DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
6. marts 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – bilateral investeringsaftale, der blev indgået i 1991 mellem Kongeriget Nederlandene og Den Tjekkiske og Slovakiske Føderative Republik, og som stadig gælder mellem Kongeriget Nederlandene og Den Slovakiske Republik – bestemmelse, der gør det muligt for en investor i en kontraherende part at anlægge sag ved en voldgiftsret i tilfælde af en tvist med den anden kontraherende part – forenelighed med artikel 18 TEUF, 267 TEUF og 344 TEUF – begrebet »ret« – EU-rettens autonomi«
I sag C-284/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) ved afgørelse af 3. marts 2016, indgået til Domstolen den 23. maj 2016, i sagen:
Slowakische Republik
mod
Achmea BV,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano (refererende dommer), afdelingsformændene M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. Malenovský og E. Levits samt dommerne E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Vilaras og E. Regan,
generaladvokat: M. Wathelet,
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. juni 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Slowakische Republik ved solicitor M. Burgstaller og Rechtsanwalt K. Pörnbacher,
– Achmea BV ved Rechtsanwälte M. Leijten, D. Maláčová, H. Bälz og R. Willer samt advocaat A. Marsman,
– den tyske regering ved T. Henze, som befuldmægtiget,
– den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og M. Hedvábná, som befuldmægtigede,
– den estiske regering ved K. Kraavi-Käerdi og N. Grünberg, som befuldmægtigede,
– den græske regering ved S. Charitaki, S. Papaioannou og G. Karipsiadis, som befuldmægtigede,
– den spanske regering ved S. Centeno Huerta og A. Rubio González, som befuldmægtigede,
– den franske regering ved D. Colas og D. Segoin, som befuldmægtigede,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato S. Fiorentino,
– den cypriotiske regering ved E. Symeonidou og E. Zachariadou, som befuldmægtigede,
– den lettiske regering ved I. Kucina og G. Bambāne, som befuldmægtigede,
– den ungarske regering ved M.Z. Fehér og G. Koós, som befuldmægtigede,
– den nederlandske regering ved M. Bulterman og J. Langer, som befuldmægtigede,
– den østrigske regering ved C. Pesendorfer og M. Klamert, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, L. Bosek, R. Szczęch og M. Cichomska, som befuldmægtigede,
– den rumænske regering ved R.H. Radu, som befuldmægtiget, bistået af consilieri R. Mangu og E. Gane,
– den finske regering ved S. Hartikainen, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved T. Maxian Rusche, J. Baquero Cruz, L. Malferrari og F. Erlbacher, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. september 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF, 267 TEUF og 344 TEUF.
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Slowakische Republik (Den Slovakiske Republik) og Achmea BV vedrørende en voldgiftskendelse af 7. december 2012 afsagt af den voldgiftsret, som er fastsat ved aftalen om fremme og gensidig beskyttelse af investeringer mellem Kongeriget Nederlandene og Den Tjekkiske og Slovakiske Føderative Republik (herefter »BIT«).
Retsforskrifter
BIT
3 BIT, der blev indgået i 1991, trådte i kraft den 1. januar 1992. I henhold til aftalens artikel 3, stk. 1, har de kontraherende parter forpligtet sig til at sikre, at investeringer foretaget af investorer fra den anden kontraherende part behandles fair og retfærdigt, og til ikke at skabe hindringer for driften, forvaltningen, bevarelsen, benyttelsen, nydelsen eller salget af disse investeringer gennem urimelige eller diskriminerende foranstaltninger. Det fremgår af BIT’s artikel 4, at hver af de kontraherende parter skal sikre fri overførsel af betalinger i forbindelse med en investering, herunder bl.a. overskud, renter og udbytte, uden urimelig begrænsning eller forsinkelse og i frit konvertibel valuta.
4 Aftalens artikel 8 bestemmer:
»1. Alle tvister mellem en kontraherende part og en investor fra den anden kontraherende part vedrørende en investering foretaget af sidstnævnte skal så vidt muligt bilægges i mindelighed.
2. Begge parter giver herved deres samtykke til, at en tvist som omhandlet i stk. 1 forelægges for en voldgiftsret, hvis tvisten ikke er bilagt i mindelighed senest seks måneder fra den dato, hvor en af tvistens parter har ønsket mindelig bilæggelse.
