CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 29 november 2018 (1)
Zaak C‑60/18
AS Tallinna Vesi
tegen
Keskkonnaamet,
in tegenwoordigheid van:
Keskkonnaministeerium
[verzoek van de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 2008/98/EG – Afvalstoffen – Einde-afvalfase – Behandeling voor nuttige toepassing – Specifieke criteria voor het verlies van de hoedanigheid van afval van zuiveringsslib – Ontbreken van criteria op Europees of nationaal niveau”
I. Inleiding
1. Het Hof buigt zich al decennia over het begrip afvalstoffen en deed dit voor het eerst in het arrest Vessoso en Zanetti.(2) Iets recenter is het vraagstuk onder welke voorwaarden afvalstoffen opnieuw worden omgevormd tot een normaal economisch goed dat niet langer aan de strikte afvalstoffenwetgeving is onderworpen.(3) Met de herschikking van de afvalstoffenrichtlijn in 2008(4) heeft de wetgever de eerste stappen gezet om hierop een antwoord te formuleren. Dit antwoord heeft hij onlangs nader verfijnd(5), maar deze wijzigingen vinden nog geen toepassing op het hoofdgeding.
2. Los van de meest recente wijzigingen is het in dit opzicht een belangrijk gegeven dat de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor het desbetreffende gebruik en aan de voor de producten geldende wetgeving en normen. Maar betekent dit dat afvalstoffen enkel dan niet langer als afvalstof mogen worden aangemerkt wanneer en nadat ze tot een product zijn gerecycleerd dat aan de daarvoor vastgestelde algemene normen beantwoordt? Of kan een houder van afvalstoffen verlangen dat de bevoegde instanties per geval – en ongeacht het al dan niet bestaan van productnormen – beslissen dat afvalstoffen niet langer als zodanig aan te merken zijn?
3. Deze vragen worden opgeworpen in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Afvalstoffenrichtlijn
4. Artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn omschrijft „afvalstof” als „elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.
5. Artikel 4, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn beschrijft de afvalhiërarchie:
„Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:
a) preventie;
b) voorbereiding voor hergebruik;
c) recycling;
d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens
e) verwijdering.”
6. Artikel 6 van de afvalstoffenrichtlijn regelt de einde-afvalfase:
„1. Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:
a) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;
b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.
[...]
4. Indien er geen volgens de in de leden 1 en 2 bedoelde procedure op communautair niveau bepaalde criteria bestaan, kunnen de lidstaten, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. Zij stellen de Commissie overeenkomstig Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften van dergelijke beslissingen in kennis, voor zover die richtlijn zulks voorschrijft.”
7. De wezenlijke verplichting en doelstelling van de afvalstoffenrichtlijn is neergelegd in artikel 13:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, [...]”
8. Na de indiening van het verzoek om een prejudiciële beslissing werd de afvalstoffenrichtlijn op vele punten gewijzigd, inzonderheid met betrekking tot artikel 6. Aangezien deze wijzigingen echter pas uiterlijk op 5 juli 2020 moeten zijn omgezet, vinden ze geen toepassing in het hoofdgeding.
B. Estse afvalstoffenwet
9. Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft meer in het bijzonder betrekking op § 21 van de Jäätmeseadus (Estse afvalstoffenwet), in de versie die van toepassing is sinds 18 juli 2014. Deze bepaling regelt de einde-afvalfase (verlies van de hoedanigheid van afval):
„(1) Afvalstoffen gelden niet langer als afvalstoffen wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan de criteria die op grond van artikel 6, lid 2, van de [afvalstoffenrichtlijn] zijn opgesteld en die onder de volgende voorwaarden moeten worden vastgelegd:
1) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;
2) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
3) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;
4) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
(2) Indien er geen criteria in de zin van lid 1 van de onderhavige paragraaf zijn vastgelegd overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de [afvalstoffenrichtlijn], kan de ter zake bevoegde minister, met inachtneming van de onder lid 1, punten 1 tot en met 4, van de onderhavige paragraaf genoemde voorwaarden, bij besluit de criteria vaststellen volgens welke specifieke afvalstoffen niet langer als afvalstof moeten worden beschouwd.
