FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 11 januari 2018(1)
Mål C‑626/16
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Slovakien
”Fördragsbrott – Artikel 260 FEUF – Underlåtenhet att genomföra domen av den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (C‑331/11, EU:C:2013:271) – Föremålet för talan – Det administrativa förfarandet – Formell underrättelse – Direktiv 99/31/EG – Deponering av avfall – Deponin Žilina – Považský Chlmec”
I. Inledning
1. Det är allmänt känt att det administrativa förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF har stor betydelse för avgränsningen av tvisteföremålet i fördragsbrottsförfaranden. Innan kommissionen kan väcka talan vid domstolen för att denna ska kunna fastställa att en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten, är kommissionen skyldig att underrätta medlemsstaten om sina invändningar genom en så kallad formell underrättelse. Därefter krävs det att kommissionen preciserar det påstådda åsidosättandet i ett motiverat yttrande och fastställer en sista frist för medlemsstaten att upphöra med överträdelsen. Först därefter kan kommissionen väcka talan och får därvid endast rikta invändningar mot överträdelser som redan angetts i den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet.
2. I förevarande mål ska domstolen på nytt(2) besvara frågan i vilken utsträckning de krav som utvecklats för fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF kan tillämpas på förfarandet för verkställighet av domar enligt artikel 260.2 FEUF. Därvid ska skillnaderna mot artikel 228.2 EG som var tillämplig dessförinnan beaktas, i vilken det i likhet med artikel 258 FEUF föreskrevs en formell underrättelse och ett motiverat yttrande, eftersom det inte längre krävs något motiverat yttrande enligt artikel 260.2 FEUF.
3. Dessutom uppkommer frågan vilken betydelse som ska tillmätas avgränsningen av tvisteföremålet på grund av den dom som ska verkställas.
4. Tvisteföremålet är en sedan länge befintlig deponi i Slovakien, vilken hittills inte har godkänts i enlighet med deponeringsdirektivet(3) och inte heller har avslutats med iakttagande av detta direktiv. Domstolen har fastställt det åsidosättande av artikel 14 i direktivet som detta medför i domen kommissionen/Slovakien (C‑331/11, EU:C:2013:271). I detta avseende är det av särskilt intresse huruvida ett definitivt beslut i den mening som avses i denna bestämmelse behöver ha vunnit laga kraft, det vill säga inte längre kan överklagas vid domstol.
II. Tillämpliga bestämmelser
5. Artikel 13 i deponeringsdirektivet innehåller bestämmelser om avslutande av deponier:
”Medlemsstaterna skall, när det är lämpligt i enlighet med det tillstånd som beviljats, vidta följande åtgärder:
a) Avslutningsförfarandet vid en deponi eller en del av denna skall påbörjas
i) när de relevanta villkoren i tillståndet är uppfyllda, eller
ii) efter tillstånd av den behöriga myndigheten, på huvudmannens begäran, eller
iii) genom ett motiverat beslut av den behöriga myndigheten.
b) En deponi, eller en del av den, kan endast anses som definitivt avslutad när den behöriga myndigheten har utfört en slutbesiktning på platsen, har utvärderat alla rapporter som lagts fram av huvudmannen och har meddelat huvudmannen att den godkänner avslutningen. Detta skall inte på något sätt minska huvudmannens ansvar enligt villkoren i tillståndet.
c) Sedan en deponi slutgiltigt har avslutats skall huvudmannen vara ansvarig för dess underhåll, övervakning och kontroll i efterbehandlingsfasen så länge som den behöriga myndigheten kräver det, med beaktande av den tid under vilken deponin kan utgöra en risk.
Huvudmannen skall underrätta den behöriga myndigheten om all betydande negativ miljöpåverkan som visar sig vid kontrollförfarandena och följa den behöriga myndighetens beslut rörande arten och tidpunkten för de rättelseåtgärder som skall vidtas.
d) Så länge den behöriga myndigheten anser att en deponi kan medföra risk för miljön och utan att det påverkar någon gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning såvitt avser innehavarens ansvar, skall huvudmannen för deponin vara ansvarig för övervakning och analys av deponigas och lakvatten från deponin samt för grundvattentillståndet i närområdet kring deponin i enlighet med bilaga III.”
6. I artikel 14 i deponeringsdirektivet fastställs hur befintliga deponier ska behandlas:
”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att deponier för vilka tillstånd gäller eller som redan är i drift vid tidpunkten för överföring av detta direktiv, inte får fortsätta att vara i drift om inte de åtgärder som anges nedan vidtas så snart som möjligt och senast inom åtta år från den tidpunkt som anges i artikel 18.1.
a) Inom ett år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 skall huvudmannen för en deponi förbereda och för de behöriga myndigheterna för godkännande lägga fram en omställningsplan för platsen som inbegriper de uppgifter som förtecknas i artikel 8 och alla rättelseåtgärder som huvudmannen anser nödvändiga för att följa kraven i detta direktiv med undantag av kraven i punkt 1 i bilaga I.
b) Sedan omställningsplanen har lagts fram skall de behöriga myndigheterna fatta definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta på grundval av nämnda omställningsplan och detta direktiv. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att i enlighet med artiklarna 7.g och 13 så snart som möjligt avsluta deponier för vilka tillstånd till fortsatt verksamhet i enlighet med artikel 8 inte givits.
