STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PHILIPPA LÉGERA
předložené dne 3. března 2005(1)
Věc C‑132/03
Ministero della Salute
proti
Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Federconsumatori
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Itálie)]
„Nařízení (ES) č. 49/2000 – Označování potravin vyrobených z určitých geneticky modifikovaných organismů – Povinné uvádění údaje v tomto smyslu – Výjimka v případě náhodné kontaminace podílem nepřesahujícím 1 % – Dosah výjimky – Potraviny určené kojencům a malým dětem“
1. Musí být při označování potravin určených kojencům a malým dětem uvedeno, že tyto potraviny byly vyrobeny z určitých geneticky modifikovaných organismů, pokud v důsledku náhodné kontaminace obsahují látky pocházející z takových organismů podílem nepřesahujícím 1 %?
2. To je podstatou otázky, kterou Consiglio di Stato (Itálie) položil v rámci řízení zpochybňujícího zákonnost ministerského nařízení.
3. Touto otázkou vyzval Soudní dvůr k upřesnění rozsahu působnosti rationae materiae některých ustanovení nařízení Rady (ES) č. 1139/98 ze dne 26. května 1998 o povinném uvádění údajů, které nejsou stanoveny ve směrnici 79/112/EHS, při označování určitých potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů(2), ve znění nařízení Komise č. 49/2000 ze dne 10. ledna 2000(3).
I – Právní rámec
A – Právní úprava Společenství
4. V oblasti označování potravin bylo přijato mnoho aktů sekundárního práva. Některé z nich jsou používány na veškeré potraviny a nabývají tím obecného i horizontálního dosahu, jiné jsou používány výlučně na určité vymezené potraviny, a představují tedy zvláštní právní úpravu.
1. Obecná právní úprava v oblasti označování potravin
5. Obecná právní úprava v oblasti označování potravin zahájila svou existenci přijetím nařízení Rady 79/112/EHS ze dne 18. prosince 1978 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin určených k prodeji konečnému spotřebiteli, jejich obchodní úpravy a související reklamy(4).
6. Jak se uvádělo ve třetím bodě odůvodnění, účelem této směrnice bylo stanovení obecných pravidel Společenství použitelných horizontálně pro všechny potraviny uváděné na trh.
7. Článek 3 uvedené směrnice stanovil zásadu, podle níž musí označení potravin obsahovat několik taxativně vyjmenovaných údajů, mezi nimi i údaj týkající se seznamu složek.
8. Tato zásada měla nicméně několik odstupňování. Článek 4 téže směrnice totiž připouštěl, že případné zvláštní právní úpravy Společenství, použitelné na určité vymezené druhy potravin, osvobozují od povinnosti uvést při označování určité údaje, mezi nimi i údaj týkající se seznamu složek(5), nebo naopak vyžadují kromě údajů taxativně vyjmenovaných v článku 3 uvedené směrnice i uvedení dalších doplňujících údajů(6). Článek 4 stanovil členským státům rovněž možnost klást podobné požadavky na označování v případě neexistence právní úpravy Společenství v tomto smyslu, a to s výhradou splnění určitých podmínek(7).
9. Všechna tato ustanovení směrnice 79/112 byla v podstatě převzata směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne 20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy(8). Tato směrnice 2000/13 byla v platnosti v době vydání nařízení ministerstva zdravotnictví č. 371 ze dne 31. května 2001(9) (tedy dne 16. října 2001), což je datum relevantní pro posouzení legality uvedeného nařízení v rámci sporu v původním řízení.
2. Zvláštní právní úprava v oblasti označování potravin
10. V souladu s článkem 4 směrnice 79/112 byla přijata zvláštní právní úprava týkající se potravin určených kojencům a malým dětem, jakož i potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů.
a) Právní úprava týkající se označování potravin určených kojencům a malým dětem
11. Článek 7 odst. 1 směrnice Rady 89/398/EHS ze dne 3. května 1989 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se potravin určených pro zvláštní výživu(10) upřesňuje, že směrnice 79/112 je použitelná na výrobky, na něž se vztahuje článek 1 uvedené směrnice 89/398, mezi něž patří i výrobky určené zdravým kojencům a malým dětem.
12. Článek 3 odst. 1 směrnice 89/398 stanoví zásadu, podle níž podstata nebo složení dotyčných výrobků musí být taková, aby tyto výrobky byly vhodné pro zvláštní výživu, ke které jsou určeny. V tomto ohledu čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice předpokládá přijetí zvláštních směrnic týkajících se potravin, na něž se tato směrnice vztahuje, zejména pokud jde o jejich podstatu nebo jejich složení, jakost surovin, jakož i označování uvedených potravin.
13. Na základě čl. 4 odst. 1 směrnice 89/398 byly přijaty dvě zvláštní směrnice:
– směrnice Komise 91/321/EHS ze dne 14. května 1991 o počáteční a pokračovací kojenecké výživě(11) a
– směrnice Komise 96/5/ES ze dne 16. února 1996 o obilných a ostatních příkrmech pro kojence a malé děti(12).
