ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 8ης Ιουλίου 2008 1(1)
Υπόθεση C‑110/05
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας
«Επανάληψη της προφορικής διαδικασίας – Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 28 ΕΚ – Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων – Τρόποι χρήσεως – Εθνική ρύθμιση απαγορεύουσα τη χρήση ρυμουλκούμενου που έχει προσαρτηθεί σε μοτοποδήλατο, μοτοσυκλέτα, τρίκυκλο ή σε τετράκυκλο – Ποσοτικοί περιορισμοί – Μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος – Δικαιολόγηση – Οδική ασφάλεια – Αναλογικότητα»
1. Μια εθνική ρύθμιση που αφορά τους «τρόπους χρήσεως» ενός εμπορεύματος πρέπει να εξετάζεται βάσει του άρθρου 28 ΕΚ ή πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα τα κριτήρια που έχει καθορίσει το Δικαστήριο με την απόφαση Keck και Mithouard (2), ακριβώς όπως και μια ρύθμιση που αφορά τους «τρόπους πωλήσεως»;
2. Αυτό είναι, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα επί του οποίου πρέπει να αποφανθεί το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής.
3. Η υπόθεση αυτή αφορά διαδικασία λόγω παραβάσεως, την οποία κίνησε η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας βάσει του άρθρου 226 ΕΚ. Κατά την Επιτροπή, η Ιταλική Δημοκρατία, εισάγοντας στον κώδικα οδικής κυκλοφορίας ρύθμιση με την οποία απαγορεύεται η έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, μοτοσυκλέτες, τρίκυκλα και τετράκυκλα (3) παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
4. Πρόκειται για τις δεύτερες κατά σειρά προτάσεις στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής.
5. Αρχικά, το Δικαστήριο αποφάσισε να αναθέσει την υπόθεση σε πενταμελές τμήμα (4) και να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς περαιτέρω προφορική διαδικασία, δεδομένου ότι κανείς από τους διαδίκους δεν ζήτησε να αναπτύξει προφορικώς τις παρατηρήσεις του. Ο γενικός εισαγγελέας P. Léger ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 5ης Οκτωβρίου 2006, με την οποία περατώθηκε η προφορική διαδικασία. Ο γενικός εισαγγελέας πρότεινε την καταδίκη της Ιταλικής Δημοκρατίας, καθόσον αυτό το κράτος μέλος, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ την επίμαχη ρύθμιση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
6. Καθόσον αυτό ήγειρε νέα ζητήματα σχετικά με το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ, επί των οποίων δεν είχε διεξαχθεί συζήτηση μεταξύ των διαδίκων, το Δικαστήριο, με διάταξη της 7ης Μαρτίου 2007, διέταξε την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας και ανέθεσε την υπόθεση στο τμήμα μείζονος συνθέσεως. Επίσης, το Δικαστήριο κάλεσε τόσο τους διαδίκους όσο και τα κράτη μέλη εκτός της Ιταλικής Δημοκρατίας να απαντήσουν στην ακόλουθη ερώτηση:
«Σε ποιο βαθμό και υπό ποιες προϋποθέσεις οι εθνικές διατάξεις οι οποίες δεν αφορούν τα χαρακτηριστικά ενός προϊόντος, αλλά τη χρήση του, και οι οποίες ισχύουν αδιακρίτως για τα εγχώρια και εισαγόμενα προϊόντα, πρέπει να θεωρούνται μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ;»
7. Εκτός της Επιτροπής και της Ιταλικής Δημοκρατίας, υπέβαλαν παρατηρήσεις η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Κυπριακή Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και, τέλος, το Βασίλειο της Σουηδίας.
8. Οι παρούσες προτάσεις περιλαμβάνουν δύο σκέλη.
9. Καταρχάς, θα αναπτύξω την άποψή μου όσον αφορά την απάντηση που πρέπει να δοθεί στην ερώτηση του Δικαστηρίου.
10. Αυτό προϋποθέτει μια συνολική εξέταση της έννοιας και του περιεχομένου των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Η εξέταση αυτή απαιτεί, έστω και αν οδηγεί σε αναθεώρηση των απόψεων που έχουν εκτεθεί επί του ζητήματος αυτού, την ανάλυση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ και των κριτηρίων βάσει των οποίων συγκεκριμένη εθνική διάταξη μπορεί να χαρακτηρισθεί ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών. Η ερώτηση του Δικαστηρίου παρέχει επίσης τη δυνατότητα να διευκρινισθεί το περιεχόμενο της προπαρατεθείσας αποφάσεως Keck και Mithouard. Η απόφαση αυτή, όπως γνωρίζουμε, ήγειρε διάφορα ερμηνευτικά ζητήματα, των οποίων η επίλυση κατέστη δυνατή μόνον κατά περίπτωση.
11. Με τις προτάσεις αυτές, θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους θεωρώ ότι τα εθνικά μέτρα που καθορίζουν τις προϋποθέσεις χρήσεως ενός εμπορεύματος δεν πρέπει να εξετάζονται βάσει των κριτηρίων που διατύπωσε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard. Θα υποστηρίξω την άποψη ότι τα μέτρα αυτά εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ και ότι δύνανται να συνιστούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών, τα οποία αντιβαίνουν στη Συνθήκη ΕΚ εφόσον παρακωλύουν την πρόσβαση του οικείου προϊόντος στην αγορά.
12. Λαμβάνοντας υπόψη την ανάλυση αυτή θα εξετασθεί, στη συνέχεια, το βάσιμο της προσφυγής λόγω παραβάσεως, την οποία άσκησε η Επιτροπή κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας.
13. Αφού εξετάσω τα αποτελέσματα του μέτρου στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, θα υποστηρίξω την άποψη ότι η ιταλική ρύθμιση, καθόσον παρακωλύει την πρόσβαση στην ιταλική αγορά των ρυμουλκούμενων που νομίμως κατασκευάσθηκαν και διατέθηκαν στο εμπόριο εντός των λοιπών κρατών μελών, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών, το οποίο αντιβαίνει στο άρθρο 28 ΕΚ.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το κοινοτικό δίκαιο
1. Η Συνθήκη ΕΚ
14. Το άρθρο 28 ΕΚ απαγορεύει τους ποσοτικούς περιορισμούς των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, μεταξύ των κρατών μελών.
15. Πάντως, κατά το άρθρο 30 ΕΚ, το άρθρο 28 ΕΚ δεν αντιτίθεται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών που δικαιολογούνται, μεταξύ άλλων, από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων, εφόσον αυτές οι απαγορεύσεις ή αυτοί οι περιορισμοί δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών.
2. Το παράγωγο δίκαιο
16. Με την οδηγία 92/61/ΕΟΚ (5), ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε διαδικασία κοινοτικής εγκρίσεως τύπου των δικύκλων ή τρικύκλων οχημάτων με κινητήρα.
17. Κατά το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 92/61, τα οχήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της είναι τα μοτοποδήλατα (6), οι μοτοσυκλέτες, τα τρίκυκλα και τα τετράκυκλα.
18. Όπως προκύπτει σαφώς από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας αυτής, η εν λόγω διαδικασία καθιστά δυνατή, αφενός, την καλύτερη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, εξαλείφοντας τα τεχνικής φύσεως εμπόδια στις συναλλαγές στον τομέα των οχημάτων με κινητήρα και συμβάλλει, αφετέρου, στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας και στην προστασία του περιβάλλοντος και των καταναλωτών (7).
19. Προκειμένου να καταστεί δυνατή η εφαρμογή της διαδικασίας αυτής, η οδηγία 92/61 προβλέπει την πλήρη εναρμόνιση των τεχνικών προδιαγραφών που πρέπει να πληρούν τα οχήματα αυτά. Η οδηγία προβλέπει επίσης ότι οι τεχνικές προδιαγραφές για τα διάφορα στοιχεία και χαρακτηριστικά των οχημάτων αυτών θα εναρμονισθούν με ειδικές οδηγίες (8).
20. Έτσι, οι προδιαγραφές σχετικά με τη μάζα, τις διαστάσεις, καθώς και τα συστήματα ζεύξεως και στερεώσεως των οχημάτων αυτών εναρμονίσθηκαν με τις οδηγίες 93/93/ΕΟΚ (9) και 97/24/ΕΚ (10), αντιστοίχως.
21. Καθεμία από τις οδηγίες αυτές αναφέρει, στο προοίμιό της και με πανομοιότυπη διατύπωση, ότι οι θεσπιζόμενες με τις οδηγίες αυτές προδιαγραφές δεν αποσκοπούν και δεν μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα να υποχρεώσουν τα κράτη μέλη, τα οποία δεν επιτρέπουν στο έδαφός τους την έλξη ρυμουλκούμενων από δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα με κινητήρα, να τροποποιήσουν τη νομοθεσία τους (11).
Β – Το εθνικό δίκαιο
22. Κατά το άρθρο 53 του νομοθετικού διατάγματος 285 (decreto legislativo n. 285), της 30ής Απριλίου 1992 (12), ως μοτοποδήλατα νοούνται όλα τα δίκυκλα, τρίκυκλα και τετράκυκλα οχήματα με κινητήρα, τα τελευταία δε εξ αυτών αποτελούν την κατηγορία των «τετρακύκλων με κινητήρα».
23. Κατά το άρθρο 54 του κώδικα οδικής κυκλοφορίας, αυτοκίνητα οχήματα είναι τα οχήματα με κινητήρα που έχουν τουλάχιστον τέσσερις τροχούς, εξαιρουμένων των τετρακύκλων μοτοποδηλάτων.
24. Βάσει του άρθρου 56 του κώδικα αυτού, επιτρέπεται να έλκουν ρυμουλκούμενο μόνον τα αυτοκίνητα οχήματα, τα τρόλεϊ και οι αυτοκίνητοι ελκυστήρες (τρακτέρ).
II – Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
25. Κατόπιν ανταλλαγής εγγράφων μεταξύ της Ιταλικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής, η δεύτερη έκρινε ότι αυτό το κράτος μέλος, θεσπίζοντας την επίμαχη ρύθμιση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή του απηύθυνε, στις 3 Απριλίου 2003, έγγραφο οχλήσεως, καλώντας το να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
26. Η Ιταλική Δημοκρατία, με την από 13 Ιουνίου 2003 έγγραφη απάντησή της, δεσμεύθηκε να τροποποιήσει τη νομοθεσία της προκειμένου να άρει τους περιορισμούς των εισαγωγών που είχε επισημάνει η Επιτροπή. Η Ιταλική Δημοκρατία διευκρίνισε, εξάλλου, ότι οι τροποποιήσεις δεν αφορούσαν μόνον την έγκριση τύπου των οχημάτων, αλλά και την ταξινόμηση, την κυκλοφορία και τους οδικούς ελέγχους των ρυμουλκούμενων (τεχνικούς ελέγχους).