c) På grundval av den godkända omställningsplanen för platsen skall den behöriga myndigheten tillåta nödvändiga arbeten och ange en övergångsperiod för planens genomförande. Varje befintlig deponi skall överensstämma med kraven i detta direktiv, med undantag av kraven i punkt 1 i bilaga I, senast åtta år efter den dag som anges i artikel 18.1.
d) …”
III. Det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
7. I domen av den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (C‑331/11, EU:C:2013:271), fastställde domstolen att Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i deponeringsdirektivet, genom att tillåta driften av deponin Žilina – Považský Chlmec utan att det finns en omställningsplan och ett definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta på grundval av en godkänd omställningsplan. Denna dom grundade sig på att någon omställningsplan för den aktuella deponin inte hade ingetts.
8. Efter förfrågan från kommissionen meddelade Slovakien den 7 juni 2013 att deponin skulle avslutas. Därefter anmodade kommissionen Republiken Slovakien, den 21 november 2013, formellt i enlighet med artikel 260.2 FEUF att yttra sig med avseende på genomförandet av domen och fastställde en frist på två månader för medlemsstaten, vilken således löpte ut den 21 januari 2014.
9. Som svar på denna begäran samt i ytterligare senare meddelanden förklarade Republiken Slovakien vilka åtgärder som vidtagits för att avsluta deponin Žilina – Považský Chlmec.
10. Av dessa meddelanden framgår inledningsvis att inget ytterligare avfall får lagras på deponin senast sedan den 8 januari 2014.
11. Dessutom hade de behöriga myndigheterna först år 2013 beslutat att avsluta avsnitten 2a och 2b i deponin. Emellertid upphävde de detta beslut efter det att ovannämnda frist hade löpt ut den 10 april 2014 för att genomföra en miljökonsekvensbedömning. Först den 15 augusti 2016 fattades ett nytt beslut att avsluta dessa avsnitt. Den högre administrativa instansen fastställde detta beslut den 9 november 2016.
12. Förfarandet för att besluta om avslutandet av det kvarvarande avsnittet 2c av deponin har däremot skjutits upp, eftersom det pågår en tvist om äganderätten till denna mark.
13. Kommissionen drar likväl slutsatsen att Republiken Slovakien ännu inte har genomfört domen fullständigt. Därför har kommissionen beslutat att väcka talan enligt artikel 260 FEUF.
14. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
1) fastställa att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), i vilken domstolen slog fast att Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i deponeringsdirektivet,
2) förplikta Republiken Slovakien att till Europeiska kommissionens konto ”Europeiska unionens egna medel”, betala
a) ett vite på 6 793,80 euro för varje dag som Republiken Slovakien dröjer med att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), från och med den dag dom meddelas i detta mål till dess att Republiken Slovakien vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271),
b) ett fast belopp på 743,60 euro per dag, eller totalt minst 939 000 euro, för varje dag som Republiken Slovakien dröjer med att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), från och med den dag då den domen meddelades, den 25 april 2013:
– tills dess att dom meddelas i detta mål, eller
– tills den dag då Republiken Slovakien vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), om detta sker innan dom meddelas i detta mål, och
3) förplikta Republiken Slovakien att ersätta rättegångskostnaderna.
15. Republiken Slovakien har yrkat att domstolen ska
1) avvisa talan,
2) i andra hand, avvisa talan till viss del och ogilla den i övrigt eller ogilla den i dess helhet,
3) i tredje hand, minska beloppet för den ekonomiska påföljd som kommissionen har föreslagit, och
4) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Parterna har inkommit med skriftliga yttranden. Den 14 november 2017 lämnade Slovakien, efter det skriftliga förfarandet, ytterligare information till domstolen om avvecklingen av den omtvistade deponin och om ett pågående lagstiftningsförslag. Denna information ändrar dock inte mitt förslagna avgörande.
IV. Rättslig bedömning
17. Nedan ska jag inledningsvis undersöka om talan kan tas upp till sakprövning, därefter ska jag behandla genomförandet av domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) och slutligen frågan om ekonomiska påföljder.
A. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
18. Slovakien anser att talan inte kan tas upp till sakprövning. Till stöd för detta anför nämnda medlemsstat att kommissionen i sin talan gör gällande att den omtvistade avfallsdeponin inte har avslutats i sin helhet i den mening som avses i artikel 13 i deponeringsdirektivet. Iakttagandet av denna bestämmelse har emellertid inte varit föremål för den första domen och kommissionen har inte heller gjort gällande att den har åsidosatts i sin uppmaning att lämna synpunkter enligt artikel 260 FEUF.
1. Föremålet för domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271)
19. Det är riktigt att artikel 13 i deponeringsdirektivet inte behandlas i domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271). Snarare fastställs enbart ett åsidosättande av artikel 14 a–c i deponeringsdirektivet. Denna överträdelse har uppkommit genom att Slovakien har tillåtit driften av deponin utan att det finns någon omställningsplan eller definitivt beslut om huruvida deponins verksamhet får fortsätta på grundval av en godkänd omställningsplan.
