KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 12. juulil 2018(1)
Kohtuasi C‑221/17
M. G. Tjebbes,
G. J. M. Koopman,
E. Saleh Abady,
L. Duboux
versus
Minister van Buitenlandse Zaken
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 20 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 7 ja 24 – Liikmesriigi ja kolmanda riigi kodakondsus – Liikmesriigi kodakondsuse kaotamine elamise tõttu väljaspool liitu ilma katkestusteta 10 aasta vältel – Kodakondsuse ühtsus perekonnas – Lapse huvid
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas eelotsusetaotluses, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), palutakse tõlgendada ELTL artikleid 20 ja 21 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 7.
2. Peamiselt on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, missugune kaalutlusruum on liikmesriikidel kodakondsuse kaotamise tingimuste kindlaksmääramisel. Euroopa Kohus käsitles seda teemat juba 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), kuid õiguslikus ja faktilises kontekstis, mis oli siiski teistsugune.
3. Käesolevas kohtuasjas on vaja sisuliselt välja selgitada, kas ELTL artikliga 20 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, milles on nähtud ette, et täisealine liikmesriigi kodanik, kellel on ka teine kodakondsus, kaotab kodakondsuse sel põhjusel, et ta elas rohkem kui 10 aasta vältel katkestusteta kolmanda riigi territooriumil. Lisaks on tõstatatud küsimus, kas liidu kodaniku staatus ja lapse huvid keelavad liikmesriigil ette näha, et selle kodaniku laps kaotab samal ajal sama riigi kodakondsuse.
4. Nagu ma käesolevas ettepanekus näitan, arvan ma, et jaatavalt tuleb vastata ainult teisele küsimusele. Esimeses küsimuses olen seisukohal, et põhjuseid, mille kohta on riigisisene seadusandja leidnud, et need peavad tooma kaasa liidu kodakondsuse kaotamise, ei tohi kõrvale heita, kui analüüsitakse, kas niisugused õigusnormid on kooskõlas eelkõige proportsionaalsuse põhimõttega. Eelkõige tuleb märkida, et selle põhimõtte järgimine ei eelda minu arvates ei seda, et analüüsitakse kaudseid tagajärgi iga asjaomase isiku olukorrale, mille nende õigusnormide kohaldamine kaasa toob, ega iga konkreetse juhtumi asjaolusid, mis ei puuduta riigisisese seadusandja kehtestatud kriteeriumi, et peab eksisteerima seos asjaomase liikmesriigiga. Nagu ka seisukoht, mida pooldas kohtuistungil Euroopa Kohtus Kreeka valitsus, on see lahendus minu meelest ainus, mis võimaldab tagada, et järgitakse liikmesriikide pädevust määrata kindlaks kodakondsuse omandamise ja kaotamise tingimused ning jääda truuks selle proportsionaalsuse kontrolli ulatusele, mille käigus kontrollitakse, kas riigisisene meede, mis toob kaasa liidu kodakondsuse kaotamise, on proportsionaalne.
II. Faktilised ja õiguslikud asjaolud ning eelotsuse küsimus
5. Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimus esitati vaidluste raames, mille pooled on M. G. Tjebbes, G. J. M. Koopman, E. Saleh Abady ja L. Duboux ning Minister van Buitenlandse Zaken (välisminister, Madalmaad, edaspidi „minister“) ning mis puudutab viimase otsust keelduda nende isikute Madalmaade passi pikendamise taotluste läbivaatamisest põhjendusega, et neil säilis selle kolmanda riigi kodakondsus, mille territooriumil nad vastavalt elasid, kuid nad kaotasid Madalmaade kodakondsuse seaduse (Rijkswet op het Nederlanderschap) kohaselt Madalmaade kodakondsuse.
6. Õiguslikust raamistikust, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on tutvustanud, ilmneb, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c on nähtud ette, et täisealine isik kaotab Madalmaade kodakondsuse, kui tal on ka välisriigi kodakondsus ja kui tema põhielukoht on 10 aasta vältel, mil ta oli täisealine, katkestusteta – samal ajal kui tal oli kaks kodakondsust – väljaspool Madalmaade territooriumi ja territooriume, mille suhtes kohaldatakse Euroopa Liidu lepingut (ELL). Sama seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d on sätestatud, et alaealine kaotab Madalmaade kodakondsuse, kui tema isa või ema kaotab selle seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel Madalmaade kodakondsuse.
7. Vastavalt 21. detsembri 2000. aasta seaduse, millega muudetakse Madalmaade kodakondsuse seadust (Madalmaade kodakondsuse omandamine, andmine ja kaotamine) (Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging Rikjkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap)) IV artiklile hakatakse Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c nimetatud 10aastast perioodi arvestama alates 1. aprillist 2003.
8. Lisaks ilmneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 3 järgi katkeb selle seaduse artikli 15 lõikes 1 ette nähtud tähtaja arvestamine, kui asjaomase isiku põhielukoht on Madalmaades või territooriumidel, mille suhtes kohaldatakse EL lepingut, vähemalt ühe aasta jooksul. Selle tähtaja arvestamine katkeb selle seaduse artikli 15 lõike 4 kohaselt ka juhul, kui asjaomane isik taotleb, et talle antaks välja Madalmaade kodakondsust kinnitav tõend või reisidokument (pass) või Madalmaade isikutunnistus Madalmaade passiseaduse (Paspoortwet) tähenduses. Alates nendest dokumentidest ühe väljaandmisest hakkab kulgema uus 10aastane tähtaeg.
9. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 6 lõike 1 punkt f võimaldab täisealistel välismaalastel, kes on Madalmaade kodakondsuse kaotanud Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel, selle kodakondsuse tagasi saada, kui nad elavad vähemalt ühe aasta jooksul Madalmaades või mõnel muul kuningriigile kuuluval maal(2), tingimusel et neil on eelnevalt tähtajatu elamisluba.
10. Lisaks meenutab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, et Madalmaade kodakondsuse seadus peegeldab rahvusvahelisi kohustusi, millega Madalmaad on ennast sidunud. Näiteks New Yorgis 30. augustil 1961 sõlmitud ja 13. detsembril 1975 jõustunud kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni(3) (edaspidi „kodakondsusetuse vähendamise konventsioon“) artikli 7 lõikes 3 on nähtud ette, et ilma et see piiraks eelkõige selle artikli 4 kohaldamist, ei tohi keegi kaotada oma kodakondsust – kui ta peab selle tulemusena jääma kodakondsuseta – sel põhjusel, et ta lahkus riigist, mille kodakondsus tal on, ning elab välisriigis. Selle konventsiooni artikli 7 lõikes 4 on sätestatud, et kodakondsuse võtmist isikult, kes sai kodakondsuse naturalisatsiooni korras, võib õigustada tema elukoht välisriigis ajavahemiku jooksul, mis ei tohi olla lühem kui seitse järjestikust aastat. Lisaks on Strasbourgis 6. novembril 1997 allkirjastatud Euroopa kodakondsuse konventsioonis, mis võeti vastu Euroopa Nõukogu raames ja jõustus 1. märtsil 2000(4) (edaspidi „Euroopa kodakondsuse konventsioon“), artikli 7 lõike 1 punktis e sätestatud, et kodakondsuse võib kaotada, kui lepinguosalise riigi ja välisriigis elava kodaniku vahel puudub igasugune tegelik side. Lisaks on selle konventsiooni artikli 7 lõikes 2 sätestatud, et lepinguosaline riik võib näha ette, et tema kodakondsuse kaotavad lapsed, kelle vanemad kaotavad tema kodakondsuse, v.a juhul kui ühele vanemale jääb see alles.
11. Põhikohtuasja faktilistest asjaoludest ilmneb, et M. Tjebbes oli sünniga omandanud Madalmaade ja Kanada kodakondsuse, G. Koopman oli sünniga omandanud Madalmaade kodakondsuse ja ta oli omandanud abiellumise kaudu Šveitsi kodakondsuse ning E. Saleh Abadyl oli Iraani kodakondsus ja ta oli omandanud naturalisatsiooni korras Madalmaade kodakondsuse. 1. aprilli 2013. aasta seisuga oli M. Tjebbes elanud üle 10 aasta Kanadas, G. Koopman Šveitsis ja E. Saleh Abady Iraanis. Nad olid kõik sellel kuupäeval täisealised.
12. Kui ministrile esitati nende passide pikendamise taotlused, keeldus ta neid läbi vaatamast põhjendusel, et need kolm isikut olid kaotanud Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel oma Madalmaade kodakondsuse. Minister märkis, et kõigi nende isikute põhielukoht oli olnud enam kui 10 aasta vältel väljaspool Madalmaid või territooriume, mille suhtes kohaldatakse EL lepingut. Minister tuvastas, et igaühel neist oli veel teinegi kodakondsus ning et neile ei olnud selle ajavahemiku jooksul välja antud ühtegi Madalmaade reisidokumenti, isikutunnistust või Madalmaade kodakondsust kinnitavat tõendit.
13. L. Duboux puhul, kes oli 1. aprillil 2013 G. J. M. Koopmani alaealine tütar ning kellel oli Madalmaade ja Šveitsi kodakondsus, jättis minister samuti tema passitaotluse rahuldamata ja seda põhjendusel, et kuna tema ema oli selleks kuupäevaks Madalmaade kodakondsuse kaotanud, oli Madalmaade kodakondsuse selle seaduse artikli 16 lõike 1 punkti d alusel kaotanud ka tema.
14. Põhikohtuasja apellandid esitasid ministri otsuste peale neli eraldi kaebust Rechtbank Den Haagile (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad). Rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohus) tunnistas M. G. Tjebbese, G. J. M. Koopmani ja E. Saleh Abady kaebused põhjendamatuks, kuid L. Duboux’ kaebuse tunnistas ta põhjendatuks ja tühistas ministri teda puudutava otsuse, säilitades aga selle õigusliku toime. Seepeale esitasid põhikohtuasja apellandid nende kohtuotsuste peale eraldi apellatsioonkaebused Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et talle on esitatud küsimus, kas Madalmaade kodakondsuse kaotamine ex lege on kooskõlas liidu õigusega, eelkõige ELTL artiklitega 20 ja 21, tõlgendatuna 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsusest Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) lähtudes. Ta leiab, et need artiklid on kohaldatavad, olgugi et liidu kodaniku staatus kaotatakse selle tõttu, et liidu liikmesriigi kodakondsus kaotatakse ex lege, või üksikotsuse tulemusena, nagu see oli kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab siiski, et kohtuotsus Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) ei ütle, kuidas tuleks proportsionaalsuse analüüs niisugustel juhtudel nagu põhikohtuasjas läbi viia. Tekib küsimus, kas niisuguste õigusnormide vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, mille kohaselt kodakondsus ex lege aegub, võib analüüsida üldiselt või eeldab see põhimõte tingimata, et iga üksikjuhtumit hinnatakse eraldi.