3. Den i stk. 2 omhandlede voldgiftsret oprettes for hver enkelt sag på følgende måde: Parterne i tvisten udnævner hver en voldgiftsmand, og de to således udnævnte voldgiftsmænd udnævner i fællesskab en tredje voldgiftsmand, der er statsborger i et tredjeland, til formand for retten. Parterne i tvisten udnævner deres respektive voldgiftsmand senest to måneder efter den dato, hvor investoren har meddelt den anden kontraherende part sin beslutning om at forelægge tvisten for en voldgiftsret, og formanden udnævnes senest tre måneder efter denne dato.
4. Hvis udnævnelserne ikke har fundet sted inden for de ovenfor anførte frister, kan enhver part i tvisten anmode formanden for Stockholms Handelskammares Skiljedomsinstitut [(voldgiftsinstituttet ved handelskammeret i Stockholm)] om at foretage de fornødne udnævnelser. Hvis formanden er statsborger i en af de kontraherende parter eller af anden grund ikke er i stand til at udføre den pågældende funktion, anmodes næstformanden om at foretage de fornødne udnævnelser. Hvis næstformanden er statsborger i en af de kontraherende parter eller heller ikke er i stand til at udføre den pågældende funktion, anmodes det ældste medlem af Skiljedomsinstitutet, som ikke er statsborger i en af de kontraherende parter, om at foretage de fornødne udnævnelser.
5. Voldgiftsretten fastsætter sin egen procedure under anvendelse af voldgiftskonventionen vedtaget af United Nations Commission for International Trade Law (UNCITRAL).
6. Voldgiftsretten træffer afgørelse på grundlag af retsregler under hensyntagen til navnlig, men ikke begrænset til:
– den pågældende kontraherende parts gældende ret
– bestemmelserne i nærværende aftale og enhver anden relevant aftale mellem de kontraherende parter
– bestemmelserne i særlige aftaler om investering
– de almindelige folkeretlige principper.
7. Retten træffer afgørelse ved stemmeflertal; afgørelsen er endelig og bindende for parterne i tvisten.«
Tysk ret
5 I medfør af § 1059, stk. 2, i Zivilprozessordnung (den tyske civile retsplejelov) kan en voldgiftskendelse kun ophæves, såfremt det godtgøres, at der foreligger en af de i denne bestemmelse omhandlede ophævelsesgrunde, hvilke omfatter voldgiftsaftalens ugyldighed i henhold til den lov, som parterne har aftalt er gældende lov herfor, og den omstændighed, at anerkendelse eller fuldbyrdelse af kendelsen ville stride mod den offentlige orden.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
6 Den Slovakiske Republik indtrådte den 1. januar 1993, i sin egenskab af efterfølger for Den Tjekkiske og Slovakiske Føderative Republik, i sidstnævnte lands rettigheder og pligter i medfør af BIT og tiltrådte Den Europæiske Union den 1. maj 2004.
7 I forbindelse med en reform af sit sundhedsvæsen åbnede Den Slovakiske Republik i 2004 det slovakiske marked for indenlandske og fra andre lande hidrørende udbydere af private sygeforsikringsydelser. Achmea, som er en virksomhed tilhørende en nederlandsk forsikringskoncern, oprettede efter at være blevet godkendt som sygeforsikringsselskab et datterselskab i Slovakiet, som det tilførte kapital, og gennem hvilket det udbød private sygeforsikringsydelser på det slovakiske marked.
8 I 2006 rullede Den Slovakiske Republik delvis liberaliseringen af markedet for private sygeforsikringer tilbage. Navnlig indførte den ved en lov af 25. oktober 2007 et forbud mod udlodning af overskud opnået ved privat sygeforsikringsvirksomhed. Idet Ústavný súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks forfatningsdomstol) ved en dom af 26. januar 2011 havde fastslået, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, gjorde Den Slovakiske Republik det ved en lov, som trådte i kraft den 1. august 2011, efterfølgende igen tilladt at udlodde det pågældende overskud.
9 Da Achmea var af den opfattelse, at Den Slovakiske Republiks lovgivningsmæssige foranstaltninger havde påført det et tab, indledte selskabet i oktober 2008 en voldgiftssag mod denne medlemsstat i henhold til BIT’s artikel 8.