20. Denna fastställelse skulle, om den tolkas ordagrant, kunna förstås så, att domstolen endast har funnit att tillståndet att driva deponin utgör ett åsidosättande av artikel 14 i deponeringsdirektivet.
21. Sådana uttalanden från domstolen ska emellertid tolkas mot bakgrund av den bestämmelse som åsidosatts. Det stämmer i detta avseende att en fortsatt drift av befintliga deponier enligt artikel 14 i deponeringsdirektivet inte är tillåten såvida de villkor som föreskrivs där inte är uppfyllda.
22. Såsom emellertid även Slovakien har medgett föreligger det två sätt på vilka medlemsstaterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 b i deponeringsdirektivet vad gäller dessa befintliga deponier. Antingen kan de tillåta en fortsatt drift med beaktande av deponeringsdirektivet eller så kan de vidta de åtgärder som krävs för att deponier som inte har erhållit något tillstånd för fortsatt drift avslutas så fort som möjligt i enlighet med artikel 7 g och artikel 13.(4)
23. Vad gäller möjligheten till fortsatt drift har domstolen redan fastställt att skyldigheterna enligt artikel 14 i deponeringsdirektivet inte är uppfyllda genom att definitivt tillåta driften på grundval av en omställningsplan. Snarare ska även de föreskrivna åtgärderna vidtas för att driva deponin i enlighet med direktivet.(5)
24. Vid nekad fortsatt drift av en deponi är det emellertid inte tillräckligt att endast avsluta den ytterligare deponeringen av avfall. Snarare krävs det att de nödvändiga åtgärderna för ett avslutande genomförs.(6) Även utan ytterligare avfall medför sådana deponier fortfarande väsentliga miljörisker. Endast ett definitivt avslutande med beaktande av deponeringsdirektivet minskar dessa risker så mycket att de kan godtas.
25. Om en medlemsstat inte genomför artikel 14 i deponeringsdirektivet genom att tillåta fortsatt drift, utan genom att en deponi avslutas, krävs det följaktligen även att villkoren i artikel 13 iakttas.
26. Något annat kan inte gälla om medlemsstaten genomför artikel 14 i deponeringsdirektivet efter det att domstolen har fastställt ett åsidosättande av denna bestämmelse.
27. Iakttagandet av artikel 13 i deponeringsdirektivet omfattas således underförstått, men nödvändigtvis, av föremålet för domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), och kan således genomdrivas enligt artikel 260 FEUF.
2. Föremålet för det administrativa förfarandet
a) Den formella underrättelsen
28. Slovakien anser emellertid även att talan utvidgar föremålet för talan jämfört med kommissionens ursprungliga uppmaning till Slovakien av den 21 november 2013 att inkomma med synpunkter avseende påståendet att domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) inte genomförts i sin helhet.
29. Innan kommissionen riktade denna uppmaning mot Slovakien hade nämnda medlemsstat redan meddelat att den avsåg stänga deponin.
30. Kommissionen ansåg emellertid inte att de aviserade åtgärderna var tillräckligt konkreta.
31. För det första kräver artikel 14 i deponeringsdirektivet att huvudmannen för deponin lägger fram en omställningsplan. Detta har emellertid varken skett eller aviserats. Inte heller har de behöriga myndigheterna fattat något definitivt beslut på grundval av en sådan plan.
32. För det andra ska inte bestämmelserna om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar(7) tillämpas, utan de särskilda bestämmelserna om avfallsdeponier, det vill säga den lagstiftning genom vilken deponeringsdirektivet har införlivats med slovakisk rätt. Därigenom har kommissionen tillämpat fastställelserna i punkterna 32–36 i domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), att bestämmelserna om avfallsdeponier ska beaktas vid tillståndet för deponin.
33. I talan riktar kommissionen emellertid invändningar mot att de behöriga slovakiska myndigheterna visserligen har beslutat att vissa delar av deponin (avsnitt 2a och 2b) ska avslutas, men att detta inte har genomförts i sin helhet enligt artikel 13 i deponeringsdirektivet och dessutom att detta beslut om avslutande fortfarande inte är definitivt. Dessutom riktar kommissionen invändningar mot att det inte ens har fattats något beslut om avslutande för en annan del av deponin (avsnitt 2c).
34. Om kommissionen skulle ställa stränga krav på överensstämmelse mellan den formella underrättelsen och talan, så skulle på sin höjd en invändning att det saknas ett definitiv, respektive lagakraftvunnet, beslut om avslutande av deponin kunna vara tillåten i förevarande mål. Avsaknaden av ett definitivt beslut avhandlades nämligen i den formella underrättelsen av den 21 november 2013.
35. Ett eventuellt åsidosättande av artikel 13 i deponeringsdirektivet avhandlas däremot varken uttryckligen eller underförstått i den formella underrättelsen. Vid en strikt betraktelse skulle en sådan invändning därför inte vara tillåten vid domstolsförfarandet.
36. Det är emellertid osäkert huruvida det kan krävas ett sådant sammanhang mellan föremålet för den formella underrättelsen och talan.