(3) Deze criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen en houden rekening met eventuele nadelige effecten voor het milieu en de menselijke gezondheid.
(4) De behandeling voor nuttige toepassing waarna afvalstoffen niet langer als afvalstoffen gelden, moet zijn vermeld in een afvalstoffenvergunning of in een geïntegreerde milieuvergunning die overeenkomstig de wet op industriële emissies is toegekend aan de ondernemer die de behandeling voor nuttige toepassing heeft uitgevoerd [...]”.
III. Feiten en prejudiciële vragen
10. Het Keskkonnaamet (milieuagentschap) heeft AS Tallinna Vesi, een uitbater van afvalwaterzuiveringsstations, in 2014 en 2015 afvalstoffenvergunningen verleend voor de nuttige toepassing van afvalstoffen in een afvalverwerkingsinstallatie in Tallinn (Estland) voor een maximaal jaarvolume van 32 000 ton en in een afvalverwerkingsinstallatie in de gemeente Harku, provincie Harjumaa (Estland), voor een maximaal jaarvolume van 7 000 ton.
11. Uit de motiveringen van die besluiten kan worden opgemaakt dat Tallinna Vesi zich toelegt op de afvoer van stedelijk afvalwater en afvalwaterbehandeling in een actiefslibinstallatie.
12. Het milieuagentschap en Tallinna Vesi zijn het erover oneens of het aldus behandelde zuiveringsslib nog als afvalstof moet worden aangemerkt, wat het gebruik ervan aanzienlijk zou beperken, dan wel vrij op de markt mag worden verkocht als een product.
13. Volgens Tallinna Vesi gaat het bij het afvalwaterzuiveringsprocedé om biologische recycling. Volgens het Estse recht is biologische recycling een procedé voor de nuttige toepassing van afvalstoffen waarbij de afvalstoffen worden verwerkt tot producten en waardoor de afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn. Tallinna Vesi verzoekt bijgevolg om afgifte van een overeenkomstige afvalstoffenvergunning.
14. Het milieuagentschap is daarentegen van mening dat alleen sprake kan zijn van een einde-afvalfase wanneer gelijktijdig is voldaan aan alle criteria die in § 21, lid 1, punten 1 tot en met 4, van de Estse afvalstoffenwet zijn opgesomd. Met name volgens § 21, lid 1, punt 3, van de Estse afvalstoffenwet wordt een stof of voorwerp alleen een product wanneer is voldaan aan de productnorm voor een specifiek doel.
15. Het stabiliserings‑ en zuiveringsprocedé dat Tallinna Vesi toepast, levert een product op waarvoor geen productnorm bestaat. Bijgevolg moet het afvalbehandelingsprocedé dat de onderneming toepast worden ingedeeld als een biologische behandeling die voorafgaat aan de nuttige toepassing van afvalstoffen. De gebruiker van het – al dan niet voorbehandelde – zuiveringsslib moet zich dan ook laten registreren als beheerder van ongevaarlijke afvalstoffen of over een afvalstoffenvergunning of geïntegreerde milieuvergunning beschikken.
16. Bovendien is het milieuagentschap de opvatting toegedaan dat § 21 van de Estse afvalstoffenwet het milieuagentschap niet de bevoegdheid verleent om over de einde-afvalfase te beslissen en dat van deze fase integendeel alleen sprake kan zijn op grond van een Unierechtelijke rechtshandeling of een besluit van de minister van Milieu.
17. Tallinna Vesi heeft beroep ingesteld tegen de afvalstoffenvergunningen, voor zover deze het behandelde zuiveringsslib als afvalstof blijven aanmerken. Nadat dit beroep in eerste instantie werd verworpen, is nu een hoger beroep aanhangig bij de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) die dienaangaande de volgende vragen aan het Hof heeft voorgelegd:
„1) Moet artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling met dit artikel verenigbaar is wanneer zij bepaalt dat bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort, de einde-afvalfase afhankelijk is van het feit of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?
