MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 13. prosinca 2012.(1)
Predmet C‑545/10
Europska komisija
protiv
Češke Republike
„Tužba zbog povrede obveze – Direktiva 91/440/EEZ – Razvoj željeznica Zajednice – Direktiva 2001/14/EZ – Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta – Članak 4. stavak 1. Direktive 2001/14 – Utvrđivanje najvišeg iznosa pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture – Članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14 – Donošenje poticajnih mjera za upravitelje infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi – Članak 7. stavak 3. Direktive 2001/14 – Utvrđivanje pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata – Trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza – Granični trošak – Članak 11. Direktive 2001/14 – Nepostojanje programa izvedbe – Članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14 – Regulatorno tijelo – Djelokrug – Upravno pravno sredstvo pred Ministarstvom prometa – Članak 10. stavak 7. Direktive 91/440 – Regulatorno tijelo – Ovlasti“
I – Uvod
1. Europska komisija tužbom zbog povrede obveze zahtijeva da Sud utvrdi da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1., članka 6. stavka 2., članka 7. stavka 3., članka 11. i članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ(2), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2007/58/EZ(3) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/14) i članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ(4), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2001/12/EZ(5) (u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440). Češka Republika zahtijeva da Sud odbije tužbu koju je podnijela Komisija.
2. Ovaj predmet dio je niza tužbi zbog povrede obveze(6) koje je Komisija podnijela 2010. i 2011., a odnosi se na primjenu direktiva 91/440 i 2001/14 od strane država članica, čiji je glavni cilj osigurati pravedan i nediskiriminirajući pristup željezničkih poduzeća infrastrukturi, odnosno željezničkoj mreži. Te su tužbe novost jer Sudu po prvi puta daju mogućnost da ispita liberalizaciju željeznica u Europskoj uniji i osobito da tumači ono što se naziva „prvi željeznički paket”.
3. Već sam 6. rujna 2012. iznio svoje mišljenje u predmetu u kojem je donesena gore navedena presuda Komisija protiv Portugala, kao i u gore navedenim predmetima Komisija protiv Mađarske, Komisija protiv Španjolske, Komisija protiv Austrije i Komisija protiv Njemačke. Uz ta mišljenja danas iznosim i svoja mišljenja u gore navedenim predmetima Komisija protiv Poljske, Komisija protiv Francuske, Komisija protiv Slovenije i Komisija protiv Luksemburga. S obzirom na to da se ovaj predmet odnosi na prigovore slične onima koje sam već imao priliku analizirati u gore navedenim mišljenjima, pozvat ću se samo na ključne točke tih mišljenja, ne preuzimajući u cijelosti obrazloženja koja se u njima nalaze.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 91/440
4. U članku 10. stavku 7. Direktive 91/440 navodi se:
„Ne dovodeći u pitanje propise Zajednice i nacionalne propise koji se odnose na politiku tržišnog natjecanja i ustanove odgovorne u tom području, regulatorno tijelo osnovano sukladno članku 30. Direktive 2001/14/EZ, ili bilo koje drugo tijelo koje uživa isti stupanj neovisnosti, nadgleda natjecanje na tržištu usluga željezničkog prijevoza, uključujući tržište željezničkog prijevoza robe.
To se tijelo osniva u skladu s pravilima u članku 30. stavku 1. navedene Direktive. Svaki podnositelj zahtjeva ili zainteresirana stranka može uložiti žalbu ovom tijelu ako misli da se prema njemu postupilo nepravedno, da je bio predmet diskriminacije ili da je na bilo koji drugi način oštećen. Na temelju žalbe ili, prema potrebi, na temelju svoje vlastite inicijative regulatorno tijelo je dužno prvom prilikom odlučiti o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na ovim tržištima. Kako bi se osigurala potrebna mogućnost sudske kontrole i neophodna suradnja između nacionalnih regulatornih tijela, članak 30. stavak 6. i članak 31. navedene Direktive primjenjuju se u ovom kontekstu.”
2. Direktiva 2001/14
5. Sukladno uvodnoj izjavi 11. Direktive 2001/14:
„Programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju omogućiti jednak i nediskriminirajući pristup svim prijevoznicima te što je više moguće pokušati udovoljiti potrebama svih korisnika i vrsta prometa na pravedan i nediskriminirajući način.”
