WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 6 grudnia 2018 r.(*)
EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Wydatki poniesione przez Portugalię – Artykuł 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 – Brak dowodu uzasadniającego poważną i uzasadnioną wątpliwość – Kontrole kluczowe – Kontrole pomocnicze
W sprawie T‑22/17
Republika Portugalska, reprezentowana przez P. Estêvão, L. Ineza Fernandesa, M. Figueiredę i J. Saraivę de Almeidę, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez B. Rechenę, A. Saukę i D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/2018 z dnia 15 listopada 2016 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 312, s. 26) w zakresie, w jakim decyzja ta wyłącza płatności dokonane przez właściwą agencję płatniczą Republiki Portugalskiej z tytułu EFRROW w łącznej kwocie 1 990 810,30 EUR,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: S. Gervasoni, prezes, K. Kowalik-Bańczyk (sprawozdawca) i C. Mac Eochaidh, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 lipca 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r. Komisja Wspólnot Europejskich zatwierdziła program rozwoju obszarów wiejskich Prorural dla regionu autonomicznego Azorów (Portugalia) na lata 2007–2013, ustanowiony przez Republikę Portugalską zgodnie z art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1).
2 Zgodnie z art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) Komisja przeprowadziła w dniach 17–21 czerwca 2013 r. kontrole w Ponta Delgada (Portugalia) dotyczące wdrożenia Prorural.
3 Pismem z dnia 12 września 2013 r. o sygnaturze Ares 3036530 (zwanym dalej „pismem z dnia 12 września 2013 r.”) Komisja na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), powiadomiła władze portugalskie o wynikach kontroli. W ten sposób Komisja poinformowała te ostatnie o nieprawidłowościach, które stwierdziła w odniesieniu do niektórych kontroli administracyjnych przeprowadzonych przez nie na podstawie art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2011, L 25, s. 8), który zastąpił art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2006, L 368, s. 74).
4 Dokładniej rzecz ujmując, Komisja stwierdziła, że kontrole administracyjne przeprowadzone przez władze portugalskie nie pozwoliły w odpowiedni sposób ocenić racjonalności kosztów przedstawionych przez trzech beneficjentów oznaczonych odpowiednio numerami identyfikacyjnymi 4715781, 4716022 i 5221903 (zwanych dalej „trzema beneficjentami”), którzy skorzystali ze wsparcia na rzecz konkurencyjności sektora rolnego i leśnego dotyczącego środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych – o której mowa w art. 20 lit. b) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1698/2005 – i odpowiadających środkowi 123 skodyfikowanemu w załączniku II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2006, L 368, s. 15) (zwanemu dalej „środkiem 123”).
5 Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. władze portugalskie odpowiedziały na uwagi Komisji.
6 W dniu 18 lutego 2014 r. odbyło się spotkanie między przedstawicielami władz portugalskich i Komisji zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006.
7 Pismem z dnia 26 września 2014 r. o sygnaturze Ares 3174958 (zwanym dalej „pismem z dnia 26 września 2014 r.”) Komisja na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 885/2006 formalnie przekazała władzom portugalskim wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. W powiadomieniu tym Komisja z jednej strony, odwołując się do dokumentu nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanego dalej „dokumentem nr VI/5330/97”), przedstawiła ocenę wydatków dotyczących między innymi środka 123, który zamierzała wyłączyć z finansowania Unii Europejskiej na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005. Z drugiej strony Komisja przypomniała władzom portugalskim, że mogą one skorzystać z procedury pojednawczej przewidzianej w art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006.
8 Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. władze portugalskie poinformowały Komisję, że pragną skorzystać ze wspomnianej procedury pojednawczej.
9 W wyniku procedury pojednawczej Komisja wydała decyzję wykonawczą (UE) 2016/2018 z dnia 15 listopada 2016 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 312, s. 26, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), wyłączając z finansowania Unii płatności dokonane przez właściwą agencję płatniczą Republiki Portugalskiej z tytułu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ramach środka 123 w łącznej kwocie 1 990 810,30 EUR.
Przebieg postępowania i żądania stron
10 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 stycznia 2017 r. Republika Portugalska wniosła niniejszą skargę.