27. Η Επιτροπή δεν έτυχε καμίας ενημερώσεως όσον αφορά τη θέσπιση των τροποποιήσεων αυτών. Ως εκ τούτου, απηύθυνε στην Ιταλική Δημοκρατία την από 19 Δεκεμβρίου 2003 αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία την κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της γνώμης αυτής. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν απάντησε σ’ αυτήν την αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Μαρτίου 2005.
III – Η προσφυγή
28. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ·
– να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
29. Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή.
IV – Επί της ερωτήσεως του Δικαστηρίου
30. Όπως επισημάνθηκε, κατόπιν της επαναλήψεως της προφορικής διαδικασίας, το Δικαστήριο κάλεσε τους διαδίκους και τα λοιπά κράτη μέλη να απαντήσουν στην εξής ερώτηση:
«Σε ποιο βαθμό και υπό ποιες προϋποθέσεις οι εθνικές διατάξεις οι οποίες δεν αφορούν τα χαρακτηριστικά ενός προϊόντος, αλλά τη χρήση του, και οι οποίες ισχύουν αδιακρίτως για τα εγχώρια και εισαγόμενα προϊόντα, πρέπει να θεωρούνται μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ;»
Α – Οι απαντήσεις των διαδίκων και των κρατών μελών
31. Η Επιτροπή, η Ιταλική Δημοκρατία, η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Κυπριακή Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και, τέλος, το Βασίλειο της Σουηδίας υπέβαλαν στο Δικαστήριο γραπτές παρατηρήσεις ή ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου.
32. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα μέτρα σχετικά με τους τρόπους χρήσεως ενός προϊόντος αφορούν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να χρησιμοποιείται ένα προϊόν. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση μέτρου που περιορίζει τη χρήση ενός προϊόντος κατά τόπο ή κατά χρόνο (13). Η έννοια αυτή περιλαμβάνει επίσης τις περιπτώσεις κατά τις οποίες μια ρύθμιση απαγορεύει τη χρήση ενός προϊόντος.
33. Κατά την Επιτροπή, για να κριθεί αν μια εθνική ρύθμιση που αφορά τη χρήση προϊόντος συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια άρθρου 28 ΕΚ πρέπει να ληφθούν υπόψη, στο πλαίσιο κατά περίπτωση ελέγχου, τα αποτελέσματα, άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, του μέτρου αυτού. Κατά την Επιτροπή, δεν χωρεί αμφιβολία ότι μια ρύθμιση που απαγορεύει απολύτως, ή σχεδόν απολύτως, τη χρήση ενός προϊόντος συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ (14).
34. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών τάσσεται υπέρ της σαφούς οριοθετήσεως του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ. Σύμφωνα με αυτό το κράτος μέλος, ο σκοπός της διατάξεως αυτής, δηλαδή η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, δεν συνεπάγεται ότι μια εθνική νομοθεσία που αφορά, για παράδειγμα, την οδική ασφάλεια, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της κατ’ άρθρο 28 ΕΚ απαγορεύσεως (15). Υποστηρίζει όμως ότι η απρόσκοπτη πρόσβαση στην αγορά είναι ιδιαιτέρως σημαντική.
35. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών συντάσσεται με την άποψη που υποστήριξε η γενική εισαγγελέας J. Kokott με τις προτάσεις της στην υπόθεση C‑142/05, Mickelsson και Roos, η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου, καθόσον καθιστά δυνατή την εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ ενός συνόλου κανόνων που δεν σκοπούν στην προστασία οικονομικών συμφερόντων. Το εν λόγω κράτος μέλος επισημαίνει πάντως ότι η προσέγγιση αυτή ενέχει κάποια μειονεκτήματα. Αφενός, είναι δυσχερές να ορισθεί σαφώς η έννοια του όρου «τρόποι χρήσεως». Εφόσον η σχετική με τη χρήση διάταξη απαιτεί την προσαρμογή του προϊόντος, υφίσταται απαίτηση σχετική με τα χαρακτηριστικά του προϊόντος.
36. Επίσης, κατά το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η προσθήκη μιας νέας κατηγορίας εξαιρέσεων από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ μπορεί να καταστεί αιτία συγχύσεως για τα εθνικά δικαστήρια. Αναλόγως της κατηγορίας στην οποία εμπίπτει μια ορισμένη διάταξη, θα εφαρμόζονται διαφορετικά κριτήρια.
37. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επικρίνει επίσης τη νομολογία της προπαρατεθείσας αποφάσεως Keck και Mithouard, καθόσον δεν παρέχει κατάλληλο κριτήριο, παραπέμπει δε, συναφώς, στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Άλφα Βήτα Βασιλόπουλος και Carrefour‑Μαρινόπουλος (16). Επιπλέον, επισημαίνει ότι, όπως και οι τρόποι πωλήσεως, ορισμένοι τρόποι χρήσεως μπορεί να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και διερωτάται ως προς την πρακτική χρησιμότητα της θεσπίσεως μιας νέας εξαιρέσεως. Ως εκ τούτου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών προτείνει να υιοθετηθεί η προσέγγιση «de minimis» την οποία υποστήριξε ο γενικός εισαγγελέας F. Jacobs με τις προτάσεις του στην υπόθεση Leclerc‑Siplec (17), μολονότι επισημαίνει επίσης τις δυσχέρειες που συνεπάγεται για τα εθνικά δικαστήρια η εφαρμογή της.
38. Αντιθέτως προς την Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, η Κυπριακή Δημοκρατία και το Βασίλειο της Σουηδίας θεωρούν ότι τα κριτήρια που διατυπώθηκαν με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, μπορούν να εφαρμοσθούν κατ’ αναλογία και στα μέτρα που διέπουν τη χρήση ενός προϊόντος. Αυτά τα κράτη μέλη υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι οι αδιακρίτως εφαρμοστέες εθνικές διατάξεις με τις οποίες περιορίζεται, αλλά δεν απαγορεύεται, η χρήση ενός προϊόντος δεν εμπίπτουν, καταρχήν, στην κατά το άρθρο 28 ΕΚ έννοια του όρου «περιορισμός». Πάντως, κατά τα κράτη μέλη αυτά, είναι δυνατή η παρέκκλιση από την αρχή αυτή εφόσον αποδειχθεί ότι τα επίμαχα μέτρα απαγορεύουν κατηγορηματικώς τη χρήση ενός προϊόντος ή επιτρέπουν μόνο μια εξαιρετικά περιορισμένη χρήση, περιορίζοντας συνεπώς την πρόσβαση του προϊόντος αυτού στην αγορά.
39. Η Ελληνική Δημοκρατία, υποστηρίζει ότι μια διάταξη που αφορά τη χρήση ενός προϊόντος δεν δύναται αυτή καθαυτή να παρακωλύσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Η Ελληνική Δημοκρατία επισημαίνει πάντως ότι αν η χρήση του προϊόντος αποτελεί συστατικό στοιχείο της κυκλοφορίας του, τότε το ζήτημα του χαρακτηρισμού του μέτρου πρέπει να εξετάζεται κατά περίπτωση, είναι δε πιθανό ο συνακόλουθος περιορισμός να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ.
40. Τέλος, η Ιταλική Δημοκρατία θεωρεί κατ’ ουσίαν ότι η απάντηση στην ερώτηση του Δικαστηρίου εξαρτάται επίσης από το αν το προϊόν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για άλλους σκοπούς. Κατά τα λοιπά, η Ιταλική Δημοκρατία εμμένει στις θέσεις της περί μέριμνας για την οδική ασφάλεια και περί ιδιαιτεροτήτων της μορφολογίας του ιταλικού εδάφους.
Β – Εκτίμηση
41. Στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς, το Δικαστήριο καλείται να κρίνει αν η ιταλική ρύθμιση που απαγορεύει τη χρήση συγκεκριμένου προϊόντος στο έδαφός της συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ ή αν η ρύθμιση αυτή, καθόσον αφορά ένα «τρόπο χρήσεως» εμπορεύματος, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής, βάσει των κριτηρίων που καθόρισε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard.
42. Το ζήτημα αυτό παρουσιάζει κατά μείζονα λόγο ενδιαφέρον, καθόσον μια άλλη υπόθεση, η προπαρατεθείσα Mickelsson και Roos, η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου, εγείρει παρεμφερή προβληματισμό.
43. Συγκεκριμένα, στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο ερωτάται αν τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ απαγορεύουν σουηδική ρύθμιση με την οποία περιορίζεται η χρήση ναυτικών σκαφών με κινητήρα σε ορισμένα ύδατα. Η ρύθμιση αυτή διαφέρει από το επίμαχο στην προκειμένη υπόθεση μέτρο, δεδομένου ότι περιορίζει τη χρήση ενός προϊόντος, αλλά δεν απαγορεύει απολύτως τη χρήση του, όπως η ιταλική ρύθμιση.
44. Με τις προτάσεις της στην εν λόγω υπόθεση, η γενική εισαγγελέας J. Kokott προτείνει, κατ’ αναλογία με τους «τρόπους πωλήσεως», οι «τρόποι χρήσεως» ενός εμπορεύματος να μην εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ εφόσον πληρούνται, μεταξύ άλλων, οι προϋποθέσεις τις οποίες καθόρισε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard (18).
45. Συγκεκριμένα, η γενική εισαγγελέας J. Kokott επισημαίνει ότι οι εθνικές διατάξεις περί των τρόπων χρήσεως των προϊόντων και οι εθνικές διατάξεις περί των τρόπων πωλήσεως είναι παρεμφερείς ως προς τη φύση και τον βαθμό των επιπτώσεών τους στο εμπόριο. Οι διατάξεις αυτές δεν σκοπούν, κατά κανόνα, στη ρύθμιση του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών. Παράγουν, καταρχήν, τα αποτελέσματά τους μόνο μετά την εισαγωγή του προϊόντος και έχουν έμμεσες μόνον επιπτώσεις στη διάθεσή του. Κατά τη γενική εισαγγελέα J. Kokott, θα ήταν, ως εκ τούτου, συνεπές να επεκταθεί η εφαρμογή της νομολογίας της προπαρατεθείσας αποφάσεως Keck και Mithouard στα μέτρα που ρυθμίζουν τη χρήση των εμπορευμάτων και, επομένως, να εξαιρεθούν τα μέτρα αυτά από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ (19).
46. Πάντως, η γενική εισαγγελέας J. Kokott προτείνει στο Δικαστήριο να καταστήσει περισσότερο ακριβείς και να συμπληρώσει τις προϋποθέσεις που έθεσε με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, όσον αφορά δε τις εθνικές διατάξεις που απαγορεύουν τη χρήση ενός προϊόντος ή επιτρέπουν εξαιρετικά περιορισμένη χρήση του, αυτές πρέπει να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ «καθόσον απαγορεύουν ή (σχεδόν) απαγορεύουν την πρόσβαση ενός προϊόντος στην αγορά» (20).
47. Τούτου υπομνησθέντος, φρονώ ότι πρέπει επί του παρόντος να παρατεθούν συνοπτικά τα κύρια στοιχεία της νομολογίας περί ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων.