6. U članku 4. stavku 1. navedene Direktive navodi se:
„Države članice dužne su donijeti okvirna pravila za ubiranje pristojbi te pritom poštovati neovisnost uprave predviđenu u članku 4. Direktive 91/440/EEZ.“
„Prema spomenutom uvjetu [Uz obvezu poštovanja navedenog uvjeta] o neovisnosti uprave, države članice donose i posebna pravila ubiranja pristojbi ili te ovlasti povjeravaju upravitelju infrastrukture. Upravitelj infrastrukture utvrđuje pristojbe za korištenje infrastrukture i ubire te pristojbe.“
7. Sukladno članku 6. stavcima 2. i 3. Direktive 2001/14:
„2. Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelje infrastrukture se [poticajnim mjerama] potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
3. Države članice moraju osigurati provedbu odredaba utvrđenih u stavku 2., bilo ugovorom između nadležnog tijela i upravitelja infrastrukture za razdoblju od najmanje tri godine, kojim je predviđeno državno financiranje, ili uvođenjem odgovarajućih regulatornih mjera s odgovarajućim ovlastima.”
8. Članak 7. stavak 3. spomenute Direktive predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. ili članak 8., pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednake su iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.”
9. Prema članku 11. Direktive 2001/14:
„1. Programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture potiču kroz program izvedbe željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.
2. Osnovna načela programa izvedbe primjenjuju se na cijeloj mreži.”
10. Članak 30. stavci 2. i 3. spomenute Direktive određuju:
„2. Podnositelj zahtjeva se ima pravo žaliti regulatornom tijelu ako smatra da se prema njemu nepošteno postupilo, da ga se diskriminiralo ili da mu se na bilo koji drugi način naškodilo, a posebno protiv odluka koje je donio upravitelj infrastrukture ili prema potrebi željeznički prijevoznik, a odnose se na:
(a) izvješće o mreži;
(b) kriterije sadržane u tom izvješću;
(c) postupak dodjele i njegove rezultate;
(d) program ubiranja pristojbi;
(e) razinu ili strukturu infrastrukturnih naknada[pristojbi za korištenje infrastrukture] koje treba ili može trebati platiti [ili bi možda trebao platiti];
(f) odredbe o pristupu željezničkoj infrastrukturi u skladu s člankom 10. Direktive 91/440/EEZ.] (nesl. prij.), izmijenjene i dopunjene Direktivom 2004/51/EZ Europskog paramenta i Vijeća od 30. travnja 2004. […] [(SL L 164, str. 164.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 83., u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440/EEZ)].
3. Regulatorno tijelo vodi brigu o tome da pristojbe koje je odredio upravitelj infrastrukture budu u skladu s poglavljem II. te da su nediskriminirajuće. Pregovori između podnositelja zahtjeva i upravitelja infrastrukture koji se odnose na razinu infrastrukturnih pristojbi dozvoljeni su samo ako se odvijaju pod nadzorom regulatornog tijela. Regulatorno tijelo intervenira ako postoji vjerojatnost da su pregovori u suprotnosti sa zahtjevima ove Direktive.”
11. Članak 30. stavci 5. i 6. spomenute Direktive određuju:
„5. Regulatorno tijelo dužno je donijeti odluku o svakoj pritužbi i poduzeti mjere da popravi situaciju u roku od najviše dva mjeseca po primitku svih informacija.
Neovisno o stavku 6., odluka regulatornog tijela obvezuje sve stranke obuhvaćene tom odlukom.
U slučaju žalbe protiv odbijanja dodjele infrastrukturnog kapaciteta ili protiv uvjeta ponude kapaciteta, regulatorno tijelo je dužno ili potvrditi da nisu potrebne izmjene odluke upravitelja infrastrukture ili zatražiti izmjene te odluke u skladu s uputama koje je odredilo regulatorno tijelo.
6. Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da odluke koje donese regulatorno tijelo podliježu sudskoj kontroli.”
B – Češki propisi
1. Zakon o željeznici
12. Zakon o željeznici br. 266/1994 Sb. (Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách), kako je izmijenjen i dopunjen (u daljnjem tekstu: Zakon o željeznici), određuje uvjete korištenja željeznice, prijevoza željeznicom, kao i prava i obveze fizičkih i pravnih osoba koje su s tim povezane.
