STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 21. května 2019(1)
Věc C‑94/18
Nalini Chenchooliah
proti
Minister for Justice and Equality
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court (Vrchní soud, Irsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členského státu – Oprávněné osoby – Státní příslušník třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, jenž vykonal své právo volného pohybu a následně se vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem, kde vykonává trest odnětí svobody – Použitelnost směrnice 2004/38 na vyhoštění takového státního příslušníka třetí země – Oblast působnosti článku 15 a kapitoly VI“
Obsah
I. Úvod
II. Právní rámec
A. Unijní právo
B. Irské právo
III. Skutkové okolnosti, které vedly ke sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení u Soudního dvora
IV. Analýza
A. Vymezení problematiky vznesené předběžnými otázkami
B. Předběžné otázky
1. K použitelnosti směrnice 2004/38 na situaci, v níž se nachází N. Chenchooliah a její manžel, který je občanem Unie
a) Úvodní poznámky
b) Je pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38 statický, nebo dynamický?
1) Rozsudek ve věci Metock a další
2) Rozsudek ve věci Lounes
3) Měnící se povaha pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38: závěry vyplývající z rozsudků ve věcech Metock a další a Lounes
c) „Životní cyklus“ výkonu práva volného pohybu občana Unie a jeho rodinných příslušníků v rámci směrnice 2004/38
1) Rozdílné použití směrnice 2004/38
2) Základní rozdíl mezi projednávanou věcí a věcí, ve které byl vydán rozsudek Lounes
3) Na vyhoštění státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, se vztahuje směrnice 2004/38 i poté, co dotyčný občan přestal vykonávat své právo volného pohybu v hostitelském členském státě z důvodu svého návratu do členského státu, jehož je státním příslušníkem
2. K omezením a procesním zárukám použitelným na vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří jsou státními příslušníky třetí země, z důvodu zániku jejich práva pobytu
a) Oblast působnosti kapitoly VI směrnice 2004/38
b) Výklad článku 15 směrnice 2004/38
V. Závěry
I. Úvod
1. Vztahuje se na státní příslušnici třetí země, která je manželkou občana Evropské unie, jenž přestal vykonávat své právo volného pohybu v členském státě z důvodu svého návratu do členského státu, jehož je státním příslušníkem, směrnice 2004/38/ES(2) pro účely jejího vyhoštění z hostitelského členského státu? Pokud je odpověď na tuto otázku kladná, jaká ustanovení uvedené směrnice se na její vyhoštění použijí? Vztahují se na takovou státní příslušnici ustanovení kapitoly VI, nebo ustanovení článku 15 zmíněné směrnice, který upravuje procesní záruky použitelné na rozhodnutí o vyhoštění vydaná z jiného důvodu než z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví?
2. Takové otázky jsou předmětem projednávané věci, ve které má Soudní dvůr poprvé poskytnout výklad článku 15 odst. 1 a 3 směrnice 2004/38 upravujícího procesní záruky.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
3. Článek 3 směrnice 2004/38, nadepsaný „Oprávněné osoby“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
4. Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Právo pobytu po dobu do tří měsíců“, stanoví:
„1. Občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
2. Odstavec 1 se použije také na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a tohoto občana Unie doprovázejí nebo následují a kteří jsou držiteli platného cestovního pasu.“
5. Článek 14 uvedené směrnice, nadepsaný „Zachování práva pobytu“, ve svých odstavcích 1, 2 a 4 stanoví:
„1. Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu uvedené v článku 6[,] dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
2. Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení.
[…]
4. Odchylně od odstavců 1 a 2, a aniž je dotčena kapitola VI, nesmějí být v žádném případě vyhoštěni občané Unie ani jejich rodinní příslušníci, pokud:
a) občané Unie jsou zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými, nebo
b) občané Unie vstoupili na území hostitelského členského státu za účelem hledání zaměstnání. V tom případě nesmějí být občané Unie ani jejich rodinní příslušníci vyhoštěni, pokud mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni.“
6. Článek 15 téže směrnice, nadepsaný „Procesní záruky“, ve svých odstavcích 1 a 3 stanoví:
„1. Na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví se obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31.
[…]
3. Hostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění podle odstavce 1.“
7. Článek 27 směrnice 2004/38, nadepsaný „Obecné zásady“, stanoví:
„1. S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.
[…]“
8. Článek 30 této směrnice, nadepsaný „Oznamování rozhodnutí“, stanoví:
„1. Rozhodnutí přijatá podle čl. 27 odst. 1 se dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu.
2. Není-li to v rozporu se zájmy bezpečnosti státu, jsou dotyčné osoby přesně a úplně informovány o důvodech veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž jsou založena rozhodnutí přijatá v jejich případě.
3. V oznámení rozhodnutí je uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotyčná osoba podat opravný prostředek, lhůta k jeho podání a popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení.“
9. Článek 31 téže směrnice, nadepsaný „Procesní záruky“, ve svých odstavcích 1 a 3 stanoví:
„1. Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
[…]
3. V opravném řízení je umožněno posouzení zákonnosti rozhodnutí, skutečností a okolností, na kterých je založeno. Toto řízení zajišťuje, že rozhodnutí není nepřiměřené, zejména s ohledem na požadavky stanovené v článku 28.“
B. Irské právo
10. V současné době je irská právní úprava, kterou se provádí směrnice 2004/38, obsažena v European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [nařízení z roku 2015 týkající se Evropských společenství (Volný pohyb osob)] (dále jen „nařízení z roku 2015“).
11. Nařízení z roku 2015 nahradilo předchozí European Communities (Free Movement of Persons) (No 2) Regulations 2006 [nařízení z roku 2006 (č. 2) týkající se Evropských společenství (Volný pohyb osob)] (dále jen „nařízení z roku 2006“) a vstoupilo v platnost dne 1. února 2016.
12. Článek 3 Immigration Act 1999 (imigrační zákon z roku 1999) stanoví pravomoc Minister for Justice and Equality (ministr spravedlnosti a rovnosti, Irsko, dále jen „ministr“) vydávat tzv. rozhodnutí o „vyhoštění“ (deportation orders).
13. Podle čl. 3 odst. 1 imigračního zákona z roku 1999 je ministr oprávněn vydat rozhodnutí o vyhoštění, kterým „uloží cizinci dotčenému takovým rozhodnutím povinnost opustit území ve lhůtě v něm uvedené a zakáže mu opětovný vstup do země“.
14. Podle čl. 3 odst. 2 písm. h) a i) tohoto zákona lze rozhodnutí o vyhoštění vydat proti osobě, která „podle ministra porušila omezení nebo podmínku týkající se vylodění, příjezdu nebo povolení k pobytu na území daného státu, které jí byly uloženy“, případně „jejíž vyhoštění je podle ministra žádoucí k ochraně veřejného zájmu“.
15. Článek 3 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona stanoví, že pokud ministr navrhne vydání rozhodnutí o vyhoštění, oznámí svůj návrh spolu s jeho odůvodněním písemně dotčené osobě.
16. Článek 3 odst. 4 imigračního zákona z roku 1999 stanoví, že oznámení uvedeného návrhu musí obsahovat mimo jiné tyto informace:
– informaci, že dotyčná osoba může ve lhůtě patnácti pracovních dní předložit své vyjádření;
– informaci, že dotyčná osoba může opustit území daného státu dobrovolně předtím, než ministr v její věci rozhodne, a informaci, že dotyčná osoba je povinna informovat ministra o opatřeních, která přijala za účelem opuštění území;
– informaci, že dotyčná osoba může ve lhůtě patnácti pracovních dní vyslovit souhlas s rozhodnutím o vyhoštění, přičemž v takovém případě je ministr povinen zajistit co možná nejdříve fyzické vyhoštění dotčené osoby z území daného státu.