14. Článek 3 odst. 1 a 2 směrnice 91/321 stanoví, že počáteční a pokračovací kojenecká výživa se vyrábí ze zdrojů bílkovin vymezených v přílohách a podle okolností i z jiných potravinových složek, jejichž vhodnost pro zvláštní výživu kojenců od narození byla prokázána obecně uznávanými vědeckými poznatky. V tomtéž smyslu pak čl. 5 odst. 1 uvedené směrnice dodává, že nutriční potřebě kojenců může vyhovovat pouze počáteční a pokračovací kojenecká výživa, k jejíž výrobě byly použity pouze určité látky (taxativně vyjmenované v příloze III této směrnice)(13). Je určeno, že kritéria pro čistotu těchto látek budou upřesněna později.
15. Jakožto rozvedení těchto ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice 91/321 vyžaduje, aby výše uvedené typy výživy neobsahovaly žádnou látku v takovém množství, které by ohrozilo zdraví kojenců. V tomto ohledu se předpokládá, že bude-li to potřebné, maximální hodnoty budou pro každou látku určeny později.
16. Kromě těchto ustanovení týkajících se výroby a složení potravin pro kojence čl. 7 odst. 2 směrnice 91/321 stanoví, že označování uvedených potravin musí obsahovat řadu doplňujících údajů, které nejsou stanoveny směrnicí 79/112(14). Tyto doplňující údaje se vztahují zejména k obsahu vitamínů, bílkovin, lipidů a glycidů v těchto potravinách, dále k jejich energetické hodnotě a způsobu použití.
17. Veškerá tato ustanovení byla v zásadě převzata směrnicí 96/5 o obilných a ostatních příkrmech pro kojence (mladší 12 měsíců) a malé děti (od 1 do 3 let).
18. Směrnice 91/321, jakož i směrnice 96/5 byly změněny směrnicemi 1999/50/ES(15) a 1999/39/ES(16). Tyto směrnice byly přijaty na základě článku 6 směrnice 91/321 nebo směrnice 96/5 s použitím zásady obezřetnosti(17). K uvedenému článku 6 připojily ustanovení o omezení obsahu pesticidů v potravinách pro kojence a malé děti(18).
b) Právní úprava týkající se označování potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů
19. Základy právní úpravy týkající se označování potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů byly položeny směrnicí Rady 90/220/EHS ze dne 23. dubna 1990 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí(19).
20. Hlavním účelem této právní úpravy bylo zavést obecné řízení týkající se prvního uvedení výrobků obsahujících geneticky modifikované organismy nebo výrobků, které se z nich skládají, na trh Společenství. V rámci tohoto řízení je zainteresovaný výrobce povinen oznámit dotyčnému členskému státu svůj záměr uvést poprvé takový výrobek na trh Společenství, a to počínaje územím tohoto členského státu. Toto oznámení musí obsahovat zejména návrh označení tohoto výrobku, které kromě dalších povinných údajů uvádí údaj o přítomnosti geneticky modifikovaných organismů. Tento povinný údaj musí být nadále užíván při označování, jakmile je rozhodnuto o uvedení na trh a jakmile je na základě hodnocení jeho neškodnosti stanoveno, že uvedený výrobek není nebezpečný lidskému zdraví nebo životnímu prostředí(20).
21. Tato ustanovení směrnice 90/220 byla v širokém rozsahu převzata nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 258/97 ze dne 27. ledna 1997 o nových potravinách a nových složkách potravin(21).
22. Požadavky na označování, které stanoví nařízení č. 258/97, se staly použitelnými na určité vymezené výrobky bez ohledu na datum jejich uvedení na trh (tedy předtím nebo poté, co uvedené nařízení nabylo platnosti)(22).
23. Nařízení č. 1813/97, přijaté za tímto účelem, bylo zrušeno a nahrazeno nařízením č. 1139/98. O toto nařízení ve znění změn se opírá předběžná otázka, jejímž cílem je upřesnit působnost rationae materiae uvedeného nařízení.
24. Ve smyslu nařízení č. 1813/97 se nařízení č. 1139/98 (podle čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení) vztahuje na potraviny a složky potravin, které mají být dodány jako takové konečnému spotřebiteli a které jsou zcela nebo zčásti vyrobeny z geneticky modifikovaných sojových bobů, na které se vztahuje rozhodnutí 96/281 nebo z geneticky modifikované kukuřice, na kterou se vztahuje rozhodnutí 97/98.
25. Článek 2 odst. 1 nařízení č. 1139/98 stanoví zásadu, podle níž potraviny spadající do působnosti tohoto nařízení podléhají doplňujícím zvláštním požadavkům na označování. Cílem těchto požadavků (vymezených v čl. 2 odst. 3 téhož nařízení) je zaručit informovanost spotřebitele, pokud jde o původ složek, z nichž byly dotyčné potraviny vyrobeny, a to formou uvedení (v seznamu složek, který vyžaduje směrnice 79/112 nebo v souvislosti s tímto seznamem) slov, jako je „vyrobeno z geneticky modifikované sóji“ nebo „vyrobeno z geneticky modifikované kukuřice“.