37. För detta talar rättspraxis rörande den tidigare gällande artikel 228.2 EG (efter ändring nu artikel 260.2 FEUF). För en talan som väckts enligt nämnda bestämmelse innebär detta att kommissionen inte kan utvidga föremålet för talan i sin ansökan genom att framföra anmärkningar som är nya i förhållande till dem som angetts i det motiverade yttrandet.(8)
38. Domstolen har även framhållit att kommissionen är skyldig att i det motiverade yttrande som avgetts med tillämpning av artikel 228.2 EG precisera på vilka punkter den berörda medlemsstaten har underlåtit att följa domstolens dom varigenom fördragsbrottet fastställts. Således får inte föremålet för talan utvidgas till att omfatta skyldigheter som inte angetts i det motiverade yttrandet, eftersom de formella kraven för ett korrekt genomförande av förfarandet annars skulle åsidosättas.(9)
39. På grund av ändringarna genom Lissabonfördraget kräver artikel 260.2 FEUF emellertid inte längre att kommissionen lämnar ett motiverat yttrande.
40. Av bortfallet av det motiverade yttrandet dras slutsatsen att det numera ska ställas särskilt stränga krav på fastställandet av tvisteföremålet genom den formella underrättelsen. Vid en sådan tolkning ska tvisteföremålet definieras exakt. Denna uppmaning utgör nämligen den enda formella underrättelsen från kommissionen som kan precisera tvisteföremålet i förfaranden enligt artikel 260.2 FEUF.(10)
41. Mot detta talar emellertid att det motiverade yttrandet avskaffades genom Lissabonfördraget, trots att den formella underrättelsen hade kunnat avskaffas i stället, vilket även diskuterades i Europeiska konventet.(11) Det skulle emellertid vara motsägelsefullt att avskaffa den nivå som omfattas av de strängaste kraven, för att sedan skärpa kraven för den kvarvarande nivån.
42. Dessutom var syftet med rationaliseringen av det administrativa förfarandet att effektivisera och förenkla bestämmelsen med avseende på påföljder vid underlåtelse att iaktta domar från domstolen.(12) En skärpning av kraven på den formella underrättelsen är inte i sig förenlig med detta mål.
43. Tvärtom är det med beaktande av rätten till försvar och rättssäkerheten i regel tillräckligt om kommissionen underrättar medlemsstaterna om att den överväger att tillämpa artikel 260 FEUF, och att de över huvud taget erhåller tillfälle att framföra synpunkter.(13) Omfattningen av förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF är däremot tillräckligt avgränsad genom domstolens första dom. Medlemsstaterna har även full kännedom om både skyldigheten att vidta de åtgärder som krävs för att följa en fördragsbrottsdom och de följder som åsidosättandet av denna skyldighet kan leda till.(14)
44. I övrigt kan det inte förväntas att kommissionen i sin första och enda formella underrättelse redan anger alla möjliga brister vid genomförandet av domen. Just sådana krav skulle inte leda till ett effektivare och enklare förfarande.
45. Således har kommissionen i princip inte någon skyldighet att specificera alla tänkbara grunder som kan motivera tvivel med avseende på ett tillräckligt genomförande av den första domen i den formella underrättelsen enligt artikel 260.2 FEUF.
46. Syftet att uppnå ett effektivare och enklare genomförande av domstolens domar måste emellertid även vara tillämpligt på kommissionens tillämpning av artikel 260.2 FEUF. Detta innebär särskilt att en formell underrättelse till en medlemsstat inte får vara vilseledande, utan ska innehålla så användbara hänvisningar som möjligt om genomförandet av den första domen. Mot denna bakgrund är kommissionen särskilt skyldig att bemöda sig att vederbörligen beakta tillgänglig information om medlemsstatens avsikter vad gäller genomförandet. Endast ett sådant tillvägagångssätt motsvarar för övrigt kommissionens skyldighet till ömsesidigt lojalt samarbete med medlemsstaterna enligt artikel 4.3 FEU.(15)
47. Den formella underrättelsen av den 21 november 2013 uppfyller inte dessa krav. Fastän kommissionen kände till Slovakiens avsikt att avsluta deponin, nämnde den inte kravet på avslutande av befintliga deponier. Tvärtom behandlade den allmänna processrättsliga frågor enligt artikel 14 i deponeringsdirektivet och vissa detaljer i slovakisk rätt. I talan behandlas dessa invändningar emellertid endast till viss del.
48. Dessutom har kommissionen innan den väckte talan haft tillräckliga möjligheter att klargöra sina invändningar och särskilt betydelsen av artikel 13 i deponeringsdirektivet genom en kompletterande formell underrättelse. Mellan det att Slovakiens svar på den formella underrättelsen inkom den 14 januari 2014 och kommissionens beslut att väcka talan den 16 juni 2016(16) hade det nämligen gått mer än två år. Sedan den första domen av den 25 april 2013 hade det till och med gått mer än tre år.
49. Fastän Slovakien med säkerhet hade kännedom om sina skyldigheter enligt artikel 13 i deponeringsdirektivet måste nämnda medlemsstat därför inte räkna med att kommissionen skulle väcka talan avseende denna skyldighet enligt artikel 260.2 FEUF.