17. Täisealiste isikute olukorra kohta arvab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et mõned veenvad argumendid sunnivad asuma seisukohale, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c on proportsionaalsuse põhimõttega ning seega ka ELTL artiklitega 20 ja 21 kooskõlas. Kõigepealt näitab Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c tekkelugu, et riigisisese seadusandja eesmärk oli aidata kaasa „rahvusvahelistele õigusnormidele“, mille eesmärk on kaotada kodakondsusetus või mitme kodakondsuse omamine või seda vähendada, mis on Euroopa kodakondsuse konventsiooni artikliga 7 kooskõlas.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on arvamusel, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c on nähtud enne kodakondsuse kaotamist ette 10aastane tähtaeg, mis võimaldab eeldada, et asjaomastel isikutel ei ole enam või ei ole ainult väga tihedat sidet Madalmaade ja seega liiduga. Lisaks on Madalmaade kodakondsust üsna lihtne säilitada, sest selle 10aastase tähtaja arvestamine peatub, kui asjaomane isik elab selle ajavahemiku jooksul vähemalt ühe aasta katkestusteta Madalmaades või Euroopa Liidus või saab Madalmaade kodakondsust kinnitava tõendi või Madalmaade isikutunnistuse või reisidokumendi Madalmaade passiseaduse tähenduses. Lisaks on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul igal isikul, kelle puhul on täidetud tingimused, mis peavad olema täidetud, et tal oleks „valik“ Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 6 tähenduses, õigus saada Madalmaade kodakondsus tagasi.
19. Lõpuks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kuigi võib tugineda harta artiklile 7, mis käsitleb era‑ ja perekonnaelu, ei tegutsenud Madalmaade seadusandja meelevaldselt, kui võttis vastu Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c. Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab siiski, et kuna ei saa välistada, et proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kontrollimine nõuab juhtumipõhist kaalumist, ei ole piisava kindlusega tuvastatud, kas selline üldseadus nagu Madalmaade kodakondsuse seadus on ELTL artiklitega 20 ja 21 kooskõlas.
20. Alaealiste isikute olukorra kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d peegeldab riigisisese seadusandja kaalutlust, et oluline on kodakondsuse ühtsus perekonna raames. Võttes arvesse kohtuotsust Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), ei oska eelotsusetaotluse esitanud kohus hinnata, kas see asjaolu kujutab endast põhjust asjaomaselt isikult kodakondsus ex lege ära võtta. Lisaks tekib tal küsimus, kas see, kui liidu kodaniku staatus ja sellega kaasnevad õigused võetakse ainuüksi kodakondsuse ühtsuse säilitamiseks perekonna raames ära alaealiselt, on proportsionaalne. Lõpuks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et alaealine saab oma Madalmaade kodakondsuse säilitamiseks vähe ära teha ning et tähtaegade katkestamise võimalused või näiteks Madalmaade kodakondsust kinnitava tõendi saamine ei kujuta endast erandi tegemise põhjuseid alaealiste puhul. Seega ei ole täiesti selge, kas Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
21. Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) otsustas seega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikleid 20 ja 21 tuleb muu hulgas harta artiklit 7 arvestades tõlgendada nii, et kuna proportsionaalsuse põhimõtte järgimist osas, mis puudutab kodakondsuse kaotamise tagajärgi asjaomase isiku olukorrale seoses liidu õigusega, ei ole juhtumipõhiselt kontrollitud, siis on nimetatud sätetega vastuolus põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid, mis näevad ette, et:
a) täisealine, kellel on samal ajal kolmanda riigi kodakondsus, kaotab ex lege liikmesriigi ja koos sellega ka liidu kodakondsuse, kuna tema harilik viibimiskoht on vähemalt 10 aasta vältel olnud katkematult välisriigis ja väljaspool Euroopa Liitu, kuigi on olemas võimalused nimetatud kümneaastase tähtaja katkestamiseks;
b) alaealine kaotab teatud tingimustel ex lege liikmesriigi ja seega liidu kodakondsuse seetõttu, et tema üks vanem kaotab kodakondsuse vastavalt eespool punktis a märgitule?“
22. Selle küsimuse kohta esitasid kirjalikke seisukohti põhikohtuasja apellandid, Madalmaade, Iirimaa ja Kreeka valitsus ning Euroopa Komisjon. M. G. Tjebbese, Madalmaade ja Kreeka valitsuse ning komisjoni suulised seisukohad kuulati ära 24. aprilli 2018. aasta kohtuistungil, teised asjast huvitatud pooled seal esindatud ei olnud.
III. Õiguslik analüüs
23. Enne esitatud küsimuse analüüsimist sellest seisukohast, kas Madalmaade kodanike kodakondsuse kaotamine on ELTL artikliga 20 kooskõlas täisealiste puhul (B‑osa) ja alaealiste puhul (C‑osa), lähtudes Euroopa Kohtu kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) antud juhistest, tuleb minu arvates kõigepealt – ja ehkki ükski pool sellele vastu ei vaielnud – kontrollida, kas liidu õigus on kohaldatav ja kas Euroopa Kohus on pädev eelotsuse küsimusele vastama (A‑osa). Lõpuks käsitlen lühidalt Madalmaade kohtuistungil esitatud taotlust, et Euroopa Kohus piiraks enda tehtava kohtuotsuse ajalist toimet, kui ta tuvastab, et Madalmaade kodakondsuse seaduse asjakohased sätted on ELTL artikliga 20 vastuolus (D‑osa).
A. Liidu õiguse kohaldatavus ja Euroopa Kohtu pädevus vastata esitatud eelotsuse küsimusele
24. Nagu ma märkisin, ei vaielnud ükski asjast huvitatud pool vastu sellele, et liidu õigus on kohaldatav. Selles küsimuses võib siiski avaldada veidi kahtlust. Esiteks on vaja märkida, et põhikohtuasjas vaidlustatud otsused ei puuduta mitte Madalmaade kodakondsuse ja seega ka liidu kodakondsuse äravõtmist põhikohtuasja apellantidelt, vaid keeldumist anda välja Madalmaade passid põhjendusel, et nendel isikutel ei ole enam Madalmaade Kuningriigi kodakondsust. Teiseks ilmneb faktiliste asjaolude kirjeldusest, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on teinud, et põhikohtuasja apellandid elavad kõik kolmandates riikides, ilma et oleks väga tõenäoline, et nad oleksid kasutanud oma õigust liidus vabalt liikuda.
25. Need kahtlused võib minu arvates siiski kõrvale heita.
26. Esimeses aspektis võib mõistagi asuda seisukohale, et põhikohtuasjal puudub seos liidu õigusega, sest eelotsusetaotluse esitanud kohus peab tegema otsuse ainult küsimuses, kas ministri otsus keelduda andmast välja passid, mida taotlesid kolmandate riikide kodanikud, kes olid juba kaotanud Madalmaade kodakondsuse ja olid seega jäänud ilma liidu kodakondsusest, on õiguspärane.
27. Eelotsusetaotlusest ilmneb siiski, et kui pidada niisugust arutluskäiku – mida näib muide pooldavat minister – õigeks, oleks riigisiseses õiguses tulemuseks see, et põhikohtuasja apellandid jääksid ilma igasugusest tõhusast kohtulikust kaitsest seoses sellega, mida minister tuvastas, st et neil ei olnud enam Madalmaade kodakondsust hetkel, mil passide pikendamise taotlused esitati. On teada, et pädevad Madalmaade ametiasutused ei teinud nende suhtes ühtegi teist otsust, milles oleks tuvastatud selle kodakondsuse äravõtmine. Seepärast leidis eelotsusetaotluse esitanud kohus – kes on, meenutagem, viimase astme kohus –, et talle on kahtlemata esitatud küsimus, kas ministri keeldumist anda välja taotletud passid õigustab põhjendatult eeldus, et selle ajahetke seisuga, mil tema pidi otsuse tegema, olid kõik põhikohtuasja apellandid kaotanud Madalmaade kodakondsuse (ja seega ka liidu kodakondsuse), ning kas see Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktil c ja artikli 16 lõike 1 punktil d rajanev seisukoht oli kooskõlas liidu õigusega, eelkõige kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega.
28. Järelikult ilmneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu võetud seisukohast selgelt, et põhikohtuasja apellandid ei kaotanud oma liidu kodaniku staatust, mille annab ELTL artikkel 20, lõplikult, vaid nad on asetatud olukorda, mis võib selle staatuse kaotuse kaasa tuua.
29. Vastavalt kohtuotsusele Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 42) kuulub niisugune olukord aga laadilt ja tagajärgede poolest liidu õiguse kohaldamisalasse.
30. Teises aspektis näib mulle, et asjaolu, et põhikohtuasja apellandid elavad kõik kolmandas riigis ega kasutanud oma õigust liidus vabalt liikuda, ei too kaasa teistsugust tagajärge.
31. ELTL artikli 20 lõige 1 annab igale isikule, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse. Euroopa Kohus on mitu korda rõhutanud, et liidu kodaniku staatus on liikmesriikide kodanike põhistaatus.(5)
32. Euroopa Kohus tõlgendas seda sätet kontekstides, milles näis, et ainus seos liidu õigusega on liidu kodaniku staatus.
33. Nii nõustus Euroopa Kohus juba 2. oktoobri 2003. aasta kohtuotsuses Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punktid 13 ja 27), et liidu õigusega on seos niisuguste laste olukorral, kellel on kahe liikmesriigi kodakondsus, kes sündisid neist ühe territooriumil ja elavad seal seaduslikult, kuid ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda.