26. Článek 2 odst. 2 téhož nařízení nicméně stanoví, že určité potraviny (včetně potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů) nepodléhají těmto požadavkům na označování, pokud byly zpracovány takovým způsobem, že v konečném stavu neobsahují ani geneticky modifikované bílkoviny ani geneticky modifikovanou DNA(23).
27. Nařízení Komise č. 49/2000 ze dne 10. ledna 2000, kterým se mění nařízení č. 1139/98, připojilo jiný případ (opačný než předešlý), v němž jsou naopak uvedené doplňující požadavky na označování vyloučeny. Na tento případ se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. b) první věta nařízení č. 1139/98 ve znění změn. Právě tohoto případu se přesněji týká předběžná otázka.
28. Jedná se o případ, kdy látka pocházející z geneticky modifikovaných organismů uvedených v čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1139/98, popřípadě společně s jakoukoli látkou pocházející z jiných geneticky modifikovaných organismů (uvedenou na trh v souladu s nařízením č. 258/97) je přítomna ve složkách potravin nebo v jednosložkové potravině, pokud je tato přítomnost způsobena čistě náhodnou kontaminací a je omezena na malá množství (podílem nepřesahujícím 1 % jednotlivých složek potravin nebo jednosložkové potraviny).
29. Jak udávají čtvrtý a osmý bod odůvodnění nařízení č. 49/2000, k této náhodné kontaminaci může dojít během pěstování, sklizně, dopravy, skladování nebo zpracování složek potravin nebo potravin, tedy v průběhu celého produkčního řetězce.
30. Článek 2 odst. 2 písm. b) druhý pododstavec nařízení č. 1139/98 ve znění změn upřesňuje, že „[a]by bylo možné určit, že přítomnost této látky je náhodná, musí být producenti schopni příslušným orgánům uspokojivě prokázat, že přijali vhodná opatření pro vyloučení možnosti, že je jako výchozí suroviny použito geneticky modifikovaných organismů (nebo výrobků z nich) uvedených v předchozím odstavci“.
31. Jinými slovy, předpokládáme-li, že dotčené složky potravin a potraviny nebyly vyrobeny z geneticky modifikovaných organismů, není nutno uvést tento údaj při jejich označování.
32. Po datu, které je relevantním pro rámec sporu v původním řízení, byl práh tolerance, který byl článkem 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn stanoven na 1 %, snížen na 0,9 %(24).
B – Vnitrostátní právní úprava
33. Článek 4 odst. 1 nařízení ministra zdravotnictví č. 500 ze dne 6. dubna 1994(25), jehož účelem je zejména provedení směrnice 91/321, stanoví, že „[k]ojenecká výživa musí být vyrobena z proteinových zdrojů vymezených v příloze [nařízení] a podle předpisů, které obsahují, jakož i z jiných složek potravin, jejichž přizpůsobení zvláštní výživě kojenců musí být potvrzeno univerzálně přijímanými vědeckými údaji“.
34. Napadené nařízení doplnilo čl. 4 odst. 1 nařízení č. 500/1994 o následující ustanovení: „V každém případě je vyloučeno použití výrobků z geneticky modifikovaných organismů, nestanoví-li nařízení (ES) č. 49/2000 jinak“. Ustanovení obsažená v tomto posledně uvedeném nařízení jsou předmětem sporu v původním řízení.
II – Skutkový stav a původní řízení
35. Napadené ministerské nařízení se poté, co nabylo účinnost, stalo předmětem žaloby na neplatnost, co se týče části jeho ustanovení, která doplnila čl. 4 odst. 1 nařízení č. 500/1994.
36. Tuto žalobu na neplatnost podala Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Koordinace sdružení na ochranu životního prostředí a práv uživatelů a spotřebitelů)(26). Tato instituce tvrdí, že napadené nařízení je protiprávní, jelikož s odkazem na použití nařízení Společenství č. 49/2000 připouští, aby při označování výživy pro kojence, která obsahuje látky pocházející z geneticky modifikovaných organismů podílem nepřesahujícím 1 %, nebyl uveden údaj v tomto smyslu.
37. Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itálie) rozsudkem ze dne 14. května 2002 zrušil sporná ustanovení napadeného nařízení pouze v rozsahu, v němž podle jeho mínění zavádí výjimku ze zvláštních pravidel pro označování počáteční a pokračovací kojenecké výživy, kdy v případě náhodné kontaminace těchto výrobků není nutno uvádět při jejich označování údaj o přítomnosti látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů podílem nepřesahujícím 1 %(27).