10 Eftersom Frankfurt am Main (Tyskland) er blevet valgt som voldgiftssted, finder tysk ret anvendelse på den pågældende voldgiftssag.
11 Under denne voldgiftssag rejste Den Slovakiske Republik indsigelse om, at voldgiftsretten manglede kompetence. I denne henseende gjorde den gældende, at den i BIT’s artikel 8, stk. 2, fastsatte adgang til en voldgiftsret var uforenelig med EU-retten som følge af dens tiltrædelse af Unionen. Ved foreløbig voldgiftskendelse af 26. oktober 2010 forkastede voldgiftsretten denne indsigelse. Den Slovakiske Republik fik ikke medhold i de påstande om ophævelse af denne kendelse, som den nedlagde for de tyske domstole i første instans henholdsvis appelinstansen.
12 Ved endelig voldgiftskendelse af 7. december 2012 dømte voldgiftsretten Den Slovakiske Republik til at betale Achmea erstatning på et hovedbeløb på 22,1 mio. EUR. Den Slovakiske Republik anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af denne endelige kendelse ved Oberlandesgericht Frankfurt am Main (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main, Tyskland). Idet denne domstol traf afgørelse om at forkaste dette søgsmål, iværksatte Den Slovakiske Republik en appel til prøvelse af denne afgørelse ved Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland).
13 Den forelæggende ret har erindret om, at BIT siden Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Unionen den 1. maj 2004 udgør en aftale mellem medlemsstaterne, således at bestemmelserne i EU-retten, på de heraf regulerede områder, har forrang for bestemmelserne i BIT i tilfælde af tvister.
14 I denne henseende har Den Slovakiske Republik udtrykt tvivl om, hvorvidt den voldgiftsklausul, der er indeholdt i BIT’s artikel 8, er forenelig med artikel 18 TEUF, 267 TEUF og 344 TEUF. Selv om den forelæggende ret ikke deler denne tvivl, har den ikke desto mindre konstateret, at det, eftersom Domstolen endnu ikke har udtalt sig om disse spørgsmål, og eftersom disse er af væsentlig betydning som følge af de mange bilaterale investeringsaftaler, der fortsat er gældende mellem medlemsstaterne, og som indeholder en tilsvarende voldgiftsklausul, var nødvendigt at indgive nærværende forelæggelse til Domstolen med henblik på at afgøre den tvist, som er indbragt for den.
15 For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 344 TEUF overhovedet finder anvendelse. Indledningsvis fremgår det af genstanden for og formålet med bestemmelsen, at denne, selv om det ikke fremgår klart af dens ordlyd, ikke vedrører tvister mellem en borger og en medlemsstat.
16 Dernæst er genstanden for artikel 344 TEUF ifølge den forelæggende ret alene tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af traktaterne. Dette er imidlertid ikke tilfældet for tvisten i hovedsagen, idet voldgiftskendelsen af 7. december 2012 er blevet truffet på grundlag af BIT alene.
17 Endelig har artikel 344 TEUF til formål at sikre det ved traktaterne fastlagte kompetencesystem og dermed autonomien for Unionens retsorden, som Domstolen værner om, og bestemmelsen er samtidig et specifikt udtryk for medlemsstaternes loyalitetsforpligtelse over for Domstolen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, TEU. Det kan imidlertid ikke heraf udledes, at artikel 344 TEUF beskytter Domstolens kompetence for så vidt angår enhver tvist, i hvilken EU-retten vil kunne finde anvendelse eller fortolkes. I realiteten beskytter denne bestemmelse kun Domstolens enekompetence i det omfang, medlemsstaterne skal ty til de procedurer ved Domstolen, der er fastsat i traktaterne. En tvist som den, der er omhandlet i hovedsagen, kan imidlertid ikke løses inden for rammerne af en procedure, som finder sted ved Unionens retsinstanser. Traktaterne fastsætter nemlig ingen retslig procedure, der gør det muligt for en investor såsom Achmea at gøre det erstatningskrav over for en medlemsstat, som investoren er tillagt i henhold til en bilateral investeringsaftale såsom BIT, gældende ved Unionens retsinstanser.