50. Mot denna bakgrund anser jag att talan inte kan tas upp till sakprövning såvitt den avser ett åsidosättande av artikel 13 i deponeringsdirektivet.
b) Kommissionens replik
51. Dessutom vänder sig kommissionen i sin replik mot att det i nedläggningsbeslutet från år 2016 inte hänvisas till någon omställningsplan. I förhållande till talan utgör detta en ny grund, vilken enligt artikel 127.1 i rättegångsreglerna endast är tillåten om den föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången. Detta är emellertid inte fallet, eftersom kommissionen åtminstone hade fullständig kännedom om beslutet av den 15 augusti 2016 när den väckte talan.(17) Således kan inte heller detta yrkande prövas i sak.
3. Slutsats i denna del
52. Kommissionens talan kan följaktligen endast tas upp till sakprövning såvitt avser invändningen att det saknas ett slutgiltigt beslut i den mening som avses i artikel 14 i deponeringsdirektivet. För det fallet att domstolen skulle anse att invändningen om ett åsidosättande av artikel 13 kan tas upp till sakprövning ska jag emellertid vid nedanstående bedömning av huruvida talan är välgrundad samt av de ekonomiska påföljderna i kompletterande syfte även kortfattat behandla denna grund (avsnitt IV B 3 och IV C 3). Däremot kommer jag inte att behandla invändningen att det saknas en omställningsplan, vilken inte heller kan prövas i sak, ytterligare.
B. Huruvida talan är välgrundad
53. I domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) fastställde domstolen att Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i deponeringsdirektivet genom att tillåta driften av deponin Žilina – Považský Chlmec utan att det fanns en omställningsplan eller ett definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta på grundval av en godkänd omställningsplan.
54. Vid prövningen av huruvida denna dom har följts ska referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 260.2 FEUF vara utgången av den frist som har angetts i den, med stöd av samma bestämmelse, avgivna formella underrättelsen.(18) I förevarande mål är det således den aktuella situationen den 21 januari 2014 som ska undersökas.
55. Vid prövningen av åläggandet av ett schablonbelopp och/eller vite enligt artikel 260.2 FEUF är dessutom situationen vid tidpunkten för domstolens dom i förevarande mål avgörande. I synnerhet är ett vite endast motiverat såvida det fördragsbrott fortbestår som består i att en tidigare dom från domstolen inte har följts.(19)
56. Jag ska nedan inledningsvis behandla genomförandet av den första domen fram till den 21 januari 2014 och därefter den aktuella situationen.
1. Genomförandet när tvisten löpte ut
57. Såsom redan angetts ovan krävs det för ett genomförande av domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) antingen ett tillstånd till fortsatt drift av deponin på grundval av en omställningsplan som uppfyller kraven i deponeringsdirektivet, eller ett definitivt beslut om avslutande, vilket bland annat ska genomföras i enlighet med artikel 13 i deponeringsdirektivet. Slovakien har valt att avsluta deponin, men kommissionen anser inte att de åtgärder som har vidtagits hittills är tillräckliga.
58. Enligt de oemotsagda uppgifter som Slovakien har lämnat är det förbjudet att använda deponin sedan den 7 januari 2014, vilket bland annat innebär att inget ytterligare avfall lagras där.
59. Såsom kommissionen har gjort gällande är detta emellertid inte tillräckligt. Tvärtom krävs det enligt artikel 14 b i deponeringsdirektivet att de behöriga myndigheterna fattar ett definitivt beslut om huruvida driften av deponin får fortsätta. Det krävs följaktligen att myndigheterna antingen beviljar ett nytt tillstånd eller fattar ett beslut att deponin ska avslutas.
60. De behöriga myndigheterna beslutade visserligen redan den 21 oktober 2013 att delar av deponin skulle avslutas, nämligen avsnitten 2a och 2b. Detta beslut upphävdes emellertid igen den 10 april 2014 för att det först skulle genomföras en miljökonsekvensbedömning. Förfarandet för att avsluta det kvarvarande avsnittet 2 c sköts däremot upp, eftersom äganderätten till denna mark var (och fortfarande är) omtvistad.
a) Avseende avsnitten 2a och 2b
61. Det ska inledningsvis prövas huruvida beslutet att avsluta avsnitten 2a och 2b som var giltigt när fristen löpte ut kan anses utgöra ett definitivt beslut i den mening som avses i artikel 14 b i deponeringsdirektivet.
62. För detta talar att de behöriga myndigheterna enligt de uppgifter som har lämnats redan hade för avsikt att besluta om ett definitivt avslutande av de aktuella avsnitten genom detta beslut.
63. Detta beslut kunde visserligen fortfarande överklagas till domstol, det vill säga hade inte vunnit laga kraft. Men enligt artikel 14 b i deponeringsdirektivet krävs det endast ett definitivt beslut från den behöriga myndigheten. Därför kan rättskraft inte anses utgöra ett krav.