38. Soud prvního stupně takto rozhodl z důvodu, že počáteční a pokračovací kojenecká výživa podléhají zvláštnímu režimu označování (vymezenému směrnicemi 91/321 a 96/5), který je odlišný od obecného režimu stanoveného směrnicí 79/112, na niž odkazuje nařízení č. 49/2000, takže odchylka z povinnosti označování, stanovená tímto nařízením v případě náhodné kontaminace nepřesahující 1 % není uplatňována v případě výrobků určených pro kojence a malé děti.
39. Ministero della Salute (italské ministerstvo zdravotnictví) podalo odvolání proti tomuto rozsudku ke Consiglio di Stato. Z předkládacího usnesení vyplývá, že tato žaloba se týká výlučně té části rozsudku, která vedla ke zrušení sporných vnitrostátních ustanovení.
40. Na podporu svého odvolání Ministero della Salute uplatnilo, že žádná ze zvláštních směrnic týkajících se potravin pro kojence neobsahuje pravidla týkající se uvedení přítomnosti geneticky modifikovaných organismů při označování. Pouze nařízení č. 1139/98 ve znění změn obsahuje ustanovení v tomto smyslu. Z toho vyplývá, že pravidla pro označování uvedená v čl. 2 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení mohou být použita na výživu pro kojence.
41. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (Italské sdružení potravinářského průmyslu) vstoupilo do řízení o odvolání jako vedlejší účastník na podporu Ministero della Salute. Adusbef a Federconsumatori vstoupili rovněž do odvolacího řízení jako vedlejší účastníci na podporu Codacons.
III – Předběžná otázka
42. S ohledem na tvrzení účastníků řízení se Consiglio di Stato rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být ustanovení uvedené v čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení (ES) č. 1139/98, ve znění článku 1 nařízení (ES) č. 49/2000, použito rovněž na potravinové výrobky pro kojence a děti do tří let; musí nebo nemusí být při označování uvedena zejména náhodná kontaminace těchto výrobků látkami pocházejícími z geneticky modifikovaných organismů podílem nepřesahujícím 1 %?“
43. Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda mají být ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn vykládána v tom smyslu, že se použijí na potraviny, které jsou určeny pro kojence a malé děti.
IV – Právní analýza
44. Aby bylo možno odpovědět na předběžnou otázku, přezkoumám zaprvé znění čl. 2 odst. 2 písm. b) první věty nařízení č. 1139/98 ve znění změn, zadruhé obecnou strukturu uvedeného nařízení v souvislosti s celou právní úpravou Společenství, která se vztahuje k označování potravin, v jejímž rámci dané nařízení působí, zatřetí cíle téhož nařízení a začtvrté požadavky plynoucí ze zásady obezřetnosti.
A – Znění čl. 2 odst. 2 písm. b) první pododstavec nařízení č. 1139/98 ve znění změn
45. Připomínám, že čl. 2 odst. 2 písm. b) první pododstavec nařízení č. 1139/98 ve znění změn stanoví, že „[N]a uvedené potraviny se nevztahují doplňující zvláštní požadavky na označování, pokud […] je látka pocházející z geneticky modifikovaných organismů uvedených v čl. 1 odst. 1 společně s jakoukoli látkou uvedenou na trh podle nařízení (ES) č. 258/97 pocházející z jiných geneticky modifikovaných organismů přítomna v jejich složkách potravin nebo v jednosložkové potravině podílem nepřesahujícím 1 % jednotlivých složek potravin nebo jednosložkové potraviny za podmínky, že tato přítomnost je náhodná“(28).
46. Uvedené potraviny, na něž se vztahují výše uvedená ustanovení, jsou vymezeny v čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1139/98 ve znění změn jakožto „potraviny nebo složky potravin, které mají být dodány jako takové konečnému spotřebiteli nebo sdružením spotřebitelů […], které jsou zcela nebo částečně vyrobeny z geneticky modifikovaných sójových bobů, na které se vztahuje rozhodnutí 96/281/ES [nebo z] geneticky modifikované kukuřice, na kterou se vztahuje rozhodnutí 97/98/ES“.
47. Podkladem tohoto vymezení není žádné kritérium související s věkem, stavem tělesného vývoje nebo zdravotním stavem konečného spotřebitele. Z toho vyplývá, že pro použití čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn není rozhodující, jsou-li dotyčné potraviny určeny kojencům nebo malým dětem.
48. Je tedy na místě určit, že nic ve znění těchto ustanovení nebrání tomu, aby se čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn použil na potraviny, které mají být dodány jako takové kojencům a malým dětem, za předpokladu, že tyto potraviny jsou zcela nebo zčásti vyrobeny z geneticky modifikovaných organismů, které jsou uvedeny v rozhodnutí 96/281 a 97/98.
49. Podle mne obecná struktura nařízení č. 1139/98 ve znění změn toto zjištění nezpochybňuje.
B – Obecná struktura nařízení č. 1139/98 ve znění změn
50. V nařízeních č. 1139/98 a 49/2000 není nic, co by naznačovalo, že by potraviny určené kojencům a malým dětem byly vyloučeny z působnosti uvedených nařízení, nebo přinejmenším z působnosti čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn.