17. Článek 3 odst. 3 písm. b) bod i) tohoto zákona stanoví, že pokud dotyčná osoba předloží vyjádření, musí k němu ministr před vydáním rozhodnutí přihlédnout.
18. Podle čl. 3 odst. 6 uvedeného zákona je ministr při posuzování, zda je namístě vydat rozhodnutí o vyhoštění, povinen přihlédnout k řadě skutečností, jako je například doba, po kterou dotyčná osoba pobývala na území daného státu, a její vazby na toto území, její předchozí zaměstnání a vyhlídky na zaměstnání (včetně samostatné výdělečné činnosti), její povaha a chování jak na území daného státu, tak mimo ně, je-li to relevantní a lze-li je zjistit, humanitární okolnosti, veřejný zájem a rovněž okolnosti související s národní bezpečností a veřejným pořádkem.
19. Při vydávání rozhodnutí o vyhoštění je ministr rovněž povinen vzít v úvahu případné riziko navrácení a dbát na práva, zejména základní lidská práva, vyplývající z Irské ústavy nebo z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
20. Platnost vydaného rozhodnutí o vyhoštění je časově neomezená. Dotčená osoba se však podle čl. 3 odst. 11 imigračního zákona z roku 1999 může domáhat změny nebo zrušení takového rozhodnutí. Při rozhodování o návrhu na zrušení rozhodnutí o vyhoštění musí ministr posoudit, zda navrhovatel doložil, že po vydání rozhodnutí nastala taková změna okolností, která odůvodňuje jeho zrušení. Taková změna okolností může nastat například v případě, kdy je dotčená osoba rodinným příslušníkem občana Unie, který v Irsku uplatňuje právo volného pohybu přiznané unijním právem.
III. Skutkové okolnosti, které vedly ke sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení u Soudního dvora
21. Nalini Chenchooliah, státní příslušnice Mauricijské republiky, přicestovala do Irska přibližně v únoru 2005 na základě studentského víza a do 7. února 2012 pobývala na jeho území na základě postupně prodlužovaného povolení k pobytu. Dne 13. září 2011 se provdala za portugalského státního příslušníka. Dne 2. února 2012 požádala o pobytovou kartu jako rodinný příslušník občana Unie. Po obdržení této žádosti ministr několikrát vyzval N. Chenchooliah, aby poskytla doplňující informace, což posledně uvedená částečně učinila dopisem ze dne 25. května 2012. V dopise ze dne 27. srpna 2012 N. Chenchooliah uvedla, že její manžel nastoupil do zaměstnání, a požádala o poskytnutí dodatečné lhůty k předložení pracovní smlouvy.
22. Rozhodnutím ze dne 11. září 2012 ministr žádost o vydání pobytové karty podanou N. Chenchooliah zamítl z těchto důvodů:
„Neprokázala jste, že dotyčný občan Unie vykonává v Irsku hospodářskou činnost, a ministr tudíž není přesvědčen o tom, že [své] právo uplatňuje prostřednictvím zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, studia, nedobrovolné nezaměstnanosti nebo z důvodu, že má dostatečné prostředky, v souladu s požadavky stanovenými v čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení [z roku 2006]. Nemáte tudíž právo pobytu [v Irsku] podle čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení [z roku 2006].“
23. Dopisem ze dne 15. října 2012 N. Chenchooliah doložila, že její manžel po dobu dvou týdnů pracoval v restauraci, a požádala o prodloužení lhůty pro podání žádosti o přezkum rozhodnutí ze dne 11. září 2012. Dopisem ze dne 31. října 2012 ministr prodloužení lhůty povolil. V rámci přezkumu si ministr vyžádal doplňující informace a uvedl, že pokud tyto informace nebudou předloženy ve lhůtě deseti pracovních dní, bude věc postoupena orgánu odpovědnému za zajištění fyzického vyhoštění osob ze země. Vzhledem k tomu, že N. Chenchooliah neposkytla za dobu více než dvou let žádné nové informace, nabylo rozhodnutí ze dne 11. září 2012 právní moci.
24. Dopisem ze dne 17. července 2014 informovala N. Chenchooliah ministra o tom, že její manžel v návaznosti na odsouzení za trestný čin pobývá od 16. června 2014 ve vězení v Portugalsku, a požádala o povolení zůstat v Irsku z důvodu své osobní situace. Tento dopis obdržel osobní tajemník ministra, který dne 18. července 2014 potvrdil jeho přijetí. Příslušný odbor ministerstva však tento dopis podle všeho obdržel až 15. září 2014.
25. Mezitím ministr dopisem ze dne 3. září 2014 informoval N. Chenchooliah, že je zvažováno vydání rozhodnutí o jejím správním vyhoštění z důvodu, že její manžel jako občan Unie pobýval v Irsku po dobu delší než tři měsíce, aniž splňoval požadavky stanovené článkem 6 odst. 2 nařízení z roku 2006, kterým se do irského práva provádí čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38, takže dotčená již nemá právo nadále zůstávat v Irsku.
26. Dopisem ze dne 26. listopadu 2015 požádali advokáti zastupující N. Chenchooliah ministra, aby v rámci uvážení, které mu přiznává irské právo, vydal N. Chenchooliah povolení k pobytu, přičemž jako důvod uváděli mimo její dlouhodobý pobyt v Irsku, její předchozí zaměstnání a její vyhlídky na zaměstnání.
27. Dopisem ze dne 15. listopadu 2016 informoval ministr N. Chenchooliah, že nevydá rozhodnutí o správním vyhoštění, ale namísto toho zahájí řízení o vyhoštění na základě článku 3 imigračního zákona z roku 1999. K uvedenému dopisu byl připojen návrh rozhodnutí o vyhoštění podle vnitrostátního cizineckého práva, ve kterém byla N. Chenchooliah vyzvána, aby předložila své vyjádření. Zmíněný návrh byl odůvodněn tím, že od 7. února 2012 pobývala N. Chenchooliah v Irsku nelegálně(3) a že podle názoru ministra je její vyhoštění ve veřejném zájmu. K tomuto dopisu bylo připojeno předchozí rozhodnutí ze dne 21. října 2016, kterým ministr potvrdil, že se rozhodl nevydat proti N. Chenchooliah rozhodnutí o správním vyhoštění a o zákazu jejího vstupu do země podle nařízení z roku 2006 a přechodných ustanovení nařízení z roku 2015.
28. Dne 12. prosince 2016 povolil předkládající soud N. Chenchooliah, aby požádala o soudní přezkum rozhodnutí ze dne 21. října 2016 a rovněž aby podala návrh na vydání soudního zákazu, podle kterého nesmí ministr vydat rozhodnutí o jejím vyhoštění. Tento soud kromě toho vydal předběžná opatření, kterými zakázal pokračovat v řízení o vyhoštění N. Chenchooliah, dokud nebude rozhodnuto o jejím opravném prostředku k soudu.
29. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že důvody, na jejichž základě jí bylo povoleno podat k předkládajícímu soudu žádost o soudní přezkum, se týkaly skutečnosti, že N. Chenchooliah je manželka občana Unie, o jejíž žádosti o pobytovou kartu pro rodinného příslušníka občana Unie rozhodoval ministr, a tudíž se na ni vztahovala a nadále vztahuje směrnice 2004/38 a nařízení z roku 2006, ve znění nařízení z roku 2015.
30. Předkládající soud má za to, že Soudní dvůr se dosud nezabýval otázkou, zda státní příslušník třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, spadá nadále do oblasti působnosti směrnice 2004/38 jako „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 uvedené směrnice, a že tudíž za takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy se dotyčný občan Unie vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem, aby tam vykonal trest odnětí svobody, a tedy již v hostitelském státě neuplatňuje své právo volného pohybu přiznané unijním právem, se vyhoštění takového státního příslušníka z hostitelského členského státu, kde pobývá, řídí zejména články 27, 28 a 31 směrnice 2004/38.