13. Sukladno članku 34.c Zakona o željeznici:
„Izvješće o nacionalnoj i regionalnoj mreži
1) Tijelo za dodjelu kapaciteta, nakon savjetovanja s upraviteljem infrastrukture, najkasnije 12 mjeseci prije stupanja na snagu voznog reda, izrađuje Izvješće o željezničkoj mreži te ga objavljuje u Glasniku za promet i pristojbe.
2) Izvješće o željezničkoj mreži mora sadržavati:
[…]
f) uvjete za povlačenje infrastrukturnih kapaciteta koji su dodijeljeni, ali se ne koriste ili se koriste djelomično, uključujući i informacije o pristojbama za prijevozne kapacitete koji su dodijeljeni, ali se ne koriste;
g) informacije o pristojbama za dodjelu kapaciteta infrastrukture i određivanju pristojbi za korištenje infrastrukture;
[…]”
14. Članak 34.g Zakona o željeznici određuje:
„1) Podnositelj zahtjeva za dodjelu kapaciteta željezničke infrastrukture može od Ureda za željeznicu, u roku od 15 dana od dana objave Izvješća o željezničkoj mreži, zahtijevati da to Izvješće preispita, uključujući i u njemu navedene kriterije.
2) Ako tijelo za dodjelu kapaciteta nije udovoljilo zahtjevu podnositelja zahtjeva za dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, on ima pravo, u postupku predviđenom člankom 34.e, u roku od 15 dana od dana priopćavanja Izvješća o željezničkoj mreži iz članka 34.e stavka 4., od Ureda za željeznicu zahtijevati da preispita postupak dodjele željezničkih infrastrukturnih kapaciteta, uključujući njegov utjecaj kao i način određivanja cijena.
3) Ako Ured za željeznicu utvrdi nepravilnosti u postupku koji se primjenjivao prilikom izrade Izvješća o željezničkog mreži, uključujući i u njima navedene kriterije ili nepravilnosti u postupku dodjele željezničkih infrastrukturnih kapaciteta, uključujući i njegove rezultate i način određivanja cijena, on odlučuje o izmjeni navedenog dokumenta, uključujući i u njemu navedene kriterije, ili odlučuje o dodjeli tih kapaciteta, a osobito o načinu određivanja cijene.”
15. Na temelju članka 56. točke (c) navedenog zakona Ministarstvo prometa je „tijelo kojem se, u upravnim postupcima o pitanjima iz područja uređenih ovim zakonom, podnose pravna sredstva protiv odluka Ureda za željeznicu, željezničke inspekcije i općina.”
2. Zakon o cijenama
16. Zakon o cijenama br. 526/1990 Sb. (Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách), kako je izmijenjen i dopunjen (u daljnjem tekstu: Zakon o cijenama), odnosi se na uporabu, regulaciju i nadzor cijena proizvoda, usluga, radova i usluga za nacionalno tržište.
17. Sukladno odredbama članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama:
„Odredbe o određivanju cijena navedene u stavku 1. Ministarstvo financija objavljuje u Službenom glasniku cijena [...]. One se u Službenom listu objavljuju u skladu s posebnim pravnim pravilima [...] Odluka o cijenama valjana je od dana njene objave u odgovarajućem službenom glasniku i stupa na snagu onog dana koji je njemu utvrđen, ali najranije na dan njene objave.”
18. Na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama Ministarstvo financija objavljuje odluku („Výměr”) kojom se utvrđuje popis artikala čije su cijene regulirane. Ministarstvo financija tu odluku svake godine objavljuje u Službenom glasniku cijena. Njime se određuje najviša cijena za korištenje unutarnje željezničke infrastrukture, kako nacionalne tako i regionalne, u okviru pružanja usluga željezničkog prijevoza.
3. Zakon o državnom fondu za prometnu infrastrukturu
19. Zakon o državnom fondu za prometnu infrastrukturu br. 104/2000 Sb. (Zákon č. 104/2000 Sb. o Státním fondu dopravní infrastruktury), kako je izmijenjen i dopunjen (u daljnjem tekstu: Zakon o državnom fondu za prometnu infrastrukturu), uređuje djelovanje tog Fonda i upotrebu njegovih sredstava u svrhu razvoja, izgradnje, održavanja i modernizacije željezničke infrastrukture.