51. Jistě, čl. 2 odst. 4 nařízení č. 1139/98 (jehož ustanovení nebyla změněna nařízením č. 49/2000) stanoví, že „[t]ímto článkem [zejména odst. 2 písm. b)] nejsou dotčeny ostatní požadavky předpisů Společenství o označování potravin“.
52. Tato formulace znamená, že zvláštní pravidla pro označování potravin, které stanoví článek 2 nařízení č. 1139/98 ve znění změn se použijí na potraviny, na něž se toto nařízení vztahuje, pokud neporušují nebo nezasahují do použití ostatních pravidel platných v dané oblasti, a to zejména takových jiných zvláštních(29) pravidel, jaká se týkají potravin určených kojencům a malým dětem.
53. Nicméně je namístě konstatovat, že použití zvláštních pravidel o označování, které stanoví článek 2 nařízení č. 1139/98 ve znění změn, neporušuje ani nezasahuje do použití pravidel stanovených směrnicemi 91/321 a 96/5 pro označování potravin určených kojencům a malým dětem.
54. Jak totiž právem zdůrazňují Ministero della Salute i Komise, ani směrnice 91/321 ani směrnice 96/5 neobsahují ustanovení, která by vyžadovala, aby při označování potravin určených kojencům a malým dětem byl uveden údaj o přítomnosti látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů, nebo údaj, že tyto potraviny byly vyrobeny z takových látek(30).
55. Podle mého názoru tedy neexistence ustanovení v tomto smyslu nevyplývá z myšlenky, že by v každém případě tyto směrnice vyloučily, že uvedené potraviny obsahují látky pocházející z geneticky modifikovaných organismů, takže není namístě stanovit jakýkoliv požadavek na takové označování.
56. Jak směrnice 91/321, tak směrnice 96/5 se totiž ve svém článku 5 omezují pouze na stanovení, že při výrobě potravin určených kojencům a malým dětem mohou být použity pouze některé látky, přizpůsobené zvláštní výživě kojenců a malých dětí. V této souvislosti se prostě předpokládá, že měřítka pro stanovení čistoty látek budou upřesněna později. Na základě téže logiky se uvedené směrnice ve svém článku 6 omezují na stanovení, že dotyčné potraviny nesmí obsahovat žádnou látku v poměru, v němž by mohla ohrozit zdraví kojenců a malých dětí. Zde se rovněž pouze předpokládá, že v případě nutnosti budou maximální přípustné hodnoty pro každou látku určeny později.
57. Z těchto ustanovení nelze vyvodit myšlenku, že je vyloučena sebemenší, byť nepatrná, přítomnost látky pocházející z geneticky modifikovaných organismů v potravinách pro kojence a malé děti.
58. Na rozdíl od případu týkajícího se pesticidů(31) ostatně dodnes nebyla na základě uvedeného článku 6 směrnic 91/321 a 96/5 určena žádná maximální přípustná hodnota pro omezení přítomnosti látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů v potravinách určených pro kojence a malé děti.
59. Ve světle těchto úvah je třeba vykládat skutečnost, že směrnice 91/321 i směrnice 96/5 mlčí o dosahu povinnosti uvést při označování potravin pro kojence a malé děti přítomnost geneticky modifikovaných organismů nebo látky pocházející z takových organismů. Toto mlčení lze vykládat pouze tak, že tyto směrnice nestanoví žádný zvláštní požadavek pro označování tohoto typu.
60. Vyvozuji z toho, že možnost odchýlit se – na základě čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn – od zvláštního požadavku na označování týkající se přítomnosti (v určitých potravinách) látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů nemá ve skutečnosti žádný dopad na použití zvláštních pravidel pro označování, které stanoví směrnice 91/321, jakož i směrnice 96/5.
61. Navíc, v rozporu s tím, co zřejmě navrhuje Codacons, skutečnost, že čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn představuje odchylku od zvláštní povinnosti označování (uvedenou v čl. 2 odst. 1 a upřesněnou v čl. 2 odst. 3 téhož nařízení), a musí být v důsledku toho vykládán restriktivně, neodůvodňuje to, že pouze na základě tohoto argumentu je třeba vyjmout potraviny určené kojencům a malým dětem z působnosti těchto odchylných ustanovení.
62. Pokud bychom připustili opak, vedlo by to k doplnění ustanovení ke znění čl. 2 odst. 2 písm. b) první věty uvedeného nařízení. Jak jsem právě zdůraznil, uvedený článek totiž výslovně stanoví, že se vztahuje na „uvedené potraviny“. Jak jsme se tedy rovněž přesvědčili, tento výraz zahrnuje implicitně, ale nezbytně potraviny pro kojence a malé děti (za předpokladu, že, a to připomeňme, tyto potraviny budou vyrobeny z geneticky modifikovaných organismů, na něž se vztahují rozhodnutí 96/281 a 97/98). Vyloučení uvedených potravin z působnosti čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn by spadalo spíše do výkonu zákonodárné moci než do činnosti týkající se čistě výkladu.