34. Ka ei püüdnud Euroopa Kohus kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) – vastupidi oma kohtujuristi ettepanekule(6) – leida seost J. Rottmannilt naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise ja temapoolse liidus vabalt liikumise õiguse kasutamise vahel. Euroopa Kohus jõudis kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punktis 42 seisukohale, et niisugune seos liidu õigusega on olemas seetõttu, et „sellise liidu kodaniku olukord, kellelt liikmesriigi ametiasutused otsustavad sarnaselt [J. Rottmanniga] võtta ära naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse, pannes ta pärast niisuguse teise liikmesriigi kodakondsuse kaotamist, mille ta omandas sünniga, olukorda, mis võib tuua kaasa EÜ artiklis 17 [nüüd ELTL artikkel 20] ette nähtud staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamise, kuulub oma olemuse ja tagajärgede poolest liidu õiguse valdkonda“.
35. Lisaks tuleb märkida, et alates 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsusest Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, punkt 42) nõustub Euroopa Kohus, et seos liidu õigusega on olemas ja ELTL artikkel 20 on kohaldatav niisuguste liikmesriigi kodanike olukorra suhtes, kes ei kasutanud oma vaba liikumise õigust ja jäid liikmesriigi otsuse tõttu liidu kodaniku staatusega kaasnevate peamiste õiguste tegeliku kasutamise võimalusest ilma.
36. Käsitletaval juhul – ja vastupidi eespool viidatud kohtuasjadele – elavad põhikohtuasja apellandid kõik tõesti kolmandas riigis.
37. Mulle näib siiski, et selle asjaolu tõttu ei jää põhikohtuasjas käsitletavad olukorrad liidu õiguse kohaldamisalast välja.
38. Liidu kodaniku staatus ei ole üksnes liikmesriikide kodanikel, kes elavad või viibivad liidu territooriumil. ELTL artikli 20 lõike 2 punkti c, milles on nähtud ette, et igal liidu kodanikul on õigus saada kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanikud nad on, kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt, annab sellest minu arvates üheselt mõistetavalt tunnistust.
39. Märgin, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c ja artikli 16 lõike 1 punkt d võtavad Madalmaade kodanikelt, kes elavad kolmandas riigis ja kelle puhul on täidetud muud nendes artiklites ette nähtud tingimused, liidu kodaniku staatuse enda ja seega ka võimaluse kasutada tõesti – kas või potentsiaalselt – kõiki selle staatusega seotud õigusi.
40. Minu meelest on muide paradoksaalne, kui Euroopa Kohus eitab, et liidu õigus on põhikohtuasjas kohaldatav, ehkki arvesse tulev olukord on ainus, milles toob elukoht väljaspool Madalmaade territooriumi kaasa liidu kodaniku staatuse kaotamise. Esiteks ei kohaldata Madalmaade kodakondsuse seadust Madalmaade kodanike suhtes, kellel on veel teinegi kodakondsus ja kes elavad – kas või üle 10 aasta – liidu liikmesriigi territooriumil. Teiseks tuleb märkida, et kuigi Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c ja artikli 16 lõike 1 punkt d on – nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil kinnitas – mõistagi kohaldatavad Madalmaade kodanike suhtes, kellel on veel teisegi liikmesriigi kodakondsus ja kes on elanud üle 10 aasta katkestusteta kolmanda riigi territooriumil, ei ole Madalmaade kodakondsuse kaotamise tagajärjed võrreldavad, sest need kodanikud jäävad põhimõtteliselt liidu kodanikeks, kuna teise liikmesriigi kodakondsus jääb neile alles.(7)
41. Nendest kaalutlustest lähtudes arvan, et liidu õigus on põhikohtuasjas käsitletavate olukordade suhtes kohaldatav, sest liikmesriikidele jääb pädevus määrata kindlaks kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused liidu õigust järgides.(8)
42. Selle kohta lisan, et vastuses eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele tuleks keskenduda ainult ELTL artiklile 20, võtmata arvesse ka ELTL artikli 21 tõlgendust. Et põhikohtuasi puudutab konkreetselt liidu kodaniku staatuse kaotust ja põhikohtuasja apellandid ei kasutanud õigusi, mis on seotud vaba liikumisega liidus, ei tundu ELTL artikli 21 tõlgendus mulle otseselt asjakohane ega too ka kaasa teistsugust vastust, kui tuleneb ainult ELTL artikli 20 tõlgendusest. Niisugune lähenemine tundub tulenevat ka 30. juuni 2016. aasta kohtuotsusest NA (C‑115/15, EU:C:2016:487), 13. septembri 2016. aasta kohtuotsusest Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675) ning 10. mai 2017. aasta kohtuotsusest Chavez-Vilchez jt (C‑133/15, EU:C:2017:354, punktid 49 ja 57), milles Euroopa Kohus vastas talle esitatud küsimustele ELTL artiklist 20 lähtudes, sest asjaomaste olukordade suhtes, mis puudutasid liidu kodanikke, ei kohaldatud ELTL artiklit 21.(9)
43. Kokkuvõtteks selles küsimuses tuleb märkida, et ELTL artikli 20 ja seega liidu õiguse kohaldamiseks põhikohtuasjas on tingimata vaja, et põhikohtuasja apellandid võiksid tugineda hartaga tunnustatud põhiõigusele, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib ning milleks on harta artikliga 7 tagatud õigus era‑ ja perekonnaelu austamisele, ja L. Duboux’ puhul õigustele, mis on lapsele antud selle õigusakti artikliga 24. Nagu ma eelmistes ettepanekutes juba näitasin, on hartaga kaitstud põhiõigused – mida liikmesriikide kõik ametiasutused, kes tegutsevad liidu õiguse raamistikus, peavad järgima – niisuguse ametiasutuse aktide adressaatidele, olenemata igasugusest territoriaalsuse kriteeriumist, tagatud.(10)
44. Arvan seega, nagu täpsustas ka Euroopa Kohus otsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 46), et ta on kohustatud vastama eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, mis puudutab tingimusi, mis peavad olema täidetud selleks, et liidu kodanikud kaotaksid liikmesriigi kodakondsuse kaotamise tulemusena liidu kodaniku staatuse ja jääksid seega ilma sellega kaasnevatest õigustest.
45. Nüüd tulen tagasi eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse esimese osa juurde, mis puudutab täisealiste Madalmaade kodanike kodakondsuse kaotamist.
B. Kas Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ette nähtud täisealiste Madalmaade kodanike kodakondsuse kaotamine on kooskõlas ELTL artikliga 20 ja harta artikliga 7?
46. Oma eelotsuse küsimuse esimeses osas küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas ELTL artiklit 20 tuleb 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsusest Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) lähtudes tõlgendada nii, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c on sellega vastuolus, st osas, mis puudutab täisealisi isikuid.
47. Meenutan, et kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) sedastas Euroopa Kohus eelkõige põhimõtte, mille kohaselt saab liikmesriigi kodaniku naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsust kohtulikult kontrollida, lähtudes liidu õigusest.
48. Kõigepealt kontrollis Euroopa Kohus kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punktides 50–54 sisuliselt, kas naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsusega taotletakse eesmärki, mis väärib kaitset ja milleks käsitletaval juhul oli kodakondsuse kaotus selle tagajärjel, et asjaomane isik kasutas selle saamiseks pettust. Selles küsimuses märkis Euroopa Kohus, et liikmesriigi soov kaitsta tema ja tema kodanike vahelist erilist solidaarsuse ja lojaalsuse suhet ning vastastikusi õigusi ja kohustusi, mis on kodakondsussuhte alus, on õiguspärane. Euroopa Kohus kinnitas seda järeldust, et niisugune meede on õiguspärane, tuginedes rahvusvahelise õiguse üldpõhimõttele, mille kohaselt ei tohi kelleltki tema kodakondsust meelevaldselt ära võtta, ning kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni ja Euroopa kodakondsuse konventsiooni asjakohastele sätetele. Ta otsustas selle kohtuotsuse punktis 54, et niisugune järeldus on põhimõtteliselt õige ka siis, kui kodakondsuse äravõtmise tagajärjel kaotab asjaomane isik ka liidu kodakondsuse.
49. Järgnevas osas, mis tekitabki eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimusi, on Euroopa Kohus seadnud sellele põhimõttelisele järeldusele piiri, mille kohaselt järgiti kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) käsitletud naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsusega proportsionaalsuse põhimõtet, „mis puudutab nimetatud otsuse tagajärgi asjaomase isiku olukorrale seoses liidu õigusega“(11), või võttes „liidu kodaniku õiguste kaotamist puudutavas osas arvesse võimalikke tagajärgi, mida see otsus toob kaasa huvitatud isikule ja sõltuvalt olukorrast tema perekonnaliikmetele“.(12)
50. Kuigi kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punktides 55–58 läbi viidud kontrolli ulatust on – nagu ma käesolevas ettepanekus edaspidi täpsustan – raske hinnata, arvan siiski, et vastavalt arutluskäigule, mille Euroopa Kohus selles kohtuotsuses läbi viis, et teha kindlaks, kas liikmesriigipoolne kodakondsuse äravõtmine, mis toob kaasa selle, et asjaomane isik kaotab liidu kodakondsuse, on ELTL artikliga 20 kooskõlas, tuleb esiteks analüüsida, kas selle meetme võtmise tinginud põhjus on avalikust huvist kantud põhjus, ja teiseks kontrollida, kas on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet.
1. Avalikust huvist kantud põhjus, mille tõttu Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c kehtestati
51. Et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ette nähtud kodakondsuse kaotamine oleks liidu õigusega kooskõlas, peab selle kaotamise põhjus olema avalikust huvist kantud põhjus, mis eeldab, et sellega on võimalik saavutada taotletav eesmärk ja ilmajätmist, mis sellest artiklist tuleneb, ei saa pidada meelevaldseks aktiks.(13)
52. Osundan, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c on ette nähtud, et kodakondsuse kaotab ex lege iga Madalmaade kodanik, kellel on ka teise riigi kodakondsus ja kes on elanud vähemalt 10 aastat katkestusteta väljaspool Madalmaade Kuningriiki ja territooriume, mille suhtes kohaldatakse EL lepingut.