11 Republika Portugalska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii płatności dokonane przez swoją właściwą agencję płatniczą z tytułu EFRROW w łącznej kwocie 1 990 810,30 EUR;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
13 Na poparcie skargi Republika Portugalska podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005, a drugi „braku uzasadnienia” wynikającego zasadniczo z jednej strony z braku istnienia poważnej i uzasadnionej wątpliwości co do racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123, a z drugiej strony z nieuwzględnienia dokumentu nr VI/5330/97.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005
14 Republika Portugalska podnosi, że Komisja niesłusznie zastosowała korektę finansową w odniesieniu do wydatków dokonanych w latach budżetowych 2010 i 2011, gdyż wydatki te zostały dokonane więcej niż 24 miesiące przed doręczeniem pisma z dnia 12 września 2013 r.
15 Komisja kwestionuje argumenty Republiki Portugalskiej.
16 Zgodnie z art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 odmowa finansowania nie może dotyczyć „wydatków związanych ze środkami przewidzianymi w programach określonych w art. 4 [tego rozporządzenia] innych niż te, o których mowa w [art. 31 ust. 4 lit. b) niniejszego rozporządzenia], dla których ostatnia płatność lub, w zależności od przypadku, płatność salda przez agencję płatniczą nastąpiła więcej niż [24] miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli”.
17 Z art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 wynika zatem, że Komisja może wyłączyć z finansowania Unii wydatki niezgodne z przepisami prawa Unii, dla których ostatnia płatność lub, w zależności od przypadku, płatność salda nastąpiła w okresie 24 miesięcy poprzedzających pisemne zawiadomienie zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli.
18 Rozporządzenie nr 885/2006, będące rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia nr 1290/2005, określa w art. 11 ust. 1 treść pisemnego powiadomienia, w którym Komisja zawiadamia państwa członkowskie o wyniku swoich kontroli.
19 W tym względzie należy zauważyć, że datą decydującą dla oceny kwestii, czy płatność została dokonana w terminie 24 miesięcy, jest dzień, w którym dane państwo członkowskie ustaliło ostateczną kwotę pomocy i wypłaciło saldo (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego, zgodnie zresztą z pojęciami użytymi w art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005, gdzie mowa o „wydatkach”, dla których „ostatnia płatność” lub, w zależności od przypadku, „płatność salda” nastąpiła przed rozpoczęciem danego okresu 24 miesięcy, że Komisja może zastosować korektę finansową w odniesieniu do płatności dokonanych przed rozpoczęciem tego okresu, jeśli wiążą się one z wydatkami, dla których ostateczna kwota została ustalona i saldo zostało wypłacone przez zainteresowane państwo członkowskie po rozpoczęciu danego okresu 24 miesięcy.
20 W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności jest bezsporne między stronami, że Komisja pismem z dnia 12 września 2013 r. zawiadomiła Republikę Portugalską na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 o wynikach swojej kontroli.
21 Wynika z tego, że okres 24 miesięcy, o którym mowa w art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005, rozpoczął się w dniu 12 września 2011 r. (zwany dalej „rozpatrywanym okresem 24 miesięcy”).
22 W drugiej kolejności należy zauważyć, że Komisja stwierdziła, iż korekta finansowa powinna zostać zastosowana w odniesieniu do niektórych płatności dokonanych przez władze portugalskie przed dniem 12 września 2011 r. w zakresie, w jakim płatności te wiązały się z projektami, na rzecz których inne płatności zostały dokonane w ciągu rozpatrywanego okresu 24 miesięcy.
23 Republika Portugalska uważa, że Komisja nie może brać pod uwagę, dla celów obliczania kwoty korekty finansowej, zaliczek i płatności pośrednich, które miały miejsce przed rozpatrywanym okresem 24 miesięcy, gdyż te zaliczki lub te płatności pośrednie nie są przewidziane ani przez przepisy prawa portugalskiego, ani przez przepisy art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005.
24 W tym względzie, po pierwsze, należy stwierdzić, że – jak zostało wspomniane w pkt 16 powyżej i w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Republika Portugalska – art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005 wyraźnie odwołuje się do płatności salda danych wydatków, a ta wiąże się w nieunikniony sposób z możliwością wcześniejszych, wstępnych wypłat pomocy, o której przyznanie wystąpiono, niezależnie od faktu, że takiej możliwości nie przewiduje dane prawo krajowe.