63. V důsledku toho se domnívám, že obecná struktura nařízení č. 1139/98 ve znění změn nebrání použití čl. 2 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení na potraviny určené kojencům a malým dětem.
64. Podle mého názoru dojdeme k témuž závěru, zkoumáme-li cíle uvedeného nařízení.
C – Cíle nařízení č. 1139/98 ve znění změn
65. Jak již zdůraznil Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 12. června 2003, Glawischnig, nařízení č. 1139/98 sleduje dvojí cíl(32).
66. Zaprvé, s ohledem na jeho čtvrtý bod odůvodnění, jeho cílem je odstranit možné překážky volného pohybu potravin a složek potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů, které vyplývají z rozdílnosti vnitrostátních právních předpisů týkajících se jejich označování. Zadruhé, podle jeho devátého bodu odůvodnění, je jeho cílem informovat konečného spotřebitele o každém charakteristickém znaku nebo vlastnosti potraviny, na jejichž základě není tato potravina považována za rovnocennou existující potravině, jelikož byla vyrobena z geneticky modifikovaných organismů.
67. Tento dvojí cíl je realizován přijetím jednotných pravidel označování potravin a složek potravin vyrobených z některých geneticky modifikovaných organismů (které byly uvedeny na trh na základě rozhodnutí 96/281 a 97/98). Podle této logiky zdůrazňuje dvanáctý bod odůvodnění nařízení č. 1139/98, že požadavky na označování nesmí představovat větší zátěž, než je nezbytné, ale přitom musí být dostatečně podrobné, aby poskytly spotřebitelům informace, které potřebují.
68. Nařízení č. 49/2000, které změnilo nařízení č. 1139/98, působí ve stejné rovině. Obě nařízení usilují o sblížení různých současných zájmů, tedy zájmů hospodářských subjektů a spotřebitelů.
69. Nařízení č. 49/2000 stanoví možnost odchylky od zvláštních požadavků na označování daných nařízením č. 1139/98, a to v případě náhodné kontaminace podílem nepřesahujícím 1 %, a tím ve skutečnosti vyjadřuje snahu zákonodárce Společenství zohlednit úsilí hospodářských subjektů zabránit užití některých geneticky modifikovaných organismů jakožto výchozí suroviny pro výrobu svých výrobků, čímž co možno nejvíce chrání legitimní zájmy spotřebitelů, pokud jde o jejich informovanost.
70. Dosah čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn je zapotřebí vymezit ve světle tohoto dvojího cíle a souvisejících snah zákonodárce Společenství sblížit různé současné zájmy.
71. Pokud jde o hospodářské subjekty, rozumí se samo sebou, že je v jejich zájmu, aby byl uvedený článek považován za použitelný na potraviny určené kojencům a malým dětem.
72. Každý údaj na označení, odkazující na geneticky modifikované organismy, totiž pravděpodobně nese riziko, že v mysli zákazníků vyvolá instinktivní odmítavou reakci, jsou-li dotčené potraviny určeny této zvláštní kategorii populace. Pravděpodobně tomu bude stejně i za předpokladu, kdy bude při označení uvedeno rovněž, že přítomnost látky pocházející z takových organismů v uvedených potravinách je čistě náhodná a omezená na podíl nepřesahující 1 %.
73. Uložit hospodářským subjektům povinnost takového označování v případě náhodné kontaminace omezené na zmíněný podíl je bezesporu v rozporu s jejich zájmem, a to tím více, obzvlášť v tomto případě, kdy tyto hospodářské subjekty prokázaly mimořádné úsilí zabránit této kontaminaci. Uložení takového požadavku by mohlo vést k omezení volného pohybu potravin pro kojence a malé děti.
74. Pokud jde o spotřebitele, ochrana jejich zájmů naopak volá po posílení povinnosti označovat potraviny pro kojence a malé děti, a to i v případě omezené a náhodné kontaminace.
75. V této souvislosti je třeba mít na paměti skutečný smysl požadavku na informovanost a označování, uloženého zákonodárcem Společenství, aby bylo možno určit přesně jeho dosah.
76. Cílem tohoto požadavku je umožnit spotřebitelům, aby si vybrali mezi takovými výrobky na základě dobré znalosti věci, tedy takovým způsobem, aby nebyli spotřebitelé uvedeni v omyl o vlastnostech výrobků, které jim jsou nabízeny.
77. V projednávaném případě je tedy na místě se otázat, zda neexistence jakéhokoliv údaje týkajícího se přítomnosti určitých geneticky modifikovaných organismů při označování potravin pro kojence a malé děti (jejichž uvedení na trh bylo povoleno) může spotřebitele uvést v omyl, pokud je tato přítomnost omezena na podíl nepřesahující 1 %.