1. Η νομολογία περί της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
48. Η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις αρχές της Κοινότητας (21).
49. Έτσι, η παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, του άρθρου 3 ΕΚ που έχει ενσωματωθεί στο πρώτο μέρος της Συνθήκης, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχές», ορίζει ότι, για τους σκοπούς του άρθρου 2 ΕΚ, η δράση της Κοινότητας περιλαμβάνει μια εσωτερική αγορά την οποία χαρακτηρίζει η εξάλειψη των εμποδίων, μεταξύ άλλων, στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών.
50. Επίσης, το άρθρο 14, παράγραφος 2, ΕΚ ορίζει ότι η εσωτερική αγορά περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο διασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ.
51. Αυτή η θεμελιώδης αρχή τίθεται σε εφαρμογή ιδίως με το άρθρο 28 ΕΚ.
52. Υπενθυμίζεται ότι, κατά τη διάταξη αυτή, οι ποσοτικοί περιορισμοί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος απαγορεύονται μεταξύ των κρατών μελών.
53. Κατά πάγια νομολογία, η οποία καθιερώθηκε με την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville (22), η διάταξη αυτή πρέπει να νοηθεί ως σκοπούσα στην εξάλειψη «κάθε εμπορικής ρυθμίσεως των κρατών μελών δυνάμενης να περιορίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο» (23).
54. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει ρητώς δεχθεί με την απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe‑Zentral, γνωστή ως «Cassis de Dijon» (24), ότι, ελλείψει εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών, μέτρα που ισχύουν αδιακρίτως για τα εγχώρια και για τα εισαγόμενα από άλλα κράτη μέλη προϊόντα δύνανται επίσης να περιορίσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (25).
55. Κατά το Δικαστήριο, οι περιορισμοί αυτοί είναι δυνατόν, πάντως, να δικαιολογηθούν από κάποιον από τους λόγους που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή από κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου (26), υπό την προϋπόθεση ότι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, τα μέτρα αυτά είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (27).
56. Η ερμηνεία της έννοιας του όρου «μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος» την οποία έδωσε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Dassonville είναι ιδιαίτερα ευρεία (28). Συγκεκριμένα, λαμβανομένης υπόψη της προπαρατεθείσας νομολογίας, ακόμη και αν ένα μέτρο δεν σκοπεί στη ρύθμιση των εμπορικών συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών, καθοριστική σημασία για τον κοινοτικό δικαστή έχουν οι επιπτώσεις του μέτρου, πραγματικές ή δυνητικές, στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Με την ερμηνεία αυτή κατέστη δυνατός στην πράξη ο έλεγχος, υπό το πρίσμα του άρθρου 28 ΕΚ, όλων των μορφών οικονομικού προστατευτισμού που ασκούν τα κράτη μέλη, δεδομένου ότι το Δικαστήριο μπορεί να ελέγχει όλες τις εθνικές ρυθμίσεις που ενδέχεται να περιορίζουν το εμπόριο, ακόμη και αν δεν αφορούν καθόλου τις εισαγωγές.
57. Το Δικαστήριο, προκειμένου να περιορισθεί η κατ’ αυτό υπερβολική επίκληση του άρθρου 28 ΕΚ και προκειμένου να αποτραπεί υπερβολική συρρίκνωση των κανονιστικών αρμοδιοτήτων των κρατών μελών, υιοθέτησε μια νέα προσέγγιση επιχειρώντας να περιορίσει την έκταση εφαρμογής της διατάξεως αυτής.
58. Αρχικώς, το Δικαστήριο επιχείρησε να εξαιρέσει από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ ορισμένες εθνικές ρυθμίσεις με τις οποίες επιδιωκόταν η επίτευξη σκοπού γενικού συμφέροντος και οι οποίες ουδόλως σχετίζονταν με την εμπορική δραστηριότητα.
59. Έτσι, με την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1981, 155/80, Oebel (29), το Δικαστήριο, έκρινε ότι μια εθνική ρύθμιση σχετική με τη νυκτερινή εργασία στα αρτοποιεία και τα ζαχαροπλαστεία συνιστούσε θεμιτή επιλογή οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, σύμφωνη με τους επιδιωκόμενους από τη Συνθήκη σκοπούς γενικού συμφέροντος. Κατά το Δικαστήριο, μια τέτοια ρύθμιση «η οποία εφαρμόζεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων στο σύνολο των επιχειρήσεων ορισμένου τομέα, οι οποίες είναι εγκατεστημένες στο εθνικό έδαφος, χωρίς να ενέχει διάκριση λόγω της ιθαγένειας των επιχειρηματιών και χωρίς να διακρίνει μεταξύ του εσωτερικού και του εξαγωγικού εμπορίου του οικείου κράτους» δεν είχε ως αποτέλεσμα τον περιορισμό των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών και ως εκ τούτου δεν συνιστούσε προδήλως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος αντίθετο προς το άρθρο 28 ΕΚ (30).
60. Ομοίως, με την απόφαση της 31ης Μαρτίου 1982, 75/81, Blesgen (31), το Δικαστήριο έκρινε ότι νομοθετική διάταξη περιορίζουσα την κατανάλωση, τη διάθεση και την προσφορά οινοπνευματωδών ποτών σε χώρους προσιτούς στο κοινό δεν αντέβαινε στο άρθρο 28 ΕΚ, καθόσον μια τέτοια ρύθμιση, η οποία ουδόλως σχετιζόταν με την εισαγωγή των προϊόντων, δεν μπορούσε να παρακωλύσει το εμπόδιο μεταξύ κρατών μελών. Το μέτρο αυτό δεν ενείχε καμία διάκριση αναλόγως της φύσεως ή της προελεύσεως των προϊόντων και δεν έθιγε τους λοιπούς τρόπους διαθέσεως στο εμπόριο αυτών των οινοπνευματωδών ποτών. Όσον αφορά τα περιοριστικά αποτελέσματα του μέτρου, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υπερέβαιναν τα συνήθη αποτελέσματα μιας κανονιστικής ρυθμίσεως εμπορικού χαρακτήρα (32).
61. Ακολούθως, το Δικαστήριο αποφάσισε να επανεξετάσει τη νομολογία του. Η προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard σηματοδοτεί μια μεταβολή της προσεγγίσεως του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έκρινε αναγκαίο να επανεξετάσει και να διευκρινίσει τη σχετική νομολογία του «[δ]εδομένου ότι [κατ’ αυτό] οι επιχειρηματίες επικαλούνται ολοένα και περισσότερο το άρθρο [28 ΕΚ] προς αμφισβήτηση κάθε είδους ρυθμίσεων που έχουν ως αποτέλεσμα να περιορίζουν την εμπορική τους ελευθερία, ακόμη και αν δεν αφορούν τα προϊόντα προελεύσεως άλλων κρατών μελών» (33).
62. Η υπόθεση εκείνη αφορούσε γαλλική ρύθμιση βάσει της οποίας απαγορευόταν η μεταπώληση σε τιμή κάτω του κόστους. Μολονότι δέχθηκε ότι η ρύθμιση αυτή μπορούσε να περιορίσει τον όγκο των πωλήσεων των εισαγόμενων προϊόντων, στερώντας από τους επιχειρηματίες τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν συγκεκριμένη μέθοδο προωθήσεως των πωλήσεων, το Δικαστήριο έθεσε το ζήτημα «αν το ενδεχόμενο αυτό αρκ[ούσε] για να χαρακτηρισθεί η επίμαχη ρύθμιση ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών» (34) κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
63. Προκειμένου να επιλύσει το ζήτημα αυτό, το Δικαστήριο προέβη σε διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών ρυθμίσεων, δηλαδή των ρυθμίσεων αυτών που καθορίζουν τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν τα εμπορεύματα και εκείνων που περιορίζουν ή απαγορεύουν ορισμένους τρόπους πωλήσεως. Το Δικαστήριο προέβλεψε διαφορετικό σύστημα ελέγχου για καθεμία από τις κατηγορίες αυτές.
64. Στην πρώτη κατηγορία υπάγονται οι ρυθμίσεις που αφορούν, μεταξύ άλλων, την ονομασία, την μορφή, το βάρος και τις διαστάσεις του προϊόντος, καθώς και τη σύνθεση, την παρουσίαση, τη σήμανση και τη συσκευασία του, και οι οποίες διαφέρουν από τις απαιτούμενες εντός του κράτους μέλους καταγωγής (35).
65. Στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την κλασική νομολογία την οποία είχε διατυπώσει καταρχάς με την προπαρατεθείσα απόφαση Cassis de Dijon, σύμφωνα με την οποία οι ρυθμίσεις αυτές, ακόμη και αν ισχύουν αδιακρίτως για όλα τα προϊόντα, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ (36).
66. Συγκεκριμένα, ο περιορισμός του εμπορίου οφείλεται στην υποχρέωση συμμορφώσεως προς τους όρους που θέτει το κράτος μέλος στην αγορά του οποίου διατίθενται τα εμπορεύματα που προέρχονται από τα λοιπά κράτη μέλη. Επιβάλλοντας, για παράδειγμα, την ανασυσκευασία ή τη μεταβολή της συνθέσεως του προϊόντος, μια τέτοια ρύθμιση συνεπάγεται πρόσθετα έξοδα και δυσχέρειες για τον εισαγωγέα.
67. Στη δεύτερη κατηγορία υπάγονται οι ρυθμίσεις που περιορίζουν ή απαγορεύουν «ορισμένους τρόπους πωλήσεως». Το Δικαστήριο δεν έδωσε ορισμό της έννοιας αυτής. Είναι, πάντως, δυνατή η, μη εξαντλητική, καταγραφή των περιπτώσεων που υπάγονται στην κατηγορία αυτή, βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου. Πέραν της απαγορεύσεως της μεταπωλήσεως σε τιμή κάτω του κόστους, την οποία αφορούσε η προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι αφορούν «τρόπους πωλήσεως» οι ρυθμίσεις που περιορίζουν ορισμένες μορφές προωθήσεως των πωλήσεων, όπως η απαγόρευση της τηλεοπτικής διαφημίσεως σε ορισμένο τομέα ή αυτής που απευθύνεται σε συγκεκριμένο κοινό (37) ή ακόμη οι ρυθμίσεις βάσει των οποίων η διάθεση συγκεκριμένων προϊόντων επιτρέπεται μόνο σε ορισμένη κατηγορία καταστημάτων (38) ή οι οποίες καθορίζουν, για παράδειγμα, το ωράριο λειτουργίας των εμπορικών καταστημάτων (39).
68. Στο εξής, ελλείψει ευθείας ή συγκεκαλυμμένης διακρίσεως υπέρ των ημεδαπών επιχειρήσεων, οι ρυθμίσεις αυτές εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ.