25 Po drugie, z pisma z dnia 26 września 2014 r. wynika, jak wyjaśniła Komisja w odpowiedzi na skierowany do niej środek organizacji postępowania, że niektórzy beneficjenci środka 123 rzeczywiście otrzymali płatności wcześniejsze, których wstępny charakter potwierdza fakt, że owi beneficjenci mieli, w zależności od przypadku, zwrócić część tych płatności, gdyby ich kwota przewyższała ostateczną kwotę należnej pomocy.
26 Po trzecie, należy zauważyć, że Republika Portugalska nie kwestionuje tego, że płatności dokonane przed dniem 12 września 2011 r., wskazane przez Komisję w piśmie z dnia 26 września 2014 r., wiążą się rzeczywiście z wydatkami, dla których saldo zostało wypłacone przez daną agencję płatniczą lub przynajmniej ostateczna kwota została ustalona po rozpoczęciu rozpatrywanego okresu 24 miesięcy.
27 Z powyższego wynika zatem, że Komisja słusznie uznała, iż płatności dokonane przed dniem 12 września 2011 r., które zostały przez nią wskazane w piśmie z dnia 26 września 2014 r., można było wyłączyć z finansowania Unii, w związku z czym zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku uzasadnienia
28 Zarzut drugi Republiki Portugalskiej dzieli się na dwie części, z których pierwsza dotyczy braku poważnej i uzasadnionej wątpliwości co do zgodności kontroli przeprowadzonych przez władze portugalskie z zasadami Unii, a druga – nieuwzględnienia dokumentu nr VI/5330/97.
29 Komisja kwestionuje argumenty Republiki Portugalskiej.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, dotyczącej braku dowodów poważnej i uzasadnionej wątpliwości
30 Republika Portugalska twierdzi, że Komisja nie może, w celu uzasadnienia zastosowanej korekty finansowej, powoływać się na istnienie poważnej i uzasadnionej wątpliwości w odniesieniu do przeprowadzonych przez władze portugalskie kontroli racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123.
31 Zgodnie z art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1975/2006, który został zastąpiony przez art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 65/2011, dokonywana przez państwa członkowskie kontrola administracyjna wniosków o wsparcie obejmuje w szczególności racjonalność przedstawionych kosztów, którą ocenia się za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak np. koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający.
32 Otóż należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem EFRROW finansuje jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa Unii (zob. wyrok z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:T:2015:597, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie to do Komisji należy dowiedzenie, że doszło do naruszenia tych przepisów. W związku z tym Komisja ma obowiązek uzasadnić swoją decyzję ustalającą brak lub niedociągnięcia kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie. Niemniej jednak Komisja winna nie tyle wykazać w wyczerpujący sposób niedostatek kontroli przeprowadzonych przez organy administracji krajowej lub nieprawidłowość przekazanych przez nie danych, co przedstawić dowód poważnej i uzasadnionej wątpliwości, jaką ma co do tych kontroli lub co do tych danych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 15, 16 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, EU:C:2005:103, pkt 32–34 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 Z kolei zainteresowane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji bez wsparcia swych zarzutów dowodami wykazującymi istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie zdoła ono wykazać, że ustalenia Komisji są niedokładne, to ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli (zob. analogicznie wyroki: z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, EU:C:2005:103, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Owo złagodzenie wymogów dowodowych w wypadku Komisji tłumaczy się faktem, że to właśnie państwo członkowskie znajduje się w lepszej sytuacji w zakresie gromadzenia i sprawdzania danych niezbędnych dla rozliczenia rachunków EFRROW i w związku z powyższym to do niego należy przedstawienie możliwie najbardziej szczegółowych i kompletnych dowodów co do rzeczywistego charakteru kontroli oraz prawidłowości przekazanych danych liczbowych, a ewentualnie również co do niedokładności twierdzeń Komisji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, EU:C:2005:103, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 W niniejszej sprawie Komisja uznała, że kontrole wdrożone przez władze portugalskie nie pozwoliły ocenić w odpowiedni sposób racjonalności kosztów przedstawionych przez trzech beneficjantów.