53. Selles küsimuses nõustun kõigepealt täielikult Madalmaade valitsuse seisukohaga, et sisuliselt on liikmesriigil oma kodakondsuse omandamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramise pädevuse kasutamisel õigus lähtuda eeldusest, et kodakondsus väljendab tegelikku sidet tema ja ta kodanike vahel.
54. Seejärel arvan, et ei ole sugugi ebamõistlik, kui riigisisene seadusandja valib erinevate tegurite hulgast, mis võivad selle tegeliku sideme kaotamist peegeldada, välja teguri, milleks on tema kodanike alaline elukoht kolmanda riigi territooriumil piisavalt pika aja jooksul.
55. Selle kohta tuleb märkida, et niisugust valikut aktsepteeritakse rahvusvaheliselt. Kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni artikli 7 lõikes 4 on nähtud ette kodakondsuse kaotamine isiku pikaajalise viibimise tõttu välisriigis, tingimusel et see kaotamine ei tee temast kodakondsuseta isikut. Ka Euroopa kodakondsuse konventsiooni artikli 7 lõike 1 punktis e on sätestatud, et isik võib kodakondsuse kaotada, kui riigi ja välisriigis elava kodaniku vahel puudub tegelik side. Seda konventsiooni selgitavas aruandes on märgitud, et selle sätte eesmärk on lubada riigil, kes soovib, takistada seda, et tema kodanikel, kes elavad pikka aega välisriigis, säilib selle riigi kodakondsus, samas kui sidet selle riigiga enam ei eksisteeri või asendas selle sideme side teise riigiga, kusjuures tegemist on – nagu käesolevas kohtuasjas – isikutega, kellel on kaks kodakondsust, ja kodakondsuseta jäämise ohtu seega ei ole.(14)
56. Lisaks rajaneb Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c tõesti ainult liidu territooriumilt eemalviibimise kriteeriumil, olenemata teisest kodakondsusest, mis Madalmaade kodanikel on. Nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil kinnitas, kaotavad kodakondsuse Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel nii Madalmaade kodanikud, kellel on veel ka kolmanda riigi kodakondsus, kui ka need, kellel on veel teise liikmesriigi kodakondsus, kui nende puhul on täidetud kriteerium, mille kohaselt peab isik olema elanud katkestusteta 10 aastat kolmanda riigi territooriumil.
57. Lõpuks tuleb märkida – nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus –, et mitte miski kohtutoimikus ei näita, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c ette nähtud kodakondsuse äravõtmine kujutaks endast meelevaldset meedet.
58. Analüüsimata arutluskäigu selles etapis, kas kodakondsuse äravõtmine kahe kodakondsusega Madalmaade kodanikult tema elukoha tõttu kolmandas riigis enam kui 10 aasta vältel on proportsionaalne, ei tundu see ajavahemik liiga lühike. Ükski asjaomane pool ei vaidlustanud muide seda ajavahemikku. Lisaks tuleb märkida, et kuigi põhikohtuasja apellandid kurtsid, et eelnev teave nende õigusnormide kohta oli puudulik, võeti seadus, millega Madalmaade kodakondsuse seadust muudeti, vastu 2000. aastal ja see jõustus kolm aastat hiljem. Arvan niisiis, et see oli piisavalt prognoositav. Ka näitab käesolev menetlus piisavalt hästi, et kodakondsuse äravõtmine Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel allub kohtulikule kontrollile.
59. Olen seega seisukohal, et kodakondsuse äravõtmisega Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel taotletakse õiguspärast eesmärki.
2. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c proportsionaalsus
60. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on sisuliselt tekkinud küsimus, kas tal on lubatud lihtsalt kontrollida, kas Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaldamise tingimused on täidetud, või on ta proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt niisugusena, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punktid 55–58) lisaks kohustatud arvesse võtma iga konkreetse juhtumi konkreetseid asjaolusid, mis võivad näidata, et tegelik side asjaomase liikmesriigiga on säilinud, nagu väidavad põhikohtuasja apellandid.
61. Teiste sõnadega näivad viimased arvavat, et kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) on üldiselt nõutud, et olenemata sideme kriteeriumist, millest peaks selle liikmesriigi kodakondsuse andmine või äravõtmine riigisisese seadusandja arvates sõltuma, peaks siseriiklik kohus analüüsima iga konkreetse juhtumi kõiki konkreetseid asjaolusid, mis võivad näidata, et tegelik side selle liikmesriigiga, mis on niisugune, et võimaldab asjaomasel isikul säilitada selle riigi kodakondsuse, on säilinud.
62. Mina selle seisukohaga ei nõustu.
63. Mis puudutab kõigepealt põhimõtteid, siis ma ei näe mingit takistust, miks ei võiks liikmesriigi õigusnorm pärast seda, kui on kontrollitud selle proportsionaalsust liidu õigusest lähtudes, oma üldise laadiga olla proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas.
64. Selles küsimuses – ja pretendeerimata ammendavusele – piirdun sellega, et mainin 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsust Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), mis puudutas niisuguste riigisiseste õigusnormide kohaldamist, mille tulemusena võeti liidu kodanikult, kes oli mõistetud süüdi kriminaalasjas, automaatselt hääleõigus Euroopa Parlamendi valimistel.
65. Teinud kindlaks, et olukord selles kohtuasjas kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, nõustus Euroopa Kohus kontrollima, kas hääleõiguse võtmisega on järgitud harta artikli 39 lõikega 2 tagatud õigust, eelkõige mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtte järgimist niisugusena, nagu see on nähtud ette harta artikli 52 lõikes 1.
66. Hääleõiguse piiramise proportsionaalsuse analüüsimise kontekstis leidis Euroopa Kohus esiteks, et niisugune piirang on proportsionaalne, sest selle puhul on võetud arvesse toimepandud kriminaalkuriteo laadi ja raskust ning karistuse kestust, ning meenutas, et hääleõiguse keeldu kohaldatakse asjaomaste riigisiseste õigusnormide kohaselt ainult isikute suhtes, kes on mõistetud süüdi kuriteos, mille eest on ette nähtud vähemalt viieaastane vangistus ja maksimaalselt eluaegne vangistus. Teiseks rõhutas Euroopa Kohus, et riigisisese õiguse kohaselt on süüdimõistetutel sõnaselgelt õigus taotleda ja võimalus saavutada, et lisakaristusena mõistetud kodanikuõiguste äravõtmine, mille tagajärg on nende hääletamisõigusest ilmajätmine, kustutatakse. Euroopa Kohus järeldas seega, et asjaomased riigisisesed õigusnormid ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus, ning otsustas, et need õigusnormid, millega on see liidu kodanike kategooria, millesse kuulub T. Delvigne, jäetud Euroopa Parlamendi valimistel hääleõiguslike isikute hulgast välja, ei ole harta artikli 39 lõikega 2 vastuolus.
67. Sellest kohtuasjast võib seega järeldada, et riigisiseste õigusaktide proportsionaalsuse analüüs ei eelda, et see viiakse läbi, võttes arvesse iga juhtumi konkreetseid asjaolusid, mis võimaldavad välistada nendes õigusaktides ette nähtud piirangu kohaldamise. Selles küsimuses piirdus Euroopa Kohus märkusega, et T. Delvigne’i puhul on täidetud riigisiseste õigusaktide kohaldamise tingimused, st talle oli mõistetud viieaastane kuni eluaegne vangistus, ning ta ei läinud kaugemale ega analüüsinud, kas hääleõiguse piirang oli vastavuses T. Delvigne’ile mõistetud individuaalse karistusega (12 aastat), ega võtnud ammugi arvesse võimalikke selle isiku olukorda iseloomustavaid kergendavaid asjaolusid.
68. Mulle näib, et seda lähenemist ei väära kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) läbi viidud proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kontroll, hoolimata asjaolust, et selle ulatus on kahtlemata vaieldav.
69. Kõigepealt märgin, et üheski kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) põhjenduses ei ole mainitud iga konkreetse juhtumi kõikide asjaolude arvessevõtmist selle kontrollimisel, kas niisugune naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmise otsus – nagu selles kohtuasjas – on proportsionaalne.
70. Kolmel korral – selle kohtuotsuse punktides 54 ja 55 ning punkti 56 esimeses lauses – viitas Euroopa Kohus tagajärgedele, mille see otsus asjaomasele isikule kaasa toob.
71. Kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nende kolme punkti omavahelist suhet ei ole eriti lihtne mõista.
72. Kui selle kohtuotsuse punktis 54 on kõneldud kodakondsuse äravõtmise vahetust tagajärjest asjaomasele isikule – mis tundub mõistetav ja loogiline –, siis selle kohtuotsuse punktis 55 ja punkti 56 esimeses lauses näib seevastu olevat käsitletud muud liiki tagajärgi, mis on kaudsemad ja isegi lihtsalt „võimalikud“ ning teistsugused kui liidu kodakondsuse kaotus ning mida arvesse võttes peaks liikmesriigi kohus kodakondsuse äravõtmise otsuse proportsionaalsuse kontrolli läbi viima, ja pealegi mitte ainult lähtudes ELTL artiklist 20, vaid liidu õigusest üldiselt.
73. Selles küsimuses tuleb märkida, et kui ma ei eksi, oli kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise ainus muu otsene tagajärg peale liidu kodaniku staatuse kaotamise – mis oli riigisisese kohtu küsimuste keskmes ja mis muidugi ei olnud kaugeltki hüpoteetiline – oht, et asjaomane isik jääb kodakondsusetuks.
74. Mis puudutab aga naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsuse neid kahte otsest tagajärge kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), siis Euroopa Kohus ei ole andnud mingit juhist, mis paneks arvama, et see otsus võiks olla ebaproportsionaalne. Kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punktis 57 nõustus Euroopa Kohus, et liikmesriik, mille kodakondsus saadi pettuse teel, ei ole ELTL artikli 20 alusel kohustatud hoiduma naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmisest ainuüksi sel põhjusel, et asjaomane isik ei saanud oma päritoluliikmesriigi kodakondsust ja seega liidu kodaniku staatust tagasi. Lisaks usaldas Euroopa Kohus sama kohtuotsuse punktis 58 – ja üsna imekspandavalt – liikmesriigi kohtule ülesande määrata proportsionaalsuse põhimõtte ulatus ise kindlaks, märkides, et viimane peab hindama, „kas […] proportsionaalsuse põhimõtte järgimine [nõuab] seda, et enne naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsuse jõustumist antakse asjaomasele isikule mõistlik tähtaeg üritada taastada selle liikmesriigi kodakondsus, mille kodakondsuse ta omandas sünniga“.(15)
75. Sel juhul ei ole hästi aru saada, missugust/missuguseid muud tagajärge/muid tagajärgi asjaomase isiku olukorrale pidi riigisisene kohus naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsuse proportsionaalsuse analüüsimisel kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) arvesse võtma, kui isegi selle otsuse otsesed tagajärjed ei suutnud veenda Saksamaa ametiasutusi niisugust otsust mitte tegema.