31. Předkládající soud se v této souvislosti opírá o svůj rozsudek ve věci Igunma v. Governor of Wheatfield Prison a další ze dne 29. dubna 2014, [(2014) IEHC 218], ve kterém rozhodl, že na tuto otázku je třeba odpovědět kladně, a to z toho zásadního důvodu, že v situaci, kdy státní příslušník třetí země uzavřel legálně sňatek s občanem Unie v době, kdy posledně uvedený vykonával své právo volného pohybu nebo pobytu v hostitelském členském státě, které mu přiznává unijní právo, se na dotyčného státního příslušníka třetí země nadále vztahuje směrnice 2004/38 jako na „oprávněnou osobu“ ve smyslu článku 3 odst. 1 téže směrnice, i pokud mu bylo následně odepřeno právo pobytu podle článku 7 z důvodu, že dotyčný občan Unie nevykonává či přestal vykonávat své právo volného pohybu. Vzhledem k tomu, že za takové situace je nadále použitelná směrnice 2004/38, lze dotyčného státního příslušníka vyhostit pouze v souladu s ustanoveními kapitoly VI uvedené směrnice. Předkládající soud podotýká, že v řízení před ním byly projednávány případné závěry, které je možné z uvedeného rozsudku vyvodit a uplatnit na projednávanou věc.
32. Ministr zpochybnil opodstatněnost uvedeného rozsudku, přičemž mimo jiné namítl, že rozsudek opomíjí podstatnou okolnost týkající se předmětné věci, a sice že se směrnice 2004/38 nevztahuje na rodinného příslušníka občana Unie, pokud tento občan své právo volného pohybu skutečně nevykonává. V takovém případě se podle něj rozhodnutí o vyhoštění takového rodinného příslušníka neřídí ustanoveními kapitoly VI uvedené směrnice, ale vnitrostátním cizineckým právem. Výklad v opačném smyslu by kromě toho znamenal, že by muselo být prokázáno ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, a tudíž by bylo velmi obtížné, ne-li prakticky nemožné, vyhostit státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou manželem nebo manželkou občana Unie a měli pouze po určitou dobu právo přechodného pobytu na základě činnosti své manželky či svého manžela v hostitelském státě, a to bez ohledu na to, jakou činnost tito občané Unie následně vykonávají nebo kde mají své skutečné místo pobytu, které se může nacházet i mimo Unii.
33. Nalini Chenchooliah naopak tvrdila, že dotčený rozsudek potvrzuje její názor, podle kterého se na ni jako na osobu, jež v určitém okamžiku měla z titulu svého sňatku přinejmenším právo přechodného pobytu po dobu tří měsíců na základě článku 6 směrnice 2004/38, nadále vztahuje uvedená směrnice, a že tudíž může být vyhoštěna z hostitelského státu pouze v souladu s pravidly a zárukami stanovenými uvedenou směrnicí.
34. Za těchto podmínek se High Court (Vrchní soud, Irsko) rozsudkem ze dne 16. ledna 2018, došlým kanceláři Soudního dvora dne 12. února 2018, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Bylo-li manželovi nebo manželce občana EU, který využil práva volného pohybu podle článku 6 směrnice 2004/38, odepřeno právo pobytu podle článku 7 směrnice 2004/38 na základě toho, že dotyčný občan Unie v dotčeném hostitelském členském státě nevykonával nebo přestal vykonávat práva vyplývající ze Smluv o EU, a je-li navrhováno, aby byli tento manžel či tato manželka z tohoto členského státu vyhoštěni, musí k tomuto vyhoštění dojít na základě ustanovení směrnice 2004/38 a v souladu s nimi, anebo spadá do působnosti vnitrostátního práva členského státu?
2) Pokud odpověď na výše uvedenou otázku zní, že k vyhoštění musí dojít na základě ustanovení směrnice 2004/38, musí k němu dojít podle požadavků kapitoly VI směrnice 2004/38, a zejména pak článků 27 a 28 této směrnice, a v souladu s nimi, nebo se může členský stát za takových okolností opírat o jiná ustanovení směrnice 2004/38, a sice její články 14 a 15?“
35. Písemná vyjádření předložili účastníci původního řízení, dánská, nizozemská a rakouská vláda, jakož i Evropská komise.
36. Na jednání konaném dne 15. ledna 2019 byla přednesena ústní vyjádření jménem účastníka původního řízení, dánské a nizozemské vlády a rovněž Komise.
IV. Analýza
A. Vymezení problematiky vznesené předběžnými otázkami
37. Před posouzením předběžných otázek z pohledu unijního práva je namístě vymezit problematiku, která byla vznesena v projednávané věci.
38. Nejprve je třeba uvést, že v situaci dotčené ve věci v původním řízení získala N. Chenchooliah od příslušných orgánů povolení k pobytu v Irsku jako studentka na období od roku 2005 do roku 2012. Poté, co po uvedenou dobu téměř sedmi let oprávněně pobývala na irském území, uzavřela N. Chenchooliah sňatek s portugalským státním příslušníkem a požádala o pobytovou kartu jako manželka občana Unie.
39. V tomto ohledu z informací uvedených v předkládacím rozhodnutí vyplývá, že manžel N. Chenchooliah, který je občanem Unie, vykonal své právo volného pohybu tím, že se přestěhoval do jiného členského státu, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, a pobýval v něm, neboť se odstěhoval z Portugalska a přistěhoval do Irska, kde přinejmenším dva týdny pracoval. Následně se však vrátil do Portugalska, kde od 16. června 2014 vykonává trest odnětí svobody, zatímco N. Chenchooliah zůstala v Irsku.
40. Dále je třeba podotknout, jak uvádí předkládající soud, že N. Chenchooliah měla na základě svého sňatku s dotyčným občanem Unie po dobu, kdy posledně uvedený vykonával své právo volného pohybu, postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, a to přinejmenším po uvedenou dobu. Její žádost, směřující k uplatnění práva pobytu odvozeného od práva pobytu jejího manžela, jako občana Unie, na základě čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38, však byla zamítnuta rozhodnutím ministra ze dne 11. září 2012, které nabylo právní moci, s odůvodněním, že N. Chenchooliah nemá právo pobytu v Irsku vyplývající z čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení z roku 2006 kterým se do irského práva provádí čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38(4).
41. Jak konečně vyplývá z písemných vyjádření a jak bylo potvrzeno na jednání, N. Chenchooliah nenapadá uvedené rozhodnutí ministra a neuplatňuje tedy ani právo pobytu odvozené od práva pobytu jejího manžela, občana Unie, na základě směrnice 2004/38. Ve skutečnosti tvrdí, že pobývala na území Irska v souladu s příslušnými ustanoveními směrnice 2004/38, takže proti ní může být vydáno pouze rozhodnutí o správním vyhoštění v souladu s příslušnými ustanoveními, kterými se provádí uvedená směrnice, a konkrétně s jejími články 27 a 28, a nikoli rozhodnutí o vyhoštění podle článku 3 imigračního zákona z roku 1999, s nímž je bez dalšího spojen zákaz vstupu na území Irska platný na neomezenou dobu.
B. Předběžné otázky
42. Podstatou předběžných otázek položených předkládajícím soudem, které je namístě posoudit společně, je, zda musí být směrnice 2004/38 a zejména pak ustanovení její kapitoly VI nebo jejího článku 15 vykládány v tom smyslu, že se vztahují na rozhodnutí o vyhoštění státního příslušníka třetí země vydané z důvodu, že tento státní příslušník již nemá právo pobytu na základě uvedené směrnice, v situaci, kdy tento státní příslušník třetí země uzavřel sňatek s občanem Unie v době, kdy posledně uvedený využil své právo volného pohybu tím, že se přestěhoval do jiného členského státu, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, pobýval v něm na základě čl. 6 odst. 1 téže směrnice a následně se vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem.
