schopný priamo posúdiť okolnosti maloletého.
75. Je pravda, že vždy by bolo možné vrátiť maloletého žiadateľa do členského štátu, v ktorom podal svoju prvú žiadosť. Domnievam sa však, že ani z časových dôvodov, ani vzhľadom na najlepšie zaobchádzanie, ktoré sa má poskytnúť maloletým, nie je vhodné premiestňovať týchto žiadateľov o azyl, pokiaľ to nie je nevyhnutné. V tejto súvislosti pripomínam, že odôvodnenie 4 nariadenia č. 343/2003 zdôrazňuje, že metóda na určenie zodpovedného členského štátu „by [mala] umožniť najmä rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup na konania o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl“.
76. Samozrejme, treba uznať, že navrhované riešenie, ako zdôraznili viacerí účastníci tohto konania, môže mať nežiaduci účinok spočívajúci v určitej forme účelového výberu miesta podania žiadosti o azyl, nazývanej „forum shopping“. Toto prípadné riziko, ktoré teraz nie je možné ani vhodné kvantifikovať, je však dostatočne odôvodnené skutočnosťou, že len týmto spôsobom možno náležite zohľadniť najlepšie záujmy maloletého, ktoré sa, ako som v týchto návrhoch už viackrát spomenul, podľa článku 24 ods. 2 Charty „musia v prvom rade brať do úvahy“.
77. Len orgán členského štátu, v ktorom sa maloletý nachádza v čase rozhodovania o jeho žiadosti o azyl, môže vypočuť maloletého a zohľadniť jeho vlastný názor na to, čo je v jeho záujme.(14) Týmto členským štátom spravidla musí byť ten, v ktorom bola podaná posledná žiadosť, aj keď nemožno vylúčiť iné prípady. Preto je nevyhnutné zohľadniť osobitosti každého prípadu, ktoré môže s úplnou znalosťou veci posúdiť len príslušný vnútroštátny súd.
78. V každom prípade toto uplatnenie pravidla, ktoré podľa môjho návrhu priznáva zodpovednosť členskému štátu, v ktorom bola podaná posledná žiadosť, musí pripúšťať výnimku, pokiaľ si to opäť vyžaduje najlepší záujem maloletého. Ak článok 6 prvý odsek nariadenia č. 343/2003 stanovuje, že zodpovednosť členského štátu, v ktorom sa zdržiavajú príbuzní maloletého, pripúšťa výnimku, pokiaľ si to vyžaduje najlepší záujem maloletého, treba vychádzať z toho, že v prípade viacerých žiadostí musí zodpovednosť členského štátu, v ktorom bola podaná posledná žiadosť, tiež pripúšťať výnimku, pokiaľ si to vyžaduje uvedený záujem. Inak povedané, kritérium poslednej žiadosti je odôvodnené len tým, že toto kritérium v zásade najviac zodpovedá zohľadneniu najlepšieho záujmu maloletého, takže ak je v určitom prípade toto pravidlo nevhodné, samotný záujem maloletého vyžaduje, aby sa uplatnila výnimka z tohto pravidla.
79. V konečnom dôsledku, ako zásadné pravidlo, ktoré treba vyvodiť z konzistentného výkladu článku 6 nariadenia č. 343/2003 a článku 24 ods. 2 Charty, navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že na to, aby sa v každom prípade mohol v prvom rade vziať do úvahy najlepší záujem maloletého, je v prípade, ak bolo podaných viacero žiadostí o azyl v rôznych členských štátoch, členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti o azyl v zásade členský štát, v ktorom bola podaná posledná z nich.
VII – Návrh
80. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku takto:
Ak žiadateľ o azyl, ktorým je maloletý bez sprievodu, ktorý nemá rodinného príslušníka oprávnene sa zdržiavajúceho v inom členskom štáte, podal žiadosti o azyl vo viacerých členských štátoch, členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti o azyl podľa článku 6 druhého odseku nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov musí byť vzhľadom na najlepší záujem maloletého, a pokiaľ si tento záujem nevyžaduje iné riešenie, v zásade ten členský štát, v ktorom bola podaná posledná žiadosť.