CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 18 juni 2019 (1)
Gevoegde zaken C‑152/18 P en C‑153/18 P
Crédit mutuel Arkéa
tegen
Europese Centrale Bank (ECB)
„Hogere voorziening – Economisch en monetair beleid – Artikel 127, lid 6, VWEU – Verordening (EU) nr. 1024/2013 – Artikel 4, lid 1, onder g) – Prudentieel toezicht op geconsolideerde basis op kredietinstellingen – Verordening (EU) nr. 468/2014 – Artikel 2, punt 21, onder c) – Verordening (EU) nr. 575/2013 – Artikel 10 – Onder toezicht staande groep – Kredietinstellingen die blijvend zijn aangesloten bij een centraal orgaan”
1. De twee onderhavige gevoegde zaken betreffen twee identieke hogere voorzieningen die Crédit mutuel Arkéa (hierna: „CMA”), een kredietinstelling naar Frans recht, heeft ingesteld en die strekken tot vernietiging van twee arresten van het Gerecht(2), die eveneens nagenoeg identiek zijn, waarbij het Gerecht de door CMA ingestelde beroepen tot nietigverklaring van twee besluiten van de Europese Centrale Bank (ECB)(3) houdende vaststelling van de prudentiële eisen voor de groep Crédit mutuel, waartoe CMA behoort, heeft verworpen.
2. Deze zaken bieden het Hof ten eerste de gelegenheid om artikel 127, lid 6, VWEU, dat de rechtsgrondslag voor prudentieel toezicht op het bankwezen door de ECB vormt, voor het eerst uit te leggen en ten tweede om de subjectieve reikwijdte van het prudentiële toezicht op geconsolideerde basis dat de ECB in het kader van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) op bankgroepen uitoefent, te verduidelijken.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. Bij verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen(4) (hierna: „GTM-verordening”), is vanaf 2014 in het kader van het GTM een nieuw systeem ingesteld voor toezicht op de banken van de eurozone en van de andere deelnemende lidstaten die niet de euro als munt hebben(5). Het GTM is een systeem voor financieel toezicht dat uit de ECB en nationale bevoegde autoriteiten bestaat.
4. Een van de toezichtstaken die in het kader van het GTM aan de ECB zijn toevertrouwd, wordt in artikel 4, lid 1, onder g), van de GTM-verordening omschreven: „toezicht op geconsolideerde basis uitoefenen op in een van de deelnemende lidstaten gevestigde moederondernemingen van kredietinstellingen, inclusief financiële holdings en gemengde financiële holdings”.
5. De GTM-verordening wordt aangevuld en geconcretiseerd door verordening (EU) nr. 468/2014 van de ECB van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten(6) (hierna: „GTM-kaderverordening”).
6. In artikel 2, punt 21, van deze verordening wordt het begrip „onder toezicht staande groep” omschreven. Volgens die bepaling verwijzen dergelijke groepen
„naar een van de volgende:
a) een groep waarvan de moederonderneming een kredietinstelling of financiële holding is die haar hoofdkantoor heeft in een deelnemende lidstaat;
b) een groep waarvan de moederonderneming een gemengde financiële holding is die haar hoofdkantoor heeft in een deelnemende lidstaat, mits de coördinator van het financiële conglomeraat [...] een autoriteit is die bevoegd is met betrekking tot toezicht op kredietinstellingen en tevens de coördinator is in zijn functie van toezichthouder op kredietinstellingen;
c) onder toezicht staande entiteiten die ieder hun hoofdkantoor hebben in dezelfde deelnemende lidstaat, mits zij permanent aangesloten zijn bij een centraal lichaam dat toezicht over hen uitoefent krachtens de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 10 van verordening (EU) nr. 575/2013(7) en dat is gevestigd in dezelfde deelnemende lidstaat.”
7. Artikel 10 van verordening nr. 575/2013, waarnaar artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening verwijst, heeft als opschrift „Ontheffing voor kredietinstellingen die blijvend zijn aangesloten bij een centraal orgaan”. In lid 1 van dat artikel is het volgende bepaald:
„De bevoegde autoriteiten kunnen overeenkomstig het nationale recht geheel of gedeeltelijk ontheffing verlenen van de toepassing van de vereisten van de delen 2 tot en met 8 op een of meer kredietinstellingen die in dezelfde lidstaat gevestigd zijn en die blijvend zijn aangesloten bij een centraal orgaan dat toezicht op hen uitoefent en dat in dezelfde lidstaat gevestigd is, mits er aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a) de verbintenissen van het centrale orgaan en die van de aangesloten instellingen zijn solidaire verplichtingen, of de verbintenissen van de aangesloten instellingen worden volledig door het centrale orgaan gewaarborgd;
b) de solvabiliteit en de liquiditeit van het centrale orgaan en van alle aangesloten instellingen worden in hun totaliteit bewaakt op basis van de geconsolideerde jaarrekening van deze instellingen;
c) de leiding van het centrale orgaan is bevoegd om instructies te geven aan de leiding van de aangesloten instellingen.
[...]”
B. Frans recht
8. Volgens artikel L.511‑30 van de Franse code monétaire et financier (monetair en financieel wetboek; hierna: „CMF”) wordt de Confédération nationale du Crédit mutuel (CNCM) voor de toepassing van de bepalingen van de CMF betreffende kredietinstellingen en financieringsmaatschappijen als een centraal orgaan beschouwd.
9. Artikel L.511‑31 CMF bepaalt met name dat de centrale organen de bij hen aangesloten kredietinstellingen en financieringsmaatschappijen vertegenwoordigen, dat zij moeten toezien op de samenhang van hun netwerk en ervoor moeten zorgen dat de bij hen aangesloten entiteiten en maatschappijen goed functioneren, en dat zij daartoe alle noodzakelijke maatregelen nemen, met name om de liquiditeit en de solvabiliteit van elk van deze entiteiten en maatschappijen alsook die van het netwerk als geheel te waarborgen.
II. Voorgeschiedenis van het geding
10. De voorgeschiedenis van het geding wordt in de bestreden arresten uiteengezet, waarnaar ik voor meer bijzonderheden verwijs.(8)
11. Met het oog op de onderhavige procedure breng ik enkel in herinnering dat Crédit mutuel een gedecentraliseerde bankgroep is bestaande uit een netwerk van plaatselijke spaarbanken, die als rechtsvorm de coöperatieve vennootschap hebben. Elke plaatselijke spaarbank van Crédit mutuel moet zich aansluiten bij een regionale federatie en elke federatie moet zich aansluiten bij de CNCM, het centrale lichaam binnen het netwerk in de zin van de artikelen L.511‑30 en L.511‑31 CMF.
12. CMA is een coöperatieve kredietvennootschap met variabel kapitaal die een vergunning als kredietinstelling heeft verkregen. Deze vennootschap maakt deel uit van de groep Crédit mutuel.
13. Bij besluit van 1 september 2014 heeft de ECB vastgesteld dat de groep Crédit mutuel een belangrijke onder toezicht staande groep was. In dat besluit heeft de ECB de CNCM als hoogste niveau van consolidatie binnen het GTM en CMA als entiteit van de groep Crédit mutuel beschouwd.
14. Bij brief van 19 september 2014 heeft CMA de ECB ervan in kennis gesteld dat zij volgens eigen analyse niet onderworpen kon zijn aan het prudentiële toezicht van de ECB via de CNCM.
15. Na verschillende briefwisselingen met CMA en de CNCM heeft de ECB op 17 juni 2015 een besluit tot vaststelling van de prudentiële eisen voor de groep Crédit mutuel vastgesteld.(9) In dat besluit heeft de ECB zich als autoriteit beschouwd die bevoegd was voor het prudentiële toezicht op geconsolideerde basis op de CNCM en als autoriteit die bevoegd was voor het toezicht op de in dat besluit opgesomde entiteiten, waaronder CMA.