36 Republika Portugalska podnosi, że Komisja nie wskazała żadnej nieprawidłowości w zakresie oceny racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123 i że władze portugalskie wdrożyły, pomimo ograniczeń cechujących rynek Azorów, odpowiedni system oceny racjonalności kosztów przedstawionych przez tych beneficjentów, który jest zgodny z art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1975/2006 i z art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ jest on oparty na kosztach referencyjnych. Ponadto Republika Portugalska stwierdza, że Komisja nie powołała się na żadną nieprawidłowość dotyczącą weryfikacji prawdziwości wydatków wnioskowanych przez tych beneficjentów i kontroli przeprowadzonych w miejscu operacji będącej przedmiotem wsparcia lub w miejscu inwestycji.
37 W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że – w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Republika Portugalska – Komisja w piśmie z dnia 12 września 2013 r. wskazała w konkretny i szczegółowy sposób nieprawidłowości dotyczące dokonanej przez władze portugalskie oceny racjonalności kosztów przedstawionych przez trzech beneficjentów.
38 A zatem Komisja w szczególności stwierdziła, po pierwsze, że wykazy kosztów referencyjnych sporządzone przez władze portugalskie były niekiedy oparte wyłącznie na cenach przedsiębiorstw, które zostały ostatecznie wybrane przez beneficjentów, tak że w niektórych przypadkach władze portugalskie zadowoliły się porównaniem cen pochodzących od tego samego przedsiębiorstwa w celu stwierdzenia, czy ceny tego przedsiębiorstwa były – lub nie – racjonalne, po drugie, że koszty referencyjne bywały do 4,5 raza wyższe niż ceny przedsiębiorstw wybranych przez beneficjentów, co zdaniem Komisji wskazywało na brak jakiegokolwiek związku między kosztami referencyjnymi a cenami rynkowymi, i, po trzecie, że brak było uzasadnienia niektórych płatności w kwocie wynoszącej kilkaset tysięcy euro lub było ono niewystarczające.
39 Otóż należy zauważyć, że Republika Portugalska nie kwestionuje prawdziwości stwierdzeń Komisji przedstawionych w pkt 38 powyżej.
40 W drugiej kolejności fakt, że władze portugalskie wdrożyły system oceny oparty na porównaniu kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123 z kosztami referencyjnymi, nie oznacza, że system ten był odpowiedni w rozumieniu przepisów przywołanych w pkt 31 powyżej.
41 Z powyższych przepisów wynika bowiem wyraźnie, że władze portugalskie mogły dokonać wyboru systemu oceny, który pragnęły wdrożyć, w związku z czym, jeśli w praktyce nie było możliwe ustalenie kosztów referencyjnych, mogły one wybrać inny system oceny.
42 A zatem, choć jest rzeczą bezsporną, że wdrożenie systemu oceny opartego na porównaniu koszów przedstawionych przez beneficjentów środka 123 z kosztami referencyjnymi okazało się trudne ze względu na ograniczenia nierozłącznie związane z wyspiarskim charakterem oraz z ograniczoną wielkością rynku Azorów, to jednak władze portugalskie mogły bez przeszkód wdrożyć w celu kontroli racjonalności kosztów przedstawionych przez wspomnianych beneficjentów inny system oceny, który byłby jednocześnie i wiarygodny, i sprawny, taki jak na przykład system, który wiąże się z powołaniem komitetu oceniającego.
43 Tymczasem w niniejszej sprawie Republika Portugalska nie przedstawia żadnego dowodu pozwalającego wykazać istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli zgodnego z przepisami przywołanymi w pkt 31 powyżej.
44 W trzeciej kolejności fakt, że wskazane przez Komisję nieprawidłowości nie dotyczą ani weryfikacji prawdziwości wydatków wnioskowanych przez beneficjentów środka 123, ani kontroli przeprowadzonych w miejscu operacji będącej przedmiotem wsparcia bądź w miejscu inwestycji, nie pozwala podważyć poważnej i uzasadnionej wątpliwości, jaką mogła mieć Komisja w odniesieniu do przeprowadzonych przez władze portugalskie kontroli racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123.