69. Όπως είναι δυνατό να διαπιστωθεί, τα μέτρα αυτά αφορούν την άσκηση εμπορικής δραστηριότητας αυτή καθαυτή. Έχουν γενικό χαρακτήρα και δεν επηρεάζουν τη διάθεση στο εμπόριο των προϊόντων καταγωγής άλλων κρατών μελών κατά τρόπο διαφορετικό απ’ ό,τι τα εγχώρια προϊόντα. Οι ρυθμίσεις αυτές δεν δύνανται να επηρεάσουν άμεσα την πρόσβαση του επίμαχου προϊόντος στην αγορά. Είναι, πάντως, δυνατό οι ρυθμίσεις να επηρεάσουν κατά έμμεσο τρόπο τις εισαγωγές, καθόσον μπορεί να έχουν ως συνέπεια τη μείωση των πωλήσεων.
70. Αντιθέτως προς την προγενέστερη νομολογία του, το Δικαστήριο έκρινε επομένως ότι οι ρυθμίσεις αυτές δεν αποτελούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, καθόσον ισχύουν «για όλες τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην ημεδαπή» και καθόσον επηρεάζουν «κατά τον ίδιο τρόπο, από νομικής απόψεως αλλά και στην πράξη, τη διάθεση στο εμπόριο των εγχώριων προϊόντων και των προϊόντων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη» (40).
71. Το Δικαστήριο διευκρίνισε με την απόφαση εκείνη ότι, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, «η εφαρμογή ρυθμίσεων αυτού του είδους στην πώληση προϊόντων τα οποία προέρχονται από άλλο κράτος μέλος και πληρούν τις προδιαγραφές που έχει θεσπίσει το κράτος αυτό, δεν δύναται να παρεμποδίσει την πρόσβασή τους στην αγορά ούτε να την καταστήσει δυσχερέστερη απ’ ό,τι την πρόσβαση των εγχώριων προϊόντων στην αγορά» (41).
72. Για ποιο λόγο το Δικαστήριο διέκρινε μεταξύ των δύο αυτών κατηγοριών ρυθμίσεων;
73. Τα προϊόντα, ως έχουν με τη σύνθεση, την ονομασία, τη μορφή, τη σήμανση και τη συσκευασία τους, πρέπει καταρχήν να μπορούν να εξάγονται σε όλα τα κράτη μέλη, εφόσον πληρούν τις προδιαγραφές που έχει θέσει το κράτος καταγωγής τους όσον αφορά τα ως άνω χαρακτηριστικά. Η εφαρμογή της νομοθεσίας του κράτος εισαγωγής επιτρέπεται μόνον εφόσον μπορεί να δικαιολογηθεί από σημαντικό λόγο γενικού συμφέροντος. Το ζητούμενο είναι να μην παρακωλύεται, πέραν του αναγκαίου, η πρόσβαση των προϊόντων στην αγορά του κράτους μέλους εισαγωγής και, επομένως, να αποτρέπεται η προστασία των ημεδαπών επιχειρήσεων.
74. Αντιθέτως, από τη στιγμή που, ως έχοντα τα ανωτέρω χαρακτηριστικά, τα προϊόντα αυτά έχουν πρόσβαση στην αγορά του κράτους μέλους εισαγωγής, θα πρέπει να υπόκεινται στις «διατάξεις περί διαθέσεως στο εμπόριο» οι οποίες ισχύουν στο κράτος αυτό. Συναφώς, πρέπει να τυγχάνουν ίσης μεταχειρίσεως με τα εγχώρια προϊόντα.
75. Φρονώ ότι η εισαγωγή μιας τέτοιας διακρίσεως οφείλεται στο μέλημα να διασφαλισθεί η ύπαρξη ενός ισορροπημένου νομικού καθεστώτος. Συγκεκριμένα, από την εξέταση της νομολογίας του Δικαστηρίου συνάγεται η ύπαρξη μιας λανθάνουσας συγκρούσεως μεταξύ, αφενός, της βουλήσεως του κοινοτικού δικαστή να καταστήσει το άρθρο 28 ΕΚ «δικλίδα ασφαλείας» κατά των διαφόρων μορφών του οικονομικού προστατευτισμού των κρατών μελών και, αφετέρου, της ιδιαίτερης μέριμνας που έχει επιδείξει το Δικαστήριο προκειμένου να αποφεύγεται η ανάμειξη σε ορισμένους τομείς της εσωτερικής πολιτικής των κρατών αυτών.
76. Συναφώς, η υπό κρίση υπόθεση βρίσκεται στο επίκεντρο της προβληματικής αυτής.
77. Η προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard προκάλεσε αμηχανία. Πολλοί επέκριναν τις αντιφάσεις που ενέχει, την έλλειψη αιτιολογίας και σαφήνειας (42). Η εφαρμογή των κριτηρίων που διατυπώθηκαν με την απόφαση αυτή είχε ως συνέπεια να ανακύψουν διάφορες ερμηνευτικές δυσχέρειες, τις οποίες το Δικαστήριο επέλυσε κατά περίπτωση μόνον.
78. Συμφωνώ, μεταξύ άλλων, με δύο από τους λόγους για τους οποίους επικρίθηκε η νομολογία αυτή.
79. Πρώτον, όπως και άλλοι προηγουμένως, εκτιμώ ότι η διάκριση μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών μέτρων δεν είναι πρόσφορη λύση (43).
80. Συγκεκριμένα, μολονότι είναι θεμιτό να επιχειρηθεί ο καθορισμός τεκμηρίων ως προς τις επιπτώσεις που έχουν στην αγορά οι διάφορες κατηγορίες μέτρων, εντούτοις η ύπαρξη περιορισμού μπορεί να εξαρτάται επίσης και από άλλους παράγοντες, όπως είναι ο τρόπος εφαρμογής της επίμαχης ρυθμίσεως και τα συγκεκριμένα αποτελέσματά της στο εμπόριο.
81. Η διάκριση στην οποία προέβη το Δικαστήριο μπορεί, συνεπώς, να αποδειχθεί τεχνητή σε ορισμένες περιπτώσεις, ενώ τα όρια μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών μέτρων μπορεί να είναι ασαφή (44). Σε ορισμένες περιπτώσεις, το Δικαστήριο χαρακτήρισε ως «τρόπους πωλήσεως» ρυθμίσεις που αφορούσαν τα χαρακτηριστικά των προϊόντων (45). Σε άλλες περιπτώσεις, το Δικαστήριο εξέτασε μέτρα σχετικά με τους τρόπους πωλήσεως ενός προϊόντος σαν να συνιστούσαν διατάξεις σχετικές με τα χαρακτηριστικά των προϊόντων. Αυτό συνέβη, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση μέτρων που αφορούν τη διαφήμιση, οσάκις είχαν επιπτώσεις στη συσκευασία του προϊόντος (46). Τέλος, σε κάποιες περιπτώσεις, το Δικαστήριο δεν έκανε χρήση της διακρίσεως αυτής, αλλά προέβη σε ανάλυση βασιζόμενη αποκλειστικά στις επιπτώσεις της ρυθμίσεως (47). Τα παραδείγματα αυτά καταδεικνύουν τις δυσχέρειες που μπορεί να αντιμετωπίσει το Δικαστήριο κατά τον χαρακτηρισμό ορισμένων μέτρων. Κατά την άποψή μου, η ανάλυση βάσει κατηγοριών είναι, επομένως, δυσχερής, ενώ, στην πράξη, τα εθνικά και τα κοινοτικά δικαστήρια είναι δυνατό να κληθούν να εξετάσουν ποικίλες ρυθμίσεις, τις οποίες πρέπει να εκτιμήσουν βάσει των ιδιαιτέρων περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως.
82. Δεύτερον, καθόσον έθεσε νέα κριτήρια και διαμόρφωσε ένα σύστημα ελέγχου που διαφοροποιείται αναλόγως του είδους των επίμαχων μέτρων, η νομολογία αυτή είχε ως συνέπεια τη διαφοροποίηση ως προς τον τρόπο ελέγχου των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων σε σχέση με το σύστημα που εφαρμόζεται προκειμένου περί των λοιπών μορφών ελεύθερης κυκλοφορίας (48).
83. Συγκεκριμένα, όπως θα διαπιστωθεί κατωτέρω, ο τρόπος ελέγχου των διαφόρων ελευθεριών αυτών έχει ως κοινό στοιχείο το ότι στηρίζεται σε ένα και μόνο κριτήριο, αυτό της παρακωλύσεως της προσβάσεως στην αγορά. Η χρήση, όμως, μιας διαφορετικής λύσεως στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν είναι, κατά την άποψή μου, συνεπής λαμβανομένων υπόψη των απαιτήσεων που συνδέονται με τη δημιουργία της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς και την καθιέρωση ιθαγένειας της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
84. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι τα κριτήρια που καθόρισε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, δεν κατέστησαν δυνατό να διασαφηνισθεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ ούτε κατέστησαν ευχερέστερη την εφαρμογή του.
85. Πάντως, όπως και ο γενικός εισαγγελέας M. Poiares Maduro, φρονώ ότι προς το παρόν δεν είναι σκόπιμη η αναθεώρηση της νομολογίας αυτής (49).
86. Εκτιμώ, όμως, ότι δεν πρέπει να επεκταθεί η εφαρμογή της νομολογίας αυτής στις ρυθμίσεις που, όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, αφορούν τους «τρόπους χρήσεως» των προϊόντων.
2. Οι λόγοι για τους οποίους δεν τάσσομαι υπέρ της επεκτάσεως της εφαρμογής της προπαρατεθείσας νομολογίας Keck και Mithouard στα μέτρα που αφορούν τους τρόπους χρήσεως των προϊόντων
87. Η επέκταση της εφαρμογής της προπαρατεθείσας νομολογίας Keck και Mithouard στις ρυθμίσεις που αφορούν τους τρόπους χρήσεως των προϊόντων ενέχει, κατά τη γνώμη μου, ορισμένα μειονεκτήματα, ενώ ο «κλασικός τρόπος αναλύσεως» που εφαρμόζει το Δικαστήριο είναι απολύτως ικανοποιητικός.
88. Πρώτον, η λύση αυτή θα ισοδυναμούσε με την εισαγωγή μιας νέας κατηγορίας εξαιρέσεων από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ. Δεν τάσσομαι υπέρ του ενδεχομένου αυτού, τούτο δε για πλείονες λόγους.
89. Αφενός, δεν είμαι βέβαιος ότι οι λόγοι για τους οποίους το Δικαστήριο εξαίρεσε από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ τις ρυθμίσεις που αφορούν τους τρόπους πωλήσεως των προϊόντων ισχύουν και στην περίπτωση των μέτρων που αφορούν τους τρόπους χρήσεώς τους. Συγκεκριμένα, εκτός και αν σφάλλω, το Δικαστήριο δεν έχει επιληφθεί ιδιαιτέρως σημαντικού αριθμού προσφυγών κατά μέτρων αυτού του είδους.