16. Op 14 september 2015 heeft de administratieve raad voor toetsing(10) op verzoek van CMA een advies uitgebracht waarin hij tot de slotsom is gekomen dat het besluit van de ECB van 17 juni 2015 rechtmatig was. In antwoord op de door CMA aangevoerde argumenten heeft deze raad in de eerste plaats gesteld dat een „centraal lichaam” in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening of een „centraal orgaan” in de zin van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 niet de hoedanigheid van kredietinstelling hoeft te bezitten. In de tweede plaats is de raad tot de conclusie gekomen dat de groep Crédit mutuel voldeed aan de voorwaarden in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013, waarnaar artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening verwijst.
17. Naar aanleiding van dit advies heeft de ECB op 5 oktober 2015 het eerste litigieuze besluit vastgesteld, dat het besluit van 17 juni 2015 heeft ingetrokken en vervangen en waarvan de inhoud identiek was.(11)
18. Vervolgens heeft de ECB op 5 december 2015 het tweede litigieuze besluit vastgesteld, waarin nieuwe prudentiële eisen voor de groep Crédit mutuel en de daartoe behorende entiteiten zijn vastgelegd.
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden arresten
19. Bij twee verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 december 2015 en 3 februari 2016, heeft CMA twee in wezen identieke beroepen tot nietigverklaring tegen zowel het eerste als het tweede litigieuze besluit ingesteld.
20. Tot staving van haar twee beroepen voor het Gerecht heeft CMA in elk beroep drie middelen aangevoerd, waarvan er slechts twee aan de orde zijn in de onderhavige hogere voorzieningen. In haar beroepen heeft CMA in wezen de rechtmatigheid van de twee litigieuze besluiten betwist, aangezien daarmee in geconsolideerd prudentieel toezicht op de groep Crédit mutuel via de CNCM werd voorzien. Met het eerste middel van elk van de beroepen heeft CMA aangevoerd dat de CNCM niet als een centraal lichaam in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening kon worden aangemerkt, aangezien zij niet de hoedanigheid van kredietinstelling bezit. Met het tweede middel van elk van de beroepen heeft CMA betoogd dat de ECB ten onrechte van oordeel was dat de groep Crédit mutuel voldeed aan de voorwaarden in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013, waarnaar artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening verwijst.(12)
21. Bij de bestreden arresten heeft het Gerecht de beroepen van CMA in hun geheel verworpen.
IV. Conclusies van partijen
22. In haar hogere voorzieningen verzoekt CMA het Hof de bestreden arresten te vernietigen.
23. De ECB verzoekt het Hof de hogere voorzieningen ten minste gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond te verklaren, de bestreden arresten te bevestigen en CMA in de kosten te verwijzen.
24. De Europese Commissie verzoekt het Hof de hogere voorzieningen af te wijzen en CMA in de kosten te verwijzen.
25. De CNCM, wier verzoek tot interventie bij beschikking van 20 september 2018 door de president van het Hof is aanvaard, ondersteunt de conclusies van de ECB en de Commissie en verzoekt het Hof om CMA in de kosten te verwijzen.
V. Juridische beoordeling
26. Ter onderbouwing van haar twee hogere voorzieningen voert CMA twee middelen aan.
27. Het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen is ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening en van artikel 10 van verordening nr. 575/2013. CMA verwijt het Gerecht in wezen dat het ten onrechte heeft geoordeeld dat de ECB op grond van deze bepalingen geconsolideerd prudentieel toezicht kan houden op instellingen die bij een centraal orgaan zijn aangesloten, ook al heeft dit centrale orgaan niet de hoedanigheid van kredietinstelling.
28. Met haar tweede middel van elk van de hogere voorzieningen verwijt CMA het Gerecht dat het de groep Crédit mutuel ten onrechte als onder toezicht staande groep in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening heeft beschouwd, terwijl deze groep volgens CMA niet aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 voldoet.
29. Alvorens de door CMA aangevoerde middelen te onderzoeken, dient eerst de ontvankelijkheid van de verwijzing naar een in de bijlage opgenomen notitie waarnaar CMA aan het begin van haar hogere voorzieningen heeft verwezen, te worden onderzocht. Daarin analyseert een hoogleraar op verzoek van CMA de bestreden arresten vanuit het oogpunt van het reguleringsrecht en het banktoezicht.
30. In dit verband merk ik op dat bijlagen volgens de rechtspraak slechts als bewijs- en hulpmiddel dienen, wat impliceert dat, voor zover zij juridische omstandigheden bevatten die de grondslag vormen voor bepaalde middelen of argumenten in de hogere voorziening, deze omstandigheden moeten voorkomen in de tekst zelf van de hogere voorziening of hierin althans voldoende moeten worden aangegeven. In het licht van deze functie van de bijlagen is het niet de taak van het Hof om in de bijlagen de middelen of argumenten te zoeken en te ontdekken die het als grondslag voor de hogere voorziening of de hierin aangevoerde middelen zou kunnen beschouwen.(13)
31. In casu is de algemene en globale verwijzing naar de betrokken notitie door CMA in haar hogere voorzieningen vaag en niet uitdrukkelijk aan een middel verbonden. CMA stelt op geen enkele wijze specifiek de argumenten in deze notitie vast die ten grondslag liggen aan de argumenten die zij in haar hogere voorzieningen heeft aangevoerd. In dergelijke omstandigheden moet deze verwijzing mijns inziens niet-ontvankelijk worden geacht, zodat de inhoud van de betrokken notitie niet in aanmerking hoeft te worden genomen als rechtsgegeven waarop de middelen en argumenten die CMA in haar hogere voorzieningen heeft aangevoerd, zijn gebaseerd.
A. Eerste middel van elk van de hogere voorzieningen betreffende het vereiste dat het centrale orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben om als „onder toezicht staande groep” te kunnen worden gekwalificeerd
32. In het kader van het eerste middel van elk van de twee hogere voorzieningen, dat uiteenvalt in twee onderdelen, betoogt CMA dat het Gerecht bij de uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen. Volgens CMA moet deze bepaling aldus worden uitgelegd dat het in deze bepaling bedoelde centrale lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moet bezitten. Een dergelijk vereiste vloeit zowel voort uit artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening zelf (eerste onderdeel) als uit artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013, waarnaar die bepaling verwijst (tweede onderdeel).
1. Eerste onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen: onjuiste uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening
33. In het kader van het eerste onderdeel van haar eerste middel in elk van de hogere voorzieningen betwist CMA de uitlegging die het Gerecht aan artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening heeft gegeven en op basis waarvan het heeft geconcludeerd dat deze bepaling op zich niet inhield dat een centraal lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moet bezitten.
a) Korte samenvatting van de redenering van het Gerecht
34. In de bestreden arresten heeft het Gerecht artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening letterlijk, teleologisch en contextueel uitgelegd.(14)
35. Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging betreft, heeft het Gerecht opgemerkt dat in de bewoordingen van de betrokken bepaling niet is vermeld dat het centrale lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben.(15)
36. Wat in de tweede plaats de teleologische uitlegging betreft, heeft het Gerecht zich gebaseerd op het door deze rechterlijke instantie eerder vastgestelde tweeledige doel van het prudentiële toezicht op groepen van kredietinstellingen op geconsolideerde basis.(16) Het eerste doel is om de ECB in staat te stellen zich een beeld te vormen van de risico’s die negatieve gevolgen kunnen hebben voor een kredietinstelling, die niet afkomstig zijn van haarzelf maar van de groep waartoe zij behoort. Het tweede doel is om te voorkomen dat het prudentiële toezicht op de entiteiten waaruit die groepen bestaan, verdeeld raakt over verschillende toezichthoudende autoriteiten, de ECB en de nationale autoriteiten in het bijzonder.