78. V souladu s ustálenou judikaturou je pro určení, zda název, ochranná známka nebo údaj při označování může svou povahou uvést zákazníka v omyl, důležité přihlédnout k předpokládanému očekávání průměrného spotřebitele, běžně informovaného a přiměřeně pozorného a obezřetného(33).
79. Podle mého názoru lze tuto judikaturu převést když, jak je tomu v projednávaném případě, se jedná o posouzení klamavé povahy označování, které neobsahuje určité údaje.
80. Tím vzniká otázka, zda průměrný spotřebitel, běžně informovaný a přiměřeně pozorný a obezřetný, může očekávat, že potraviny pro kojence a malé děti mohou obsahovat látku pocházející z geneticky modifikovaných organismů (jejichž uvedení na trh bylo povoleno) podílem nepřesahujícím 1 %, způsobeným náhodnou kontaminací.
81. Podle mého názoru to lze skutečně předpokládat. Kontaminace životního prostředí geneticky modifikovanými organismy je dobře známým jevem, o němž média pravidelně informují. Ostatně právě tento jev vedl zákonodárce Společenství k tomu, aby významným způsobem řešil záměrné uvolňování takových organismů do životního prostředí a podmínil toto uvolňování povinností splnit různé požadavky v rámci přísného řízení. V tomto ohledu jak směrnice 90/220, tak směrnice 2001/18 připomínají, že „živé [geneticky modifikované] organismy, které jsou ve velkých nebo malých množstvích uvolňovány do životního prostředí pro vědecké účely nebo jako produkty obchodního charakteru, se mohou v tomto prostředí rozmnožovat a překračovat hranice států, čímž může docházet k jejich působení v dalších členských státech“(34).
82. Kontaminace životního prostředí geneticky modifikovanými organismy je tedy skutečností, která může jen stěží zůstat neznámou průměrnému spotřebiteli, běžně informovanému a přiměřeně pozornému a obezřetnému. Rovněž nelze předpokládat, že by takový spotřebitel očekával, že se v potravinách pro kojence a malé děti nenachází ani ta nejmenší nečistota nebo jakákoliv cizorodá látka, a to i přes úsilí hospodářských subjektů zabránit přítomnosti látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů v těchto výrobcích.
83. I kdyby v některých případech bylo možno předpokládat, že spotřebitelům může být tato skutečnost neznámá a na základě neexistence jakéhokoliv údaje odkazujícího na geneticky modifikované organismy mohou být uvedeni v omyl, toto riziko zůstává minimální a ve svém důsledku nemůže odůvodnit překážku volného pohybu zboží, jaká by plynula z povinnosti uvést při označování daný údaj, když je dotčená kontaminace náhodná a nepřesahuje 1 %(35).
84. Tento závěr je na místě tím spíše, když je přítomnost látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů nejen náhodná, ale navíc omezená na podíl nepřesahující 1 %, takže připustíme-li mylnou informaci, pak se tato mylná informace netýká převažujícího prvku nebo základní vlastnosti dotyčných potravin(36).
85. Koneckonců je možno si položit otázku, zda uvedení údaje typu „vyrobeno z geneticky modifikované sóji“ nebo „vyrobeno z geneticky modifikované kukuřice“ v souladu s nařízením č. 1139/98 nemůže svou povahou spíše uvést spotřebitele v omyl, než mu poskytnout objektivní informace o vlastnostech potravin, které jsou mu nabízeny. Takový údaj může totiž vyvolat zdání, že uvedené potraviny byly úmyslně vyrobeny z geneticky modifikovaných organismů a obsahují významný podíl látek pocházejících z takových organismů. Tak by tomu nebylo za předpokladu, na který se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn náhodné kontaminace omezené na podíl nepřesahující 1 %.
86. Podle mého názoru z těchto vývodů vyplývá, že cíl informovat spotřebitele, sledovaný uvedeným nařízením, není v rozporu s možností osvobodit potraviny pro kojence a malé děti z povinnosti označování, stanovené v čl. 2 odst. 2 písm. b) tohoto nařízení. Jak jsme již viděli, je to tím zřejmější, že je na místě sblížit tento cíl týkající se informovanosti spotřebitele s dalším cílem, který si uvedené nařízení vytklo, a to s cílem spočívajícím v usnadnění volného pohybu potravin.
87. V důsledku toho mám za to, že cíle sledované nařízením č. 1139/98 ve znění změn nejsou v rozporu s tím, aby byl čl. 2 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení použit na potraviny pro kojence a malé děti.
88. Vyvozuji z toho, že čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn má být vykládán v tom smyslu, že se použije na potraviny určené pro kojence a malé děti.