90. Αφετέρου, όπως προανέφερα, φρονώ ότι η θέσπιση διακρίσεως μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών ρυθμίσεων δεν συνιστά πρόσφορη λύση. Η λύση αυτή προϋποθέτει μια τεχνητή διάκριση και μπορεί να αποτελέσει αιτία συγχύσεως για τα εθνικά δικαστήρια.
91. Τέλος, φρονώ ότι η εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ των εθνικών μέτρων που αφορούν όχι μόνον τους τρόπους πωλήσεως των εμπορευμάτων, αλλά και τους τρόπους χρήσεώς τους, αντιβαίνει στους σκοπούς της Συνθήκης ΕΚ, δηλαδή στη δημιουργία ενιαίας και ολοκληρωμένης αγοράς. Κατά τη γνώμη μου, η λύση αυτή θα περιόριζε την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 28 ΕΚ, καθόσον θα παρείχε εκ νέου στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να νομοθετούν στους τομείς τους οποίους ο νομοθέτης θέλησε, αντιθέτως, να καταστήσει αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Ένα τέτοιο ενδεχόμενο, όμως, θα ήταν αντίθετο προς την ευρωπαϊκή οικοδόμηση και τη δημιουργία ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς. Συγκεκριμένα, ένα προϊόν πρέπει να μπορεί να κυκλοφορεί χωρίς περιορισμούς εντός της κοινής αγοράς, ενώ τα εθνικά μέτρα τα οποία παρακωλύουν καθ’ οιονδήποτε τρόπο το ενδοκοινοτικό εμπόριο πρέπει να μπορούν να δικαιολογηθούν από τα κράτη μέλη.
92. Δεύτερον, φρονώ ότι δεν είναι καθόλου συμφέρον να περιορισθεί ο έλεγχος που ασκεί το Δικαστήριο επί μέτρων τα οποία, στην πραγματικότητα, δύνανται να παρακωλύσουν σοβαρά το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
93. Συγκεκριμένα, ο έλεγχος που ασκεί το Δικαστήριο βάσει της κλασσικής μεθόδου αναλύσεως η οποία καθορίσθηκε με τις προπαρατεθείσες αποφάσεις Dassonville και Cassis de Dijon είναι, κατά την άποψή μου, απολύτως ικανοποιητικός και δεν υπάρχει κανένας λόγος να επανεξετασθεί.
94. Αυτή η μέθοδος αναλύσεως όχι μόνον καθιστά δυνατό στο Δικαστήριο να ελέγχει την εκ μέρους των κρατών μελών τήρηση των διατάξεων της Συνθήκης, αλλά παρέχει και στα κράτη μέλη το αναγκαίο περιθώριο εκτιμήσεως για την υποστήριξη των νομίμων συμφερόντων τους.
95. Υπενθυμίζεται, συγκεκριμένα, ότι προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο η απελευθέρωση του εμπορίου να θίξει άλλα γενικά συμφέροντα, ο κοινοτικός νομοθέτης και το Δικαστήριο, μέσω της νομολογίας του, θέσπισαν εξαιρέσεις από την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (50).
96. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το άρθρο 30 ΕΚ προβλέπει σειρά δικαιολογιών που μπορούν να επικαλούνται τα κράτη μέλη για να θεσπίσουν περιορισμούς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Ο κατάλογος αυτός είναι περιοριστικός και πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά (51).
97. Παράλληλα, με την εξέλιξη της νομολογίας του, το Δικαστήριο διευκρίνισε σταδιακά την έννοια του όρου «επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος», μεταξύ των οποίων καταλέγονται η προστασία του περιβάλλοντος ή η προστασία των καταναλωτών (52). Επομένως, ελλείψει κοινοτικής εναρμονίσεως, ένα εθνικό μέτρο που σκοπεί την προστασία του περιβάλλοντος μπορεί να συνιστά «επιτακτική ανάγκη» δυνάμενη, υπό την έννοια της προπαρατεθείσας αποφάσεως Cassis de Dijon, να περιορίσει την εφαρμογή του άρθρου 28 ΕΚ.
98. Το γεγονός ότι ο κοινοτικός νομοθέτης και τα κοινοτικά δικαστήρια έχουν δεχθεί ότι σε ορισμένες περιπτώσεις ο περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων μπορεί να είναι θεμιτός δεν συνεπάγεται και την παροχή απεριόριστης διακριτικής ευχέρειας στα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη μπορούν να δικαιολογηθούν από λόγους γενικού συμφέροντος, θα πρέπει να είναι και αναγκαία και σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας (53).
99. Επίσης, αυτή η μέθοδος αναλύσεως παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ασκεί δικαστικό έλεγχο επί του συνόλου των μέτρων που λαμβάνουν τα κράτη μέλη.
100. Ο έλεγχος αυτός είναι αναγκαίος. Συγκεκριμένα, πρέπει να διασφαλισθεί ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη κατά πόσον οι θεσπιζόμενες διατάξεις δύνανται να επηρεάσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και πώς απολαύουν των ελευθεριών κυκλοφορίας οι επιχειρήσεις. Πρέπει επίσης να αποτραπεί το ενδεχόμενο τα εθνικά δικαστήρια να εξαιρούν υπερβολικά μεγάλο αριθμό μέτρων από το πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως που προβλέπει η διάταξη αυτή. Συνεπώς, η έννοια του περιορισμού πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά.
101. Παράλληλα, αυτός ο δικαστικός έλεγχος πρέπει να παραμείνει περιορισμένος, καθόσον αποστολή του Δικαστηρίου δεν είναι να θέτει συστηματικά υπό αμφισβήτηση τα μέτρα ελέγχου που λαμβάνουν τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση αυτή, ο έλεγχος της αναλογικότητας καθιστά δυνατό στο Δικαστήριο να προβεί σε στάθμιση συμφερόντων μεταξύ των αναγκών για την πραγμάτωση της εσωτερικής αγοράς και της προστασίας των νόμιμων συμφερόντων των κρατών μελών (54).
102. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι ουδείς λόγος συνηγορεί υπέρ της αντικαταστάσεως αυτής της μεθόδου αναλύσεως από μια λύση η οποία, τελικά, θα είχε ως συνέπεια να καταστήσει εν μέρει κενή περιεχομένου μια από τις κύριες διατάξεις της Συνθήκης.
103. Τρίτον, φρονώ ότι η εφαρμογή της προπαρατεθείσας νομολογίας Keck και Mithouard δεν μπορεί να επεκταθεί ούτε σε ρύθμιση απαγορεύουσα τη χρήση προϊόντος ούτε σε ρύθμιση που αφορά τους τρόπους χρήσεως του προϊόντος αυτού.
104. Συγκεκριμένα, η επίμαχη εν προκειμένω ρύθμιση, καθόσον απαγορεύει κατηγορηματικώς τη χρήση ενός προϊόντος και του στερεί, επομένως, οποιαδήποτε χρησιμότητα, συνιστά, ως εκ της φύσεώς της, περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Μολονότι η ρύθμιση αυτή ισχύει αδιακρίτως για τα εγχώρια και για τα εισαγόμενα προϊόντα, εντούτοις παρακωλύει την πρόσβαση των δεύτερων στην αγορά. Τούτο συνιστά προδήλως περιορισμό, οπότε επιβάλλεται έλεγχος βάσει του άρθρου 28 ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 30 ΕΚ.
105. Αυτό ισχύει επίσης, κατά τη γνώμη μου, στην περίπτωση των μέτρων που αφορούν τους τρόπους χρήσεως ενός προϊόντος. Μολονότι τα μέτρα αυτά δεν σκοπούν, καταρχήν, στη ρύθμιση των εμπορικών συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών, δύνανται, εντούτοις, να έχουν επιπτώσεις στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, επηρεάζοντας την πρόσβαση του οικείου προϊόντος στην αγορά. Επομένως, είναι προτιμότερο, κατά τη γνώμη μου, τα μέτρα αυτά να ελέγχονται από απόψεως των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ αντί να εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της.
106. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι οι εθνικές διατάξεις που αφορούν τη χρήση ενός προϊόντος δεν πρέπει να εξετάζονται βάσει των κριτηρίων που διατυπώθηκαν με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, αλλά υπό το πρίσμα του άρθρου 28 ΕΚ.
107. Ο έλεγχος εκ μέρους του κοινοτικού δικαστή πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να διενεργείται βάσει κριτηρίου καθορισθέντος με γνώμονα τον σκοπό που επιδιώκει το άρθρο 28 ΕΚ και κοινού για όλους τους περιορισμούς των ελευθεριών κυκλοφορίας, δηλαδή βάσει του κριτηρίου της προσβάσεως στην αγορά (55).
3. Δικαστικός έλεγχος βάσει του κριτηρίου της προσβάσεως στην αγορά
108. Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 28 ΕΚ, η Συνθήκη απαγορεύει τα «μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος» μεταξύ των κρατών μελών (56). Στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου εθνικής ρυθμίσεως, συνάδει περισσότερο προς το γράμμα και το πνεύμα της Συνθήκης μια συγκεκριμένη εκτίμηση των αποτελεσμάτων της ρυθμίσεως αυτής στην αγορά.
109. Το προτεινόμενο κριτήριο είναι, επομένως, γενικό και στηρίζεται περισσότερο στις επιπτώσεις που έχει το μέτρο όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά απ’ ό,τι στο αντικείμενο της επίμαχης ρυθμίσεως. Το κριτήριο αυτό πρέπει να εφαρμόζεται σε όλα τα είδη ρυθμίσεων, είτε πρόκειται για προδιαγραφές σχετικές με τα χαρακτηριστικά του προϊόντος είτε για τρόπους πωλήσεως ή, ακόμη, τρόπους χρήσεως.
110. Το κριτήριο αυτό σχετίζεται με τον βαθμό στον οποίο μια εθνική ρύθμιση παρακωλύει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών (57).
111. Βάσει του κριτηρίου αυτού, μια εθνική νομοθετική ρύθμιση συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, το οποίο αντιβαίνει στη Συνθήκη, οσάκις περιορίζει, παρακωλύει ή καθιστά δυσχερέστερη την πρόσβαση των προϊόντων καταγωγής άλλων κρατών μελών στην αγορά.
112. Εφόσον επιλεγεί το κριτήριο αυτό, τα κράτη μέλη θα πρέπει να δικαιολογούν μόνον τα μέτρα που παρακωλύουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Τούτο θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη μιας πλέον πρόσφορης σταθμίσεως μεταξύ των απαιτήσεων που συνδέονται με την εύρυθμη λειτουργία της κοινής αγοράς και των απαιτήσεων για την αναγκαία τήρηση των κυριαρχικών δικαιωμάτων των κρατών μελών.
113. Όσον αφορά την εφαρμογή του κριτηρίου αυτού, φρονώ, όπως η Επιτροπή, ότι ο κοινοτικός δικαστής πρέπει να αποφαίνεται κατά περίπτωση. Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, το Δικαστήριο θα εξετάζει in concreto το εύρος του περιορισμού του ενδοκοινοτικού εμπορίου, ο οποίος οφείλεται στο παρακωλύον την πρόσβαση στην αγορά μέτρο.