64. Innan fristerna för att överklaga har löpt ut, kan ett myndighetsbeslut i en rättsunion, vilken garanterar ett effektivt rättsligt skydd – särskilt vid genomförandet av unionsrätten(20) – inte vara definitivt i den bemärkelsen att en domstolsprövning är utesluten. Det är inte heller möjligt för de behöriga myndigheterna att förhindra invändningar som görs i rätt tid. Och trots den långa frist på åtta år som föreskrivs i artikel 14 i deponeringsdirektivet för det definitiva beslutet kan det inte med avseende på efterföljande beslut garanteras att alla domstolsförfaranden har avslutats när fristen löper ut. I övrigt ska det anses att denna frist inte har fastställts med avseende på eventuella rättsmedel, utan på grund av eventuella svårigheter vid anpassningen eller avslutandet av deponier.
65. Följaktligen måste det i regel vara tillräckligt att myndighetsbeslutet – såsom beslutet av den 21 oktober 2013 – är utformat som ett definitivt beslut i det enskilda fallet.
66. De behöriga myndigheterna upphävde emellertid detta beslut den 10 april 2014, det vill säga när fristen för den formella underrättelsen hade löpt ut. Detta upphävande utgör ett nytt åsidosättande av skyldigheten att genomföra domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), som inte förelåg vid den aktuella tidpunkten, nämligen när fristen löpte ut. Den medförde emellertid samtidigt att det befintliga beslutet att avsluta deponin upphävdes retroaktivt och således även med avseende på den tidpunkt som fristen löpte ut.
67. Följaktligen har Slovakien inte genomfört den här aktuella domen inom föreskriven tid vad avser avsnitten 2a och 2b.
68. Slovakien anser emellertid att det inte var möjligt med större framsteg vad gäller avslutandet av dessa avsnitt, eftersom det nödvändiga administrativa förfarandet hade dragit ut på tiden.
69. I detta avseende gäller i princip att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten. Domstolen har således underkänt motsvarande argument med avseende på genomförandet av domar beträffande avfallslagstiftningen,(21) men även med avseende på genomförandet av avloppsvattendirektivet,(22) där det i regel krävs att det upprättas reningsanläggningar och ledningsverk för stora kostnader.(23)
70. Slovakien framhåller emellertid särskilt att det var nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet(24). I detta avseende ska det erkännas att en sådan bedömning faktisk krävs vid ett beslut att avsluta en deponi om avslutandet innebär en ändring av området – genom arbeten eller ingrepp för att ändra det materiella tillståndet – och kan få betydande (negativ)(25) inverkan på miljön.(26)
71. Likväl kan kravet på en miljökonsekvensbedömning enligt unionsrätten inte rättfärdiga förseningen vid genomförandet av den aktuella domen. Slovakien måste nämligen sedan lång tid tillbaka ha känt till skyldigheterna enligt deponeringsdirektivet och de insatser som krävdes för att uppfylla dem. Nämnda stat hade därför tillräckligt med tid till förfogande för att uppfylla kraven enligt deponeringsdirektivet med avseende på den aktuella deponin. Om det hade funnits oövervinnerliga hinder hade Slovakien varit skyldig att komma överens om längre frister vid anslutningen till Europeiska unionen år 2004.
72. Således har Slovakien inte genomfört domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) inom fristen i den formella underrättelsen med avseende på avsnitten 2a och 2b.
b) Avseende avsnitt 2c
73. Vad gäller avsnitt 2c av deponin förelåg det aldrig något beslut om avslutande.
74. Förseningen beror enligt de uppgifter som Slovakien har lämnat på tvister avseende äganderätten till denna mark. Dessa pågår emellertid minst sedan år 2009 och Slovakien har inte uppgett varför de inte hade avslutats när fristen löpte ut. Sådana tvister kan emellertid inte motivera att de miljörisker som en deponi som inte avslutats på ett fackmannamässigt sätt medför accepteras.
75. Således har Slovakien inte heller genomfört domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) inom fristen i den formella underrättelsen med avseende på avsnitt 2c.
c) Slutsats i denna del
76. Republiken Slovakien har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF och domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), genom att inte fatta något definitivt beslut om avslutandet av deponin Žilina – Považský Chlmec fram till den 21 januari 2014.
2. Den aktuella situationen
77. Den aktuella situationen skiljer sig från den situation som förelåg när fristen löpte ut genom att de behöriga myndigheterna den 15 augusti 2016 beslutade att avsnitten 2a och 2b av deponin inte längre ska användas, utan avslutas och återställas. Den behöriga tillsynsmyndigheten bekräftade detta beslut den 9 november 2016 efter en överklagan. Visserligen har detta beslut numera överklagats vid domstol, men det föreligger emellertid inte några hinder för att verkställa beslutet.
78. Kommissionen bestrider visserligen att detta utgör ett definitivt beslut på grund av att det inte har vunnit laga kraft, men såsom redan visats ovan utgör detta inte något krav för att ett beslut ska anses vara definitivt.
79. Följaktligen kan kommissionens påstående att besluten avseende avsnitten 2a och 2b inte är definitiva inte godtas.
80. Däremot har det ännu inte fattats något beslut om avslutande och återställning av avsnitt 2c.
81. Kommissionen kritiserar således fortfarande att det saknas ett beslut om avsnitt 2c.
82. För närvarande underlåter Republiken Slovakien således att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF och domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), genom att ännu inte ha fattat något definitivt beslut om avslutandet av avsnitt 2c av deponin Žilina – Považský Chlmec.