20. Prema članku 2. Zakona o državnom fondu za prometnu infrastrukturu:
„Fond svoje prihode namjenjuje razvoju, izgradnji, održavanju i modernizaciji cesta i autocesta, željezničkih pruga i plovnih putova kako slijedi:
[…]
c) financiranje izgradnje, modernizacije, popravljanja i održavanja nacionalnih i regionalnih željezničkih pruga,
[…]
f) odobravanje zajmova za pripremne radove ili projekte, studije ili ekspertize vezane za izgradnju, modernizaciju ili popravljanje cesta i autocesta, plovnih putova važnih za promet i izgradnju nacionalnih i regionalnih željezničkih pruga, […]”
4. Odluka br. 501/2005
21. Odluka br. 501/2005 Sb. određuje troškove koje, u vezi s korištenjem i funkcioniranjem, modernizacijom kao i razvojem željeznica, snosi upravitelj infrastrukture (Vyhláška n° 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty).
5. Zakon o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja
22. Zakon o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja br. 273/1996 Sb. (Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), kako je izmijenjen i dopunjen (u daljnjem tekstu: Zakon o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja), među ostalim, određuje područja djelokruga tog tijela.
23. Prema članku 2. Zakona o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja, to tijelo:
„[…]
a) stvara uvjete za poticanje i očuvanje tržišnog natjecanja,
b) osigurava nadzor u području provedbe postupka javne nabave,
c) obavlja i druge poslove utvrđene posebnim zakonima.”
6. Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja
24. Ured za zaštitu tržišnog natjecanja obavlja aktivnosti predviđene Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja br. 143/2001 Sb. (Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů), kako je izmijenjen i dopunjen.
25. Sukladno članku 1. stavku 1. spomenutog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja:
„on organizira zaštitu tržišnog natjecanja na tržištu proizvoda i usluga […] protiv svih oblika sprečavanja, ograničavanja, narušavanja ili ugrožavanja tržišnog natjecanja putem
a) sporazumâ između konkurenata,
b) zlouporabe vladajućeg položaja između konkurenata, ili
c) koncentracije konkurentskih poduzetnika.”
III – Predsudski postupak i postupak pred Sudom
26. Službe Komisije uputile su 10. svibnja 2007. češkim vlastima upitnik kako bi provjerile prijenos direktiva 91/440 i 2001/14 u češko zakonodavstvo. Spomenuta država na njega je odgovorila dopisom od 11. srpnja 2007.
27. Komisija je 27. lipnja 2008. na temelju podataka koje je pružila Češka Republika pozvala tu državu članicu da se uskladi s direktivama 91/440 i 2001/14, a posebno s odredbama tih direktiva o pristojbama za korištenje željezničke infrastrukture kao i odredbama o regulatornom tijelu.
28. Na temelju podataka koje joj je proslijedila Češka Republika Komisija je zaključila da prigovori koje je iznijela u svojem dopisu nisu dovedeni u pitanje, pa je 9. listopada 2009. Češkoj Republici uputila obrazloženo mišljenje.
29. Komisija je u obrazloženom mišljenju prigovorila Češkoj Republici da nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1., članka 6. stavka 2., članka 7. stavka 3., članka 11. i članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14 kao i članka 10. stavka 7. Direktive 91/440. Komisija je stoga pozvala Češku Republiku da poduzme tražene mjere kako bi postupila u skladu s obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca računajući od primitka istog.
30. Republika Češka odgovorila je na obrazloženo mišljenje dopisom od 8. prosinca 2009. u kojem osporava sve povrede odredaba navedene u spomenutom mišljenju.
31. Pod tim okolnostima Komisija je 23. studenog 2010. podnijela predmetnu tužbu.
32. Rješenjem predsjednika Suda od 11. srpnja 2011. Kraljevini Španjolskoj odobrena je intervencija na strani Češke Republike.
33. Na raspravi održanoj 20. rujna 2012. prisustvovali su zastupnici Komisije kao i Češke Republike.
IV – Analiza tužbe zbog povrede obveze
A – Prvi prigovor: Određivanje najvišeg iznosa pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture
1. Argumentacija stranaka
34. Komisija tvrdi da je Češka Republika, odredivši najviši iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, prekršila članak 4. stavak 1. Direktive 2011/14/EZ. Ta institucija ističe da iz navedene odredbe proizlazi da pravo države članice na određivanje okvirnih pravila za ubiranje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture mora poštovati pravo upravitelja na određivanje iznosa pristojbe i pravo ubiranja iste. Međutim, određivanje najviše pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture odlukom Ministarstva financija, koja se donosi jednom godišnje na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama, nadilazilo bi okvirna pravila za ubiranje pristojbi i pravila koja su same države članice ovlaštene odrediti na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14.