18 For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 267 TEUF er til hinder for en voldgiftsklausul som den i hovedsagen omhandlede.
19 I denne henseende har den nævnte ret indledningsvis anført, at en voldgiftssag ikke i sig selv kan sikre den ensartede anvendelse af EU-retten, som artikel 267 TEUF skal sikre. Det forholder sig nemlig således, at selv om voldgiftsretten i medfør af BIT’s artikel 8, stk. 6, skal overholde EU-retten og prioritere anvendelsen heraf i tilfælde af konflikt, vil den imidlertid ikke have mulighed for at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, idet den ikke kan anses for »en ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
20 Den forelæggende ret er dernæst af den opfattelse, at en ensartet fortolkning af EU-retten ikke desto mindre kan anses for at være sikret i det foreliggende tilfælde, for så vidt som det inden fuldbyrdelsen af voldgiftskendelsen forholder sig således, at en statslig retsinstans eventuelt vil skulle kontrollere, at voldgiftskendelsen er forenelig med EU-retten, og kan forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvis der er behov herfor. Det fremgår desuden af § 1059, stk. 2, nr. 2), litra b), i den tyske civile retsplejelov, at den omstændighed, at anerkendelse eller fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse ville stride mod den offentlige orden, udgør en af grundene til ophævelse af en sådan kendelse. I lighed med, hvad Domstolen har fastslået med hensyn til voldgiftskendelser, hvorved der træffes afgørelse om tvister mellem borgere, kan de nationale domstoles beføjelse til at efterprøve en voldgiftskendelse vedrørende en tvist mellem en borger og en medlemsstat med føje begrænses til alene at gælde tilsidesættelser af grundlæggende EU-retlige bestemmelser. Denne omstændighed bør ikke kunne medføre, at en voldgiftsklausul som den i hovedsagen omhandlede er i strid med artikel 267 TEUF.
21 Den forelæggende ret har endelig anført, at Domstolen allerede har fastslået, at en international aftale, der opretter en særlig domstol til fortolkning og anvendelse af aftalens bestemmelser uden for Unionens institutionelle og retslige rammer, er forenelig med EU-retten, når der ikke herved gribes ind i EU-retsordenens autonomi. Domstolen har ikke givet udtryk for betænkeligheder med hensyn til oprettelsen af et domstolssystem, hvorved det i det væsentlige tilsigtedes at afgøre tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af selve bestemmelserne i den pågældende internationale aftale, og som hverken berørte kompetencen for medlemsstaternes domstole vedrørende fortolkningen og anvendelsen af EU-retten eller beføjelsen eller forpligtelsen for sidstnævnte til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Den i hovedsagen omhandlede voldgiftsret skal netop påkende tilsidesættelser af bestemmelserne i BIT, som den skal fortolke i lyset af EU-retten og navnlig bestemmelserne om de frie kapitalbevægelser.
22 For det tredje har den forelæggende ret fastslået, at i modsætning til nederlandske og slovakiske investorer har investorer fra andre medlemsstater end Kongeriget Nederlandene og Den Slovakiske Republik ikke mulighed for at anlægge sag ved en voldgiftsret i stedet for ved en statslig retsinstans, hvilket udgør en betydelig ulempe, som kan medføre en forskelsbehandling i strid med artikel 18 TEUF. Den omstændighed, at en fordel begrænses til de kontraherende medlemsstaters statsborgere gennem en bilateral aftale inden for EU, er imidlertid kun udtryk for en forskelsbehandling, såfremt de øvrige medlemsstaters statsborgere, som ikke har denne fordel, befinder sig i en objektivt sammenlignelig situation. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, idet den omstændighed, at de gensidige rettigheder og forpligtelser kun finder anvendelse på statsborgerne fra en af de to kontraherende medlemsstater, er en naturlig følge af de bilaterale overenskomster, der er indgået mellem disse.
23 Henset til ovenstående betragtninger har Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 344 TEUF til hinder for anvendelsen af en bestemmelse i en bilateral investeringsbeskyttelsesaftale mellem EU-medlemsstater (en såkaldt unionsintern BIT), hvorefter en investor, som er hjemmehørende i en af de kontraherende stater, i forbindelse med en tvist vedrørende investeringer i den anden kontraherende stat kan indlede en sag mod sidstnævnte ved en voldgiftsret, hvis investeringsbeskyttelsesaftalen er indgået før en af de kontraherende staters tiltrædelse af EU, men voldgiftssagen først skal indledes derefter?
Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:
2) Er artikel 267 TEUF til hinder for anvendelsen af en sådan bestemmelse?
Såfremt spørgsmål 1 og 2 besvares benægtende:
3) Er artikel 18, stk. 1, TEUF under de i spørgsmål 1 beskrevne omstændigheder til hinder for en sådan bestemmelse?«
Om anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
24 Efter fremsættelsen af generaladvokatens forslag til afgørelse den 19. september 2017 har den tjekkiske, den ungarske og den polske regering ved dokument indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 3. november 2017, den 19. oktober 2017 og den 16. oktober 2017 anmodet om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.
25 De nævnte regeringer har til støtte for deres anmodning givet udtryk for, at de ikke er enige i generaladvokatens forslag til afgørelse.
26 Det bemærkes imidlertid for det første, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i Domstolens procesreglement ikke er fastsat en mulighed for, at de berørte personer, der er omfattet af denne statuts artikel 23, kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 22.6.2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging m.fl., C-126/16, EU:C:2017:489, præmis 30).
27 For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, der i overensstemmelse med statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Domstolen er hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 25.10.2017, Polbud – Wykonawstwo, C-106/16, EU:C:2017:804, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
28 Domstolen kan imidlertid i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af de berørte personer (dom af 22.6.2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging m.fl., C-126/16, EU:C:2017:489, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
29 Idet anmodningerne i det foreliggende tilfælde begrænser sig til at udtrykke den tjekkiske, den ungarske og den polske regerings uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse og ikke indeholder noget nyt argument, på grundlag af hvilket nærværende sag skal afgøres, finder Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, at den råder over alle de nødvendige oplysninger for at træffe afgørelse, og at disse har været drøftet af de berørte personer.
30 Henset til de ovenstående betragtninger skal anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige ikke tiltrædes.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
31 Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 267 TEUF og 344 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse, der er indeholdt i en international aftale indgået mellem medlemsstater, såsom BIT’s artikel 8, og hvorefter en investor i en af disse medlemsstater i tilfælde af en tvist vedrørende investeringer i den anden medlemsstat kan anlægge sag mod sidstnævnte medlemsstat ved en voldgiftsret, hvis kompetence denne medlemsstat har forpligtet sig til at acceptere.
32 Med henblik på at besvare disse spørgsmål skal det bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at en international aftale ikke må gribe ind i det ved traktaterne fastlagte kompetencesystem og dermed i autonomien for Unionens retsorden, som Domstolen skal værne om. Dette princip er bl.a. indført i artikel 344 TEUF, hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til ikke at søge tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af traktaterne afgjort på anden måde end fastsat heri (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 201 og den deri nævnte retspraksis).
33 Det fremgår ligeledes af Domstolens faste praksis, at EU-rettens autonomi i lyset af såvel medlemsstaternes retssystem som folkeretten kan begrundes under hensyn til Unionens og EU-rettens væsentlige karakteristika vedrørende bl.a. Unionens forfatningsmæssige struktur og selve arten af den nævnte ret. EU-retten er nemlig kendetegnet ved den omstændighed, at den er udledt af en selvstændig kilde, som udgøres af traktaterne, ved dens forrang i forhold til medlemsstaternes retssystemer og ved den direkte virkning af en hel række bestemmelser, der gælder for medlemsstaternes statsborgere og for staterne selv. Disse karakteristika har givet anledning til et struktureret netværk af indbyrdes afhængige principper, regler og retlige forbindelser, der er gensidigt bindende for Unionen selv og dens medlemsstater og indbyrdes mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 165-167 og den deri nævnte retspraksis).
34 EU-retten er således baseret på den grundlæggende præmis, hvorefter hver medlemsstat som anført i artikel 2 TEU deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse deler dem med den. Denne præmis forudsætter og begrunder, at der foreligger en gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til anerkendelsen af disse værdier og dermed under iagttagelse af EU-retten, der gennemfører disse. Det er netop på denne baggrund, at det påhviler medlemsstaterne, bl.a. i medfør af princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, at sikre, at EU-retten anvendes og overholdes på deres område, og med henblik herpå at træffe enhver almindelig eller særlig foranstaltning, der er egnet til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 168 og 173 samt den deri nævnte retspraksis).