2) Kent artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn de houder van afvalstoffen het recht toe om bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort, de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van een lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase in overeenstemming met de toepasselijke rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie vast te stellen, ongeacht of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?”
18. Tallinna Vesi, de Republiek Estland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er vond geen terechtzitting plaats, aangezien het Hof zich voldoende ingelicht achtte.
IV. Juridische beoordeling
19. De rechter in tweede aanleg gaat kennelijk ervan uit dat zuiveringsslib een afvalstof is, want hij vraagt zich niet af of zuiveringsslib in het licht van de uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 2, onder a), van de afvalstoffenrichtlijn junctis de richtlijn stedelijk afvalwater(6) en/of de zuiveringsslibrichtlijn(7) eigenlijk wel als afvalstof moet worden aangemerkt. Evenmin vraagt hij zich af of aan de zuiveringsslibrichtlijn een toereikende productnorm kan worden ontleend. Indien over deze vragen nog twijfels zouden bestaan, blijven ze tenminste voorlopig aan de nationale rechter overgelaten.
20. In plaats daarvan heeft het verzoek om een prejudiciële beslissing een ingewikkelde en in de toepasselijke versie een mogelijk ietwat ongelukkig geformuleerde regeling als voorwerp. Artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn bevat weliswaar bepaalde voorwaarden die voor de einde-afvalfase van belang zijn, maar die voorwaarden moeten eerst nog door de Commissie in verdere rechtshandelingen worden geconcretiseerd voordat aan de hand daarvan kan worden vastgesteld of bepaalde afvalstoffen niet langer als zodanig hoeven te worden beschouwd.(8) Indien er op Unieniveau geen criteria zijn vastgesteld, kunnen evenwel de lidstaten krachtens artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.
21. Beide de einde-afvalfase betreffende aan het Hof voorgelegde vragen hebben betrekking op die laatstgenoemde bepaling. Enerzijds wordt gevraagd of het verenigbaar is met artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn om de einde-afvalfase afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat er op Europees of nationaal niveau productnormen voor de stof of het voorwerp zijn vastgesteld. Anderzijds wordt gevraagd of een houder van afvalstoffen kan verlangen dat een autoriteit of rechter per geval beslist of een bepaalde afvalstof al dan niet nog als zodanig moet worden beschouwd.
22. Hierbij kan het antwoord op de ene vraag het antwoord op de andere vraag in aanzienlijke mate beïnvloeden. Indien wordt aanvaard dat het is toegestaan om de einde-afvalfase afhankelijk te stellen van het vastleggen van criteria, kan immers geen sprake zijn van een verplichting om los van die criteria per geval te beslissen over de einde-afvalfase. Daartegenover staat dat de bewoordingen van artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn, volgens welke het de lidstaten is toegestaan om per geval te beslissen, aldus kunnen worden begrepen dat de lidstaten uitsluitend beslissingen per geval kunnen nemen, maar geen algemene criteria mogen vastleggen.
23. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, moeten de antwoorden echter tussen deze twee uitersten worden gezocht. Hiertoe zal ik eerst ingaan op de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn, vervolgens de materiële voorwaarden voor de einde-afvalfase uiteenzetten, de bevoegdheden van de lidstaten ter zake bespreken en tot slot de verhouding onderzoeken tussen regelingen van algemene strekking en beslissingen per geval krachtens artikel 6, lid 4.
A. Bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn
24. Het antwoord op de prejudiciële vragen lijkt vrij duidelijk te kunnen worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn. Die luiden dat de lidstaten per geval, en rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, kunnen beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is wanneer de Commissie geen criteria op Unieniveau heeft vastgesteld.