43. Nejprve je třeba podotknout, že postoje navrhovatelky, Komise, ministra a vlád zúčastněných v projednávané věci se v tomto bodě rozcházejí. Zatímco N. Chenchooliah a Komise tvrdí, že situace dotčená ve věci v původním řízení, tedy správní vyhoštění rodinného příslušníka občana Unie členským státem z důvodu, že dotyčný občan přestal na jeho území vykonávat svá práva volného pohybu, spadá do působnosti směrnice 2004/38(5), ministr, podporovaný irskou vládou, jakož i dánská, nizozemská a rakouská vláda jsou opačného názoru. Jak vyplývá z bodu 31 tohoto stanoviska, předkládající soud se v této souvislosti opírá o rozsudek High Court (Vrchní soud, Irsko) ze dne 29. dubna 2014, Igunma v. Governor of Wheatfield Prison a další [(2014) IEHC 218], ve kterém tento soud rozhodl, že v obdobné situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, je směrnice 2004/38 použitelná(6).
44. S ohledem na výše uvedené považuji pro účely poskytnutí odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem za nezbytné nejprve určit, zda je směrnice 2004/38 v projednávané věci použitelná, a případně za jakých podmínek. Z tohoto pohledu se budu nyní zabývat relevantní judikaturou Soudního dvora, z níž lze podle mého názoru dovodit závěry umožňující poskytnout předkládajícímu soudu užitečná upřesnění.
1. K použitelnosti směrnice 2004/38 na situaci, v níž se nachází N. Chenchooliah a její manžel, který je občanem Unie
a) Úvodní poznámky
45. Směrnice 2004/38 byla přijata den po zavedení občanství Unie a tři roky po vydání rozsudku ve věci Grzelczyk(7), v němž Soudní dvůr poprvé upřesnil, že status občana Unie je předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států(8), jelikož bylo nutné přizpůsobit právní úpravu svobod pohybu a pobytu platnou od začátku 21. století tomuto novému statusu(9).
46. Z bodů 1 až 4 a 11 odůvodnění směrnice 2004/38 vyplývá, že účelem směrnice 2004/38 je především „usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a posílit uvedené právo“(10). Kromě toho Soudní dvůr upřesnil, že předmětem této směrnice je stanovení podmínek výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států, jež je přiznáno občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, jak vyplývá z jejího čl. 1 písm. a)(11).
b) Je pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38 statický, nebo dynamický?
47. Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38, ve kterém je definována její osobní působnost, stanoví, že směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří „se stěhují“ do jiného členského státu, než je členský stát, jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě „pobývají“, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu článku 2 bodu 2 uvedené směrnice, kteří je „doprovázejí nebo následují“(12).
48. Z uvedeného ustanovení, jak jej vykládá Soudní dvůr, vyplývá, že ze směrnice 2004/38 může vyvozovat právo volného pohybu a pobytu pouze oprávněná osoba ve smyslu článku 3 uvedené směrnice. Takovouto oprávněnou osobou může být občan Unie (který se stěhuje do jiného členského státu, než jehož je státním příslušníkem) nebo jeho rodinný příslušník (který jej doprovází nebo následuje) ve smyslu definice uvedené v čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38(13). V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že směrnice 2004/38 nepřiznává rodinným příslušníkům občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetí země, žádné samostatné právo. Případná práva přiznaná těmto státním příslušníkům na základě uvedené směrnice jsou tedy právy odvozenými od práv, která náleží dotyčnému občanu Unie z důvodu využití svobody pohybu(14).
49. V projednávané věci je nesporné, že manžel paní N. Chenchooliah, který vykonal své právo volného pohybu tím, že opustil členský stát, jehož je státním příslušníkem, tedy Portugalsko, a přestěhoval se do Irska, kde pobýval, spadal do oblasti působnosti článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38. Z toho vyplývá, jak uvádí předkládající soud, že i N. Chenchooliah měla postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu článku 3 odst. 1 uvedené směrnice, a to přinejmenším po dobu, kdy její manžel vykonával své právo volného pohybu v Irsku(15). Nicméně s ohledem na skutečnost, že se manžel paní N. Chenchooliah vrátil do Portugalska a že se směrnice 2004/38 nevztahuje na situaci, kdy se občan Unie vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem(16), je třeba mít za to, že dotyčný již nesplňuje definici „oprávněné osoby“ ve smyslu článku 3 směrnice 2004/38.
50. V této souvislosti vyvstává otázka, zda N. Chenchooliah jako manželka občana Unie, který přestal vykonávat své právo volného pohybu, může pozbýt postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38 z důvodu, že poté, co se její manžel vrátil do členského státu, jehož je příslušníkem, v zásadě již nesplňuje podmínku stanovenou v uvedeném ustanovení, a to že doprovází nebo následuje občana Unie(17).
51. Podle mého názoru ano.
52. V tomto ohledu považuji za zvlášť významné rozsudky ve věcech Metock a další(18) a Lounes(19), z nichž vyplývá, že pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38 má dynamickou povahu a v průběhu času se mění.
1) Rozsudek ve věci Metock a další
53. V rozsudku ve věci Metock a další(20) odpověděl Soudní dvůr na dvě předběžné otázky položené ze strany High Court (Vrchní soud, Irsko) ve sporu pěti občanek Unie a jejich manželů, státních příslušníků třetích zemí, proti ministru. Ten zamítl jejich žádost o povolení k pobytu jakožto manžela občana Unie, který pracuje a pobývá v Irsku, z důvodu, že nesplňovali podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, která byla vyžadována podle tehdy platné irské právní úpravy.
54. Zaprvé, pokud jde o požadavek předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, Soudní dvůr určil, že právo na vstup a právo pobytu v členském státě nepřísluší na základě směrnice 2004/38 všem státním příslušníkům třetích zemí, ale pouze těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který využil svého práva volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem(21). Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 2004/38 brání právní úpravě členského státu, která od státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v tomto členském státě, jehož není státním příslušníkem, vyžaduje k tomu, aby se na něj vztahovala ustanovení této směrnice, aby před svým příchodem do hostitelského členského státu nejdříve legálně pobýval v jiném členském státě(22).
55. Zadruhé, pokud jde o čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, Soudní dvůr rozhodl, že toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že na státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v členském státě, jehož není státním příslušníkem, jenž tohoto občana Unie doprovází nebo následuje, se vztahují ustanovení uvedené směrnice bez ohledu na místo a datum uzavření jejich manželství, jakož i způsob, jakým tento státní příslušník třetí země vstoupil na území hostitelského členského státu(23).
2) Rozsudek ve věci Lounes
56. Věc, ve které byl vydán rozsudek Lounes(24), se týkala španělské státní příslušnice P. N. García Ormazabal, která pobývala ve Spojeném království od roku 1996 a v roce 2009 nabyla britské státní občanství udělením, přičemž si zároveň ponechala i své španělské občanství. V roce 2014 uzavřela P. N. García Ormazabal sňatek s alžírským státním příslušníkem Toufikem Lounesem. Ten podal žádost o pobytovou kartu jako manžel občana Unie, avšak Secretary of State for the Home Department (ministr vnitra, Spojené království) jeho žádost zamítl z důvodu, že T. Lounes překročil dobu povoleného pobytu v tomto členském státě v rozporu s kontrolami v oblasti imigrace.