35 Med henblik på at sikre Unionens retssystems særlige karakteristika og autonomi er der ved traktaterne indført et retsligt system, der har til formål at sikre en sammenhæng og enhed ved fortolkningen af EU-retten (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 174).
36 Inden for denne ramme tilkommer det i overensstemmelse med artikel 19 TEU de nationale domstole og Domstolen at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at garantere retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (jf. i denne retning udtalelse 1/09 (aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 68, og udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 175, samt dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 33).
37 Særligt udgøres kernen i det således udformede domstolssystem af den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, der ved at indføre en dommerdialog mellem netop Domstolen og medlemsstaternes domstole har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvorved EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret sikres (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 176 og den deri nævnte retspraksis).
38 Det er i lyset af disse betragtninger, at det første og det andet præjudicielle spørgsmål skal besvares.
39 Med henblik herpå skal det for det første efterprøves, om de tvister, som den i BIT’s artikel 8 omhandlede domstol skal påkende, kan vedrøre fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten.
40 Selv hvis det antages, således som bl.a. Achmea har gjort gældende, at denne domstol til trods for den brede formulering af BIT’s artikel 8, stk. 1, kun skal udtale sig om en eventuel tilsidesættelse af denne aftale, forholder det sig i denne henseende ikke desto mindre således, at den med henblik herpå, i overensstemmelse med BIT’s artikel 8, stk. 6, bl.a. skal tage hensyn til gældende ret i den pågældende kontraherende part og til enhver relevant aftale mellem de kontraherende parter.
41 Henset til EU-rettens art og karakteristika, som er anført i nærværende doms præmis 33, skal denne ret imidlertid anses for både at udgøre en del af gældende ret i enhver medlemsstat og at hidrøre fra en international aftale mellem medlemsstaterne.
42 Det følger heraf, at den i BIT’s artikel 8 omhandlede voldgiftsret i begge disse henseender i givet fald skal fortolke eller anvende EU-retten og navnlig bestemmelserne vedrørende de grundlæggende friheder, herunder etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser.
43 Det skal derfor for det andet efterprøves, om en voldgiftsret som den i BIT’s artikel 8 omhandlede henhører under Unionens retsorden, og navnlig, om den kan anses for at være en ret i en af medlemsstaterne som omhandlet i artikel 267 TEUF. Den omstændighed, at en domstol, der er oprettet af medlemsstater, indgår i Unionens retsorden, har nemlig til følge, at dens afgørelser er underlagt mekanismer, der sikrer EU-rettens fulde virkning (jf. i denne retning udtalelse 1/09 (aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 82 og deri nævnte retspraksis).
44 I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen i den sag, der gav anledning til dom af 12. juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C-377/13, EU:C:2014:1754), udledte den pågældende domstols karakter af »ret i en af medlemsstaterne« af den omstændighed, at domstolen i sin helhed var en del af det retslige tvistløsningssystem på skatteområdet, der var fastsat i selve den portugisiske forfatning (jf. i denne retning dom af 12.6.2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C-377/13, EU:C:2014:1754, præmis 25 og 26).
45 I hovedsagen udgør voldgiftsretten imidlertid ikke en del af den retsorden, der er oprettet i Nederlandene og i Slovakiet. Det er i øvrigt netop denne domstols juridiktions karakter af undtagelse i forhold til juridiktionen for domstolene i disse to medlemsstater, som udgør en af de væsentlige årsager til eksistensberettigelsen for BIT’s artikel 8.
46 Dette kendetegn for den i hovedsagen omhandlede voldgiftsret indebærer, at denne under alle omstændigheder ikke kan anses for en ret »i en af medlemsstaterne« som omhandlet i artikel 267 TEUF.
47 Domstolen har ganske vist fastslået, at der ikke er nogen gyldig grund til, at en ret, der er fælles for flere medlemsstater, såsom Beneluxdomstolen, ikke skulle kunne forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen i lighed med de retter, der henhører under hver af disse medlemsstater (jf. i denne retning dom af 4.11.1997, Parfums Christian Dior, C-337/95, EU:C:1997:517, præmis 21, og af 14.6.2011, Miles m.fl., C-196/09, EU:C:2011:388, præmis 40).