25. Op het eerste gezicht ligt het dan ook voor de hand om zich strikt te houden aan de bewoordingen van deze bepaling, en met name aan het gebruikte werkwoord „kunnen”, en eventueel ook nog rekening te houden met de bevoegdheid van de lidstaten om op grond van artikel 193 VWEU verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen. Alleen al hieruit zou kunnen worden opgemaakt dat de nationale autoriteiten noch de rechters van de lidstaten verplicht zijn om de einde-afvalfase vast te stellen bij gebreke van specifieke Europese of nationale regelingen voor bepaalde stoffen of voorwerpen. Zij zouden derhalve geen criteria moeten vastleggen en evenmin gehouden zijn tot het nemen van beslissingen per geval.
26. In de praktijk blijft deze benadering evenwel te veel aan de oppervlakte hangen. De prejudiciële vragen nopen daarentegen tot een meer diepgaand debat over het begrip afvalstoffen en, in het bijzonder, over de voorwaarden voor een einde-afvalfase. Want het zou niet stroken met de afvalstoffenrichtlijn om stoffen of voorwerpen als afvalproducten te blijven beschouwen wanneer ze volgens de richtlijn niet meer als zodanig moeten worden aangemerkt. Veeleer moeten de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn om, enerzijds, een hoog beschermingsniveau te waarborgen en, anderzijds, afvalstoffen zo veel mogelijk tot bruikbare producten te recycleren, in een juist evenwicht worden gebracht.
B. Einde-afvalfase
27. Artikel 6 van de afvalstoffenrichtlijn noemt twee manieren waarop de einde-afvalfase kan worden bereikt.
28. Volgens artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn zijn sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die de Commissie met inachtneming van bepaalde voorwaarden vastlegt. Alleen dan zou sprake zijn van een dwingende einde-afvalfase, maar in casu zijn de voorwaarden van deze bepaling niet vervuld. Voor zuiveringsslib heeft de Commissie geen dergelijke criteria vastgesteld.
29. De tweede weg die naar de einde-afvalfase leidt, is neergelegd in artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn. Bij de beslissingen die de lidstaten op grond hiervan nemen, moeten zij rekening houden met de toepasselijke rechtspraak (van het Hof).
30. De rechtspraak waaraan artikel 6, lid 4, refereert, werd onafhankelijk van artikel 6 ontwikkeld en berust op de definitie van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn.(9) Volgens die definitie is afval elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Of inderdaad sprake is van het begrip „zich ontdoen van”, moet (objectief) worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening dient te worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.(10)
31. Deze definitie zou aldus kunnen worden begrepen dat de stof of het voorwerp niet langer een afvalstof is wanneer de houder er zich niet langer van ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen.
32. Een dergelijke (eventueel spontane) wijziging van de hoedanigheid van afvalstof zou echter niet stroken met het in de afvalstoffenrichtlijn vastgelegde afvalbeheersysteem, dat in eerste instantie uitgaat van de voortgezette toepasselijkheid van de afvalstoffenwetgeving.
33. Meer in het bijzonder nemen de lidstaten overeenkomstig artikel 15, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat een eerste afvalproducent of andere houder van afvalstoffen zelf de afvalverwerking verricht, die verwerking laat verrichten door een handelaar, een inrichting of een onderneming die afvalverwerkingshandelingen verricht, of daartoe regelingen laat treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen, met inachtneming van de artikelen 4 en 13.
34. Artikel 13 van de afvalstoffenrichtlijn bevat de uit de afvalstoffenwetgeving voortvloeiende hoofdverplichting om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. In artikel 4 is de afvalhiërarchie neergelegd die preventie als eerste prioriteit noemt, gevolgd door voorbereiding voor hergebruik, recycling, andere nuttige toepassing en, als allerlaatste mogelijkheid, afvalverwijdering.