3. I andra hand: Avseende tillämpningen av artikel 13 i deponeringsdirektivet
83. Om domstolen emellertid även skulle finna att kommissionens talan kan prövas i sak såvitt den hävdar att det föreligger ett åsidosättande av artikel 13 i deponeringsdirektivet, så ska i andra hand en ytterligare brist vad gäller genomförandet fastställas. Det är nämligen ostridigt mellan parterna att deponin varken hade avslutats när fristen löpte ut i den mening som avses i artikel 13 i deponeringsdirektivet eller är avslutad i dag.
C. De ekonomiska påföljderna
84. Vid tillämpningen av artikel 260.2 FEUF ankommer det på domstolen att, med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att avgöra och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig, förelägga de ekonomiska påföljder som är lämpliga i syfte att säkerställa att den dom varigenom ett fördragsbrott har fastställts följs snarast möjligt och att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas.(27)
85. I detta avseende kan kommissionens förslag inte binda domstolen, utan utgör endast en lämplig referenspunkt. Sådana riktlinjer som de i kommissionens meddelanden är inte bindande för domstolen men bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande.(28)
1. Vite
86. Vid fastställandet av vitet är de kriterier som domstolen i sin bedömning ska beakta för att säkerställa att vitet fungerar som tvångsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten i princip överträdelsens svårighetsgrad, dess varaktighet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska särskilt beaktas de konsekvenser som underlåtenheten att följa domen får för privata och offentliga intressen samt hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter.(29)
87. Vad gäller överträdelsens svårighetsgrad så bedömer kommissionen på grundval av sin talan, vilken såväl avser avsaknaden av ett definitivt beslut för hela deponin som bristen på åtgärder för avslutande enligt artikel 13 i deponeringsdirektivet, att faktorn för överträdelsens allvar uppgår till 2 av maximalt 20.
88. Mot bakgrund av vad jag har anfört ovan kan talan emellertid inte tas upp till sakprövning vad gäller kraven i artikel 13 samt är inte längre välgrundad vad gäller beslutet avseende avsnitten 2a och 2b. Det krävs nu endast ett definitivt beslut för avsnitt 2c som omfattar ungefär hälften av deponin.
89. Detta talar för en betydligt lägre faktor för överträdelsens allvar än den som kommissionen har föreslagit.
90. Likväl ska det beaktas att åsidosättanden av avtalslagstiftningen i regel ska tillmätas särskilt stor vikt, att miljöpåverkan i strid med parternas uppgifter inte nödvändigtvis är av rent lokal natur, att problemet redan har funnits relativt länge, men också att Slovakien hittills inte har dömts för åsidosättanden av avfallslagstiftningen.
91. I synnerhet har domstolen redan fastställt att skyldigheten att bortskaffa avfall utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön utgör ett av målen för unionens miljöpolitik, vilket framgår av artikel 191 FEUF.(30) Mot den bakgrunden slog domstolen fast att de ifrågavarande överträdelserna av avfallslagstiftningen var särskilt allvarliga.
92. Detta gäller i princip även för ett åsidosättande av artikel 14 i deponeringsdirektivet med avseende på en enskild deponi. Såsom domstolen har angett i punkt 34 i domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) utgör ett beaktande av denna bestämmelse grund för att den aktuella deponin uppfyller kraven i deponeringsdirektivet. Därvid är det inte enbart frågan om ett formellt åsidosättande.(31)
93. Dessutom slutade Slovakien använda deponin den 7 januari 2014. Visserligen är det således uteslutet att det uppkommer nya risker för människors hälsa och/eller miljön, men denna omständighet gör att det uppkommer tvivel om huruvida det över huvud taget går att driva deponin i överensstämmelse med deponeringsdirektivet utan väsentliga svårigheter. Tvärtom kan det befaras att den tidigare risken var förenad med stora risker av nämnda slag. För att behärska dessa risker krävs det att deponin avslutas på ett åtminstone vederbörligt sätt. Detta är inte möjligt utan ett definitivt beslut om avslutande.
94. Det ska med avseende på uppgifter från båda parter om möjlig påverkan på den lokala naturen påpekas att den omtvistade deponin ligger vid stranden av floden Waag, vilken påverkas av eventuella föroreningar och kan sprida dessa ytterligare längre nedströms.
95. I övrigt pågår åsidosättandet av unionsrätten numera sedan den 16 juli 2009, vid vilken tidpunkt det enligt artikel 14 i deponeringsdirektivet senast skulle ha fattats ett definitivt beslut om ytterligare drift eller avslutande av deponin, det vill säga sedan över åtta år. Och i princip har Slovakien sedan sin anslutning till unionen år 2004 haft tillräckligt tid på sig att anta ett sådant beslut, även om det faktiskt krävdes en miljökonsekvensbedömning.