76. Võib mõistagi kujutleda, et naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsus, mis toob kaasa liidu kodaniku staatuse kaotamise, võib tekitada asjaomase isiku või tema pereliikmete olukorrale mitmesuguseid tagajärgi, nagu Euroopa Kohus mainis kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 esimeses lauses. Näiteks võib kujutleda, et liidu kodaniku staatuse kaotus võib tuua kaasa selle, et katkevad sotsiaalkindlustushüvitised asjaomasele isikule või et ta kaotab need. Ka võib liidu kodakondsuse kaotus viia selleni, et asjaomane isik ei saa enam kasutada õigust elada asjaomase liikmesriigi territooriumil ja mõnel juhul isegi liidu territooriumil. Kui asjaomasel isikul on endal lapsed, kellel on selle liikmesriigi kodakondsus ja kelle isikuhooldusõigus kuulub ainult talle, võivad need lapsed olla sellises tüüpolukorras, mida käsitleti kohtuasjas Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).
77. Need tagajärjed ei kaasne siiski mitte asjaomase isiku naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsusega, vaid järgnevate haldusotsustega, mis võidakse teha või mitte ning mille peale saab igal juhul esitada kohtule kaebuse ja mille proportsionaalsust saab vajaduse korral kontrollida, sh liidu õiguse seisukohast.
78. Ma ei saa niisiis hästi aru, miks peaks riigisisene kohus, kelle poole on pöördutud, võtma siis, kui ta analüüsib kodakondsuse äravõtmise otsuse proportsionaalsust liidu õiguse seisukohast, arvesse niisuguseid kaudseid ja isegi hüpoteetilisi tagajärgi, kui need ei vii teda nagunii selleni, et ta tühistab sellise otsuse või tuvastab, et riigisisesed ametiasutused oleksid pidanud selle tegemata jätma.
79. Naastes ühe eespool toodud näite juurde, tuleb seega märkida, et kui asjaomane isik, kes võis liidu kodaniku staatuse kaotada, ja tema pereliikmed, kes on ise liidu kodanikud, olid niisuguses tüüpolukorras, nagu käsitleti kohtuasjas Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124), ei tähenda see, et asjaomane liikmesriik peaks jätma kõnealuse isiku suhtes kodakondsuse äravõtmise otsuse tegemata, vaid pigem seda, et ta peab veenduma, et asjaomane isik võiks elada edasi liidu territooriumil liidu kodanike pereliikmena.
80. Seega üks kahest: kas saab kodakondsuse äravõtmise otsust „jätta arvestamata“ liidu kodaniku staatuse kaotuse tõttu, mis sellega kaasneb, – mis tekitab muidugi teatavaid raskusi, võttes arvesse asjaolu, et see staatus täiendab liikmesriikide kodakondsust niisugusena, nagu see staatus on ette nähtud ELL artiklis 9 ja ELTL artikli 20 lõikes 1,(16) kuid mis minu meelest ei ole võimatu(17) – või ei saa sellise otsuse tegemist „arvestamata jätta“ liidu kodaniku staatuse kaotuse tõttu, kuid sel juhul on mul raske mõista, miks peaksid kaudsed lisatagajärjed asjaomase isiku olukorrale, mis on isegi hüpoteetilised ja väiksema tähtsusega kui selle põhistaatuse ja sellega kaasnevate õiguste kaotus, tooma kaasa kodakondsuse äravõtmise otsuse tegemata jätmise.
81. Et Euroopa Kohus ei saaks minust valesti aru. Ma ei arva kaugeltki, et liikmesriigid tuleks kodakondsuse äravõtmise otsuse või niisuguse meetme puhul nagu põhikohtuasjas käsitletav, millega tuvastatakse, et liikmesriigi kodanik on kaotanud kodakondsuse – mis toob kaasa liidu kodaniku staatuse kaotuse –, vabastada selle proportsionaalsuse kontrollimisest.
82. See kontroll peab minu arvates siiski – ja vastavalt kohtupraktikale – piirduma selle kontrollimisega, kas asjaomane riigisisene meede, mille otsene tagajärg on liidu kodaniku staatuse kaotamine, võib tagada taotletava avalikust huvist kantud eesmärgi saavutamise ja ega seda eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega, st asjaomane meede ei tohi ületada seda, mis on vajalik, et saavutada see avalikust huvist kantud eesmärk.(18)
83. Kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkt 59 ja resolutsioon, mille kohaselt sõltub naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise otsuse vastavus liidu õigusele ja eelkõige EÜ artiklile 17 (nüüd ELTL artikkel 20) „proportsionaalsuse põhimõtte“ järgimisest, kinnitavad seda tõlgendust.
84. Igal juhul ei hõlma proportsionaalsuse kontroll, mida Euroopa Kohus riigisiseselt kohtult kohtuotsuses Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) nõuab, minu arvates, et analüüsitaks iga üksikjuhtumi kõiki asjaolusid, mis vaatamata sellele, et täidetud on riigisiseste õigusaktide kohaldamise tingimused, millest kodakondsuse äravõtmine sõltub, võivad näidata, et on säilinud tegelik side asjaomase liikmesriigiga.
85. Selles küsimuses tuleb märkida, et kui selles etapis piirduda ainult asjaoludega, mis on sõnaselgelt loetletud kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 teises lauses, siis meenutan, et Euroopa Kohus nõudis riigisiseselt kohtult, et „[k]ontrollida tuleb eelkõige seda, kas arvestades isiku poolt toime pandud õigusrikkumise raskust, kodakondsuse andmise ja selle äravõtmise otsuste vahele jäänud ajavahemikku ning asjaomase isiku võimalust taastada algne kodakondsus, on kodakondsuse kaotamine õigustatud“.
86. Kuigi kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 teine lause on sõnastatud üldiselt, ei ole Euroopa Kohtu tuvastatud asjaolud, mida riigisisene kohus peaks analüüsima, mõistagi tingimata üle kantavad kõikidele olukordadele, kus on tegemist liikmesriigi ja liidu kodakondsuse kaotamisega. Konkreetselt tuleb proportsionaalsuse kontrolli puhul lähtuda põhjusest, miks kodakondsus ja liidu kodaniku staatus ära võetakse.
87. See öeldud, tuleb märkida, et kolm kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 teises lauses nimetatud asjaolu ei kinnita minu arvates põhikohtuasja apellantide väidet, et niisuguse riigisisese meetme proportsionaalsuse analüüsimisel, millega isikult võetakse liikmesriigi kodakondsus, tuleb arvesse võtta iga konkreetse juhtumi kõiki asjaolusid.
88. Nii on see selgelt juhul, kui riigisisene kohus peab analüüsima, kas liidu kodaniku staatusega seotud õiguste kaotamine „[on] arvestades isiku poolt toime pandud õigusrikkumise raskust […] õigustatud“. Analüüsides seda asjaolu, mis on seotud (pettuse) põhjusega, mille tõttu tehti kodakondsuse äravõtmise otsus kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), on vaja ainult kontrollida, kas liidu kodaniku staatusega seotud õiguste kaotamise ja asjaomase isiku toime pandud kuriteo raskusastme vahel on seos – mida võib suurepäraselt teha teoreetiliselt ja mis ei eelda seega konkreetset analüüsi.(19) Näiteks ilmneb selle meetme ebaproportsionaalsus – äärmuslikul, ja ma loodan, et täiesti hüpoteetilisel juhtumil, mil liikmesriigi õigusaktid näevad ette isiku naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmise, millega kaasneb liidu kodakondsuse kaotus, liikluseeskirja rikkumise tõttu – asjaolust, et rikkumise vähene tähtsus ei ole vastavuses liidu kodaniku staatuse kaotamisega, mis on tõsine tagajärg. Niisuguse kontrolli puhul ei ole vaja võtta arvesse isiku isiklikku olukorda.
89. Nii on see minu arvates kahtlemata ka juhul, kui riigisisene kohus analüüsib, kas asjaomasel isikul, kellelt võeti liikmesriigi kodakondsus, on „võimalus oma sünniga omandatud kodakondsus tagasi saada“. Sellise analüüsi võib suurepäraselt läbi viia nii, et arvesse võetakse ainult asjakohastes riigisisestes õigusnormides ette nähtud võimalusi, olenemata isiku olukorda iseloomustavate asjaolude analüüsist. Ülejäänud osas tuleb märkida, et kuigi kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) see lõik asetseb punktis, milles on meenutatud tähtsust, mis on esmase õiguse kohaselt liidu kodaniku staatusel, ei keskendu Euroopa Kohus ei asjaomase isiku vajadusele see staatus säilitada(20) ega küsimusele, kas isik saab tõesti oma esialgse kodakondsuse, sellel juhul Austria kodakondsuse tagasi, mis kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) oleks taganud kaebajale selle, et ta saab tagasi ka liidu kodakondsuse.(21)
90. Nii on see minu arvates ka analüüsiga, mida nõuab Euroopa Kohus otsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 teises lauses, et analüüsitaks „kodakondsuse andmise ja selle äravõtmise otsuste vahele jäänud ajavahemikku“, ehkki see on – nõustun – ebakindlam. See kontroll, mida on riigisiseselt kohtult nõutud, tekitab kahtlusi järelduste küsimuses, mida see kohus peaks aja möödumisel tegema. Ei ole selge, kas aja möödumine oleks iseenesest pidanud takistama kodakondsuse äravõtmise otsuse tegemist või võis see kohtuasja Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) asjaolusid arvestades avaldada mõju ainult selle otsuse tagasiulatuvusele. Kohtuasjas Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) kulus naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise otsuse tegemisest äravõtmisotsuse tegemiseni aega poolteist aastat. Lisaks oli asjakohastes Saksamaa õigusnormides ette nähtud, et pettuse teel saavutatud haldusakt tühistatakse põhimõtteliselt tagasiulatuvalt,(22) mis jätab asja lahendavale riigisisesele kohtule kaalutlusruumi, mis võimaldab tal arvesse võtta mõningaid asjaolusid, mis on seotud asjaomase isiku käitumisega möödunud ajavahemikul, samuti haldusasutuse käitumisega, eelkõige hoolsuse puudumisega pettuse tuvastamisel. Euroopa Kohus ei ole siiski andnud selgeid juhiseid, mis viiksid mõttele, et möödunud aeg võib „neutraliseerida“ asjaolu, et kodakondsus saadi pettusega, ning seega naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmise tagasiulatuva otsuse tegemise. Teiste sõnadega ei ilmne kohtuotsusest Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) kuidagi, et riigisiseselt kohtult nõutakse, et ta kontrolliks, kas vaatamata asjaomase isiku pettusele tekkis tal konkreetseid asjaolusid arvestades selle aja jooksul, mis möödus naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise otsuse tegemisest selle äravõtmise otsuse tegemiseni, piisavalt tugev side Saksamaa Liitvabariigiga, mis takistab naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse äravõtmist.