89. Podle mého názoru tento závěr nemůže být zpochybněn požadavky vyplývajícími ze zásady obezřetnosti.
D – Požadavky vyplývající ze zásady obezřetnosti
90. Podle Codacons neposkytují současné techniky identifikace přítomnosti geneticky modifikovaných organismů v potravinách žádnou jistotu přesného změření rozsahu této přítomnosti, takže je dnes nemožné určit, zda [v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn] přítomnost látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů v potravinách (zejména v potravinách určených pro kojence a malé děti) skutečně překračuje 1 %, či nikoliv(37).
91. Z toho plyne, že ve jménu zásady obezřetnosti by čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn měl být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na potraviny určené pro kojence a malé děti.
92. Nesdílím tento názor, a to z následujících důvodů.
93. Podle ustálené judikatury(38) ze zásady obezřetnosti zajisté vyplývá, že pokud přetrvávají pochybnosti týkající se existence nebo dosahu rizik pro lidské zdraví, mohou být přijata ochranná opatření, aniž by se čekalo na jasné prokázání existence a závažnosti těchto rizik.
94. Soudní dvůr nicméně upřesnil, že hodnocení rizika nemůže být založeno na čistě hypotetických úvahách(39).
95. Připustíme-li tedy v projednávaném případě, že současné techniky neumožňují přesně změřit přítomnost látek pocházejících z geneticky modifikovaných organismů v potravinách, podle současného stavu spisu nic nenasvědčuje tomu, že je možno odůvodněně si myslet, že přítomnost takových látek podílem velmi málo přesahujícím 1 % může svou povahou ohrozit zdraví kojenců a malých dětí. Pokud byl v tomto ohledu práh tolerance, který nařízení č. 49/2000 o označování potravin (a nikoliv o jejich složení) stanovilo na 1 %, skutečně snížen na 0,9 % (po datu, které je relevantní ve sporu v původním řízení), tato skutečnost se mi sama o sobě nejeví jakožto rozhodující.
96. Navíc, i když předpokládáme, že takové riziko existuje, důsledky, které je třeba z toho vyvodit, musely být přijaty již ve stadiu řízení o uvedení nových potravin a nových složek potravin na trh Společenství, v souladu s nařízením č. 258/97. Jak zdůraznila Komise, toto řízení totiž obnáší hodnocení neškodnosti potravin a povolení k uvedení na trh je uděleno jen pro potraviny, které nebyly shledány nebezpečnými lidskému zdraví.
97. Navíc je důležité zdůraznit, že podle článku 12 nařízení č. 258/97, pokud členský stát na základě podrobného odůvodnění v důsledku nových informací nebo přehodnocení stávajících informací shledá, že používání některé potraviny nebo některé složky potraviny podle tohoto nařízení ohrožuje lidské zdraví, tento členský stát může přechodně omezit nebo pozastavit uvádění dotčené potraviny nebo složky potraviny na trh na svém území. Musí o tom však neprodleně uvědomit ostatní členské státy a Komisi a uvést důvody svého rozhodnutí. Komisi pak přísluší, aby případ od případu přijala náležitá opatření.
98. Jak již Soudní dvůr zdůraznil ve výše zmíněném rozsudku Monsanto Agricoltura Itálie a další, doložka stanovená v článku 12 nařízení č. 258/97 obsahuje zvláštní výraz zásady obezřetnosti. Soudní dvůr došel k závěru, že tato zásada musí být nedílnou součástí rozhodovacího procesu, na jehož základě jsou přijata veškerá opatření na ochranu lidského zdraví založená na článku 12, jakož i na článku 13 uvedeného nařízení(40).
99. Podle mého názoru tato pravidla jakožto celek (týkající se uvedení na trh potravin obsahujících geneticky modifikované organismy nebo potravin, které byly z těchto organismů vyrobeny, ale neobsahují je) přispívají významným způsobem k dodržování zásady obezřetnosti.
100. Za těchto podmínek se domnívám, že ve jménu téže zásady není nutno v pozdějším stadiu ukládat dodržování požadavků na označování potravin pro kojence a malé děti, stanovených čl. 2 odst. 3 nařízení č. 1139/98, a to ani za předpokladu, že by uvedené potraviny byly předmětem čistě náhodné kontaminace, která (bez ohledu na vývoj technik identifikace geneticky modifikovaných organismů) je omezena na nízký podíl.
101. Podle mého názoru z toho vyplývá, že zásada obezřetnosti není v rozporu s tím, aby se čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn použil na potraviny určené pro kojence a malé děti.
102. V důsledku toho je na místě odpovědět na předběžnou otázku tak, že čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1139/98 ve znění změn má být vykládán v tom smyslu, že se použije na potraviny určené kojencům a malým dětem.
V – Závěry
103. S ohledem na všechny tyto úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Consiglio di Stato, následujícím způsobem:
„Článek 2 odst. 2 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1139/98 ze dne 26. května 1998, o povinném uvádění údajů, které nejsou stanoveny ve směrnici 79/112/EHS, při označování určitých potravin vyrobených z geneticky modifikovaných organismů, ve znění nařízení Komise č. 49/2000 ze dne 10. ledna 2000, musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na potraviny určené pro kojence a malé děti“.