57. Soudní dvůr sice konstatoval, že P. N. García Ormazabal je španělská státní příslušnice a že vykonala při svém odchodu ze Španělska do Spojeného království během roku 1996 své právo na volný pohyb tím, že se přestěhovala do jiného členského státu, než jehož je státní příslušnicí, a v tomto státě pobývala, avšak s ohledem na skutkové okolnosti dané věci rozhodl, že se na ni směrnice 2004/38 nevztahuje(25). Soudní dvůr se přiklonil ke stanovisku generálního advokáta Bota(26) a dospěl k závěru, že nabytím tohoto občanství došlo u P. N. García Ormazabal ke změně právního režimu, a to jak z hlediska vnitrostátního práva, tak z hlediska směrnice 2004/38(27). Soud tak rozhodl, že P. N. García Ormazabal již nespadá pod definici pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 a dále že uvedená směrnice již neupravuje podmínky pobytu dotyčné ve Spojeném království, neboť tento pobyt je již ze své podstaty bezpodmínečný. S ohledem na výše uvedené Soudní dvůr určil, že T. Lounesovi nenáleží odvozené právo pobytu ve Spojeném království na základě ustanovení směrnice 2004/38(28).
58. Soudní dvůr se proto ve svých úvahách zaměřil na občanství Unie(29). V této souvislosti Soudní dvůr připomenul, že práva přiznaná občanu Unie článkem 21 odst. 1 SFEU včetně odvozených práv jeho rodinných příslušníků mají zejména usnadnit postupnou integraci dotyčného občana Unie do společnosti hostitelského členského státu(30). Z výše uvedeného Soudní dvůr dovodil, že užitečný účinek těchto práv vyžaduje, aby občan nacházející se v takové situaci, v jaké se nachází P. N. García Ormazabal, mohl nadále mít v hostitelském členském státě práva plynoucí z uvedeného ustanovení poté, co vedle svého původního občanství nabyl státní občanství hostitelského členského státu, a aby si zejména mohl vybudovat rodinný život se svým manželem či manželkou, kteří jsou státními příslušníky třetí země, tím, že bude posledně jmenovaným přiznáno odvozené právo pobytu(31). Soudní dvůr konkrétně rozhodl, že T. Lounes může mít takové právo pobytu podle čl. 21 odst. 1 SFEU za podmínek, které nesmí být přísnější než podmínky stanovené směrnicí 2004/38 pro přiznání uvedeného práva státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž využil svého práva volného pohybu a usadil se v jiném členském státě, než jehož je státním příslušníkem(32).
3) Měnící se povaha pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38: závěry vyplývající z rozsudků ve věcech Metock a další a Lounes
59. Jsem si samozřejmě vědom rozdílů mezi skutkovými okolnostmi existujícími v projednávané věci a skutkovými okolnostmi, na jejichž základě byly vydány rozsudky ve věcech Metock a další(33) a Lounes(34). Přesto však považuji oba rozsudky za relevantní, jak jsem uvedl v bodě 52 tohoto stanoviska, zejména pro účely posouzení dynamické a měnící se povahy pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38.
60. Pokud jde o rozsudek ve věci Metock a další(35), považuji nejprve za potřebné zmínit, že čtyři žalobci v původním řízení, státní příslušníci třetí země, uplatnili na základě směrnice 2004/38 právo usadit se se svými manželkami v hostitelském členském státě(36). Uvedení státní příslušníci totiž podali žádost o povolení k pobytu v hostitelském členském státě v době, kdy tam jejich manželky, občanky Unie, již několik let pobývaly. Soudní dvůr tedy vydal uvedený rozsudek v rámci uznání odvozeného práva pobytu v hostitelském státě, ve kterém manželky, které byly občankami Unie, vykonaly své právo volného pohybu tím, že se v něm usadily(37). Připomínám, že podle Soudního dvora požadavek na doprovázení nebo následování občana Unie odpovídá účelu odvozených práv na vstup a pobyt, která směrnice 2004/38 stanoví pro rodinné příslušníky občanů Unie, protože jinak by „skutečnost, že by občana Unie nemohla jeho rodina v hostitelském členském státě doprovázet nebo následovat, mohla narušit jeho svobodu pohybu tím, že by jej odradila od výkonu jeho práva na vstup a práva pobytu v tomto členském státě“(38).
61. Lze ve světle shora uvedených závěrů mít za to, že pokud státní příslušník třetí země získal postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 na základě sňatku s občanem Unie, který vykonal své právo volného pohybu v členském státě, kde společně pobývají, nabyl toto postavení jednou provždy a nemůže jej pozbýt?
62. Domnívám se, že nikoli(39).
63. Vzhledem k tomu, že uvedený rozsudek byl vydán v souvislosti s žádostmi státních příslušníků třetí země jakožto manželů občana Unie týkajícími se práva těchto státních příslušníků usadit se se svými manželkami, občankami Unie, v hostitelském členském státě, nelze z odůvodnění Soudního dvora na rozdíl od toho, co tvrdí N. Chenchooliah, dovozovat, že postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 je nabyto jednou pro vždy a dotčená osoba je nemůže za takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, pozbýt.
64. Skutečnost, že postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu uvedeného ustanovení má dynamickou povahu a může se změnit, navíc nedávno potvrdil Soudní dvůr v rozsudku ve věci Lounes(40). Soudní dvůr totiž na základě skutkových okolností věci, ve které byl vydán zmíněný rozsudek, jež jsou připomenuty v bodě 56 tohoto stanoviska, rozhodl, že udělením britského státního občanství přestala P. N. García Ormazabal splňovat definici pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, ačkoli v hostitelském státě vykonávala své právo volného pohybu více než dvacet let a dokonce získala právo trvalého pobytu ve smyslu uvedené směrnice(41).
65. Použijeme-li závěry vyplývající z uvedených dvou rozsudků na projednávanou věc v souvislosti s posouzením proměnlivé povahy pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, znamená to, že N. Chenchooliah nejprve jako manželka portugalského státního příslušníka získala právo pobytu přinejmenším na tři měsíce na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice. V tom okamžiku byla „oprávněnou osobou“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, jelikož pobývala se svým manželem, občanem Unie, v jiném členském státě, než je členský stát, jehož byl státním příslušníkem. Následně však N. Chenchooliah své postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu uvedeného ustanovení pozbyla v důsledku návratu jejího manžela do Portugalska, jelikož posledně uvedený již nesplňoval podmínku pobytu v hostitelském státě a ani ona nadále nesplňovala podmínku, že doprovází nebo následuje svého manžela do tohoto členského státu(42). Z uvedeného vyplývá, že od okamžiku, kdy se její manžel vrátil do Portugalska, již N. Chenchooliah nesplňuje definici pojmu „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, jelikož zůstala v Irsku, kde nepobývá se svým manželem.
66. Tím však není zodpovězena otázka, která je hlavním předmětem projednávané věci: lze mít za to, že N. Chenchooliah již sice není „oprávněnou osobou“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38, avšak pro účely jejího vyhoštění z hostitelského členského státu se na ni nadále vztahuje uvedená směrnice?
67. V následujících úvahách vysvětlím, že tomu tak podle mého názoru je.
c) „Životní cyklus“ výkonu práva volného pohybu občana Unie a jeho rodinných příslušníků v rámci směrnice 2004/38
68. Na úvod je třeba podotknout, že ačkoli N. Chenchooliah již nemá postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 a pozbyla tak své právo pobytu v hostitelském členském státě, neznamená to v žádném případě, že by se na ni nemohla vztahovat jiná ustanovení téže směrnice. Je pravda, že působnost směrnice 2004/38 je v jejím čl. 3 odst. 1 vymezena tak, že tato směrnice je použitelná po dobu, kdy jsou občan Unie a jeho rodinní příslušníci „oprávněnými osobami“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Po uvedenou dobu jim tudíž na základě této směrnice svědčí právo volného pohybu a pobytu. Avšak i důsledky ztráty postavení „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, zejména vyhoštění, jsou stále spojeny s obdobím, kdy dotyčný občan Unie a jeho rodinní příslušníci oprávněně pobývali v hostitelském členském státě jako „oprávněné osoby“ ve smyslu článku 3 odst. 1 směrnice 2004/38.