91. Võttes arvesse nii kohtuotsust Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648) kui ka kohtuotsust Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), arvan seega, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c proportsionaalsuse kontroll põhikohtuasjas tuleb läbi viia teoreetiliselt ja igal juhul nii, et arvesse ei võeta individuaalseid tagajärgi ja asjaolusid, mille tulemusena kaugenetaks kodakondsuse kaotamise tingimustest, mille Madalmaade seadusandja on otsustanud kehtestada.
92. Nüüd analüüsin Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c proportsionaalsust.
93. Selles küsimuses tuleb esiteks märkida, et selle artikli kohaldamine ei too tingimata kaasa liidu kodakondsuse kaotamist. Nagu ma juba rõhutasin, kohaldatakse selles sättes ette nähtud Madalmaade kodakondsuse kaotamist ka Madalmaade Kuningriigi kodanike suhtes, kellel on veel teisegi liikmesriigi kodakondsus ja kes elavad kolmandas riigis. Hoolimata Madalmaade kodakondsuse kaotamisest jääb liidu kodaniku staatus nendele isikutele alles.
94. Teiseks on Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikes 4 – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis – ette nähtud mitu võimalust katkestada 10 aasta vältel katkestusteta kolmandas riigis elamise tähtaja arvestamine üsna lihtsalt. Selle tähtaja arvestamise katkestab – ja seega hakatakse arvestama uut 10aastast tähtaega – asjaomase isiku kasuks see, kui viimane saab Madalmaade kodakondsust kinnitava tõendi või Madalmaade reisidokumendi (pass) või siis isikutunnistuse.
95. Nendest dokumentidest ühe väljaandmise saavutamisega saab asjaomane isik ise vältida Madalmaade kodakondsuse kaotust ja asjakohasel juhul ka liidu kodakondsuse kaotust.
96. Nõuda liikmesriigi kodanikult – isegi olenemata kodakondsuse kaotamisest –, et ta pikendaks alates riigi passi või isikutunnistuse kehtivusaja lõpust ühte nendest dokumentidest, ei tundu kaugeltki ebamõistlik ja ebaproportsionaalne.(23)
97. Nii on see seda enam siis, kui isik elab märkimisväärselt pika aja jooksul kolmandas riigis, kus side tema päritoluliikmesriigiga võib nõrgeneda. Iga isiku huvides on nimelt, et tal oleksid kehtivad isikut tõendavad ja/või reisidokumendid, eriti siis, kui nendest dokumentidest ühe väljaandmisel säilib tema kodakondsus ja asjakohasel juhul liidu kodaniku staatus.
98. Olukorra kohta, kus Madalmaade kodanik taotleb enne seda, kui tal täitub 10 aastat katkestusteta elamist kolmandas riigis, ühte Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikes 4 nimetatud dokumenti, on Madalmaade seadusandja eeldanud, et see kodanik soovib säilitada tegelikku sidet Madalmaadega.
99. Seevastu olukorra kohta, kus asjaomane isik jätab tegemata toimingu, mis on vajalik, et saada üks nendest dokumentidest selle seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c sätestatud 10aastase katkestusteta kolmandas riigis elamise tähtaja jooksul, on Madalmaade seadusandja eeldanud, et see side kadus.(24)
100. Niisugused eeldused ei näi ületavat seda, mis on vajalik, et saavutada Madalmaade seadusandja eesmärk.
101. Kolmandaks ei ole Madalmaade kodakondsuse ja asjakohasel juhul liidu kodaniku staatuse kaotamine pöördumatu. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 6 lõike 1 punkti f kohaselt võib isik juhul, kui ta on Madalmaade kodakondsuse kaotanud, selle uuesti saada tingimustel, mis on soodsamad kui kodaniku puhul, kellel ei ole kunagi Madalmaade kodakondsust olnud. Nagu märkis Euroopa Kohus kohtuotsuse Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) punkti 56 teises lauses ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kontrollis, mille ta viis läbi 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsuses Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), arvan, et võimalus saada liidu kodaniku staatusega seotud õigused tagasi aitab muuta käesolevas kohtuasjas käsitletavad riigisisesed õigusnormid proportsionaalseks.
102. Käesolevas kohtuasjas märgin ära, et ükski kolmest täisealisest apellandist ei vaidle vastu sellele, et nende puhul on täidetud Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaldamise tingimused ning et seega peavad nad kaotama oma Madalmaade kodakondsuse ja kuna neil ei ole ka ühegi teise liikmesriigi kodakondsust, siis ka oma liidu kodaniku staatuse.(25)
103. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud teabe põhjal ootasid põhikohtuasja apellandid väga üllatavalt 6–10 aastat enne, kui taotlesid oma passi pikendamist, ja esitasid kõik oma pikendamistaotluse 2014. aasta jooksul, ehkki nad olid kõik Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaselt kaotanud Madalmaade kodakondsuse alates 2013. aasta kevadest.
104. Nagu ma eespool märkisin, kritiseerivad põhikohtuasja apellandid seda, et Madalmaade kodakondsuse seadus keelab riigisisestel kohtutel arvesse võtta individuaalseid asjaolusid, mis näitavad, et neil säilis tegelik side Madalmaadega, hoolimata kriteeriumist, mille Madalmaade seadusandja Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktis c sätestas. Teiste sõnadega arvavad nad, et proportsionaalsuse põhimõte kohustab riigisisest kohut arvesse võtma mitte üksnes individuaalseid asjaolusid, mida Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaldamise tingimuste täidetuse kontrollimisel arvesse võtta tuleb, vaid ka ja eriti just individuaalseid asjaolusid, mis on seotud muude teguritega ja näitavad, et tegelik side Madalmaadega säilis, näiteks oskus rääkida hollandi keelt, perekondlike ja/või afektiivsete sidemete säilimine selles liikmesriigis ning hääletamisõiguse kasutamine Madalmaade valimistel.
105. Nii atraktiivne kui see väide ka ei tundu, ning väljudes kohtuotsuste Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) ja Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648) ulatust käsitleva diskussiooni raamest, toob see minu arvates kaasa eriti laastavad tagajärjed, eelkõige mis puudutab pädevuse jaotumist liikmesriikide ja liidu vahel.
106. Ettekäändel, et taotletakse selle analüüsimist, kas on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet liidu õiguses, püütakse selle väitega tegelikult saavutada seda, et riigisisene kohus asendab alaliselt ja katkestusteta kolmandas riigis elamise kriteeriumi, mille on sätestatud riigisisene seadusandja vastavalt rahvusvahelisele õigusele ja liidu õigusega vastuollu minemata, muude kriteeriumidega, mis näitavad seost asjaomase liikmesriigiga ja on teoreetiliselt või teise liikmesriigi seisukohast täiesti mõeldavad, kuid mida riigisisene seadusandja ei pidanud asjakohasteks kriteeriumideks, mis võivad tõendada tegeliku sideme säilimist asjaomase liikmesriigiga.
107. Meenutan aga, et vastavalt kohtupraktikale on kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramise pädevus liikmesriikidel ning ELL artikli 9 ja ELTL artikli 20 lõike 1 kohaselt täiendab liidu kodakondsus liikmesriigi kodakondsust, kuid ei asenda seda. Põhikohtuasja apellantide argumendiga nõustumine tooks kaasa ka selle, et liit eirab ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustust austada liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mille üks põhielement on kahtlemata rahvusliku kogukonna koosseis.(26)
108. Nagu ma juba näitasin, ei kinnita ka kohtuotsus Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104) põhikohtuasja apellantide väidet. Seda kohtuotsust ei saa minu meelest tõlgendada nii, et see nõuab riigisiseselt kohtult proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kontrolli raames, et ta kontrolliks, kas selle, et riigisiseste õigusnormidega taotletava avaliku huvi põhjuse tõttu tehakse liikmesriigi kodakondsuse äravõtmise otsus, võib välistada asjaomase isiku olukorda iseloomustavate asjaolude tõttu, mis näitavad, et säilis tegelik side asjaomase liikmesriigiga, olenemata põhjusest, mille tõttu see otsus tehti.
109. Lisaks ja samal ajal meenutan, et riigisisese avaliku huvi eesmärgil võetava meetme vajadus ja proportsionaalsus ei ole välistatud ainuüksi sel põhjusel, et liikmesriik on valinud teistsuguse kaitsesüsteemi kui teine liikmesriik(27) või on olemas ka muid mõeldavaid meetmeid, millega on võimalik see eesmärk saavutada, kuid riigisisene seadusandja otsustas ühel või teisel põhjusel, et nendest selle eesmärgi saavutamiseks ei piisa.
110. Lisaks asetaks põhikohtuasja apellantide argumendiga nõustumine käesolevas kohtuasjas riigisisese kohtu olukorda, kus ta peab tegema – ilma et riigisisene seadusandja oleks andnud selle kohta täpseid juhiseid – kindlaks, missugused kriteeriumid, mis näitavad seost asjaomase liikmesriigiga, on asjakohased, kui tähtsad need on ja milline on nende kaal.