48 Den i hovedsagen omhandlede voldgiftsret udgør imidlertid ikke en sådan ret, der er fælles for flere medlemsstater, og som kan sammenlignes med Beneluxdomstolen. Mens sidstnævnte nemlig for det første har til opgave at sikre en ensartet anvendelse af de tre Beneluxstaters fælles retsregler, og sagens behandling for den for det andet udgør et led i de sager, der verserer for de nationale domstole, og ved hvis afslutning den endelige fortolkning af de fælles retsregler i Benelux fastslås, har den i hovedsagen omhandlede voldgiftsret ikke en sådan forbindelse til medlemsstaternes domstolssystemer (jf. i denne retning dom af 14.6.2011, Miles m.fl., C-196/09, EU:C:2011:388, præmis 41).
49 Det følger heraf, at en domstol som den, der er omhandlet i BIT’s artikel 8, ikke kan anses for at være »en ret i en af medlemsstaterne« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 267 TEUF, og derfor ikke har beføjelse til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.
50 På denne baggrund skal det for det tredje desuden efterprøves, om en voldgiftskendelse, som en sådan domstol afsiger, i overensstemmelse med navnlig artikel 19 TEU er underlagt kontrol fra en retsinstans i en medlemsstat, der sikrer, at de EU-retlige spørgsmål, som denne domstol måtte skulle behandle, eventuelt kan forelægges Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse.
51 Med henblik herpå skal det bemærkes, at det fremgår af BIT’s artikel 8, stk. 7, at afgørelserne fra den i denne artikel omhandlede voldgiftsret er endelige. I henhold til BIT’s artikel 8, stk. 5, fastsætter denne voldgiftsret desuden sine egne procedureregler i overensstemmelse med UNCITRAL’s voldgiftskonvention, og særligt vælger den selv sit hjemsted og følgelig den ret, der bestemmer, hvilken procedure der regulerer domstolsprøvelsen af gyldigheden af den kendelse, hvorved den afslutter den tvist, der er indbragt for den.
52 I det foreliggende tilfælde har den voldgiftsret, som Achmea har anlagt sag ved, valgt Frankfurt am Main som hjemsted, hvilket har medført, at det er tysk ret, der bestemmer, hvilken procedure der regulerer domstolsprøvelsen af gyldigheden af den voldgiftskendelse, som den nævnte voldgiftsret afsagde den 7. december 2012. Det er således dette valg, der har gjort det muligt for Den Slovakiske Republik, i dennes egenskab af part i tvisten, i overensstemmelse med tysk ret at anmode om en domstolsprøvelse af denne voldgiftskendelse ved at anlægge sag ved den kompetente tyske domstol med henblik herpå.
53 Det må imidlertid fastslås, at den nævnte domstol kun kan udøve en sådan domstolsprøvelse i det omfang, det er tilladt i henhold til national ret. § 1059, stk. 2, i den tyske civile retsplejelov fastsætter desuden kun en begrænset prøvelse, der bl.a. vedrører voldgiftsaftalens gyldighed i henhold til den gældende lov eller spørgsmålet om, hvorvidt anerkendelse eller fuldbyrdelse af voldgiftskendelsen ville stride mod den offentlige orden.
54 Hvad angår handelsvoldgift har Domstolen ganske vist fastslået, at de krav, der vedrører hensynet til en effektiv voldgiftsprocedure, kan begrunde, at den af medlemsstaternes domstole foretagne efterprøvelse af voldgiftskendelser får en begrænset karakter, forudsat at de grundlæggende bestemmelser i EU-retten kan blive behandlet i forbindelse med denne efterprøvelse og i givet fald være genstand for en præjudiciel forelæggelse for Domstolen (jf. i denne retning dom af 1.6.1999, Eco Swiss, C-126/97, EU:C:1999:269, præmis 35, 36 og 40, samt af 26.10.2006, Mostaza Claro, C-168/05, EU:C:2006:675, præmis 34-39).