37. Uit dit tweeledige doel heeft het Gerecht ten eerste afgeleid dat de naleving van de voorwaarden van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 inhoudt dat de instellingen die bij een centraal orgaan zijn aangesloten, voldoende nauw met elkaar zijn verbonden om het bestaan van een groep te kunnen constateren.(17)
38. Het Gerecht heeft daaruit ten tweede afgeleid dat indien de benadering van CMA, volgens welke er geen geconsolideerd prudentieel toezicht via een centraal lichaam kan worden uitgeoefend, zou worden gevolgd, dat zou „betekenen dat verschillende instellingen die bij een centraal lichaam zijn aangesloten en die niet de hoedanigheid van kredietinstelling bezitten maar voldoen aan de criteria in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013, afhankelijk van het belang dat zij elk afzonderlijk hebben, in het kader van het GTM hetzij onder alleen het toezicht van de ECB staan hetzij onder het rechtstreekse toezicht van de nationale bevoegde autoriteiten, wat zou leiden tot een versnippering van het prudentiële toezicht die met doelstellingen van zowel de basisverordening als de GTM-kaderverordening in strijd is”.(18)
39. Wat in de derde plaats de contextuele uitlegging betreft, heeft het Gerecht erop gewezen dat de relevante bepalingen van de GTM-verordening niet voorzien in de mogelijkheid dat de ECB sancties aan centrale lichamen als zodanig oplegt. Het Gerecht was echter van oordeel dat, aangezien het prudentiële toezicht op geconsolideerde basis bovenop het toezicht op individuele basis komt, de onmogelijkheid voor de ECB om dergelijke prerogatieven uit te oefenen ten aanzien van een centraal lichaam dat niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft, derhalve geen hindernis vormt die aan passend prudentieel toezicht in de weg staat, aangezien de ECB van haar prerogatieven gebruik kan maken ten aanzien van de entiteiten die bij dat centrale lichaam zijn aangesloten.(19)
40. In het kader van het eerste onderdeel van haar eerste middel in elk van de hogere voorzieningen voert CMA drie argumenten aan tegen deze uitlegging van het Gerecht.
b) Verenigbaarheid van de uitlegging door het Gerecht met artikel 127, lid 6, VWEU
41. Met haar eerste argument verwijt CMA het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening niet in overeenstemming met de hierin toegepaste hogere rechtsregel, namelijk artikel 127, lid 6, VWEU, uit te leggen. Uit laatstgenoemde bepaling blijkt dat de ECB haar taken op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht uitsluitend op kredietinstellingen en financiële instellingen uitoefent. Op grond van een uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening die in overeenstemming met deze hogere rechtsregel van het VWEU is, had het Gerecht tot het oordeel moeten komen dat het in deze bepaling bedoelde centrale lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moest hebben opdat de ECB via dit centrale lichaam een geconsolideerd prudentieel toezicht kon uitoefenen. CMA werpt geen kwestie van onrechtmatigheid van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening op, maar louter een kwestie van uitlegging: de bepaling van afgeleid recht moet in overeenstemming met de hogere rechtsregel van het VWEU worden uitgelegd.
42. Bovendien kan een centraal orgaan van een onderlinge verzekeringsgroep, zoals de CNCM, volgens CMA, anders dan de ECB stelt, niet als „andere financiële instelling” in de zin van artikel 127, lid 6, VWEU worden aangemerkt. De CNCM is immers louter een vereniging met een zuiver administratieve activiteit, die geen economische activiteiten verricht.
43. De ECB en de Commissie betogen dat dit argument moet worden verworpen.
44. Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat artikel 127, lid 6, VWEU(20) bepaalt dat de Raad van de Europese Unie kan „besluiten aan de Europese Centrale Bank specifieke taken op te dragen betreffende het beleid op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en andere financiële instellingen, met uitzondering van verzekeringsondernemingen”(21).
45. Deze bepaling van het VWEU vormt de rechtsgrondslag waarop de Raad zich heeft gebaseerd om de GTM-verordening vast te stellen, op grond waarvan de ECB vervolgens de GTM-kaderverordening heeft vastgesteld.
46. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de door de ECB en de Commissie aangevoerde omstandigheid(22) dat CMA geen exceptie van onwettigheid van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening in het licht van artikel 127, lid 6, VWEU of van de GTM-verordening heeft opgeworpen, geen invloed kan hebben op het door CMA aangedragen argument. Zoals CMA namelijk duidelijk heeft uiteengezet, is haar argument ontleend aan een onjuiste uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening door het Gerecht, aangezien deze uitlegging in strijd is met de hogere rechtsregel in het VWEU. CMA heeft daarentegen niet betoogd dat artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening onverenigbaar is met die hogere rechtsregel. Het gaat dus duidelijk om een argument inzake de uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening en niet inzake de geldigheid ervan. Om een dergelijk argument te kunnen aanvoeren, hoeft echter geen exceptie van onwettigheid te worden opgeworpen.
47. CMA voert in wezen aan dat het Gerecht artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening onjuist heeft uitgelegd aangezien uit de omstandigheid dat artikel 127, lid 6, VWEU uitsluitend betrekking heeft op het prudentiële toezicht op kredietinstellingen en andere financiële instellingen noodzakelijkerwijs voortvloeit dat een centraal lichaam in de zin van die bepaling van afgeleid recht de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben opdat de ECB via dit centrale lichaam geconsolideerd prudentieel toezicht kan uitoefenen.
48. Een dergelijk argument veronderstelt mijns inziens een restrictieve uitlegging van artikel 127, lid 6, VWEU zelf en van de daarin vervatte begrippen „kredietinstellingen” en „andere financiële instellingen”. Volgens de benadering van CMA moet deze primairrechtelijke bepaling aldus worden uitgelegd dat de Raad, in het kader van de specifieke taken op het gebied van bedrijfseconomisch toezicht die hij de ECB kan opdragen, de ECB niet de bevoegdheid zou kunnen verlenen om prudentieel toezicht op geconsolideerde basis op een bankgroep uit te oefenen doordat het centrale lichaam waarbij de verschillende kredietinstellingen van de groep zijn aangesloten, zelf niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft.
49. In die omstandigheden moet worden nagegaan of artikel 127, lid 6, VWEU daadwerkelijk aldus moet worden uitgelegd, waardoor de uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening door het Gerecht onverenigbaar zou zijn met de strekking van de hogere rechtsbepaling van het VWEU.
50. Ik geloof echter niet dat dit een juiste uitlegging van artikel 127, lid 6, VWEU is.
51. Letterlijk bezien kan de Raad op grond van artikel 127, lid 6, VWEU specifieke taken met betrekking tot het bedrijfseconomisch toezicht inderdaad uitdrukkelijk op slechts twee soorten entiteiten aan de ECB opdragen: kredietinstellingen en andere financiële instellingen (met uitzondering van verzekeringsondernemingen). Overigens zijn de twee begrippen „kredietinstellingen” en „financiële instellingen” in verordening nr. 575/2013 op het niveau van het afgeleide Unierecht gedefinieerd.(23)
52. De reikwijdte van artikel 127, lid 6, VWEU en de daarin vervatte bevoegdheid van de Raad om de ECB specifieke taken op het gebied van prudentieel toezicht in de banksector op te dragen, moet echter in het licht van het systeem waarvan deze primairrechtelijke bepaling deel uitmaakt en van de daarmee nagestreefde doelstellingen worden vastgesteld.
53. In dit verband merk ik allereerst op dat de betrokken bepaling van het VWEU, die door het Verdrag van Maastricht in het primaire recht is ingevoerd(24), zich vanuit systematisch oogpunt in het eerste artikel van het hoofdstuk inzake monetair beleid (hoofdstuk 2 van titel VIII van het derde deel van het VWEU) bevindt. Dit artikel bevat de basisbepalingen waarin de doelstellingen en de toewijzing van taken van het Europees Stelsel van centrale banken en van de ECB zijn vastgelegd.(25) De betrokken bepaling, die binnen de context van de andere bepalingen in dat artikel 127 VWEU valt en waarop zij een aanvulling vormt(26), is van systemisch belang.
54. Volgens de analyse van de in artikel 127, lid 6, VWEU nagestreefde doelstellingen, die volgens mij in tegenspraak is met een restrictieve uitlegging van de daarin vervatte begrippen „kredietinstellingen” en „andere financiële instellingen”, zou de Raad echter geen taken van prudentieel toezicht op een bankgroep aan de ECB kunnen opdragen doordat het centrale orgaan waarbij de kredietinstellingen die tot de betrokken bankgroep behoren, zijn aangesloten, eenvoudigweg niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft.