69. Dovolte mi tuto myšlenku upřesnit.
1) Rozdílné použití směrnice 2004/38
70. Ze struktury směrnice 2004/38 vyplývá, že tato směrnice zavádí systém, podle kterého jsou její jednotlivá ustanovení použitelná na různé situace. K pochopení tohoto systému postačí přečíst si názvy jednotlivých kapitol a ustanovení směrnice 2004/38(43). Struktura uvedené směrnice totiž odráží na jedné straně myšlenku měnící se situace občana Unie a jeho rodinných příslušníků, na které se vztahuje, jakož i práv, která jim přiznává, a na druhé straně myšlenku postupné integrace oprávněných osob v hostitelském členském státě. Směrnice 2004/38 totiž upravuje celý životní cyklus výkonu práva volného pohybu občana Unie a jeho rodinných příslušníků od okamžiku jejich příjezdu do jiného členského státu, než je členský stát, jehož je tento občan Unie státním příslušníkem, až do okamžiku jejich odjezdu z hostitelského členského státu(44).
71. Směrnice 2004/38 tedy zavádí systém zahrnující různé druhy práv pro různé kategorie občanů, který tudíž vyžaduje „rozdílné použití“ jejích jednotlivých ustanovení. Takové rozdílné použití souvisí jednak s tím, že vstup, pobyt nebo odchod občana Unie, který vykonal své právo volného pohybu, a jeho rodinných příslušníků, kteří jej doprovázejí nebo následují, mohou představovat velmi rozdílné situace, a jednak s tím, že situace uvedených osob se může změnit během jejich pobytu v hostitelském členském státě. Rozdílné použití směrnice 2004/38 jednoduše znamená, že na jednotlivé kategorie občanů Unie a jejich rodinné příslušníky (studenti, uchazeči o zaměstnání, zaměstnanci či osoby s trvalým pobytem atd.) se mohou vztahovat různé druhy práv podle toho, do jaké etapy spadají (pobyt po dobu do tří měsíců, po dobu delší než tři měsíce, trvalý pobyt) a jaké podmínky vstupu či pobytu splňují během výkonu svého práva volného pohybu a pobytu. To znamená, že do oblasti působnosti této směrnice spadá celý životní cyklus výkonu jejich práva volného pohybu(45).
72. Tato obecná myšlenka je navíc zcela v souladu s principem, že systém založený směrnicí 2004/38, který upravuje právo pobytu v hostitelském členském státě, je koncipován jako odstupňovaný(46). Odsud pochází myšlenka, že postavení dotyčné osoby se mění. První právo pobytu, po dobu do tří měsíců, zakotvené v článku 6 směrnice 2004/38, tak nepodléhá žádným podmínkám ani formalitám kromě požadavku, že dotyčná osoba musí mít platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas(47). Další právo pobytu, po dobu delší než tři měsíce, podléhá podmínkám stanoveným v čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38(48). Konečně v článku 16 je zakotveno právo trvalého pobytu(49) pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří na území hostitelského státu nepřetržitě legálně pobývali po dobu pěti let(50). Občan Unie a jeho rodinní příslušníci tak mohou projít jednou či několika etapami výkonu svého práva volného pohybu, pokud splňují podmínky stanovené směrnicí 2004/38, jež se liší podle délky jejich pobytu(51), čímž se podporuje jejich „postupné začlenění“ do společnosti v hostitelském členském státě.
73. Nicméně i když v daném okamžiku již tyto osoby nesplňují podmínky stanovené ve směrnici 2004/38 a tudíž pozbývají postavení „oprávněných osob“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 téže směrnice a tedy i právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě, neznamená to, že by se na ně nevztahovala jiná ustanovení této směrnice. Tato jiná ustanovení upravují nejen podmínky zachování práva pobytu a podmínky, za kterých uvedené právo zaniká (články 12 až 14), ale rovněž omezení práva na vstup a práva pobytu a ochranu v případě vyhoštění (článek 15).
74. V této souvislosti považuji za vhodné připomenout, že podle čl. 14 odst. 2 směrnice 2004/38 „občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení“. Článek 12 upravuje zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě smrti nebo odjezdu občana Unie a článek 13 upravuje zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství. V situacích upravených těmito dvěma články tak není dotčeno právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie, kteří jsou státními příslušníky jiného členského státu(52), což však neplatí pro rodinné příslušníky občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetí země, jelikož ti musí splňovat určité podmínky, aby bylo zachováno jejich odvozené právo pobytu. Nejsou-li tyto podmínky stanovené v čl. 12 odst. 2 a v čl. 13 odst. 2 směrnice 2004/38 splněny, pozbývají tyto osoby právo pobytu, avšak nadále se na ně vztahuje ochrana proti vyhoštění. Podléhají totiž ochraně podle článku 15 (kapitoly III) uvedené směrnice, který se týká omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Situace N. Chenchooliah spadá pod posledně uvedené ustanovení.
75. Na základě analýzy článků 12 a 13 směrnice 2004/38 lze podle mého dospět k závěru, že i když státní příslušník třetí země pozbude odvozené právo pobytu a není tedy již „oprávněnou osobou“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice, poskytuje mu tato směrnice nadále ochranu v případě vyhoštění, která je upravena v jejím článku 15.
76. V této souvislosti považuji v této fázi svého posouzení za podstatné upozornit na základní rozdíl mezi projednávanou věcí a věcí, ve které byl vydán rozsudek Lounes(53).
2) Základní rozdíl mezi projednávanou věcí a věcí, ve které byl vydán rozsudek Lounes
77. Ve věci Lounes vedla změna okolností k zásadní změně právního postavení P. N. García Ormazabal. Z uvedeného rozsudku totiž vyplývá, že v okamžiku, kdy P. N. García Ormazabal nabyla státní příslušnosti hostitelského členského státu, změnil se příslušný právní režim jak z hlediska vnitrostátního práva, tak z hlediska směrnice 2004/38. Ačkoli se tak na ni uvedená směrnice vztahovala po téměř dvacet let, kdy vykonávala své právo volného pobytu v hostitelském členském státě, nevedla tato podstatná změna právního postavení P. N. García Ormazabal ke změně její situace v rámci směrnice 2004/38, ale naopak k tomu, že se dostala mimo oblast její působnosti, takže se na ni tato směrnice přestala vztahovat, jakmile jí bylo uděleno státní občanství. V důsledku toho T. Lounesovi nenáleželo odvozené právo pobytu v hostitelském členském státě na základě ustanovení směrnice 2004/38.
78. Naopak ve věci v původním řízení byl návratem manžela paní N. Chenchooliah do Portugalska ukončen životní cyklus jejich (původního a odvozeného) práva volného pohybu a pobytu a oba tudíž pozbyli postavení „oprávněných osob“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, aniž tím ovšem ztratili ochranu, kterou jim poskytuje uvedená směrnice v případě vyhoštění z území hostitelského členského státu.
79. Jinými slovy, na rozdíl od situace P. N. García Ormazabal, která se získáním britského občanství dostala mimo oblast působnosti směrnice 2004/38 z důvodu změny právního režimu dané změnou jejího statusu (byť se na ni nadále vztahoval čl. 21 odst. 1 SFEU), se na situaci manžela paní N. Chenchooliah přestala vztahovat uvedená směrnice z důvodu, že se vrátil do Portugalska, což však neznamenalo, že se změnil jeho právní režim. Posledně uvedený totiž může v budoucnu opět využít své právo volného pohybu v Irsku na základě směrnice 2004/38, zatímco P. N. García Ormazabal má jako britská občanka nepodmíněné právo pobytu ve Spojeném království. To znamená, že její právo pobytu v uvedeném členském státě se již neřídí touto směrnicí.