35. Češka Republika smatra da je doslovno i sustavno Komisijino tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14 nedovoljno te da je potrebno primijeniti teleološko tumačenje. Prema mišljenju te države članice, nužnost uklanjanja negativnih učinaka vladajućeg položaja upravitelja infrastrukture u skladu je s općim ciljem Direktive 2001/14/EZ, što objašnjava zbog čega je Direktivom državama članicama prenesena ovlast određivanja okvirnih pravila ili programa za ubiranje pristojbi. Osim toga, određivanje najviše cijene ne bi značilo da upravitelj infrastrukture nije ovlašten sam odrediti iznos pristojbi.
36. Kraljevina Španjolska u bitnom ističe da utvrđivanje najvišeg iznosa ne sprječava upravitelja infrastrukture da odredi pristojbe za svaki pojedini slučaj.
2. Ispitivanje prvog prigovora
37. Najprije želim istaknuti da je prvi prigovor Komisije povezan s istom problematikom kao i prvi prigovor u gore spomenutom predmetu Komisija protiv Španjolske. Unatoč činjenici što u Češkoj Republici Ministarstvo financija određuje samo najviši iznos pristojbi, dok je u Španjolskoj iznos pristojbi u cijelosti određen odlukom ministarstva tako da je upravitelju infrastrukture povjereno samo ubiranje pristojbi, smatram da se pravno obrazloženje iz spomenutog mišljenja može, mutatis mutandis, primijeniti i na Češku Republiku(7).
38. U spomenutom predmetu došao sam do zaključka da država može u cilju osiguranja neovisnosti upravljanja određivati samo normativni i financijski okvir. Takav okvir može se odnositi na opća pravila za ubiranje pristojbi i, uz iznimku poštovanja uvjeta neovisnosti upravljanja, na posebna pravila. Smatram da jedan takav državni okvir može također određivati financijske ciljeve upravljanja infrastrukturom kad je riječ, na primjer, o različitim oblicima željezničkog prijevoza. Što se tiče troškova infrastrukture koji su nastali iz različitih oblika željezničkog prijevoza (kao što su željeznički prijevoz robe, prijevoz putnika na velike udaljenosti i prigradski prijevoz), država može odrediti različite pragove ovisno o vrsti prijevoza, a upravitelji infrastrukture dužni su ih snositi(8). Međutim, čini mi se da državno određivanje cijena koje uključuje i određivanje najvišeg iznosa pristojbi nije u skladu s neovisnosti upravljanja.
39. Sukladno članku 30. stavku 2. točki (e) Direktive 2001/14, pravo nadzora nad razinom i strukturom pristojbi ima regulatorno tijelo. Točno je da se ministarstvu zaduženom za pitanja prometa može povjeriti zadaća regulatornog tijela. Međutim, to u Češkoj Republici nije slučaj. Određivanje najvišeg iznosa pristojbi koji se primjenjuje za korištenje željezničke infrastrukture godišnjom odlukom Ministarstva financija sukladno članku 10. stavku 2. Zakona o cijenama, ne može se, iz još snažnijeg razloga, smatrati kao pravilno prenošenje odredbe spomenute Direktive 2001/14 o djelokrugu regulatornog tijela.
40. Ne može se prihvatiti argumentacija Češke Republike, prema kojoj je potrebno spriječiti da se vladajući položaj upravitelja očituje određivanjem pristojbi u prekomjernom iznosu u odnosu na druge prijevoznike. Prema članku 10. stavku 7. Direktive 91/440, regulatorno tijelo osnovano sukladno članku 30. Direktive 2001/14 ili bilo koje drugo tijelo koje uživa isti stupanj neovisnosti, nadgleda natjecanje na tržištu usluga željezničkog prijevoza, uključujući tržište željezničkog prijevoza robe. U Češkoj Republici ta je zadaća povjerena Uredu za zaštitu tržišnog natjecanja. Nadzor Ministarstva financija nad najvišim iznosom pristojbi, stoga nije u skladu s tom odredbom.