45 W konsekwencji z powyższego wynika, że biorąc pod uwagę nieprawidłowości, o których mowa w pkt 38 powyżej, Komisja przedstawiła dowody poważnej i uzasadnionej wątpliwości w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 32 powyżej, jaką miała w odniesieniu do przeprowadzonych przez władze portugalskie kontroli racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123.
46 W tych okolicznościach i w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 32–34 powyżej Republika Portugalska nie może skutecznie zarzucać Komisji, że ona sama nie mogła wskazać kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123, które nie byłyby racjonalne.
47 Dlatego też należy oddalić pierwszą część zarzutu drugiego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej nieuwzględnienia dokumentu nr VI/5330/97
48 Republika Portugalska utrzymuje, że biorąc pod uwagę stwierdzone nieprawidłowości, zastosowana przez Komisję korekta finansowa jest sprzeczna z dokumentem nr VI/5330/97, jak również z art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005.
49 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 32 powyżej EFRROW finansuje jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa Unii.
50 A zatem art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi, że Komisja decyduje o kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania Unii, jeżeli stwierdzi, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami Unii, a ust. 2 tego samego artykułu stanowi, że Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności, uściślając w tym względzie, że Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię.
51 Niemniej jednak, choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie należy z niego wyciągnąć (wyroki: z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, pkt 135; z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:T:2015:597, pkt 53).
52 Jak zostało zasadniczo przypomniane w pkt 34 powyżej, zarządzanie finansowaniem EFRROW spoczywa bowiem przede wszystkim na organach administracji krajowych, na których ciąży obowiązek czuwania nad ścisłym przestrzeganiem przepisów Unii; zadanie to wykonywane jest w oparciu o zaufanie między władzami krajowymi i władzami Unii. Jedynie państwo członkowskie jest w stanie poznać i precyzyjnie ustalić dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFRROW, ponieważ Komisja nie znajduje się wystarczająco blisko, aby uzyskać potrzebne jej informacje bezpośrednio od podmiotów gospodarczych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑153/01, EU:C:2004:589, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:C:2015:597, pkt 54).
53 Jeśli chodzi o rodzaj zastosowanej korekty, to należy przypomnieć, że w świetle dokumentu nr VI/5330/97, jeżeli nie ma możliwości dokonania precyzyjnej oceny strat poniesionych przez Unię, Komisja może zastosować korektę ryczałtową (wyroki: z dnia 18 września 2003 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, C‑346/00, EU:C:2003:474, pkt 53; z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, pkt 136). W tym względzie należy dodać, że choć Komisja przyjęła dokument nr VI/5330/97 w kontekście Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i zawarła w nim, jak wskazuje na to sam jego tytuł, wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Komisja mogła stosować ten dokument, również wykonując uprawnienia przyznane jej w celu rozliczania rachunków EFRROW na mocy art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 (wyrok z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:T:2015:597, pkt 55; zob. także podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Bułgaria/Komisja, T‑335/11, niepublikowany, EU:T:2013:262, pkt 86), co Republika Portugalska przyznaje zresztą w replice.
54 W tym względzie należy jeszcze podnieść w świetle dokumentu nr VI/5330/97, że jeżeli wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, jednakże nie tak dokładnie, jak wymagają tego rozporządzenia, należy zastosować korektę w wysokości 5%, ponieważ można słusznie sądzić, że kontrole te nie zapewniają oczekiwanego poziomu prawidłowości wniosków, a zatem istniało znaczne ryzyko strat dla EFRROW (zob. wyrok z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:T:2015:597, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Z dokumentu nr VI/5330/97 wynika również, że współczynnik korekty należy stosować w stosunku do tej części wydatków, która była obciążona ryzykiem. Jeśli uchybienie wynika z nieprzyjęcia przez państwo członkowskie właściwego systemu kontroli, korekta powinna odnosić się do wszystkich wydatków, w odniesieniu do których był stosowany ten system (zob. wyrok z dnia 4 września 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑503/12, EU:T:2015:597, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
56 W niniejszej sprawie z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że Komisja zastosowała, powołując się na dokument nr VI/5330/97, korektę ryczałtową w wysokości 5% w stosunku do wydatków dotyczących środka 123, dla których płatności zostały dokonane w ciągu rozpatrywanego okresu 24 miesięcy. Komisja uzasadniła zastosowanie tej korekty nieprawidłowościami stwierdzonymi co do oceny dokonanej przez władze portugalskie racjonalności kosztów przedstawionych przez trzech beneficjentów.