55. In dit verband moet worden opgemerkt dat de uitoefening van de taken van prudentieel toezicht op banken er in het algemeen toe strekt de veiligheid en de soliditeit van kredietinstellingen te garanderen, die een wezenlijke voorwaarde zijn om de stabiliteit van het financiële stelsel in het algemeen te waarborgen.(27) Zoals de financiële crisis van 2008(28) duidelijk heeft aangetoond, bestaat er immers een rechtstreeks verband tussen de stabiliteit van het financiële stelsel, enerzijds, en de veiligheid en de soliditeit van grote kredietinstellingen en grote bankgroepen, anderzijds(29).
56. Artikel 127, lid 6, VWEU moet dus aldus worden uitgelegd dat ermee wordt beoogd de Raad in staat te stellen om de ECB, indien en wanneer de Raad dit nodig acht, specifieke taken op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op de Europese banksector op te dragen, teneinde de veiligheid en de soliditeit ervan te waarborgen en zo de stabiliteit van het financiële stelsel te garanderen – waarnaar in artikel 127, lid 5, VWEU uitdrukkelijk wordt verwezen – en uiteindelijk de integriteit van de eenheidsmunt en de interne markt veilig te stellen.
57. In dit verband moet worden opgemerkt dat de Raad het lange tijd, vanaf de invoering in het primaire recht van de bepaling in artikel 127, lid 6, VWEU door het Verdrag van Maastricht in 1992 (en vanaf de oprichting van de ECB in 1998) tot de vaststelling van de GTM-verordening in 2013, niet nodig heeft geacht om gebruik te maken van de in deze bepaling aan hem verleende bevoegdheid om de ECB specifieke taken van prudentieel toezicht op banken op te dragen.
58. De financiële crisis van 2008, die snel een bankencrisis is geworden, heeft echter de tekortkomingen van het niet-geïntegreerde stelsel van prudentieel toezicht in de Europese Unie aan het licht gebracht, en duidelijke lacunes in de regelgeving blootgelegd die ertoe hebben bijgedragen dat de crisis veel ernstiger is geworden.
59. In dergelijke omstandigheden is duidelijk gebleken dat alleen op Europees niveau geïntegreerd prudentieel toezicht adequate waarborgen kon bieden in een context waarin een interne markt voor bankdiensten zich in de Unie had ontwikkeld en waarbinnen voortaan verschillende groepen met een Europese dimensie opereerden die in verschillende lidstaten actief waren. In die context heeft de Raad de GTM-verordening vastgesteld.
60. Om de in de punten 55 en 56 hierboven vermelde doelstellingen te kunnen verwezenlijken en de ECB in staat te stellen haar toezichttaken volledig uit te oefenen, moet deze instelling niet alleen op individuele basis over toezichtsbevoegdheden beschikken, op het niveau van de kredietinstellingen afzonderlijk, maar ook op geconsolideerde basis, op het niveau van de bankgroepen waartoe een of meer kredietinstellingen behoren.
61. De toekenning van de bevoegdheid om prudentieel toezicht op geconsolideerde basis op bankgroepen uit te oefenen, beantwoordt aan het tweeledige doel dat het Gerecht in de bestreden arresten terecht heeft vastgesteld en dat in punt 36 hierboven is vermeld, namelijk de ECB in staat stellen om zich een beeld te vormen van de risico’s die negatieve gevolgen kunnen hebben voor een kredietinstelling, die afkomstig zijn van de groep waartoe zij behoort(30) en versnippering van het prudentiële toezicht op de entiteiten waaruit de groep bestaat, voorkomen. Ik merk overigens op dat CMA deze analyse in haar hogere voorzieningen niet in twijfel heeft getrokken.
62. In het licht van deze doelstellingen moeten de toezichtsbevoegdheden van de ECB, opdat zij de aan haar opgedragen taken van prudentieel toezicht doeltreffend kan uitoefenen in geval van toezicht op een groep op geconsolideerde basis, zich kunnen uitbreiden tot entiteiten die niet de hoedanigheid van kredietinstelling of financiële instelling bezitten, wanneer deze entiteiten tot de bankgroep behoren. In dergelijke hypothesen zijn de aan de ECB verleende toezichtsbevoegdheden ten aanzien van entiteiten die geen bank zijn, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, niet gerechtvaardigd vanwege hun eigen kenmerken of activiteiten, maar vanwege het feit dat die entiteiten deel uitmaken van een groep die kredietinstellingen omvat en dat enkel op het niveau van de groep efficiënt toezicht op deze instellingen kan worden gehouden.
63. In een dergelijke context kan artikel 127, lid 6, VWEU in het licht van de doelstellingen die met de toekenning van de bevoegdheden op het gebied van het prudentieel toezicht aan de ECB worden nagestreefd, niet restrictief worden uitgelegd zodat wordt uitgesloten dat de Raad bevoegdheden inzake prudentieel toezicht op geconsolideerde basis aan de ECB kan verlenen op bankgroepen die weliswaar aan de voorwaarden van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 voldoen, maar op hun hoogste consolideringsniveau een entiteit hebben die geen kredietinstelling is, ongeacht de voor die entiteit gekozen rechtsvorm. Een dergelijke uitlegging zou immers duidelijk indruisen tegen de met artikel 127, lid 6, VWEU nagestreefde doelstellingen die in punt 56 van deze conclusie zijn vermeld. Volgens die uitlegging zou een bankgroep zich namelijk enkel op grond van de rechtsvorm, bijvoorbeeld die van vereniging, die door de entiteit die als centraal orgaan fungeert, is gekozen, aan het prudentiële toezicht op geconsolideerde basis kunnen onttrekken, waardoor de doeltreffendheid van het toezicht op een groep op geconsolideerde basis in het gedrang zou kunnen komen.
64. Uit het voorgaande volgt dat artikel 127, lid 6, VWEU er niet aan in de weg staat dat de ECB via een centraal lichaam dat niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft, prudentieel toezicht op geconsolideerde basis uitoefent op een bankgroep en dat wanneer aan de voorwaarden van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 is voldaan, in dit verband irrelevant is dat dit lichaam een specifieke rechtsvorm heeft of al dan niet een economische activiteit verricht.
65. Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de uitlegging die het Gerecht in de bestreden arresten aan artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening heeft gegeven, niet in strijd is met artikel 127, lid 6, VWEU en dat het eerste argument van het eerste onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen bijgevolg moet worden afgewezen.
c) Risico van versnippering van het prudentiële toezicht
66. Met haar tweede argument in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen komt CMA op tegen de in punt 38 van deze conclusie uiteengezette beoordeling van het Gerecht dat de door CMA bepleite benadering zou leiden tot een versnippering van het prudentiële toezicht, die met de doelstellingen van zowel de GTM-verordening als de GTM-kaderverordening in strijd is.(31)
67. Volgens CMA geeft het Gerecht ten eerste blijk van een onjuiste opvatting van de bewoordingen van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening en van artikel 10 van verordening nr. 575/2013 door te stellen dat het mogelijk is dat aangesloten instellingen niet over de hoedanigheid van kredietinstelling beschikken en wel aan de voorwaarden van dat artikel 10 voldoen en dus vallen onder de entiteiten die deel uitmaken van een „onder toezicht staande groep”.
68. Ten tweede is de CNCM in casu een vereniging die geen enkele economische activiteit verricht en een zuiver administratieve functie heeft, en aldus geen eigen risico inhoudt dat van invloed zou kunnen zijn op de situatie van de bij haar aangesloten kredietinstellingen. De doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, rechtvaardigen dus niet dat zij deel uitmaakt van de groep die aan het prudentiële toezicht van de ECB onderworpen is.
69. De ECB en de Commissie betogen dat dit argument moet worden verworpen.
70. Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd dat grieven tegen ten overvloede geformuleerde overwegingen van een beslissing van het Gerecht volgens vaste rechtspraak niet tot vernietiging van die beslissing kunnen leiden, en dus niet ter zake dienend zijn.(32)
71. Zoals de ECB en de Commissie terecht hebben gesteld, is dit argument gericht tegen een ten overvloede geformuleerde overweging van de bestreden arresten en moet het derhalve als niet ter zake dienend worden beschouwd.