114. Η νομολογία του Δικαστηρίου παρέχει ορισμένες ενδείξεις ως προς την εφαρμογή ενός τέτοιου κριτηρίου.
115. Όσον αφορά, καταρχάς, τα μέτρα που εισάγουν προφανή διάκριση, ο περιορισμός του ενδοκοινοτικού εμπορίου είναι πρόδηλος. Τα μέτρα αυτά απαγορεύονται ρητώς από το άρθρο 28 ΕΚ.
116. Όσον αφορά, στη συνέχεια, τις λοιπές κατηγορίες μέτρων, απαιτείται να εξετάζονται οι συγκεκριμένες επιπτώσεις τους στις συναλλαγές, πλην όμως η ανάλυση του Δικαστηρίου δεν θα πρέπει να συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικού χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, κατά το Δικαστήριο, το άρθρο 28 ΕΚ δεν διακρίνει μεταξύ των ρυθμίσεων που μπορούν να χαρακτηρισθούν ως μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό αναλόγως της εντάσεως των επιπτώσεων που έχουν στο ενδοκοινοτικό εμπόριο (58).
117. Το Δικαστήριο, πάντως, πρέπει να έχει στη διάθεσή του επαρκή στοιχεία που θα αποδεικνύουν ότι τα μέτρα αυτά δύνανται να περιορίσουν, να παρακωλύσουν ή να παρεμποδίσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι αποτελέσματα καθαρώς υποθετικά (59), εντελώς αβέβαια και έμμεσα (60) ή απλώς ασήμαντα (61) δεν αρκούν για να χαρακτηρισθούν οι ρυθμίσεις ως μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, τα οποία αντιβαίνουν στο άρθρο 28 ΕΚ. Συνεπώς, δεν απαιτείται η παρακώλυση να υφίσταται ήδη και να είναι σημαντική, πρέπει όμως να είναι τουλάχιστον πιθανή. Αυτό συμβαίνει, για παράδειγμα, στην περίπτωση των μέτρων που ισχύουν αδιακρίτως και καθορίζουν τις προϋποθέσεις σχετικά με τα χαρακτηριστικά των προϊόντων.
118. Η χρήση ενός μοναδικού και απλού κριτηρίου, του σχετικού με την πρόσβαση στην αγορά, καθιστά δυνατή την προσέγγιση των συστημάτων ελέγχου των περιορισμών των διαφόρων ελευθεριών κυκλοφορίας. Συγκεκριμένα, όπως προανέφερα, τα κριτήρια που διατυπώθηκαν με την προπαρατεθείσα νομολογία Keck και Mithouard, επέφεραν μια διαφοροποίηση του τρόπου ελέγχου των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων σε σχέση με τις λοιπές ελευθερίες. Όμως, απαιτείται ενιαία προσέγγιση για το σύνολο των ελευθεριών αυτών, λαμβανομένων υπόψη, ιδίως, των απαιτήσεων που συνδέονται με τη δημιουργία της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς και την καθιέρωση ευρωπαϊκής ιθαγένειας.
119. Βεβαίως, δεν υφίσταται επακριβής αναλογία μεταξύ των ελευθεριών κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων. Εντούτοις, ο τρόπος ελέγχου των περιορισμών των διαφόρων αυτών ελευθεριών έχει ως κοινό στοιχείο το ότι στηρίζεται στην ύπαρξη παρακωλύσεως της προσβάσεως στην αγορά.
120. Στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων, το Δικαστήριο εξετάζει αν το επίμαχο μέτρο απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της οικείας ελευθερίας, κρίνει δε ότι αντιβαίνει στην Συνθήκη μια ρύθμιση η οποία περιορίζει, για παράδειγμα, την πρόσβαση ενός εργαζομένου στην αγορά εργασίας η παρακωλύει την πρόσβαση κεφαλαίων σε μια χρηματοοικονομική αγορά.
121. Το Δικαστήριο υπενθύμισε προσφάτως τα ανωτέρω με την απόφαση Gouvernement de la Communauté française και Gouvernement wallon, με την οποία διευκρίνισε ότι «τα άρθρα 39 ΕΚ και 43 ΕΚ απαγορεύουν κάθε εθνικό μέτρο το οποίο, ακόμη και αν εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγενείας, δύναται να θίξει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την άσκηση, από τους κοινοτικούς υπηκόους, των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη» (62).
122. Στα μέτρα αυτά καταλέγονται και οι ρυθμίσεις που, μολονότι εφαρμόζονται αδιακρίτως, επηρεάζουν έναν εκ των όρων ασκήσεως της οικείας δραστηριότητας και έχουν ως αποτέλεσμα να στερούν από μια επιχείρηση ένα αποτελεσματικό μέσο ανταγωνισμού για την είσοδό της στην αγορά (63).
123. Έτσι, το Δικαστήριο έκρινε με την προπαρατεθείσα απόφαση CaixaBank France ότι η γαλλική νομοθετική ρύθμιση βάσει της οποίας απαγορευόταν η καταβολή τόκων σε λογαριασμούς καταθέσεων συνιστούσε περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 43 ΕΚ, δεδομένου ότι αποτελούσε «σημαντικό εμπόδιο» για τις εταιρίες άλλων κρατών μελών πλην της Γαλλικής Δημοκρατίας «προκειμένου να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους», εμπόδιο το οποίο επηρέαζε, επομένως, την πρόσβασή τους στη γαλλική αγορά (64).
124. Όσον αφορά, στη συνέχεια, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Fidium Finanz (65), σχετικά με γερμανική ρύθμιση βάσει της οποίας απαιτείται προηγούμενη έγκριση στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία, ότι η επίμαχη ρύθμιση έχει ως αποτέλεσμα να παρακωλύει την πρόσβαση στη γερμανική χρηματοοικονομική αγορά των επιχειρήσεων που δεν πληρούν τις απαιτούμενες από τη γερμανική νομοθεσία προϋποθέσεις, ιδίως δε τις εγκατεστημένες σε τρίτα κράτη εταιρίες (66).
125. Με την ίδια αυτή απόφαση, μολονότι το ζήτημα της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων θεωρήθηκε δευτερευούσης σημασίας, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η επίμαχη ρύθμιση καθιστά λιγότερο προσιτές στους εγκατεστημένους στη Γερμανία πελάτες τις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες που προσφέρονται από εταιρίες εδρεύουσες εκτός του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου και συνεπάγεται τη μείωση των διασυνοριακών κινήσεων κεφαλαίων που συνδέονται με τις ανωτέρω παροχές υπηρεσιών (67).
126. Όσον αφορά, τέλος, την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Graf (68) ότι διατάξεις, ακόμη και αν εφαρμόζονται αδιακρίτως, οι οποίες εμποδίζουν ή αποτρέπουν υπήκοο κράτους μέλους από το να εγκαταλείψει το κράτος καταγωγής του προκειμένου να ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας συνιστούν περιορισμούς της ελευθερίας αυτής. Το Δικαστήριο υπενθύμισε συναφώς ότι «για να συνιστούν περιορισμούς, [τα επίμαχα μέτρα] πρέπει να επηρεάζουν άμεσα την πρόσβαση των εργαζομένων στην αγορά εργασίας» (69). Το Δικαστήριο είχε αποφανθεί ομοίως με την απόφαση Bosman (70), σχετικά με ρύθμιση που αφορούσε τη μετεγγραφή ενός επαγγελματία ποδοσφαιριστή από ένα σύλλογο σε άλλον (71).
127. Οι ρυθμίσεις αυτές συνιστούν περιορισμούς που αντιβαίνουν στη Συνθήκη, καθόσον, παρακωλύοντας την είσοδο νέων επιχειρήσεων στην αγορά, συνιστούν αντικειμενικώς εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία. Τα μέτρα αυτά παγιώνουν την παρούσα κατάσταση της οικείας αγοράς και, επομένως, ως εκ της φύσεώς τους, αντιβαίνουν στην ελεύθερη κυκλοφορία και στον ανταγωνισμό, επί των οποίων ακριβώς θεμελιώνεται η κοινή αγορά (72).
128. Στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, η προσέγγιση του Δικαστηρίου προϋποθέτει την αποδοχή του κριτηρίου της προσβάσεως στην αγορά.
129. Υπενθυμίζεται ότι με την προπαρατεθείσα απόφαση Dassonville, το Δικαστήριο όρισε την έννοια του μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος ως «κάθε εμπορική ρύθμιση των κρατών μελών που δύναται να παρακωλύσει […] το ενδοκοινοτικό εμπόριο» (73). Στη συνέχεια, με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι εθνικές διατάξεις που περιορίζουν ή απαγορεύουν ορισμένους τρόπους πωλήσεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ, εφόσον «δεν δύνανται να παρεμποδίσουν την πρόσβαση [των προερχόμενων από άλλο κράτος μέλος προϊόντων] στην αγορά ούτε να τη δυσχεράνουν περισσότερο απ’ ό,τι την πρόσβαση των εγχωρίων προϊόντων» (74). Το Δικαστήριο, διακρίνοντας μεταξύ διαφόρων κατηγοριών μέτρων, επιχείρησε επομένως να καθορίσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να επηρεάσει την πρόσβαση στην αγορά καθεμία από τις κατηγορίες αυτές (75).
130. Από τη νομολογία προκύπτουν πολλά παραδείγματα τα οποία, στην πραγματικότητα, στηρίζονται στο κριτήριο αυτό. Με την απόφαση Gourmet International Products (76), για παράδειγμα, το Δικαστήριο επισήμανε ότι ρύθμιση απαγορεύουσα τη μετάδοση προς τους καταναλωτές οποιασδήποτε διαφημίσεως οινοπνευματωδών ποτών συνιστά περιορισμό του ενδοκοινοτικού εμπορίου που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ, καθόσον μπορεί να παρακωλύσει περισσότερο την πρόσβαση των προϊόντων καταγωγής άλλων κρατών μελών στην αγορά απ’ ό,τι την πρόσβαση των εγχώριων προϊόντων (77). Ομοίως, με την προπαρατεθείσα απόφαση De Agostini και TV‑Shop, η οποία αφορούσε την απόλυτη απαγόρευση των τηλεοπτικών διαφημίσεων που απευθύνονται στα παιδιά, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι μια εθνική ρύθμιση η οποία στερεί σε ένα διαφημιστή τον μόνο τρόπο προωθήσεως που του παρέχει τη δυνατότητα να εισέλθει στην οικεία αγορά μπορεί να συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό (78).
131. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Α. Tizzano με τις προτάσεις του στην προπαρατεθείσα υπόθεση CaixaBank France, στη νομολογία περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων διαπιστώνεται, επομένως, η ύπαρξη ενός κριτηρίου της ίδιας φύσεως με αυτό που εφαρμόζεται στο πλαίσιο των λοιπών ελευθεριών (79).