35. Wie zich echter in deze context professioneel op afvalverwerking toelegt, zal zich minstens tijdens de verwerkingsfase niet van dit afval ontdoen. Integendeel, het bezit van het afval is een noodzakelijke voorwaarde voor de betreffende activiteit en de daarbij nagestreefde winsten. De economische bestaansreden van een stortplaats ligt juist besloten in het permanente bezit van afval. Bij professionele afvalverwerking komt het er doorgaans op aan om in het bezit van de betrokken afvalstoffen te komen. Vandaar dat er overigens ook conflicten rijzen over de vraag wie bepaalde afvalstoffen mag verwijderen of verwerken.(11)
36. Het feit dat een houder zich bij het afvalbeheer niet van zijn afvalstoffen ontdoet, kan op zich niet ertoe leiden dat de afvalstoffen worden onttrokken aan de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving. Zodra de afvalstoffenwetgeving niet langer geldt, is immers ook de naleving van de artikelen 4 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn niet langer gewaarborgd.
37. Het verlies van de hoedanigheid van afvalstof impliceert dan ook weliswaar terecht dat de houder zich niet van de stof of het voorwerp ontdoet dan wel voornemens of verplicht is om zich ervan te ontdoen(12), maar deze voorwaarde is niet toereikend om de einde-afvalfase te bereiken. Dit blijkt overigens uit de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn, maar ook uit de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 6, lid 4.
38. Voor bepaalde vormen van nuttige toepassing heeft het Hof namelijk erkend dat de daaruit voortkomende stoffen geen afval meer zijn, tenzij de houder zich ontdoet van die stoffen. Dit geldt voor de recycling van verpakkingsafval tot een nieuw materiaal of product, met eigenschappen die vergelijkbaar zijn met die van het materiaal waar zij uit voortkomen(13), en voor de omvorming van ijzerafval tot ijzer‑ of staalproducten die zo lijken op andere ijzer‑ of staalproducten die uit primaire grondstoffen zijn verkregen, dat zij hiervan bijna niet meer kunnen worden onderscheiden(14). De nuttige toepassing van afvalstoffen tot gereinigd gas dat als brandstof wordt gebruikt, krijgt diezelfde status.(15)
39. Voor het intreden van de einde-afvalfase van een stof of voorwerp gelden bijgevolg twee voorwaarden. Ten eerste mag de houder zich niet in de zin van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn ontdoen van de stof of het voorwerp in kwestie en ook niet voornemens of verplicht zijn zich ervan te ontdoen. Ten tweede moet de stof of het voorwerp door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar worden gemaakt, zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid en nadelige gevolgen heeft voor het milieu.(16)
40. In de rechtspraak wordt echter nergens gesteld dat de Unie of lidstaten regelingen moeten vaststellen of beslissingen moeten nemen opdat afvalstoffen niet langer als zodanig zijn aan te merken.
C. Bevoegdheden van de lidstaten en de beperkingen ervan
41. De voornoemde voorwaarden voor de einde-afvalfase zijn evenwel bepalend voor de daarmee samenhangende bevoegdheden van de lidstaten. Naast artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn is dienaangaande vooral de regelgeving inzake nuttige toepassing relevant, welke toepassing in de rechtspraak als voorwaarde voor de einde-afvalfase geldt.
42. Bijlage II bij de afvalstoffenrichtlijn bevat weliswaar een niet-uitputtende lijst van handelingen die een nuttige toepassing vormen, maar behoudens specifieke Unieregelingen voor bepaalde afvalstoffen, bijvoorbeeld op grond van artikel 6, leden 1 en 2, berust de verantwoordelijkheid voor de regelgeving inzake nuttige toepassing – met inbegrip van de vereisten voor een volledige nuttige toepassing – volgens artikel 10 in de regel bij de lidstaten. Deze moeten daarbij de afvalhiërarchie van artikel 4 in acht nemen en overeenkomstig artikel 13 gevaar voor de gezondheid van de mens en nadelige gevolgen voor het milieu voorkomen, wat niet wegneemt dat zij sterk uiteenlopende hoge beschermingsniveaus kunnen vaststellen.(17)
43. Deze beslissingsbevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot handelingen die een nuttige toepassing vormen en het daarvoor geldende beschermingsniveau strookt met de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn volgens welke de lidstaten per geval kunnen beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is, zonder evenwel te moeten erkennen dat de einde-afvalfase is bereikt. Artikel 193 VWEU bevestigt deze bevoegdheid voor zover daarin wordt bepaald dat de lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen mogen handhaven of treffen.