111. Näiteks, kuidas peaks riigisisene kohus, juhul kui asjakohane leitakse olevat hollandi keele oskuse kriteerium, arvesse võtma asjaolu, et M. G. Tjebbes märgib oma kirjalikes seisukohtades, et ei räägi hollandi keelt korralikult, ja vajaduse korral kaaluma seda kriteeriumi nende reiside arvuga, mis ta Kanada ja Madalmaade vahel viimastel aastatel tegi, või võimalike perekondlike sidemetega, mis tal selles liikmesriigis säilisid, kuid mille taset ei ole täpsustatud?
112. Kas G. J. M. Koopmani olukorras, kes oskab enda sõnul suurepäraselt hollandi keelt nii kirjas kui ka kõnes ja näib reisivat korrapäraselt Madalmaadesse, peaks riigisisene kohus samuti arvesse võtma asjaolu, et G. J. M. Koopmani seisukohtade kohaselt tegi tema poeg, kes sai täisealiseks enne 2013. aasta kevadet, – erinevalt G. J. M. Koopmanist – toiminguid, mis võimaldavad tal Madalmaade kodakondsuse säilitada, ja kui jah, siis missugune tähtsus peaks sel ajaolul olema?
113. Nõudmine, et riigisisesed kohtud seda teeksid, seaks eraõiguslikud isikud õiguslikult ebakindlasse olukorda. Igal juhul arvan, et kui Euroopa Kohus peaks vastupidi minu ettepanekule põhikohtuasja apellantide väitega nõustuma, peaks ta proportsionaalsuse põhimõtte ulatuse ise kindlaks määrama, näitama eelotsusetaotluse esitanud kohtule ära asjakohased kriteeriumid, millest seos asjaomase liikmesriigiga sõltub ja mida viimane peaks arvesse võtma, kusjuures ta peaks kontrollima, kas need on igas põhikohtuasjas käsitletavas olukorras täidetud.
114. Ma ei taha julgustada Euroopa Kohut niisugust teed minema, sest sellega rikutaks nii oluliselt liikmesriikide pädevust määrata kindlaks kodakondsuse kaotamise tingimused.
115. Kõikide nende kaalutluste põhjal asun seisukohale, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punktiga c ei ole rikutud proportsionaalsuse põhimõtet niisugusena, nagu seda liidu õiguses kaitstakse.
116. Lõpuks ei väära seda järeldust ka vajadus tagada igale isikule õigus era‑ ja perekonnaelu austamisele vastavalt harta artiklile 7.
117. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c kohaldamine ei võta Madalmaade kodakondsuse ja asjakohasel juhul ka liidu kodakondsuse kaotanud Madalmaade kodanikelt kuidagi nende era‑ ja perekonnaelu. Eelkõige jääb neile ikka alles õigus viibida selle kolmanda riigi territooriumil, mille kodakondsus neil on, nad reisivad ja liiguvad endiselt vabalt ringi tänu reisidokumentidele, mille on andnud välja see kolmas riik, ja neil lubatakse välisriigi kodanike riiki sisenemist reguleerivates õigusnormides kindlaks määratud piirides siseneda ükskõik millisesse teise riiki, sh liidu liikmesriigid. Nendele isikutele jääb ka nende perekonnaelu täielikult alles, sest neid ei ähvarda oht, et nad peavad lahkuma selle kolmanda riigi territooriumilt, kus nad elavad. Niisugune hinnang on õige kõikidel juhtudel. Teiste sõnadega ei ole vaja analüüsida kodakondsuse ja asjakohasel juhul liidu kodaniku staatuse kaotamise mõju konkreetselt iga asjakohase isiku individuaalsele olukorrale.
118. Teen seega ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse esimesele osale nii, et ELTL artikliga 20 ja harta artikliga 7, tõlgendatuna proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes, ei ole vastuolus niisugune õigusnorm nagu Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c ja lõige 4, mille kohaselt kaotab täisealine isik, kellel on ka kolmanda riigi kodakondsus, liikmesriigi kodakondsuse ja seega ka liidu kodaniku staatuse põhjendusel, et tema põhielukoht on 10 aasta jooksul olnud katkestusteta välisriigis ja väljaspool Euroopa Liitu.
C. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d ette nähtud alaealiste Madalmaade kodanike kodakondsuse kaotamise vastavus ELTL artiklile 20 ja harta artiklile 24
119. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimuse teine osa puudutab Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d ette nähtud alaealiste Madalmaade kodanike kodakondsuse kaotamist ja ainult G. J. M. Koopmani tütre L. Duboux’ olukorda põhikohtuasjas. Nii nagu seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c puhul tuleb kontrollida, kas selle seaduse artikli 16 lõike 1 punktis d ette nähtud kodakondsuse kaotamisega taotletakse avalikust huvist kantud eesmärki ja ega see ei lähe kaugemale sellest, mis on niisuguse eesmärgi saavutamiseks vajalik.
1. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punktiga d taotletav avalikust huvist kantud eesmärk
120. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkti d kohaselt kaotab alaealine Madalmaade kodakondsuse, kui üks tema vanematest kaotab selle kodakondsuse nimetatud seaduse artikli 15 lõike 1 punkti c alusel, ja tingimusel et see alaealine ei jää kodakondsusetuks, nagu on märkinud eelotsusetaotluse esitanud kohus.(28)
121. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punktiga d taotletava avalikust huvist kantud eesmärgi kohta rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et selle õigusnormi tekkelugu näitab, et sellega püütakse taastada kodakondsuse ühtsust perekonnas.
122. Tuleb märkida, et Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d on inspireeritud Euroopa kodakondsuse konventsiooni artikli 7 lõikest 2, milles on peetud võimalikuks, et selle konventsiooni osaline näeb ette, et kodakondsuse kaotavad lapsed, kelle üks vanem kaotab selle kodakondsuse.(29) Lisaks on Strasbourgis 2. veebruaril 1993 allkirjastatud (Euroopa) kodakondsusetuse vähendamise ja mitme kodakondsuse korral sõjaväeteenistusega seotud kohustuste konventsiooni muutvas protokolli(30) põhjenduses 3 mainitud, et õhutada tuleb kodakondsuse ühtsust sama perekonna raames.
123. Niisuguse eesmärgi õiguspärasus on tõesti isegi rahvusvahelisel tasandil kahtluse alla seatud sel põhjusel, et alaealistele tuleb tagada menetluslikud ja sisulised tagatised, mis on nende vanemate tagatistest sõltumatud.(31)
124. Ilma et ta läheks nii kaugele, et nõustuks, et sellised õigused on olemas, on Madalmaade valitsus mitu korda oma käesolevas kohtuasjas esitatud seisukohtades rõhutanud, et eesmärk, milleks on kodakondsuse ühtsus perekonnas, peab hõlmama lapse huvide arvessevõtmist samamoodi, nagu on ette nähtud Euroopa kodakondsuse konventsiooni artikli 7 lõike 2 kohaldamise kontekstis.(32) Madalmaade valitsus lisab, et harta artikli 24 lõikes 2 nimetatud lapse huve(33) võttis riigisisene seadusandja muide arvesse, kui nägi Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõikes 2 alaealiste puhul ette teatava hulga kodakondsuse kaotamise erandeid.
125. Ma nõustun Madalmaade valitsuse seisukohaga, et seoses kodakondsuse ühtsusega perekonnas tuleb kindlasti arvesse võtta lapse huve. Nende arvessevõtmine on seda olulisem siis, kui on oht, et Madalmaade kodakondsust kaotades jääb alaealine ilma ka liidu kodaniku staatusest.
126. Nende kaalutluste põhjal kujutab eesmärk tagada või taastada kodakondsuse ühtsus perekonnas – mis eeldab lapse huvide arvessevõtmist – endast minu arvates õiguspärast eesmärki, mis võib põhimõtteliselt õigustada seda, et alaealine kaotab liikmesriigi kodakondsuse – kaotus, mis võib omakorda kaasa tuua liidu kodakondsuse kaotuse.
127. Tuleb siiski kontrollida, kas meede, millega Madalmaade seadusandja püüdis seda eesmärki saavutada, on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
2. Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkti d proportsionaalsus
128. Madalmaade valitsuse sõnul ei tähenda liidu kodanikust lapse huvide arvessevõtmine seda, et Madalmaade kodakondsuse kaotus, mis toob kaasa liidu kodakondsuse kaotuse, ei tohigi kunagi aset leida. Ta lisab sisuliselt, et kui vanem on kaotanud tegeliku sideme Madalmaadega, võib mõistlikult eeldada, et ka lapsel ei ole enam põhimõtteliselt tegelikku sidet selle liikmesriigiga. See argument selgitab, miks kaotavad alaealised kodakondsuse põhimõtteliselt automaatselt, välja arvatud juhul, kui esineb mõni Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõikes 2 nimetatud erand.
129. See arutluskäik mind ei veena.
130. Mõistagi ei saa vaielda, et liidu kodanikust lapse huvid võivad põhimõtteliselt välistada selle, et ta kaotab liikmesriigi ja seega ka liidu kodakondsuse.
131. Märgin siiski esiteks, et Madalmaade seadusandja on lähtunud eeldusest, et kodakondsuse ühtsus perekonnas langeb alati kokku lapse huvidega, v.a erandjuhtumid, millega seadusandja isegi on nõustunud.
132. Teiseks näib, et Madalmaade seadusandja ei ole kuidagi arvesse võtnud seda, et alaealistel liidu kodanikel on see staatus sõltumatult. On siiski ilmne, et liidu kodaniku staatus ei ole miski, mis on mõeldud ainult täiskasvanutele, ja alaealised ei ole liidu teise sordi kodanikud.(34) Alaealistel on põhiosas samad õigused, mis tulenevad sellest staatusest, olenemata asjaolust, et nende õiguste kasutamine sõltub isikutest, kellele kuuluvad vanemlikud õigused ja kohustused. Liidu kodakondsus, mis on alaealistel, ei ole liidu kodakondsus, mis tuleneb nende vanemate liidu kodakondsusest, vaid neil on liidu kodaniku staatus sõltumatult vanematest.