80. Z uvedeného vyplývá, že na rozdíl od situace T. Lounese, který v okamžiku, kdy jeho manželka získala britskou státní příslušnost, pozbyl nárok na právo pobytu ve smyslu směrnice 2004/38, se na situaci N. Chenchooliah vzniklou poté, co se její manžel vrátil do Portugalska, vztahují pro účely jejího vyhoštění jiná ustanovení uvedené směrnice(54).
3) Na vyhoštění státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, se vztahuje směrnice 2004/38 i poté, co dotyčný občan přestal vykonávat své právo volného pohybu v hostitelském členském státě z důvodu svého návratu do členského státu, jehož je státním příslušníkem
81. Na základě úvah uvedených v bodech 68 až 80 tohoto stanoviska je jasné, že na vyhoštění N. Chenchooliah se vztahuje směrnice 2004/38, zejména pak její článek 15.
82. V této souvislosti považuji za podstatné tři další úvahy.
83. Zaprvé podotýkám, že ministr zastával široký výklad použití vnitrostátní právní úpravy pobytu cizinců na manžele, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, již ve věci, ve které byl vydán rozsudek Metock a další(55). Tento postoj Soudní dvůr odmítl v bodech 60 až 70 svého rozsudku. V této souvislosti Soudní dvůr zejména připomněl, že unijní normotvůrce může upravit podmínky vstupu a pobytu pro rodinné příslušníky občana Unie na území členských států, jelikož skutečnost, že by občana Unie jeho rodina nemohla v hostitelském členském státě doprovázet nebo následovat, by mohla narušit jeho svobodu pohybu tím, že by jej odradila od výkonu jeho práva na vstup a práva pobytu v tomto členském státě(56).
84. Kromě toho, pokud by bylo členským státům umožněno rozhodnout se, zda vydají rozhodnutí o správním vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, na základě záruk stanovených ve směrnici 2004/38, nebo rozhodnutí o jejich vyhoštění podle vnitrostátního cizineckého práva, právo pobytu občanů Unie v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, by se v jednotlivých členských státech lišilo v závislosti na ustanoveních jejich vnitrostátních imigračních předpisů, k nimž patří i ustanovení, podle kterých lze uložit časově neomezený zákaz vstupu do země. Takový výsledek by byl neslučitelný s právem všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.
85. Zadruhé je třeba zdůraznit, jak výslovně uvedla Komise, že výklad, podle kterého by se na občana Unie a jeho rodinné příslušníky vztahoval různý postup pro vyhoštění, by byl v rozporu s cílem zajistit ochranu rodinného života a usnadnit výkon práva volného pohybu(57). Státní příslušník třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, jenž přestal vykonávat svá práva volného pohybu, by tak mohl být vyhoštěn podle vnitrostátního cizineckého práva, které stanoví časově neomezený zákaz vstupu do Irska, jako je tomu v projednávané věci, čímž by bylo ve skutečnosti zabráněno dotyčnému občanu Unie, aby se v budoucnu se svým manželem či manželkou vrátil do Irska, pokud by chtěl využít své právo volného pohybu v tomto členském státě(58).
86. V tomto ohledu již Soudní dvůr připomněl, že podle bodu 5 odůvodnění směrnice 2004/38 „[m]á-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost“(59). Podle mého názoru lze mít odůvodněně za to, že tyto „podmínky svobody a důstojnosti“ musí platit během celého životního cyklu výkonu práva volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, a to od jejich příjezdu do hostitelského členského státu do okamžiku, kdy tento stát opustí. Bod 25 odůvodnění uvedené směrnice kromě toho uvádí, že tyto procesní záruky mají mimo jiné zajistit vysokou úroveň ochrany práv občanů Unie a jejich rodinných příslušníků v případě, kdy je jim odepřen vstup do jiného členského státu nebo pobyt v něm.
87. Zatřetí a v poslední řadě je můj názor uvedený v bodech 68 až 80 tohoto stanoviska, podle kterého se na N. Chenchooliah pro účely jejího vyhoštění nadále vztahuje směrnice 2004/38, a zejména její článek 15, v souladu s požadavkem, že ustanovení směrnice 2004/38 nesmí být vykládána restriktivně, aby nepozbyla užitečného účinku(60).
88. S ohledem na výše uvedené mám tudíž ta to, že za situace, kdy k ukončení nebo zániku práva pobytu došlo v důsledku ukončení výkonu práva volného pohybu, se na vyhoštění státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, nadále vztahuje směrnice 2004/38 a zejména její článek 15, pokud dotyčný občan Unie přestal vykonávat své právo volného pohybu v hostitelském členském státě tím, že se vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem.
2. K omezením a procesním zárukám použitelným na vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří jsou státními příslušníky třetí země, z důvodu zániku jejich práva pobytu
89. Směrnice 2004/38 stanoví omezení a procesní záruky, které se uplatní v případě vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků. Tato směrnice konkrétně zavádí dva rozdílné režimy, které se použijí v závislosti na tom, jaké důvody jsou základem pro vyhoštění. Rozhodnutí o vyhoštění tak může být vydáno buď z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (kapitola VI), nebo z jiných důvodů (článek 15), zejména z důvodu, že oprávněná osoba ve smyslu směrnice 2004/38 přestala splňovat podmínky pobytu stanovené uvedenou směrnicí.
90. Ačkoli souhlasím s názorem ministra, že důvody uplatněnými pro vyhoštění N. Chenchooliah nejsou důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví ve smyslu směrnice 2004/38, je podle mého názoru nemyslitelné, aby se na N. Chenchooliah nevztahoval článek 15 uvedené směrnice, a to z důvodů, jež vysvětlím níže.
a) Oblast působnosti kapitoly VI směrnice 2004/38
91. Ministr, jakož i vlády, které předložily svá vyjádření, tvrdí, že za takové situace, jako je situace, ve které se nachází N. Chenchooliah, se rozhodnutí o vyhoštění neřídí ustanoveními kapitoly VI směrnice 2004/38, ale vnitrostátním cizineckým právem (rozhodnutí o vyhoštění podle vnitrostátního cizineckého práva)(61).
92. Nalini Chenchooliah naopak tvrdí, že rozhodnutí o jejím vyhoštění musí být vydáno na základě požadavků stanovených v kapitole VI směrnice 2004/38, zejména pak článcích 27 a 28 této směrnice, a v souladu s těmito ustanoveními.
93. Před posouzením míry ochrany proti vyhoštění, již požívá státní příslušník třetí země, který je manželem či manželkou občana Unie, jako je N. Chenchooliah, je třeba nejprve připomenout, že podle nadpisu kapitoly VI směrnice 2004/38 se ustanovení v ní obsažená a konkrétně její článek 27 vztahují na omezení práva na vstup a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
94. Je nesporné, že uplatněné důvody pro vyhoštění N. Chenchooliah nejsou založeny na důvodech veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na které se vztahuje kapitola VI směrnice 2004/38(62). Jak totiž ministr uvedl ve svém písemném vyjádření a potvrdil na jednání, je důvodem jejího vyhoštění skutečnost, že její manžel, občan Unie, již po svém návratu do Portugalska nevykonává v Irsku své právo volného pohybu. Ministr rovněž uvedl, že takové rozhodnutí o vyhoštění dle vnitrostátního cizineckého práva, jako je návrh rozhodnutí o vyhoštění N. Chenchooliah, je opatřením týkajícím se kontrol v rámci imigrace, které je přijímáno k hospodářským účelům.