72. Ten eerste blijkt het feit dat de door CMA in het kader van dit argument bedoelde overweging ten overvloede is aangevoerd, duidelijk uit het feit dat het Gerecht in de twee bestreden arresten, in het punt voorafgaand aan het door CMA bedoelde punt, reeds tot de conclusie was gekomen dat het „met de doelstellingen van de [GTM-]verordening en de GTM-kaderverordening in overeenstemming [is] om van de kwalificatie van ,onder toezicht staande groep’ in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening uit te gaan, ongeacht of het centrale lichaam van die groep de hoedanigheid van kredietinstelling bezit of niet”.(33) Ten tweede wordt het feit dat de overweging ten overvloede is geformuleerd, bevestigd door het gebruik van de term „bovendien” aan het begin van de punten van de bestreden arresten waarop in het betoog van CMA wordt gedoeld.
73. Het argument is hoe dan ook niet alleen niet ter zake dienend, maar ook kennelijk ongegrond.
74. Wat ten eerste de grief betreft dat het Gerecht de bewoordingen van de relevante bepalingen onjuist heeft opgevat, stoelt deze op een kennelijk onjuiste lezing van de bestreden arresten. In de bedoelde punten van die arresten stelt het Gerecht namelijk geenszins dat aangesloten instellingen niet over de hoedanigheid van kredietinstelling zouden kunnen beschikken terwijl zij wel aan de voorwaarden van artikel 10 van verordening nr. 575/2013 voldoen.
75. Wat ten tweede de grief betreft dat de doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, niet rechtvaardigen dat de CNCM deel uitmaakt van de groep die aan het prudentiële toezicht van de ECB onderworpen is vanwege het feit dat zij een vereniging is die geen enkele economische activiteit verricht en een zuiver administratieve functie heeft, volgt uit de uiteenzetting in de punten 61 tot en met 64 hierboven dat deze moet worden afgewezen.
76. Hieruit volgt dat het tweede argument dat CMA in het kader van het eerste onderdeel van haar eerste middel in elk van de hogere voorzieningen heeft aangevoerd, mijns inziens eveneens moet worden afgewezen.
d) Toezichttaak en sanctiebevoegdheid
77. Met haar derde argument in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen betoogt CMA dat het Gerecht bij de uitlegging van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het weliswaar heeft vastgesteld dat de ECB geen sancties aan in deze bepaling bedoelde centrale lichamen kan opleggen, maar daaruit niet het noodzakelijke gevolg heeft getrokken, namelijk dat een centraal lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben.
78. Er bestaat immers een nauw verband tussen de mogelijkheid om toezicht te houden op een kredietinstelling en de mogelijkheid om een dergelijke instelling in geval van niet-naleving een sanctie op te leggen. Er kan geen doeltreffend toezicht worden gewaarborgd indien er geen enkele sanctie kan worden opgelegd. Het zou dan ook onsamenhangend zijn om de ECB een toezichtsbevoegdheid ten aanzien van een bepaald orgaan toe te kennen en haar te onthouden van de middelen waarmee deze bevoegdheid effect kan sorteren. Aangezien de sanctiebevoegdheid een waarborg is voor de doeltreffendheid van het toezicht en deze bevoegdheid enkel voor kredietinstellingen en financiële holdings geldt, had het Gerecht artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening moeten uitleggen als enkel van toepassing op centrale lichamen die de hoedanigheid van kredietinstelling of financiële holding hebben.
79. De door het Gerecht genoemde omstandigheid dat de ECB ten aanzien van de bij het centrale lichaam aangesloten entiteiten een sanctiebevoegdheid heeft(34), is niet ter zake dienend. Het feit dat op basis van de geconsolideerde situatie niet aan de prudentiële eisen van verordening nr. 575/2013 wordt voldaan, zou immers kunnen voortvloeien uit het enkele feit dat het centrale orgaan bij de uitoefening van zijn taken ten aanzien van de aangesloten entiteiten in gebreke is gebleven, en niet uit de handelwijze van een van de aangesloten kredietinstellingen. In die omstandigheden is de ECB niet gerechtigd een sanctie aan een kredietinstelling op te leggen aangezien de betrokken niet-naleving niet aan die kredietinstelling kan worden toegerekend.
80. De ECB en de Commissie betogen dat dit argument moet worden verworpen.
81. In dit verband moet worden opgemerkt dat de ECB krachtens artikel 132, lid 3, VWEU(35) in het algemeen gerechtigd is om binnen de grenzen en onder de voorwaarden die door de Raad worden vastgesteld, boeten of dwangsommen op te leggen bij niet-naleving van de verplichtingen krachtens haar verordeningen en besluiten. Op basis van deze bepaling heeft de Raad verordening (EG) nr. 2532/98 van 23 november 1998 met betrekking tot de bevoegdheid van de ECB om sancties op te leggen(36) vastgesteld.
82. Wat echter specifiek de vervulling betreft van taken betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, wordt de bevoegdheid om sancties op te leggen in artikel 18 van de GTM-verordening en specifiek in lid 1 ervan aan de ECB verleend. De procedures voor het opleggen van sancties in deze context zijn vastgelegd in de artikelen 120 en volgende van de GTM-kaderverordening, die overeenkomstig artikel 18, lid 7, van de GTM-verordening ook de verhouding met de bepalingen van verordening nr. 2532/98 regelt.
83. Zoals het Gerecht in de bestreden arresten heeft vastgesteld(37), heeft de ECB op grond van artikel 18, lid 1, van de GTM-verordening de bevoegdheid om voor de vervulling van haar taken op het gebied van het prudentieel toezicht uitsluitend aan kredietinstellingen, financiële holdings en gemengde financiële holdings sancties op te leggen. De ECB heeft echter niet de mogelijkheid om sancties op te leggen aan centrale lichamen die niet onder de in de punten 3, 4 en 5 van artikel 2 van de GTM-verordening omschreven categorieën vallen. Zoals de Commissie immers terecht heeft opgemerkt, verzet het legaliteitsbeginsel inzake sancties zich tegen de uitbreiding van de aan de ECB verleende bevoegdheid tot het opleggen van sancties buiten de gevallen die in de relevante bepalingen specifiek worden bedoeld.
84. Niettemin moet worden opgemerkt dat geen van bovengenoemde teksten inzake sancties, noch enige andere bepaling van de GTM-verordening een regel bevat op grond waarvan kan worden aangenomen dat de bevoegdheid om sancties aan entiteiten op te leggen een noodzakelijke voorwaarde vormt krachtens welke de ECB prudentieel toezicht op die entiteiten mag uitoefenen, zodat dergelijke entiteiten zonder de sanctiebevoegdheid aan het prudentiële toezicht van de ECB zouden worden onttrokken.
85. Het feit dat de ECB over sanctiebevoegdheden ten aanzien van een bepaald soort entiteit, zoals een centraal lichaam, beschikt, is dus geen voorwaarde voor de erkenning van haar bevoegdheid om prudentieel toezicht op geconsolideerde basis uit te oefenen op de groep waartoe deze entiteit behoort. Hieruit volgt dat het Gerecht niet kan worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door uit het feit dat de ECB geen sanctiebevoegdheid ten aanzien van de in artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening bedoelde centrale lichamen heeft, niet het vermeende gevolg te trekken dat deze centrale lichamen de hoedanigheid van kredietinstelling moeten bezitten om aan het prudentiële toezicht van de ECB te zijn onderworpen.
86. Voorts kan het Gerecht geenszins worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door op grond van het feit dat de ECB in voorkomend geval sancties aan de bij het betrokken centrale lichaam aangesloten kredietinstellingen kan opleggen, tot het oordeel te komen dat de ECB, ondanks het feit dat zij niet over een sanctiebevoegdheid ten aanzien van de centrale lichamen als zodanig beschikt, wel prerogatieven heeft op grond waarvan zij adequaat prudentieel toezicht kan uitoefenen en de doeltreffendheid ervan dus kan waarborgen.