133. Minu meelest eeldavad nii alaealiste liidu kodaniku staatuse sõltumatus kui ka vajadus võtta arvesse lapse huve, et kui kohaldatakse liikmesriigi õigusakte, mis toovad selle riigi alaealistele kodanikele kaasa kodakondsuse ja liidu kodakondsuse kaotamise, peavad nendel alaealistel olema samad menetluslikud ja materiaalõiguslikud õigused, nagu on täiskasvanutel.
134. Nagu aga eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, ei ole liidu kodanikest lastel – vastupidi täiskasvanutele – võimalust kodakondsuse kaotust ennetada nii, et nad taotlevad Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikes 4 ette nähtud dokumente.
135. Muidugi võib Madalmaade kodanikust lapsevanem sellised toimingud teha.
136. Neid lapse nimel tehtavaid toiminguid tingivad siiski süstemaatiliselt vanema paralleelsed toimingud iseenda nimel. Kui neid ei tehta, toob vanema kodakondsuse kaotamine automaatselt kaasa lapse kodakondsuse kaotamise.
137. Näiteks liidu kodanikust vanema puhul, kes taotles ja saavutas passi pikendamise üksnes oma liidu kodanikust lapse puhul 2012. aastal, s.o enne 1. aprilli 2013, kuid kaotas pärast seda kuupäeva Madalmaade kodakondsuse, kaotab ka laps automaatselt alates selles kuupäevast kodakondsuse ja liidu kodakondsuse, samas kui sellel lapsel on ametlikult pass, mille Madalmaade ametiasutused on andnud välja viieks aastaks, s.o kuni 2017. aastani, mis võib viia ka mõttele, et tema lapse suhtes kohaldatakse Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikes 4 ette nähtud 10aastase tähtaja katkestava toimingu mõju, s.o kuni 2022. aastani ning talle jäävad seega Madalmaade ja liidu kodakondsus alles vähemalt kuni selle kuupäevani.
138. Niisuguse olukorra tekkimine ei ole kindlasti võimatu.
139. On täiesti mõeldav, et enne 10aastase tähtaja möödumist võib Madalmaade ja liidu kodanikust lapse Madalmaade kodanikust vanem – vajaduse korral lapse nõusolekul – arvata, et lapse huvides on Madalmaade kodakondsus ja seega liidu kodaniku staatus säilitada enne, kui asjaomasel vanemal tekib endal kohustus oma passi või isikutunnistust pikendada, et enda kodakondsus säilitada.
140. Lisaks on ka võimalik, et mitmesugustel põhjustel elab alaealine liidus ja isegi Madalmaades oma vanemast eraldi.
141. Esiteks ei ole üheski Madalmaade kodakondsuse seaduse sättes ette nähtud, et niisugustel juhtudel on välistatud, et alaealine kaotab automaatselt Madalmaade kodakondsuse seetõttu, et selle kaotab tema vanem, ehkki liidu kodanikust lapse huvides tuleks see välistada.
142. Nagu on täpsustanud eelotsusetaotluse esitanud kohus ja nagu kordan ka mina, kohaldatakse Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõikeid 3 ja 4, mis võimaldavad 10 aasta jooksul kolmandas riigis elamise tähtaja arvestamise katkestada, ainult täisealiste isikute puhul. Lisaks tuleb märkida, et kuigi Madalmaade seadusandja on nõustunud, et eesmärgist tagada kodakondsuse ühtsus perekonnas võib teha erandeid, ei esine eespool kirjeldatud juhtudel ühtegi Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõikes 2 nimetatud erandlikku olukorda.
143. Teiseks eeldab Madalmaade seadusandja, kes ei ole seda liiki olukordi arvesse võtnud, et alaealise liidu kodaniku staatus kaasneb süstemaatiliselt täisealise isiku liidu kodaniku staatusega, v.a mõned Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõikes 2 nimetatud erandlikud olukorrad.
144. Meetmed, mis kahjustaksid lapse huve ja tema liidu kodaniku staatust vähem, oleksid minu arvates eelkõige üldine tingimus, mis võimaldab riigisisesel kohtul neid huve ja seda staatust arvesse võtta kõikidel juhtudel, mil kohaldatakse Madalmaade kodakondsuse seaduse asjakohaseid sätteid, ja/või Madalmaade kodanike võimalus teha 10aastase tähtaja katkestavad toimingud ainult oma Madalmaade ja liidu kodanikust laste puhul.
145. Lisaks ei saa asjaolu, et täisealiseks saanuna võib laps Madalmaade kodakondsuse teatavatel tingimustel tagasi saada, iseenesest korvata seda, et alaealisena ei oleks see isik kunagi tohtinud seda kodakondsust kaotada, kui lapse huve ja tema liidu kodaniku staatust oleks nõuetekohaselt arvesse võetud.
146. Leian seega, et kui Madalmaade seadusandja ei näinud ette, et liidu kodanikust lapse huve võetakse arvesse iga otsuse puhul, mille tagajärg võib olla, et see laps kaotab liidu kodakondsuse – välja arvatud mõnel Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõikes 2 ette nähtud erandlikul juhtumil –, ületas ta seda, mis on vajalik, et saavutada eesmärk tagada kodakondsuse ühtsus perekonnas, võttes arvesse lapse huve.
147. See järeldus – mille puhul on järgitud riigisisese seadusandja põhimõttelist pädevust määrata kindlaks kodakondsuse kaotamise tingimused – ei ole mõistagi vastuolus järeldusega, mille ma soovitan teha täisealiste isikute puhul. Siin ei asendata asjasse puutuva liikmesriigi kodakondsuse kaotuse aluseks olevat kriteeriumi, mille on kehtestanud riigisisene seadusandja, asenduskriteeriumiga, mida see seadusandja ei ole kehtestanud, vaid piirdutakse selle kontrollimisega, ega meetmed, mille seadusandja taotletava eesmärgi saavutamiseks võttis, ei ületa selle saavutamiseks vajalikku.
148. Teiste sõnadega ei tule selle kontrolli tegemisel arvesse võtta niisuguseid individuaalseid asjaolusid, mis näitavad, et asjaomasel isikul on säilinud teistsugune side asjaomase liikmesriigiga, ning mille nägi ette riigisisene seadusandja, kasutades oma pädevust määrata kindlaks kodakondsuse kaotamise tingimused, ega võimalikke konkreetseid ja individuaalseid tagajärgi, mille liidu kodakondsuse kaotamine kaasa toob.(35)
149. Eelnevate kaalutluste põhjal teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse teisele osale, et ELTL artiklit 20 ja harta artiklit 24 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused õigusnormid nagu Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d ja lõige 2, mille kohaselt kaotab alaealine liikmesriigi kodakondsuse – välja arvatud erandjuhul – ja seega ka liidu kodaniku staatuse selle tagajärjel, et kodakondsuse kaotab tema vanem.
D. Euroopa Kohtu otsuse toime piiramine ajas
150. Kohtuistungil taotles Madalmaade valitsus tehtava kohtuotsuse toime piiramist ajas juhul, kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et Madalmade kodakondsuse seaduse artikli 15 lõike 1 punkt c ja artikli 16 lõike 1 punkt d on ebaproportsionaalsed.
151. Seda taotlust ei saa minu arvates rahuldada, isegi kui Euroopa Kohus peaks tõesti tegema niisuguse järelduse.
152. Tuleb meenutada, et taolist piiramist saab lubada ainult juhul, kui on täidetud kaks peamist tingimust, nimelt huvitatud isikute heausksus ja raskete tagajärgede oht.(36)
153. Täpsemalt ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et rahalised tagajärjed, mille võib liikmesriigile kaasa tuua eelotsusetaotluse tulemusena tehtud kohtuotsus, ei õigusta iseenesest selle kohtuotsuse toime piiramist ajas.
154. Euroopa Kohus on seda lahendust kasutanud ainut väga täpselt piiritletud asjaoludel eelkõige siis, kui on tõsiste majanduslike tagajärgede oht suure hulga õigussuhete tõttu, mis tekkisid heauskselt nende õigusnormide kohaselt, mida peeti õiguspäraseks, ning oli ilmne, et eraõiguslikud isikud ja ametiasutused käitusid viisil, mis on liidu õigusega vastuolus, märkimisväärse objektiivse ebakindluse tõttu, mis puudutab liidu õigusnormide ulatust, – ebakindlus, millele aitas võib-olla kaasa teiste liikmesriikide ja komisjoni enda käitumine.(37)
155. Madalmaade valitsus ei ole esitanud ühtegi tõendit oma võimalike tõsiste häirete ja raskete majanduslike tagajärgede kohta, mille võib kaasa tuua see, kui Euroopa Kohus tunnistab põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid liidu õigusega vastuolus olevaks. See valitsus on nimelt ainult napisõnaliselt märkinud, et on palju Madalmaade kodanikke, kes kaotasid Madalmaade kodakondsuse juba mitu aastat tagasi, esitamata isegi vähimatki teavet, mis võimaldaks teha kindlaks asjaomaste isikute arvu või mõista, missugused võivad olla need häired ja majanduslikud tagajärjed, mis Madalmaade Kuningriigil tekivad, kui asjaomased isikud saavad Madalmaade kodakondsuse tagasi.
156. Teen seega ettepaneku jätta Madalmaade valitsuse taotlus, et Euroopa Kohus piiraks tehtava kohtuotsuse toimet ajas, kõikidel juhtudel rahuldamata.
IV. Ettepanek
157. Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
1. ELTL artiklit 20 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus niisugune õigusnorm nagu Madalmaade kodakondsuse seaduse (Rijkswet op het Nederlanderschap) artikli 15 lõike 1 punkt c ja lõige 4, mille kohaselt kaotab täisealine isik, kellel on ka kolmanda riigi kodakondsus, liikmesriigi kodakondsuse ja seega ka liidu kodaniku staatuse põhjendusel, et tema põhielukoht on 10 aasta jooksul olnud katkestusteta välisriigis ja väljaspool Euroopa Liitu.
2. ELTL artiklit 20 ja harta artiklit 24 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused õigusnormid nagu Madalmaade kodakondsuse seaduse artikli 16 lõike 1 punkt d ja lõige 2, mille kohaselt alaealine, kellel on ka kolmanda riigi kodakondsus, kaotab ex lege liikmesriigi kodakondsuse – välja arvatud erandjuhul – ja seega ka liidu kodaniku staatuse selle tagajärjel, et kodakondsuse kaotab tema vanem.