41. Potrebno je dodati da presuda Mobistar(9), na koju se pozvala Češka Republika, također ne ide u prilog spomenutoj državi članici. U toj presudi Sud je potvrdio da članku 30. stavku 2. Direktive 2002/22/EZ(10) nije protivno donošenje nacionalnih mjera koje utvrđuju određenu metodu za izračun troškova i koje određuju unaprijed i uz pomoć teorijskog modela troškova najviše cijene koje pružatelj usluge može potraživati od primatelja s naslova troškova uspostave, ukoliko su cijene određene na temelju troškova na taj način da se potrošače ne odvraća od mogućnosti prenosivosti. Međutim, ta se presuda odnosi na tumačenje odredbe Zajednice koja se nalazi u drugačijem zakonodavnom okviru i čiji cilj i struktura ne odgovaraju onima iz članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14.
42. Iz navedenih razloga predlažem Sudu da prihvati prvi prigovor Komisije.
B – Drugi prigovor: Nepostojanje poticajnih mjera upravitelju infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i razine pristupnih pristojbi
1. Argumentacija stranaka
43. Komisija tvrdi da je Češka Republika, time što nije donijela poticajne mjere upraviteljima infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi, prekršila članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14. Prema mišljenju te institucije sustav poticajnih mjera predviđen tom odredbom pretpostavlja postojanje izravne veze između odobravanja financijskih sredstava i ponašanja upravitelja infrastrukture kako bi ga se potaknulo na smanjenje troškova korištenja infrastrukture ili smanjenje iznosa pristupnih pristojbi. U tom pogledu, Komisija ističe da financijska sredstva koja odobrava Državni fond za prometnu infrastrukturu ni po čemu ne predstavljaju poticajne mjere namijenjene upravitelju infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
44. Češka Republika nadalje tvrdi da uloga koju državi članici daje članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14, tj. da primjenom poticajnih mjera potiče upravitelja infrastrukture na smanjenje troškova infrastrukture kao i iznosa pristupnih pristojbi, nije bezuvjetna. Spomenuta odredba određuje cilj koji države članice moraju postići u obliku rezultata koji se može u potpunosti ostvariti tek kad se dostigne zadovoljavajuća razina kvalitete i sigurnosti željezničke infrastrukture na cijeloj mreži ili barem na njenom pretežnom dijelu. Uzimajući u obzir trenutno stanje željezničke infrastrukture u Češkoj Republici, sustav koji zahtijeva spomenuta odredba ne bi se mogao u potpunosti postaviti bez ugrožavanja sigurnosti ili kvalitete infrastrukturnih usluga o kojima je riječ.
45. U svakom slučaju, Češka Republika tvrdi da se poticajne mjere iz članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14 EZ trenutno provode putem Državnog fonda za prometnu infrastrukturu. Zapravo se najveći dio troškova održavanja željezničkih pruga pokriva iz državnih subvencija putem spomenutog Fonda. Bez tih potpora iznos pristojbi za korištenje infrastrukture bio bi višestruko veći.
46. Kraljevina Španjolska smatra da nije razumno smanjiti iznos pristupnih pristojbi bez prethodne modernizacije željezničke mreže i smanjivanja troškova održavanja na taj način. Osim toga, ta država članica ističe da je članak 6. Direktive 2001/14 povezan s potrebom da upravitelj infrastrukture može uravnotežiti svoje poslovne knjige bez državnog financiranja.
2. Ispitivanje drugog prigovora
47. Potrebno je istaknuti da je drugi prigovor u ovom predmetu, koji se odnosi na nepostojanje poticajnih mjera upravitelju infrastrukture za smanjenje troškova povezanih s korištenjem infrastrukture ili visine pristupnih pristojbi, u suštini isti kao i treći prigovor u gore spomenutom predmetu Komisija protiv Njemačke kao i u gore spomenutom predmetu Komisija protiv Poljske za koje ću iznijeti svoja mišljenja na isti dan kad i mišljenje u ovom predmetu(11). Iz toga razloga pozivam se na pravnu argumentaciju iz spomenutog mišljenja.
48. Kad je riječ o češkim propisima i njihovoj provedbi, postoje ipak bitne razlike u odnosu na situaciju kakva je bila u Njemačkoj i u manjoj mjeri na situaciju kakva je bila Poljskoj. Stoga kod ispitivanja osnovanosti prigovora treba uzeti u obzir specifičnu situaciju koja postoji u Češkoj Republici.