96. Å andra sidan har Slovakien påpekat att medlemsstaten hittills aldrig har dömts av domstolen för ett åsidosättande av avfallslagstiftningen, fastän domstolen redan har prövat detta politiska område i samband med Slovakien.(32)
97. Sammantaget anser jag därför att det endast är rimligt att faktorn för överträdelsens allvar fastställs till 0,5.
98. Vad gäller överträdelsens varaktighet sedan domen meddelades avseende det ursprungliga fördragsbrottet, ska den bedömas utifrån den tidpunkt då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna inom ramen för detta förfarande.(33) I förevarande mål är överträdelsens varaktighet betydande, eftersom det om kommissionens talan bifalls i slutet av april nästa år har gått fem år sedan den första domen meddelades, trots att det enda som krävdes, för att avhjälpa förevarande klagomål, var ett definitivt beslut om avslutande. Varaktigheten ska således i enlighet med kommissionens bedömningskriterier, vilka baseras på en faktor på 0,1 per månad, uppskattas till 6.
99. Således innebär detta, med beaktande av Slovakiens betalningsförmåga,(34) ett dagligt vite på 3 345,60 euro. Kommissionen ska avrunda detta belopp till 3 300 euro och ålägga det som dagligt vite till dess att det antas ett definitivt beslut avseende avsnitt 2c av deponin.
2. Schablonbelopp
100. Domstolen är behörig att, inom det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den inom det aktuella området, utdöma ett löpande vite och ett schablonbelopp kumulativt. Principen om föreläggande av ett schablonbelopp grundas i huvudsak på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens fördragsbrott får för allmänna och enskilda intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång tid efter meddelandet av den dom varigenom fördragsbrottet ursprungligen fastställdes Bedömningen av huruvida ett schablonbelopp ska föreläggas ska i varje enskilt fall grunda sig på samtliga relevanta omständigheter avseende såväl det fastställda fördragsbrottets särdrag som den attityd som intas av den medlemsstat mot vilken ett förfarande har inletts med stöd av artikel 260 FEUF. Domstolen tillerkänns enligt denna bestämmelse ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om en sådan påföljd ska föreläggas eller ej.(35)
101. Vad gäller schablonbeloppet föreslår kommissionen att detta ska beräknas på grundval av ett dagligt basbelopp på 230 euro med samma faktor ”n” för betalningsförmågan, 1,64, samma faktor för överträdelsens allvar (i detta fall 0,5), multiplicerat med det antal dagar som gått sedan domen av den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) och domen i förevarande mål. Det dagliga belopp som ska betalas uppgår då till 188,60 euro.
102. Om vi antar att sistnämnda dom meddelas efter precis fem år, den 25 april 2018, så uppgår schablonbeloppet till ungefär 344 195 euro.
103. Vid fastställandet av schablonbeloppet ska det emellertid beaktas att det definitiva beslutet att avsluta avsnitten 2a och 2b först fattades år 2016.(36) Fram till denna tidpunkt var överträdelsen ungefär dubbelt så allvarlig, eftersom det inte antagits något sådant beslut som krävdes för någon del av deponin. Således ska grundbeloppet på 188,60 euro räknas en gång till för 1 575 dagar. Av detta följer ett belopp på ytterligare 297 045 euro.
104. Vid en avrundning innebär detta ett schablonbelopp på 600 000 euro. Detta belopp är visserligen lägre än det minsta schablonbelopp på 939 000 euro som kommissionen föreskriver för Slovakien, men jag anser ändå att det är rimligt. Det är i synnerhet inte enbart frågan om ett symboliskt belopp, vilket kommissionen vill förhindra genom fastställandet av ett minimibelopp.(37)
3. I andra hand: Åsidosättande av artikel 13 i deponeringsdirektivet
105. Om domstolen finner att det i förevarande mål även omfattar ett åsidosättande av artikel 13 i deponeringsdirektivet så ska vitessumman fyrdubblas och schablonbeloppet tredubblas. Detta förslag grundas på övervägandet att det definitiva beslutet enligt artikel 14 b visserligen utgör förutsättning för ett åsidosättande, men att de ytterligare åtgärderna för avslutande enligt artikel 13 har betydligt större praktisk betydelse.
V. Rättegångskostnader
106. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
107. Domstolen anser visserligen inte att kommissionen har tappat målet vid avvikelser från dess yrkanden avseende vite och schablonbelopp,(38) men i förevarande mål kan kommissionens talan därutöver till viss del inte tas upp till sakprövning samt är till viss del ogrundad.
108. Följaktligen ska det fastställas att kommissionen och Slovakien ömsom har tappat målet på en eller flera punkter. Således ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.
VI. Förslag till avgörande
109. Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
1) Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF och domen kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271), genom att fram till den 21 januari 2014 inte fatta något definitivt beslut om avslutandet av deponin Žilina – Považský Chlmec.
2) Om Republiken Slovakien när förevarande dom meddelas ännu inte har fattat något sådant definitivt beslut enligt artikel 14 b i direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall som krävs för att följa domen av den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (EU:C:2013:271) avseende avsnitt 2c av deponin Žilina – Považský Chlmec, förpliktas Republiken Slovakien att till Europeiska kommissionen betala ett vite om 3 300 euro för varje dag som detta beslut dröjer från och med den dag dom meddelas i detta mål och fram till nämnda beslut.
3) Republiken Slovakien förpliktas att till Europeiska kommissionen betala ett schablonbelopp på 600 000 euro.
4) Talan ogillas i övrigt.
5) Europeiska kommissionen och Republiken Slovakien ska bära sina respektive rättegångskostnader.