95. Zadruhé považuji za užitečné vrátit se k rozsudku Metock a další(63), konkrétně jeho bodům 94 a 95. Připomínám, že v bodě 94 uvedeného rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že „[p]oužití směrnice 2004/38 pouze na rodinné příslušníky občana Unie, kteří jej ‚doprovázejí‘ nebo ‚následují‘, se […] rovná omezení práva na vstup a práva pobytu rodinných příslušníků občana Unie na členský stát, ve kterém tento občan Unie pobývá“. V bodě 95 téhož rozsudku však Soudní dvůr upřesnil, že „[j]akmile státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, přísluší na základě směrnice 2004/38 právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě, tento hostitelský členský stát může toto právo omezit pouze při dodržení článků 27 a 35 této směrnice“(64). Podle mého názoru musí být toto upřesnění vykládáno s ohledem na skutkový stav, na jehož základě byl uvedený rozsudek vydán, tedy situaci, kdy se dotčení občané Unie usadili v hostitelském členském státě a pobývali v něm se svými manželi, kteří byli státními příslušníky třetí země. Zmíněné upřesnění ze strany Soudního dvora je tudíž nutné chápat v tom smyslu, že pokud státní příslušník třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie vykonávajícího své právo volného pohybu v hostitelském členském státě, pobývá s tímto občanem v hostitelském členském státě a poté pozbude odvozené právo na pobyt a vstup, které mu přiznává směrnice 2004/38, lze toto právo omezit pouze při dodržení článků 27 a 35 této směrnice.
96. Použijeme-li tento závěr na projednávanou věc, znamená to, že jelikož se manžel paní N. Chenchooliah vrátil do Portugalska a manželé již společně nepobývají v hostitelském členském státě, nevztahuje se na N. Chenchooliah nadále ochrana před vyhoštěním podle článků 27 a 28 směrnice 2004/38.
97. Z uvedeného vyplývá, že situace N. Chenchooliah v zásadě nespadá do oblasti působnosti kapitoly VI směrnice 2004/38(65). To však neznamená, jak jsem uvedl v bodech 72 až 74 tohoto stanoviska, že by se na N. Chenchooliah nevztahovala jiná ustanovení této směrnice, zejména její článek 15, která upravují procesní záruky týkající se vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří v minulosti pobývali v hostitelském členském státě jako „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 téže směrnice.
b) Výklad článku 15 směrnice 2004/38
98. V souladu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 se „na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31“(66).
99. Zaprvé z čistě doslovného výkladu článku 15 odst. 1 směrnice 2004/38 vyplývá, že procesní záruky, na něž toto ustanovení odkazuje (články 30 a 31), se použijí „obdobně na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků“. To znamená, že uvedená ustanovení se použijí na každé rozhodnutí, kterým se omezuje nejen právo volného pohybu občana Unie, ale rovněž jeho rodinných příslušníků. Ze znění tohoto ustanovení rovněž vyplývá, že se nevztahuje na rozhodnutí vydaná z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, ale pouze na rozhodnutí vydaná z jiných důvodů“. S ohledem na výše uvedené je za „jiné důvody“, na něž odkazuje čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38, třeba považovat mimo jiné pozbytí odvozeného práva pobytu v hostitelském členském státě z důvodu návratu občana Unie do členského státu, jehož je státním příslušníkem, jako je tomu ve věci v původním řízení.
100. Zadruhé, vezmeme-li v potaz ustanovení předcházející článku 15 směrnice 2004/38, je třeba připomenout, že tento článek je zařazen do kapitoly III uvedené směrnice, nadepsané „Právo pobytu“. Ustanovení této kapitoly se týkají mimo jiné práva pobytu po dobu do tří měsíců (článek 6), práva pobytu po dobu delší než tři měsíce (článku 7), a rovněž na jedné straně zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě smrti nebo odjezdu občana Unie (článek 12) a v případě rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství (článek 13) a na druhé straně zachování práva pobytu upraveného v článcích 6, 7, 12 a 13, za předpokladu, že oprávněné osoby, jimž svědčí toto právo, splňují podmínky stanovené v těchto článcích (článek 14). V tomto kontextu, jak správně podotkla Komise, se článek 15 směrnice 2004/38 vztahuje na situace, kdy občan Unie a jeho rodinní příslušníci, kteří jej doprovázejí a následují, přestanou splňovat podmínky pobytu stanovené v této směrnici (články 6, 7, 12, 13 ou 14) a tudíž pozbudou svá původní a odvozená práva pobytu(67). V projednávané věci je nesporné, že N. Chenchooliah pobývala v Irsku jako manželka občana Unie, který vykonal své právo volného pohybu v tomto členském státě, na základě odvozeného práva pobytu po dobu do tří měsíců zakotveného v čl. 6 odst. 2 směrnice 2004/38, a že toto právo pozbyla poté, co se její manžel vrátil do Portugalska.
101. Článek 15 směrnice 2004/38 posuzovaný ve svém kontextu tudíž musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na občana Unie a jeho rodinné příslušníky, kteří jsou státními příslušníky třetí země, v takové situaci, jako je situace, v níž se nachází N. Chenchooliah. Pouze takový výklad může zaručit dosažení cílů sledovaných touto směrnicí.
102. Předcházející závěr potvrzuje i analýza účelu směrnice 2004/38.
103. V této souvislosti je nejprve třeba připomenout, že podle ustáleného výkladu Soudního dvora unijní normotvůrce uznal za účelem odstranění překážek výkonu základních svobod zaručených Smlouvou o FEU důležitost zajištění ochrany rodinného života státních příslušníků členských států(68). Jak tedy tvrdím v bodech 85 a 86 tohoto stanoviska, pokud by se článek 15 směrnice 2004/38 nevztahoval na rodinné příslušníky státních příslušníků třetí země, což považuji za nemyslitelné, mělo by to ten důsledek, že by každý z manželů mohl být vyhoštěn z hostitelského členského státu na základě jiného právního režimu, což by ohrozilo cíl spočívající v ochraně rodinného života a usnadnění výkonu práva volného pohybu. Pokud by byla v projednávané věci N. Chenchooliah vyhoštěna na základě čl. 3 odst. 1 imigračního zákona z roku 1999, byl by jí zejména uložen zákaz vstupu na území Irska. Je sice pravda, jak uvedl ministr ve svém písemném vyjádření, že podle čl. 3 odst. 11 uvedeného zákona může osoba, proti které bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění, podat k ministrovi návrh na změnu nebo zrušení takového rozhodnutí, avšak tato pravomoc je diskreční, jak potvrdil ministr na jednání.
104. Dále je třeba připomenout, že podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2004/38 hostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 téže směrnice. Je tedy zřejmé, že pokud hostitelský členský stát vydá rozhodnutí o vyhoštění na základě vnitrostátního cizineckého práva, se kterým je spojen zákaz vstupu na jeho území, porušuje tím v každém případě čl. 15 odst. 3 směrnice 2004/38. Vydáním takového rozhodnutí by navíc bylo ve skutečnosti dotyčnému občanu Unie bráněno v tom, aby se v budoucnu vrátil do Irska se svou manželkou, která je státní příslušnicí třetí země, pokud by chtěl v uvedeném státě využít své právo volného pohybu.
105. Pokud by se konečně článek 15 směrnice 2004/38 nevztahoval na takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, ztratilo by tím toto ustanovení část svého smyslu a pozbylo by užitečného účinku.
106. Ze všech shora uvedených důvodů mám za to, že články 15, 30 a 31 směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že se vztahují na rozhodnutí o vyhoštění státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, jako je navrhovatelka v původním řízení.
V. Závěry
107. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené High Court (Vrchní soud, Irsko) odpověděl následovně:
„Články 15, 30 a 31 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011, musí být vykládány v tom smyslu, že se vztahují na rozhodnutí o vyhoštění státního příslušníka třetí země vydané z důvodu, že tento státní příslušník již nemá právo pobytu na základě této směrnice, v situaci, kdy tento státní příslušník třetí země uzavřel sňatek s občanem Unie v době, kdy posledně uvedený využíval své právo volného pohybu tím, že se přestěhoval do jiného členského státu, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, pobýval v něm na základě čl. 6 odst. 1 téže směrnice a následně se vrátil do členského státu, jehož je státním příslušníkem.“