57 Republika Portugalska kwestionuje korektę ryczałtową w wysokości 5%, ponieważ Komisja nie wskazała w toku procedury rozliczenia zgodności rachunków, a w szczególności w piśmie z dnia 12 września 2013 r., jakiegokolwiek przeoczenia w kontrolach kluczowych – w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97 – dotyczących racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123, czy to co do ich ilości, czy to co do ich częstotliwości, czy to co do ich dokładności, naruszając tym samym „gwarancję proceduralną” przewidzianą w art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005. Ponadto Republika Portugalska twierdzi, że Komisja niesłusznie uznała, iż wiązało ją zobowiązanie rezultatu w odniesieniu do oceny racjonalności wspomnianych kosztów, i że w każdym wypadku stwierdzone przez Komisję nieprawidłowości dotyczą jedynie kontroli pomocniczych w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97, w związku z czym należało zastosować korektę jedynie w wysokości 2%.
58 W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak podnosi zasadniczo Republika Portugalska, nieprzestrzeganie postanowień art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 wspomnianego w pkt 18 powyżej, na podstawie którego Komisja doręczyła pismo z dnia 12 września 2013 r., mogłoby uczynić bezprzedmiotowymi gwarancje proceduralne przyznane państwom członkowskim na mocy art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005, który, jak zostało wspomniane w pkt 16 powyżej, ogranicza w czasie możliwość odmowy finansowania wydatków przez EFRROW (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, EU:C:2005:103, pkt 70).
59 Jednakże, jak zostało wspomniane w pkt 37 powyżej, Komisja pismem z dnia 12 września 2013 r. poinformowała władze portugalskie, że kontrole przeprowadzone przez te ostatnie na podstawie art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 65/2011, który zastąpił art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1975/2006, nie pozwoliły w odpowiedni sposób ocenić racjonalności kosztów przedstawionych przez trzech beneficjantów. O ile zatem jest prawdą, że Komisja nie zakwestionowała ani liczby, ani częstotliwości kontroli przeprowadzonych przez władze portugalskie, o tyle nie można utrzymywać, że dokładność tych kontroli, w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97 i orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 powyżej, nie została podana przez Komisję w wątpliwość.
60 Wniosku tego nie może podważyć fakt, że Komisja nie wskazała w piśmie z dnia 12 września 2013 r. w sposób precyzyjny, które spośród kosztów przedstawionych przez trzech beneficjentów nie były racjonalne. W istocie, w świetle tego, co zostało powiedziane w pkt 45 i 46 powyżej, wystarczyło, że Komisja wykazała istnienie poważnej i uzasadnionej wątpliwości, iż kontrole przeprowadzone przez władze portugalskie nie pozwoliły we właściwy sposób ocenić racjonalności kosztów przedstawionych przez beneficjentów środka 123, aby uznać, że kontrole te nie zostały przeprowadzone z zachowaniem zalecanej przez rozporządzenia nr 1975/2006 i nr 65/2011 dokładności w rozumieniu dokumentu nr VI/5330/97 i orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 powyżej.
61 Wynika z tego, że Komisja nie naruszyła gwarancji proceduralnej przyznanej Republice Portugalskiej przez art. 31 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1290/2005.
62 W drugiej kolejności należy przypomnieć, że o ile fakt, iż procedura może zostać ulepszona, nie uzasadnia sam w sobie korekty finansowej, o tyle zastosowanie takiej korekty mogą uzasadniać istotne zaniedbania w stosowaniu wyraźnie przewidzianych zasad Unii, które narażają EFRROW na rzeczywiste ryzyko strat bądź nieprawidłowości (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja, C‑5/03, EU:C:2005:426, pkt 51).