132. Η χρήση του ιδίου κριτηρίου για το σύνολο των ελευθεριών κυκλοφορίας καθιστά ευχερέστερη την αντιμετώπιση των περιπτώσεων κατά τις οποίες τα μέτρα που υπόκεινται στον έλεγχο του Δικαστηρίου από απόψεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων μπορούν επίσης να χαρακτηρισθούν ως περιορισμοί των λοιπών ελευθεριών κυκλοφορίας.
133. Μολονότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, το Δικαστήριο εξετάζει τα μέτρα αυτού του είδους από απόψεως μιας μόνον από τις θεμελιώδεις ελευθερίες (80), σε ορισμένες περιπτώσεις έκρινε ότι το ζήτημα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και το ζήτημα, για παράδειγμα, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ήταν άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους και, ως εκ τούτου, εξέτασε τον επίμαχο περιορισμό τόσο από απόψεως του άρθρου 28 ΕΚ όσο και του άρθρου 49 ΕΚ.
134. Έτσι, με την απόφαση Canal Satélite Digital (81), το Δικαστήριο έκρινε ότι μια ρύθμιση η οποία προβλέπει διαδικασία προηγούμενης εγκρίσεως ως προϋπόθεση για τη διάθεση στο εμπόριο εξοπλισμού ορισμένου είδους, καθώς και για την παροχή των σχετικών υπηρεσιών, αντιβαίνει στις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών, καθόσον, λόγω της διάρκειας της διαδικασίας και των εξόδων που συνεπάγεται, δύναται να αποτρέψει τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις από την υλοποίηση των σχεδίων τους (82).
135. Εξάλλου, υπάρχουν περιπτώσεις όπου το Δικαστήριο εφάρμοσε κατ’ αναλογία τα κριτήρια που διατυπώθηκαν με την προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard στους τομείς των λοιπών ελευθεριών κυκλοφορίας. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, με την απόφαση Alpine Investments (83), η οποία αφορούσε την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, το Δικαστήριο απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στο γεγονός ότι, αντιθέτως προς την προπαρατεθείσα υπόθεση Keck και Mithouard, η επίμαχη στην υπόθεση εκείνη απαγόρευση «[παρεκώλυε] απευθείας την πρόσβαση στην αγορά των υπηρεσιών εντός των λοιπών κρατών μελών [και, ως εκ τούτου, μπορούσε] να παρακωλύει το ενδοκοινοτικό εμπόριο υπηρεσιών» (84).
136. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι μια εθνική ρύθμιση μπορεί να αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, το οποίο αντιβαίνει στη Συνθήκη, εφόσον παρακωλύει την πρόσβαση ενός προϊόντος στην αγορά, τούτο δε ανεξαρτήτως του αντικειμένου του επίμαχου μέτρου.
137. Επομένως, προκειμένου να δοθεί απάντηση στην ερώτηση που έθεσε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως, φρονώ ότι οι εθνικές διατάξεις που διέπουν τις προϋποθέσεις χρήσεως ενός προϊόντος και ισχύουν αδιακρίτως για τα εγχώρια και για τα προϊόντα που εισάγονται από άλλα κράτη μέλη συνιστούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ, εφόσον παρακωλύουν την πρόσβαση του οικείου προϊόντος στην αγορά.
138. Λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία αυτά θα εξετασθεί αν το επίμαχο μέτρο είναι σύμφωνο με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, η οποία διασφαλίζεται με το άρθρο 28 ΕΚ.
V – Επί της παραβάσεως
139. Υπενθυμίζεται ότι με την προσφυγή της η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η ιταλική ρύθμιση, βάσει της οποίας απαγορεύεται η πρόσδεση ρυμουλκούμενου σε μοτοποδήλατα, μοτοσυκλέτες, τρίκυκλα και τετράκυκλα, εισάγει περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων, ο οποίος αντιβαίνει στη Συνθήκη.
Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων (85)
140. Καταρχάς, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, ελλείψει εναρμονισμένης κοινοτικής νομοθεσίας όσον αφορά την έγκριση τύπου στοιχείου, την ταξινόμηση και την κυκλοφορία ρυμουλκούμενων για μοτοποδήλατα, έχουν εφαρμογή τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
141. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ιταλική ρύθμιση παρακωλύει τη χρήση ρυμουλκούμενων τα οποία νομίμως κατασκευάσθηκαν και διατέθηκαν στο εμπόριο εντός των λοιπών κρατών μελών, περιορίζοντας την εισαγωγή και τη διάθεσή τους στην Ιταλία. Μια τέτοια απαγόρευση μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με τη Συνθήκη ΕΚ μόνον εφόσον δικαιολογείται από κάποιον από τους λόγους γενικού συμφέροντος που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου.
142. Η Επιτροπή επισημαίνει συναφώς ότι το γεγονός ότι η Ιταλική Δημοκρατία επιτρέπει να κυκλοφορούν στο έδαφός της μοτοποδήλατα τα οποία είναι ταξινομημένα σε άλλα κράτη μέλη, μολονότι έλκουν ρυμουλκούμενο, αποδεικνύει ότι η επίμαχη ρύθμιση δεν επιβλήθηκε για λόγους σχετικούς με την οδική ασφάλεια.
143. Τέλος, η Επιτροπή τονίζει ότι, κατά πάγια νομολογία, οι αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/93 και 97/24, τις οποίες επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία προς στήριξη της ρυθμίσεώς της, ουδόλως έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν σκοπούν ούτε μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα να καταστήσουν συμβατές με το κοινοτικό δίκαιο εθνικές ρυθμίσεις όπως η επίμαχη εν προκειμένω.
144. Απαντώντας στα επιχειρήματα αυτά, η Ιταλική Δημοκρατία αντιτείνει ότι η παράβαση που της προσάπτεται αφορά την απαγόρευση να έλκουν ρυμουλκούμενο τα ταξινομημένα στην Ιταλία μοτοποδήλατα και όχι την άρνηση ταξινομήσεως μοτοποδηλάτου και ρυμουλκούμενου που κατασκευάσθηκαν σε άλλο κράτος μέλος και προορίζονται να διατεθούν στο εμπόριο εντός της Ιταλίας.
145. Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, εξάλλου, ότι το επίμαχο μέτρο επιτρέπεται βάσει της επιφυλάξεως που περιλαμβάνεται στην τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/93 και στην τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/74. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, η επιφύλαξη αυτή εξηγείται από την ύπαρξη διαφορών μεταξύ των κρατών μελών ως προς τη μορφολογία του εδάφους. Η επιφύλαξη αυτή μπορεί να αρθεί μόνον εφόσον εναρμονισθούν οι τεχνικής φύσεως κανόνες περί εγκρίσεως τύπου στοιχείου, ταξινομήσεως και οδικής κυκλοφορίας των ρυμουλκούμενων που έλκονται από δίκυκλα ή τρίκυκλα οχήματα με κινητήρα (86). Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι το εφαρμοστέο κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει τέτοια εναρμόνιση. Επομένως, η αμοιβαία αναγνώριση των ρυμουλκούμενων εξακολουθεί να υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών.
146. Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει, τέλος, ότι τα τεχνικά χαρακτηριστικά των οχημάτων είναι σημαντικά για την οδική ασφάλεια. Συναφώς, οι ιταλικές αρχές εκτιμούν ότι, ελλείψει κανόνων περί εγκρίσεως τύπου στοιχείου σχετικά με τα οχήματα που έλκουν ρυμουλκούμενο, δεν πληρούνται εν προκειμένω οι απαιτούμενες συνθήκες ασφάλειας.
Β – Εκτίμηση
147. Πρέπει να επισημανθεί καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν ρυθμίζει τους κανόνες οδηγήσεως και κυκλοφορίας, μεταξύ άλλων, των οχημάτων στα οποία έχει προσδεθεί ρυμουλκούμενο.
148. Ελλείψει εναρμονισμένης κοινοτικής νομοθεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν το επιδιωκόμενο επίπεδο προστασίας της οδικής ασφάλειας εντός της επικράτειάς τους και να λαμβάνουν μέτρα προστασίας της δημόσιας ασφάλειας. Μπορούν, ως εκ τούτου, να θέτουν περιορισμούς όσον αφορά τη χρήση των ρυμουλκούμενων.
149. Εντούτοις, η αρμοδιότητα αυτή δεν μπορεί να ασκείται άνευ περιορισμών.
150. Συγκεκριμένα, ελλείψει κοινών ή εναρμονισμένων κανόνων, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνει η Συνθήκη, μεταξύ των οποίων, υπενθυμίζεται, καταλέγεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (87). Όπως επισήμανα, η ελευθερία αυτή διασφαλίζει ότι, κατά το άρθρο 28 ΕΚ, απαγορεύονται μεταξύ των κρατών μελών οι ποσοτικοί περιορισμοί επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος.
151. Ο ορισμός της έννοιας του μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος που έδωσε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση Dassonville συνεπάγεται ότι οποιαδήποτε εθνική ρύθμιση παρακωλύει την πρόσβαση του εισαγόμενου προϊόντος στην αγορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 ΕΚ.
152. Λαμβανομένης υπόψη της ανωτέρω αναλύσεως, το ζήτημα είναι αν η ιταλική νομοθεσία δύναται να παρακωλύσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο και, ειδικότερα, την είσοδο στην ιταλική αγορά των ρυμουλκούμενων τα οποία νομίμως κατασκευάσθηκαν και διατέθηκαν στο εμπόριο εντός των λοιπών κρατών μελών.
153. Στην υπό κρίση υπόθεση, η επίμαχη ρύθμιση συνιστά μέτρο ελέγχου που θεσπίσθηκε από την Ιταλική Κυβέρνηση για την ασφάλεια των οδηγών και όσων χρησιμοποιούν το οδικό δίκτυο. Ως τέτοια, περιλαμβάνεται στον κώδικα οδικής κυκλοφορίας. Το μέτρο αυτό απαγορεύει στους χρήστες ρυμουλκούμενου την πρόσδεσή του σε μοτοποδήλατο, μοτοσυκλέτα, τρίκυκλο ή ακόμη και σε τετράκυκλο, ισχύει δε σε όλη την επικράτεια. Όπως φαίνεται δεν υφίσταται καμία παρέκκλιση από αυτήν την καταρχήν απαγόρευση. Αντιθέτως προς την επίμαχη ρύθμιση στην προπαρατεθείσα υπόθεση Mickelsson και Roos, το μέτρο αυτό δεν περιορίζει τη χρήση ενός προϊόντος, αλλά την απαγορεύει κατηγορηματικώς.