44. De vrijheid van de lidstaten wat de toepassing van artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn betreft, is evenwel niet onbeperkt. Zij moeten rekening houden met de doelstellingen van de richtlijn, zoals de afvalhiërarchie waarin artikel 4 voorziet, en meer in het bijzonder het gebruik van gerecycleerde materialen ondersteunen overeenkomstig overweging 29, maar ook de grondrechten van de betrokken personen eerbiedigen, in casu met name het grondrecht van eigendom van artikel 17 van het Handvest van de grondrechten, alsook het grondrecht van vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 ervan.
45. Artikel 193 VWEU verandert niets wezenlijks aan deze beperkingen, aangezien ook verdergaande beschermingsmaatregelen enerzijds met de doelstellingen van de desbetreffende Uniemaatregel moeten overeenstemmen en anderzijds niet tegen het Unierecht mogen indruisen, met name tegen de algemene beginselen van dat recht(18), waaronder de grondrechten.
46. Niettemin beschikken de lidstaten over een zekere beoordelingsvrijheid bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn, inzonderheid wat de bescherming van gezondheid en milieu overeenkomstig artikel 13 betreft.(19) Dergelijke maatregelen impliceren immers een complexe risicobeoordeling van de betrokken handeling voor nuttige toepassing, op basis van de meest recente wetenschappelijke en technische kennis.(20) Het Unierecht staat toe om de rechterlijke toetsing van die beslissingen te beperken tot kennelijke dwalingen(21), maar verlangt evenwel dat de bevoegde instanties de procedurele vereisten eerbiedigen, wat met name inhoudt dat zij alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig dienen te onderzoeken.(22) Deze beoordelingsvrijheid moet hun ook ter beschikking staan bij de afweging die is vereist wat de toepassing van de betrokken grondrechten betreft.
47. Hieruit volgt dat de lidstaten volgens de afvalstoffenrichtlijn, en met name volgens artikel 6, lid 4, ervan, over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken bij de beslissing of bepaalde afvalstoffen niet meer als zodanig moeten worden aangemerkt. Bij het nemen van die beslissing dienen zij evenwel rekening te houden met alle relevante gegevens en met de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, en zij moeten daarbij tevens de toepasselijke procedurele vereisten eerbiedigen.
D. Regelingen van algemene strekking of beslissingen per geval
48. Onderzocht moet evenwel nog worden of het, gelet op de voorgaande overwegingen, verenigbaar is met de afvalstoffenrichtlijn en met name artikel 6, lid 4, ervan om de einde-afvalfase afhankelijk te maken van de voorwaarde dat voor de betrokken stof of het betrokken voorwerp criteria voor de einde-afvalfase zijn vastgesteld op Europees of nationaal niveau. Mocht een dergelijke regeling geoorloofd zijn, zouden houders van afvalstoffen geen aanspraak kunnen maken op een beslissing per geval volgens welke bepaalde afvalstoffen, ondanks het ontbreken van criteria, niet langer als afvalstoffen moeten worden aangemerkt.
49. Dienaangaande moet allereerst worden gepreciseerd dat de lidstaten volgens artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn criteria voor de einde-afvalfase kunnen vastleggen. Weliswaar mogen ze volgens deze bepaling per geval beslissen, maar dit houdt niet in dat de lidstaten voor bepaalde afvalstoffen of houders van afvalstoffen uitsluitend beslissingen per geval zouden mogen nemen. Veeleer herinnert artikel 6, lid 4, tweede volzin, hen aan hun verplichting om de Commissie overeenkomstig de richtlijn inzake normen en technische voorschriften(23) in kennis te stellen van dergelijke beslissingen, voor zover deze richtlijn zulks voorschrijft. Die richtlijn geldt echter niet voor beslissingen per geval maar voor ontwerpen van technische voorschriften. In beginsel vallen daaronder ook criteria voor de einde-afvalfase van bepaalde afvalstoffen. Bovendien hebben dergelijke criteria veel meer nut voor een correcte en consistente toepassing van de afvalstoffenwetgeving dan een beperking van de bevoegdheden van de lidstaten tot beslissingen per geval.