63 Tymczasem, jak zostało wspomniane w pkt 45 powyżej, Komisja wykazała, że mogła istnieć poważna i uzasadniona wątpliwość w odniesieniu do dokładności, z jaką władze portugalskie przeprowadziły kontrole, tak że nie można było wykluczyć, iż koszty przedstawione przez beneficjentów środka 123 zostały zawyżone i że w konsekwencji istniało rzeczywiste ryzyko straty dla EFRROW.
64 Z powyższego wynika, że wprawdzie władze portugalskie mogły dokonać wyboru – jak zostało to przypomniane w pkt 42 powyżej – systemu oceny, który pragnęły wdrożyć, to były jednak zobowiązane do przeprowadzenia wiarygodnej i sprawnej kontroli, aby nie narażać EFRROW na rzeczywiste ryzyko strat.
65 W trzeciej kolejności należy zauważyć, że władze portugalskie nie przedstawiły metody obliczeniowej pozwalającej na ustalenie rzeczywistej kwoty nieprawidłowych wydatków lub na wykazanie zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 51 powyżej, że Komisja popełniła błąd co do skutków finansowych, jakie należy z nich wywieść; Republika Portugalska nie kwestionuje zresztą samego zastosowania korekty ryczałtowej.
66 W konsekwencji ponieważ – jak zostało to wspomniane w pkt 59 powyżej – Komisja zarzuciła władzom portugalskim, że te nie przestrzegały dokładności zalecanej przez mające zastosowanie rozporządzenia, należało zastosować zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97, jak również z orzecznictwem przytoczonym w pkt 54 powyżej, korektę ryczałtową w wysokości 5%, na podstawie art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1290/2005.
67 Wniosku tego nie może podważyć twierdzenie Republiki Portugalskiej, że kontrola dotycząca racjonalności przedstawionych kosztów stanowiła jedynie kontrolę pomocniczą, której przeoczenie, zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97, powinno stanowić podstawę do korekty jedynie w wysokości 2%.
68 Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97 kontrole kluczowe stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, podczas gdy kontrole pomocnicze odnoszą się do działań administracyjnych wymaganych w celu poprawnego rozpatrzenia wniosków, takich jak sprawdzenie dochowania terminu na ich złożenie, identyfikacja podwójnych wniosków o tym samym przedmiocie, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami.
69 Otóż najpierw trzeba zauważyć, że Republika Portugalska niczym nie poparła swojego twierdzenia, zgodnie z którym kontrole przewidziane w art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1975/2006 i w art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 65/2011 należy uznać za kontrole pomocnicze, a nie za kontrole kluczowe.
70 Następnie należy zauważyć, że kontrola racjonalności kosztów stanowi kontrolę administracyjną, która jest wymagana, aby uniknąć przeszacowań we wnioskach. Jest to zatem kontrola obejmująca jeden z istotnych elementów tych wniosków, którą należy odróżnić od działań administracyjnych koniecznych w celu rozpatrzenia tych wniosków.
71 Wreszcie z dokumentu nr VI/5330/97 wynika, że o ile w przypadku, gdy zostaną stwierdzone nieprawidłowości w zakresie kontroli kluczowych, można domniemywać istnienie ryzyka straty uzasadniającej korektę w wysokości 5%, o tyle to właśnie stwierdzenie istnienia ryzyka straty dla EFRROW uzasadnia w ostatecznym rozrachunku nałożenie takiej korekty (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 12 września 2007 r., Finlandia/Komisja, T‑230/04, niepublikowany, EU:T:2007:259, pkt 71; z dnia 30 września 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑183/06, niepublikowany, EU:T:2009:370, pkt 99). Tymczasem, mając na uwadze orzecznictwo przytoczone w pkt 51 powyżej, Republika Portugalska nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że skutki finansowe, jakie należy wyciągnąć z nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do kontroli przeprowadzonych przez władze portugalskie na podstawie art. 26 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1975/2006 i art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 65/2011, powinny być niższe niż 5%.
72 Z powyższego wynika, że należy oddalić część drugą zarzutu drugiego, a w konsekwencji – oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
73 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
74 Ponieważ Republika Portugalska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem Komisji.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 grudnia 2018 r.
Podpisy