154. Επίσης, κατά την εφαρμογή του επίμαχου μέτρου δεν υφίσταται διάκριση αναλόγως του αν τα ρυμουλκούμενα κατασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ιταλίας ή αν εισάγονται από τα λοιπά κράτη μέλη (88). Συγκεκριμένα, η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει, στο υπόμνημά της ανταπαντήσεως, ότι το απαγορευτικό μέτρο αφορά όλα τα ρυμουλκούμενα, ανεξαρτήτως του τόπου κατασκευής τους ή διαθέσεώς τους στο εμπόριο (89).
155. Όπως επισήμανε με τις γραπτές παρατηρήσεις της η Επιτροπή (90), τα ρυμουλκούμενα τα οποία αφορά η επίμαχη ρύθμιση αποτελούν ειδική κατηγορία. Τα ρυμουλκούμενα αυτά διαθέτουν πράγματι ιδιαίτερα τεχνικά χαρακτηριστικά προκειμένου να προσδένονται σε μοτοσυκλέτες.
156. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, εκτιμώ ότι η ιταλική ρύθμιση επιβάλλει σημαντικούς περιορισμούς στους κατασκευαστές και διανομείς ρυμουλκούμενων, οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη, τούτο δε μολονότι αναγνωρίζω πλήρως τη σπουδαιότητα της οδικής ασφάλειας και λαμβάνω υπόψη την αυξανόμενη μέριμνα που επιδεικνύουν για αυτήν η Κοινότητα και τα κράτη μέλη.
157. Πράγματι, η επίμαχη απαγόρευση έχει ως αποτέλεσμα να καθιστά ουσιαστικά αδύνατη την είσοδο στην ιταλική αγορά.
158. Συγκεκριμένα, η έκταση της απαγορεύσεως είναι τέτοια που δεν επιτρέπει παρά εξαιρετικά περιορισμένη χρήση των ρυμουλκούμενων. Τα ρυμουλκούμενα στερούνται κάθε χρησιμότητα, δεδομένου ότι δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τις συνήθεις χρήσεις για τις οποίες προορίζονται, δηλαδή για να αυξήσουν το χώρο αποσκευών της μοτοσυκλέτας. Συνεπώς, η απαγόρευση αυτή αποθαρρύνει τους διανομείς να τα εισάγουν. Πράγματι, η εισαγωγή αυτή καθίσταται άνευ περιεχομένου όταν ο έμπορος λιανικής γνωρίζει ότι δεν υπάρχει δυνατότητα πωλήσεως ή ενοικιάσεως του εμπορεύματος (91). Συνεπώς, η απαγόρευση θα έχει ως αποτέλεσμα τη σημαντική μείωση των εισαγωγών.
159. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η επίμαχη ρύθμιση, η οποία απαγορεύει κατηγορηματικώς τη χρήση ενός εμπορεύματος σε όλη την επικράτεια κράτους μέλους, συνιστά ουσιώδη, ευθεία και άμεση παρακώλυση του ενδοκοινοτικού εμπορίου. Κατά τη γνώμη μου, μια τέτοια ρύθμιση συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
160. Πάντως, το μέτρο αυτό δεν είναι κατ’ ανάγκη αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο. Όπως διαπιστώθηκε, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς των ελευθεριών κυκλοφορίας εφόσον οι περιορισμοί αυτοί δικαιολογούνται από θεμιτό λόγο, είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν αντιβαίνουν στην αρχή της αναλογικότητας.
161. Όσον αφορά τη δικαιολόγηση του μέτρου αυτού, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι μια εθνική ρύθμιση που περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων μπορεί να δικαιολογηθεί από κάποιον από τους λόγους που παρατίθενται στο άρθρο 30 ΕΚ ή από κάποια από τις επιτακτικές ανάγκες που έχει δεχθεί η νομολογία του Δικαστηρίου στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εθνική ρύθμιση ισχύει αδιακρίτως (92).
162. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Ιταλική Δημοκρατία διατείνεται ότι η επίμαχη απαγόρευση θεσπίσθηκε για την προστασία της οδικής ασφάλειας.
163. Κατά πάγια νομολογία, ο σκοπός αυτός συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος δυνάμενο να δικαιολογήσει περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (93).
164. Η απαγόρευση αυτή, πάντως, πρέπει να είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Συγκεκριμένα, μολονότι, ελλείψει εναρμονισμένων κανόνων περί της κυκλοφορίας μοτοσυκλετών που έλκουν ρυμουλκούμενο, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν το επιδιωκόμενο επίπεδο οδικής ασφάλειας και τον τρόπο επιτεύξεως, τα κράτη μέλη οφείλουν να ενεργούν εντός των ορίων που θέτει η Συνθήκη και, ειδικότερα, να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας.
165. Για να διαπιστωθεί αν μια εθνική ρύθμιση είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να εξακριβωθεί, αφενός, ότι είναι πρόσφορη για την προστασία του οικείου συμφέροντος και, αφετέρου, ότι τα μέσα που μετέρχεται δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (94).
166. Είναι προφανές ότι η νομοθεσία αυτή μπορεί να αποτελεί αποτελεσματικό μέσο προστασίας όσων χρησιμοποιούν το οδικό δίκτυο. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Léger με τις πρώτες προτάσεις στην υπό κρίση υπόθεση, η ζεύξη ρυμουλκούμενου σε μοτοσυκλέτα μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να συνιστά κίνδυνο για την κυκλοφορία, καθόσον αυτό το χαμηλής ταχύτητας όχημα μπορεί να καταλάβει μεγάλο μέρος του οδοστρώματος.
167. Εντούτοις, φρονώ ότι είναι δυσχερές να γίνει δεκτό ότι το επίμαχο μέτρο πληροί την προϋπόθεση περί αναλογικότητας.
168. Συγκεκριμένα, η ιταλική νομοθεσία δεν περιορίζεται στο να απαγορεύει τη χρήση ρυμουλκούμενων προσδεδεμένων σε μοτοσυκλέτα σε συγκεκριμένες τοποθεσίες ή σε συγκεκριμένες διαδρομές αλλά ισχύει στο σύνολο του ιταλικού εδάφους, ανεξαρτήτως των οδικών υποδομών και των συνθηκών κυκλοφορίας.
169. Οι ιταλικές αρχές δεν προσκόμισαν κανένα συγκεκριμένο στοιχείο βάσει του οποίου θα μπορούσε να αποδειχθεί ότι οι περιορισμοί είναι ανάλογοι του επιδιωκόμενου σκοπού. Επίσης, η επίμαχη απαγόρευση αφορά μόνον τις ταξινομημένες στην Ιταλία μοτοσυκλέτες (95). Ως εκ τούτου, τα οχήματα που έχουν ταξινομηθεί στα άλλα κράτη μέλη επιτρέπεται να κυκλοφορούν στους ιταλικούς δρόμους έλκοντας ρυμουλκούμενο.
170. Εξάλλου, φρονώ ότι η προστασία της ασφάλειας των οδηγών, η οποία αποτελεί τον σκοπό της ιταλικής νομοθεσίας, μπορεί να διασφαλισθεί με μέτρα που περιορίζουν σε μικρότερο βαθμό την ελευθερία των συναλλαγών. Θα έπρεπε, για παράδειγμα, να καθορισθούν στο εσωτερικό της χώρας διαδρομές οι οποίες κρίνονται επικίνδυνες –όπως η διέλευση ορεινών όγκων, οι αυτοκινητόδρομοι ή οι δημόσιες οδοί με ιδιαίτερη κυκλοφορία– προκειμένου να τεθούν τομεακές απαγορεύσεις ή περιορισμοί. Αυτή η εναλλακτική λύση θα περιόριζε τους κινδύνους που συνδέονται με τη χρήση ρυμουλκούμενου και θα περιόριζε οπωσδήποτε σε μικρότερο βαθμό τις εμπορικές συναλλαγές.
171. Εν πάση περιπτώσει, φρονώ ότι οι ιταλικές αρχές, πριν από τη λήψη ενός τόσο δραστικού μέτρου, όπως είναι η γενική και απόλυτη απαγόρευση, όφειλαν να εξετάσουν ενδελεχώς τη δυνατότητα λήψεως μέτρων λιγότερο περιοριστικών της ελευθερίας κυκλοφορίας και να απορρίψουν τη λύση αυτή μόνον εφόσον αποδεικνυόταν σαφώς ότι τα μέτρα αυτά θα ήταν απρόσφορα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Όμως, από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι οι ιταλικές αρχές εξέτασαν τη δυνατότητα αυτή.
172. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση που απαγορεύει, στο έδαφός της, τη χρήση ρυμουλκούμενων προσδεδεμένων σε μοτοποδήλατο, μοτοσυκλέτα, τρίκυκλο ή τετράκυκλο, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
173. Όσον αφορά το προβληθέν από την Ιταλική Δημοκρατία επιχείρημα ότι η τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/93 και η τελευταία αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 97/24 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να διατηρούν σε ισχύ τέτοιες ρυθμίσεις, φρονώ ότι δεν μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμό που επιβλήθηκε με το επίμαχο μέτρον.
174. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Léger με τις προτάσεις του στην υπό κρίση υπόθεση, κατά πάγια νομολογία, το προοίμιο μιας κοινοτικής πράξεως δεν είναι νομικώς δεσμευτικό και δεν μπορεί να αποτελέσει βάση για παρέκκλιση από τις διατάξεις της οικείας πράξεως ούτε για την ερμηνεία των διατάξεων αυτών κατά τρόπο προδήλως αντίθετο προς το γράμμα τους (96).
175. Όπως προκύπτει σαφώς από το γράμμα της οδηγίας 93/93, καμία από τις αιτιολογικές σκέψεις που επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία δεν ενσωματώνεται στις διατάξεις της οδηγίας αυτής. Συναφώς, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Léger στο σημείο 65 των προτάσεών του στην υπό κρίση υπόθεση, μολονότι το προοίμιο μιας οδηγίας παρέχει, καταρχήν, στο Δικαστήριο ενδείξεις ως προς την πρόθεση του νομοθέτη και ως προς την έννοια που πρέπει να αποδοθεί στις διατάξεις της, εντούτοις όταν το περιεχόμενο μιας έννοιας που διαλαμβάνεται σε αιτιολογική σκέψη δεν προσδιορίζεται με τις διατάξεις της οδηγίας, τότε κατισχύουν οι περιεχόμενες στην οδηγία διατάξεις (97).
176. Εν πάση περιπτώσει, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, μια διάταξη του παράγωγου δικαίου, εν προκειμένω μια οδηγία, «δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν όρους που αντίκεινται στους κανόνες της Συνθήκης σχετικά με την κυκλοφορία των εμπορευμάτων» (98).
177. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση η οποία απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, μοτοσυκλέτες, τρίκυκλα και τετράκυκλα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ.
VI – Επί των δικαστικών εξόδων
178. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι προτείνω να διαπιστωθεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις της, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
VII – Πρόταση
179. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ ρύθμιση η οποία απαγορεύει την έλξη ρυμουλκούμενου από μοτοποδήλατα, μοτοσυκλέτες, τρίκυκλα και τετράκυκλα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ·
– να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.