87. In dit verband merk ik op dat aan de door het Gerecht vermelde mogelijkheid nog de in artikel 18, lid 5 van de GTM-verordening voorziene mogelijkheid moet worden toegevoegd, zoals de Commissie heeft opgemerkt. Hierin is bepaald dat de ECB, onder bepaalde voorwaarden, als dit voor de uitvoering van de toezichttaken noodzakelijk is, kan voorschrijven dat de nationale bevoegde autoriteiten een procedure inleiden om ervoor te zorgen dat passende sancties worden opgelegd overeenkomstig elke relevante nationale wetgeving op grond waarvan specifieke bevoegdheden worden verleend die thans overeenkomstig het Unierecht niet zijn vereist.
88. Uit al het voorgaande volgt mijns inziens dat het derde argument dat CMA in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen heeft aangevoerd, eveneens moet worden afgewezen en dat dit eerste onderdeel bijgevolg in zijn geheel moet worden verworpen.
2. Tweede onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen: onjuiste uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 575/2013
89. In het tweede onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen voert CMA aan dat de voorwaarde dat het centrale lichaam voor de toepassing van het begrip „onder toezicht staande groep” in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening de hoedanigheid van kredietinstelling moet bezitten, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld(38), voortvloeit uit artikel 10 van verordening nr. 575/2013. In het kader van dit onderdeel voert CMA twee argumenten aan.
90. In haar eerste argument verwijst CMA naar artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013, waarin is bepaald dat „[w]anneer artikel 10 [van die verordening] wordt toegepast, [...] het in dat artikel bedoelde centrale orgaan [voldoet] aan de vereisten van de delen 2 tot en met 8 op basis van de geconsolideerde situatie van het geheel dat door het centrale orgaan en de daarbij aangesloten instellingen wordt gevormd”.
91. CMA betoogt dat, aangezien enkel een kredietinstelling aan de in deze bepaling genoemde vereisten kan voldoen, een centraal lichaam als bedoeld in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 over die hoedanigheid moet beschikken om aan prudentieel toezicht te kunnen zijn onderworpen. Zo veronderstelt artikel 11 van verordening nr. 575/2013 impliciet maar noodzakelijkerwijs dat het in artikel 10 bedoelde centrale orgaan een kredietinstelling is. Derhalve had het Gerecht de onderlinge samenhang tussen beide bepalingen moeten beoordelen en een uitlegging moeten voorstaan waarmee deze bepalingen samenhangend konden worden toegepast.
92. De ECB en de Commissie betogen dat dit argument moet worden verworpen.
93. In dit verband moet om te beginnen worden gepreciseerd dat artikel 10, lid 1, en artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 als zodanig betrekking hebben op een eventuele ontheffing van de plicht tot naleving van de in deze verordening neergelegde prudentiële eisen, die op individuele basis door een bevoegde autoriteit kan worden verleend aan kredietinstellingen die bij een centraal orgaan zijn aangesloten. De vraag die in de onderhavige hogere voorzieningen aan de orde is, heeft echter betrekking op het bestaan van een onder toezicht staande groep in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM‑kaderverordening, waarin uitsluitend naar artikel 10 van verordening nr. 575/2013, en niet naar artikel 11 van die verordening, wordt verwezen.
94. Na dit te hebben verduidelijkt, ben ik het volledig eens met de redenering van het Gerecht(39) dat het verband tussen artikel 10, lid 1, en artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 logischerwijze inhoudt dat de tenuitvoerlegging van de tweede bepaling een gevolg van, en niet een voorwaarde voor, de toepassing van de eerste bepaling is. Alleen wanneer de bevoegde autoriteit namelijk bereid is om de bij een centraal lichaam aangesloten entiteiten op grond van artikel 10 van verordening nr. 575/2013 vrij te stellen van de verplichting tot naleving van de prudentiële eisen op individuele basis, is artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 van toepassing.
95. In dat geval moet dat centrale orgaan zich volgens deze bepaling op basis van de geconsolideerde situatie van het geheel dat het met de aangesloten entiteiten vormt, aan de prudentiële eisen houden.
96. Hieruit volgt dus duidelijk dat, wanneer CMA betoogt dat artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 enkel door een kredietinstelling kan worden nageleefd, zij de prudentiële eisen die eventueel op individuele basis van toepassing zijn op een centraal orgaan, verwart met die welke op grond van die bepaling op geconsolideerde basis van toepassing zijn. Het argument van CMA stoelt dus op een kennelijk onjuiste lezing van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013, dat bepaalt dat wanneer artikel 10 van die verordening wordt toegepast, het centrale orgaan niet op individuele, maar op geconsolideerde basis aan de prudentiële eisen moet voldoen.
97. Hieruit volgt dat het eerste argument van het tweede onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen mijns inziens kennelijk ongegrond is.
98. Met het tweede argument van het tweede onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen betoogt CMA dat het vereiste dat een centraal orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben opdat de ECB via die instelling geconsolideerd toezicht kan uitoefenen, uit artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013 voortvloeit. Volgens CMA wordt in deze bepaling, aangezien zij naar de solvabiliteit en de liquiditeit van het centrale orgaan verwijst, impliciet maar noodzakelijkerwijs bedoeld dat dit orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling heeft. De uitlegging van deze bepaling, die CMA als globaliserend en op het doel gericht omschrijft, en die het Gerecht in de bestreden arresten heeft gekozen(40), zou voorbijgaan aan de tekst van deze bepaling, waarin uitdrukkelijk is voorzien dat de liquiditeit en de solvabiliteit van het centrale orgaan moeten worden beoordeeld.
99. De ECB en de Commissie betogen dat dit argument moet worden verworpen.
100. Dit argument is gebaseerd op een volledig onjuiste lezing van artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013, waarin als voorwaarde wordt opgelegd dat „de solvabiliteit en de liquiditeit van het centrale orgaan en van alle aangesloten instellingen [...] in hun totaliteit [worden] bewaakt op basis van de geconsolideerde jaarrekening van deze instellingen”.
101. Wederom verwart CMA namelijk toezicht op geconsolideerde basis op de in deze bepaling bedoelde entiteiten „in hun geheel” (dus het centrale orgaan en de aangesloten entiteiten), waarvan in deze bepaling sprake is, met toezicht op individuele basis op het centrale orgaan, waarvan in die bepaling geen sprake is.
102. Hieruit volgt dat artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013 geenszins inhoudt dat het centrale orgaan activiteiten uitoefent die toezicht op de solvabiliteit en de liquiditeit op individuele basis rechtvaardigen, en dat dit lichaam dus de hoedanigheid van kredietinstelling bezit.
103. Hieruit volgt dat het tweede argument van het tweede onderdeel van het eerste middel van elk van de hogere voorzieningen ook als kennelijk ongegrond moet worden beschouwd.
104. Uit al het voorgaande volgt dat het eerste middel van elk van de twee hogere voorzieningen van CMA mijns inziens moet worden verworpen.
B. Tweede middel van elk van de hogere voorzieningen: onjuiste kwalificatie van de feiten voor zover het Gerecht heeft geoordeeld dat Crédit mutuel aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 voldeed
105. In het tweede middel van elk van de hogere voorzieningen verwijt CMA het Gerecht dat het de feiten juridisch onjuist heeft gekwalificeerd door te oordelen dat Crédit mutuel aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 voldeed om als „onder toezicht staande groep” in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening te kunnen worden aangemerkt.
106. Dit tweede middel bestaat uit twee onderdelen.
a) Eerste onderdeel: reikwijdte van artikel L.511‑31 CMF en van besluit nr. 1‑1992 van de CNCM van 10 maart 1992
107. In het eerste onderdeel van haar tweede middel in elk van de hogere voorzieningen betwist CMA het oordeel van het Gerecht dat besluit nr. 1‑1992 van de CNCM van 10 maart 1992 (hierna: „besluit van 10 maart 1992”) bewijst dat er binnen Crédit mutuel een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen was op grond waarvan kon worden geconcludeerd dat aan de voorwaarde dat er sprake was van solidaire verplichtingen tussen het centrale orgaan en de aangesloten instellingen – zoals bedoeld in artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 – was voldaan.(41)
108. CMA betoogt dat de elementen die uit dit besluit voortvloeien en die door het Gerecht zijn uiteengezet, een dergelijke verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen tussen de verschillende entiteiten binnen Crédit mutuel niet konden aantonen. In het bij dit besluit ingestelde systeem bestaat er weliswaar een echte solidariteit tussen de spaarbanken die tot dezelfde regionale groep behoren, maar bestaat er geen verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen tussen de regionale groepen op nationaal niveau. Zo kan de CNCM een regionale groep niet verplichten om eigen middelen over te dragen ter ondersteuning van een andere regionale groep die in moeilijkheden verkeert.