55 En voldgiftsprocedure som den, der er omhandlet i BIT’s artikel 8, adskiller sig imidlertid fra en handelsvoldgiftsprocedure. Mens den sidstnævnte finder sin oprindelse i de pågældende parters aftalefrihed, er den førstnævnte nemlig resultatet af en traktat, hvorved medlemsstater giver deres samtykke til, at tvister, der kan vedrøre anvendelse eller fortolkning af EU-retten, undtages fra deres egne domstoles kompetence og følgelig fra den ordning med adgang til domstolsprøvelse, som artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger dem at tilvejebringe på de områder, der er omfattet af EU-retten (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 34). På denne baggrund kan de i den foregående præmis anførte betragtninger vedrørende handelsvoldgift ikke overføres til en voldgiftsprocedure som den, der er omhandlet i BIT’s artikel 8.
56 Henset til samtlige de karakteristika for en voldgiftsret, som er omhandlet i BIT’s artikel 8, og hvortil der henvises i nærværende doms præmis 39-55, skal det følgelig fastslås, at de medlemsstater, der er parter i BIT, ved indgåelsen af denne aftale har indført en ordning med løsning af tvister mellem en investor og en medlemsstat, som kan medføre, at disse tvister, på trods af at de kan vedrøre fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten, ikke bliver afgjort på en måde, der sikrer denne rets fulde virkning.
57 Det fremgår ganske vist af Domstolens faste praksis, at en international aftale om oprettelse af en domstol, der har ansvaret for at fortolke aftalens bestemmelser, og hvis afgørelser er bindende for institutionerne, herunder Domstolen, principielt ikke er uforenelig med EU-retten. Unionens kompetence i internationale forhold og dens kompetence til at indgå internationale aftaler omfatter nemlig nødvendigvis en adgang til, at Unionen kan forpligte sig til at respektere afgørelser fra en retsinstans, der oprettes eller udpeges ved sådanne aftaler, for så vidt angår fortolkningen og anvendelsen af deres bestemmelser, forudsat at dette sker under iagttagelse af Unionens og EU-retsordenens autonomi (jf. i denne retning udtalelse 1/91 (den første EØS-aftale) af 14.12.1991, EU:C:1991:490, præmis 40 og 70, udtalelse 1/09 (aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 74 og 76, samt udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 182 og 183).
58 Ud over den omstændighed, at de tvister, der henhører under kompetencen for den i BIT’s artikel 8 omhandlede voldgiftsret, kan vedrøre fortolkningen af såvel denne aftale som EU-retten, forholder det sig imidlertid i det foreliggende tilfælde således, at muligheden for at indbringe disse tvister for et organ, der ikke udgør en del af Unionens retsorden, er fastsat ved en aftale, som ikke er blevet indgået af Unionen, men af medlemsstater. Den nævnte artikel 8 kan rejse tvivl om princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne, men også om den bevarelse af den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret, som er sikret ved den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, og artiklen er derfor ikke forenelig med det princip om loyalt samarbejde, hvortil der er henvist i nærværende doms præmis 34.
59 På denne baggrund udgør BIT’s artikel 8 et indgreb i EU-rettens autonomi.
60 Følgelig skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 267 TEUF og 344 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse, der er indeholdt i en international aftale indgået mellem medlemsstater, såsom BIT’s artikel 8, og hvorefter en investor i en af disse medlemsstater i tilfælde af en tvist vedrørende investeringer i den anden medlemsstat kan anlægge sag mod sidstnævnte medlemsstat ved en voldgiftsret, hvis kompetence denne medlemsstat har forpligtet sig til at acceptere.
Det tredje spørgsmål
61 Henset til besvarelsen af det første og det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
62 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 267 TEUF og 344 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse, der er indeholdt i en international aftale indgået mellem medlemsstater, såsom artikel 8 i aftalen om fremme og gensidig beskyttelse af investeringer mellem Kongeriget Nederlandene og Den Tjekkiske og Slovakiske Føderative Republik, og hvorefter en investor i en af disse medlemsstater i tilfælde af en tvist vedrørende investeringer i den anden medlemsstat kan anlægge sag mod sidstnævnte medlemsstat ved en voldgiftsret, hvis kompetence denne medlemsstat har forpligtet sig til at acceptere.
Underskrifter