50. Het zal in de regel ook geoorloofd zijn om de einde-afvalfase te laten afhangen van het bestaan van dergelijke criteria. Afvalstoffen gaan immers dikwijls gepaard met risico’s voor de bescherming van de gezondheid en het milieu die de toepassing van de afvalstoffenwetgeving rechtvaardigen.(24)
51. Wat meer specifiek de nuttige toepassing van zuiveringsslib betreft, voert met name Oostenrijk terecht aan dat dit slib bepaalde risico’s voor het milieu en de menselijke gezondheid meebrengt, vooral het risico van verontreiniging door schadelijke stoffen. Bijgevolg zouden de lidstaten – rekening houdend met de beoordelingsvrijheid waarover zij beschikken – de mogelijkheid moeten hebben om de einde-afvalfase van zuiveringsslib niet vast te stellen dan wel geen productnormen voor behandeld zuiveringsslib vast te stellen indien deze normen ertoe zouden leiden dat voor dit slib de einde-afvalfase intreedt.
52. Er kunnen echter afvalstoffen bestaan die, met inachtneming van alle relevante gegevens en de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, zonder enige redelijke twijfel door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar kunnen worden gemaakt zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid of nadelige gevolgen heeft voor het milieu en waarbij evenmin wordt geconstateerd dat de houder van de afvalstoffen zich van die stoffen ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen in de zin van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn.
53. In een dergelijk geval zou de beoordelingsvrijheid van de lidstaten sterker beperkt zijn en zouden ze zich niet kunnen verschuilen achter het argument dat voor deze afvalstoffen nog geen criteria voor de einde-afvalfase zijn vastgelegd. In die omstandigheden zou de houder van de afvalstoffen rechtmatig kunnen vorderen dat de bevoegde instanties of de rechter de einde-afvalfase vaststellen via een ad-hocbeslissing, indien niettemin niet kan worden aangenomen dat de houder van de afvalstoffen zich van de stof of het voorwerp ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen.
54. Of de hoedanigheid van afval onder bepaalde voorwaarden automatisch kan ophouden te bestaan, zij het rechtstreeks op grond van de afvalstoffenrichtlijn, zij het omdat de richtlijn nationale regelingen met die strekking toestaat, moet in de onderhavige procedure niet worden uitgemaakt. Om te beginnen voorziet het Estse recht niet in deze mogelijkheid en voorts betwisten partijen de rechtmatigheid van administratieve beslissingen die een einde-afvalfase uitsluiten.
V. Conclusie
55. Ik geef het Hof dan ook in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„Volgens artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen kunnen de lidstaten bepalen dat afvalstoffen in de regel aan de afvalstoffenwetgeving onderworpen blijven totdat zij voldoen aan criteria voor het einde van de afvalstatus die voor het specifieke type afvalstoffen zijn vastgesteld bij een Europese of nationale handeling van algemene strekking.
Bij gebreke van dergelijke criteria heeft de houder van de afvalstoffen echter het recht om de bevoegde instantie of de rechter van een lidstaat te verzoeken om voor bepaalde afvalstoffen vast te stellen dat zij niet langer afvalstoffen zijn, wanneer deze afvalstoffen, met inachtneming van alle relevante gegevens en de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, zonder enige redelijke twijfel door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar kunnen worden gemaakt zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid of nadelige gevolgen heeft voor het milieu, en er voorts niet wordt geconstateerd dat de houder van de afvalstoffen zich ervan ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98.”