109. Op grond van het feit dat de Caisse centrale du Crédit mutuel (CCCM) beperkte middelen die haar door de regionale groepen zijn toevertrouwd (bestaande uit 2 % van de door hen ontvangen deposito’s) kan gebruiken, kan geen verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen tussen de regionale groepen worden vastgesteld. Het gaat om een eenvoudige terbeschikkingstelling van een beperkt deel van de door de regionale groepen ontvangen deposito’s aan de CCCM, die jegens die groepen schuldenaar blijft.
110. Het besluit van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) van 9 maart 2018 in zaak nr. 399413(42), waarop de ECB en de Commissie zich ter ondersteuning van de bestreden arresten beroepen, is niet ter zake dienend, aangezien het na die arresten is vastgesteld en daarin hoe dan ook andere vragen dan die in de onderhavige hogere voorzieningen aan de orde zijn.
111. De ECB en de Commissie betogen dat dit onderdeel moet worden afgewezen. De Commissie is van mening dat artikel L.511‑31 CMF, anders dan het Gerecht meent, op zich volstaat opdat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 is voldaan, zonder dat het besluit van 10 maart 1992 hoeft te worden onderzocht. Volgens haar kan het Hof dit punt derhalve anders motiveren.
112. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat CMA, zoals de ECB en de Commissie hebben opgemerkt, niet opkomt tegen de uitlegging die het Gerecht in de bestreden arresten aan artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 heeft gegeven, waarbij het heeft geconcludeerd dat aan de voorwaarde van deze bepaling is voldaan wanneer sprake is van een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen binnen de groep om ervoor te zorgen dat aan de verplichtingen jegens schuldeisers is voldaan.(43) CMA betwist enkel de toepassing van deze bepaling op het onderhavige geval.(44)
113. In de bestreden arresten heeft het Gerecht om te beginnen in herinnering gebracht dat de raad voor toetsing in zijn in punt 16 van deze conclusie vermelde advies van 14 september 2015 de nadruk had gelegd op verschillende gronden ter rechtvaardiging van de naleving van die voorwaarde, te weten de bewoordingen van artikel L.511‑31 CMF, de verplichting tot tussenkomst van de CNCM ten behoeve van in moeilijkheden verkerende spaarbanken die voortvloeit uit het besluit van 10 maart 1992, de statuten van de CCCM en het feit dat in het verleden uitzonderlijke steun aan entiteiten in moeilijkheden was verleend.
114. Vervolgens was het Gerecht van oordeel dat uit de bewoordingen van artikel L.511‑31 CMF op zich niet kon worden geconcludeerd dat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 was voldaan. Het heeft echter geoordeeld dat op basis van het besluit van 10 maart 1992 en het solidariteitsmechanisme waarin het voorziet, het bestaan van een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen binnen Crédit mutuel kon worden aangetoond waarmee moest worden gewaarborgd dat aan de verplichtingen jegens de schuldeisers werd voldaan, en dat derhalve op grond van het enkele bestaan van dit solidariteitsmechanisme kon worden aangenomen dat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 was voldaan.
115. Alvorens de grieven die CMA tegen deze redenering heeft aangevoerd te onderzoeken, moet het verzoek van de Commissie tot vervanging van de motivering worden geanalyseerd, aangezien dit een inleidend verzoek betreft.
116. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is voor de ontvankelijkheid van een verzoek tot vervanging van de motivering vereist dat een procesbelang bestaat, hetgeen veronderstelt dat de uitslag in het voordeel kan zijn van de partij die dit verzoek heeft ingediend. Dit kan het geval zijn wanneer het verzoek tot vervanging van de motivering een verweer vormt tegen een door de verzoekende partij aangevoerd middel.(45)
117. Indien in casu moet worden geconcludeerd dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, reeds op grond van artikel L.511‑31 CMF kan worden vastgesteld dat Crédit mutuel aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 voldoet, is het eerste onderdeel van het door CMA in elk van de hogere voorzieningen aangevoerde tweede middel niet ter zake dienend. In een dergelijk geval hoeven de argumenten van CMA inzake een onjuiste beoordeling van het besluit van 10 maart 1992 door het Gerecht immers niet meer te worden onderzocht. Aangezien de Commissie er belang bij heeft het verzoek tot vervanging van de motivering in te dienen, moet het mijns inziens ontvankelijk worden geacht.
118. Wat de reikwijdte van artikel L.511‑31 CMF betreft, was het Gerecht in de bestreden arresten om te beginnen van oordeel dat het bij gebreke van een beslissing van de bevoegde nationale rechters over de reikwijdte van deze bepaling moest beslissen. Het Gerecht heeft derhalve geoordeeld dat op grond van artikel L.511‑31 CMF op zich niet kon worden geconcludeerd dat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 was voldaan, vanwege de te algemene formulering: „noodzakelijke maatregelen” om „de liquiditeit en de solvabiliteit van elk van deze entiteiten en maatschappijen alsook die van het netwerk als geheel te waarborgen”. Het Gerecht was van oordeel dat uit een dermate algemene bepaling niet kon worden afgeleid dat binnen de groep een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen bestond om te waarborgen dat aan de verplichtingen jegens schuldeisers was voldaan.(46)
119. De Commissie betoogt dat de uitlegging van artikel L.511‑31 CMF door het Gerecht te restrictief is. Tot staving van haar standpunt noemt zij de uitlegging van deze bepaling in besluit nr. 399413 van de Conseil d’État van 9 maart 2018. De ECB verwijst eveneens naar dat besluit, maar baseert haar betoog tevens op besluit nr. 403418 van de Conseil d’État van 13 december 2016.(47)
120. In dit verband moet er in navolging van het Gerecht aan worden herinnerd dat de strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen volgens vaste rechtspraak moet worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven.(48)
121. De door CMA aangevoerde omstandigheid dat het besluit van de Conseil d’État van 9 maart 2018 van latere datum is dan de bestreden arresten, vormt geen belemmering om hier rekening mee te houden teneinde artikel L.511‑31 CMF uit te leggen, aangezien de partijen de mogelijkheid hebben gehad om hun opmerkingen voor het Hof uiteen te zetten.(49)
122. In overweging 5 van het besluit van de Conseil d’État van 13 december 2016 heeft deze rechterlijke instantie gepreciseerd dat „[d]e wetgever [...] met de vaststelling van de bepalingen van de artikelen L.511‑31 [...] [aan de CNCM] de taken [heeft] toevertrouwd om toe te zien op de samenhang van het netwerk van [Crédit mutuel en] administratief, technisch en financieel toezicht te houden op de organisatie en het beheer van elke spaarbank en alle noodzakelijke maatregelen te nemen voor een goede werking van het netwerk. [...] Voorts kan de CNCM op grond van artikel L.511‑31 CMF, wanneer de financiële situatie van de betrokken entiteiten dit rechtvaardigt, en onverminderd andersluidende bepalingen, besluiten tot de fusie van twee of meer spaarbanken die bij het netwerk zijn aangesloten, tot overdracht van hun handelsfondsen alsook tot hun ontbinding. Uit dit wet- en regelgevingskader volgt dat de CNCM, ongeacht de stand van de verhoudingen tussen de groepen die binnen het netwerk van Crédit mutuel zijn opgericht, rechtmatig belast is met het opstellen en ten uitvoer leggen van maatregelen in het kader van de systematische regulering van het bankwezen voor de gehele groep Crédit mutuel, en als ,moederonderneming in de Unie’ over een preventief herstelplan voor deze groep moet beschikken.”
123. Soortgelijke overwegingen zijn ook opgenomen in overweging 7 van het besluit van de Conseil d’État van 9 maart 2018, waarin is toegevoegd dat „[d]e uitoefening van deze taken in het kader van de regulering van kredietinstellingen noodzakelijkerwijs inhoudt dat de [CNCM] bevoegd is om voorschriften vast te stellen waaraan de spaarbanken zich dienen te houden, om erop toe te zien dat zij de op hen toepasselijke bepalingen in acht nemen en om hun in geval van inbreuk op deze bepalingen passende sancties op te leggen”.
124. Bovendien heeft de Conseil d’État in overweging 20 van dat besluit geoordeeld dat „[d]e centrale organen [...], teneinde ,de liquiditeit en de solvabiliteit van het netwerk te waarborgen’ waarvoor zij verantwoordelijk zijn, krachtens artikel L.511‑31 [CMF] bevoegd [zijn] ,alle nodige maatregelen’ te nemen en met name tussen de leden van het netwerk bindende solidariteitsmechanismen in te stellen, die zich niet mogen beperken tot de oprichting van voorgefinancierde mechanismen zoals waarborgfondsen”.
125. Uit deze rechtspraak van de Conseil d’État volgt dat de verplichting van artikel L.511‑31 CMF om „alle noodzakelijke maatregelen te nemen, met name om de liquiditeit en de solvabiliteit van elk van deze entiteiten en maatschappijen alsook die van het netwerk als geheel te waarborgen” impliceert dat de CNCM vérgaand administratief, technisch en financieel toezicht op het gehele netwerk van Crédit mutuel kan uitoefenen, en dat de CNCM op grond van deze bevoegdheden te allen tijde dwingende solidariteitsmechanismen, zoals verplichtingen tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen, kan instellen, die aan de leden van het netwerk kunnen worden opgelegd. Deze bevoegdheden zijn door de Conseil d’État zodanig vastgesteld dat de CNCM in geval van een financiële crisis van een entiteit onverminderd andersluidende bepalingen kan besluiten tot fusie van twee of meer spaarbanken die bij het netwerk zijn aangesloten. De bevoegdheid om een lid van het netwerk verplicht te laten fuseren met een entiteit die in financiële moeilijkheden verkeert, komt erop neer dat het de passiva van die entiteit moet overnemen, wat voor dit lid zwaardere gevolgen met zich kan meebrengen dan de verplichting tot enkel de overdracht van eigen vermogen en liquide middelen.
126. Gelet op de omvang van deze toezichts- en interventiebevoegdheden die de CNCM ten aanzien van de tot het netwerk van Crédit mutuel behorende entiteiten heeft in geval van crisis van een lid van dat netwerk, kan volgens mij niet worden ontkend dat de bepaling van artikel L.511‑31, zoals gekwalificeerd in de rechtspraak van de Conseil d’État, inhoudt dat er een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen binnen het netwerk van Crédit mutuel bestaat. Hieruit volgt dat dit artikel mijns inziens, anders dan het Gerecht van oordeel is, volstaat opdat die groep aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 voldoet.
127. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat wanneer de motivering van een beslissing van het Gerecht een fout in zich houdt, maar het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, deze schending niet betekent dat die beslissing moet worden vernietigd, maar dat zij anders dient te worden gemotiveerd.(50)
128. Bijgevolg moet het verzoek van de Commissie tot vervanging van de motivering mijns inziens worden toegewezen, en het eerste onderdeel van het tweede middel van elk van de hogere voorzieningen derhalve niet ter zake dienend worden verklaard.
b) Tweede onderdeel: niet-toepasselijkheid van besluit nr. 1‑1992 van de CNCM van 10 maart 1992 op de gehele groep Crédit mutuel
129. In het kader van het tweede onderdeel van haar tweede middel in elk van de hogere voorzieningen betoogt CMA dat het Gerecht de feiten in verband met artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 juridisch onjuist heeft gekwalificeerd, aangezien het besluit van 10 maart 1992, zelfs gesteld dat daarin een verplichting tot overdracht van eigen vermogen en liquide middelen zou zijn vastgesteld, niet op de gehele onder toezicht van de ECB staande groep Crédit mutuel van toepassing is.
130. De groep Crédit mutuel bestaat immers uit bankentiteiten, de dochterondernemingen van regionale spaarbanken, die niet bij het centrale orgaan zijn aangesloten. Deze dochterondernemingen vallen volledig buiten de werkingssfeer van het besluit van 10 maart 1992 en te hunner aanzien bestaat er geen enkel solidariteitsmechanisme. De CNCM heeft ten aanzien van deze dochterondernemingen geen van de in artikel 10 van verordening nr. 575/2013 bedoelde bevoegdheden.
131. De ECB betoogt om te beginnen dat dit betoog, dat voor het eerst in hogere voorziening is aangevoerd, een nieuw middel vormt dat geen betrekking heeft op de uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 575/2013, maar op de reikwijdte van artikel 2, punt 21, onder c), van de GTM-kaderverordening, en dat dit tweede onderdeel dus niet-ontvankelijk is. De Commissie is het in grote lijnen eens met het standpunt van de ECB. De ECB en de Commissie betogen dat het tweede onderdeel van het tweede middel hoe dan ook ongegrond moet worden verklaard. In dit kader verzoekt de ECB het Hof om krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering als maatregel tot organisatie van de procesgang de overlegging van bepaalde herfinancieringsovereenkomsten tussen de onderlinge verzekeringsentiteiten van de groep Crédit mutuel en hun dochterondernemingen te verlangen.
132. In dit verband zij eraan herinnerd dat aangezien het toezicht van het Hof in het kader van de hogere voorziening is beperkt tot de toetsing van de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen en argumenten die voor de rechter in eerste aanleg zijn behandeld, een partij een argument dat zij niet voor het Gerecht heeft aangevoerd volgens vaste rechtspraak niet voor het eerst voor het Hof kan aanvoeren.(51)
133. Uit het dossier blijkt duidelijk dat de argumenten van CMA in het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel van elk van de hogere voorzieningen niet in eerste aanleg voor het Gerecht zijn aangevoerd. Het betoog kan evenmin worden aangemerkt als een nieuw argument dat slechts een uitwerking van het voor het Gerecht aangevoerde betoog vormt.(52)
134. In deze omstandigheden ben ik van mening dat dit onderdeel niet-ontvankelijk is.
135. Subsidiair wijs ik erop dat, zelfs gesteld dat dit onderdeel ontvankelijk was, quod non, het hoe dan ook eveneens niet ter zake dienend is.
136. De Conseil d’État heeft in zijn besluit van 9 maart 2018 namelijk aangegeven dat de toezichtbevoegdheden die de CNCM op grond van artikel L.511‑31 CMF in het kader van het netwerk van Crédit mutuel mag uitoefenen, worden geacht zich tevens uit te strekken „tot de dochterondernemingen van de spaarbanken, aangezien de financiële situatie van de dochterondernemingen gevolgen heeft voor die van de spaarbanken”.(53) Gelet op de conclusie waartoe ik in punt 125 hierboven ben gekomen, namelijk dat artikel L.511‑31 CMF op zich volstaat opdat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 575/2013 is voldaan, zou deze omstandigheid, zelfs gesteld dat het besluit van 10 maart 1992 niet op de gehele groep Crédit mutuel van toepassing was, geen gevolgen hebben voor de vaststelling dat die groep aan genoemde voorwaarde voldoet.
137. Uit al het voorgaande volgt mijns inziens dat het tweede onderdeel van het tweede middel van elk van de hogere voorzieningen moet worden afgewezen, en dat geen uitspraak hoeft te worden gedaan over het door de ECB ingediende verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang. Aangezien het tweede middel van elk van de twee hogere voorzieningen moet worden verworpen, moeten de twee hogere voorzieningen mijns inziens bijgevolg in hun geheel worden afgewezen.
VI. Kosten
138. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
139. Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat ingevolge artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
140. Aangezien CMA in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de ECB, de Commissie en de CNCM in haar eigen kosten en in die van de ECB, de Commissie en de CNCM te worden verwezen.
VII. Conclusie
141. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging als volgt te oordelen:
„1) De hogere voorzieningen worden afgewezen.
2) Crédit mutuel Arkéa draagt haar eigen kosten, alsook die van de Europese Centrale Bank, de Europese Commissie en de Confédération nationale du Crédit mutuel.”