49. Prema članku 6. stavku 2. Direktive 2001/14, upravitelje infrastrukture potiče se, uzimajući u obzir zahtjeve u području sigurnosti te održavanja i poboljšanja kvalitete usluga infrastrukture, na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi. Za razliku od onog što se sukladno članku 11. ove Direktive primjenjuje na program izvedbe željezničke mreže, članak 6. stavak 2. spomenute Direktive ne zahtijeva da poticajne mjere čine „sustav”(12).
50. Međutim, članak 6. stavak 3. Direktive 2001/14 predviđa dvije različite mogućnosti provedbe obveze iz stavka 2. navedenog članka. Riječ je ili o višegodišnjem ugovoru između upravitelja infrastrukture i nadležnog tijela kojim je predviđeno državno financiranje ili o uvođenju odgovarajućih regulatornih mjera kojima se propisuju potrebne ovlasti. Međutim, čak ako bi se mjere, promatrane zasebno, mogle smatrati poticajnima, one se ne mogu smatrati mjerama iz članka 6. stavka 2. spomenute Direktive ukoliko ne pripadaju u okvir jedne od dviju mogućnosti koje su određene u stavku 3.
51. Čini mi se da Češka Republika ne tvrdi da je djelovala u cilju donošenja poticajnih mjera, sukladno članku 6. stavku 3. Direktive 2001/14, a još više na način da bi ispunila obveze iz stavka 2. spomenute odredbe.
52. Potrebno je dodati da samo pružanje državnog financiranja upravitelju infrastrukture, na način kako to navodi Češka Republika, sigurno podrazumijeva smanjenje troškova i pristojbi, ali samo po sebi ne predstavlja poticajnu mjeru u smislu članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14. Naime, poticajna mjera je akt koji upravitelja infrastrukture potiče da smanji troškove, pa čak i pristojbe, to jest akt koji ima za posljedicu određeno ponašanje tog upravitelja. Zbog tih razloga uvjeti državnog financiranja ili struktura okvira financiranja mogu se smatrati poticajnim mjerama. Suprotno tome, isto ne vrijedi za samo postojanje financiranja.
53. U pogledu argumenta Češke Republike koji se odnosi na oštećenost željezničke infrastrukture, dostatno je utvrditi da obveze države članice u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive 2001/14/EZ nisu ovisne o toj okolnosti. Slijedom navedenog, jednako je očito da izbor poticajnih mjera koje treba donijeti, a još više konkretni ciljevi koje država članica želi postići tim mjerama, ovise o zahtjevima na području sigurnosti i razini kvalitete usluge infrastrukture, koji su izričito navedeni u tom stavku.
54. U tom pogledu, dodao bih da je cilj poticajnih mjera očuvati ekonomsku učinkovitost upravljanja rizicima neučinkovitosti koje su karakteristične za prirodne monopole(13). Moje je mišljenje da stanje oštećenosti infrastrukture ne isključuje promjenu učinkovitosti upravljanja, a osobito donošenje poticajnih mjera u pogledu upravitelja infrastrukture. Država članica nastoji tim mjerama osigurati, s jedne strane, to da troškovi upravitelja infrastrukture odgovaraju troškovima infrastrukture kojom se učinkovito upravlja, a s druge strane da ti troškovi ne uključuju dodatne troškove, nastale zbog loše organizacije ili lošeg gospodarenja upravitelja infrastrukture. Prema tome, iako države članice moraju uzeti u obzir stanje infrastrukture u svrhu primjene članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14, to ih ne oslobađa obveze donošenja poticajnih mjera kakve su predviđene spomenutom odredbom.
55. Uzimajući u obzir sve prethodne navedeno, predlažem Sudu da prihvati i drugi prigovor Komisije.
C – Treći prigovor: Pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata nisu jednake trošku koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza
1. Argumentacija stranaka
56. Komisija tvrdi da u Češkoj Republici pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata nisu jednake trošku koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, što je protivno članku 7. stavku 3. Direktive 2001/14. Prema mišljenju te institucije „trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, u smislu navedene odredbe, treba shvatiti kao granični trošak koji je nastao iz stvarnog pružanja usluge željezničkog prijevoza. Komisija navodi da se opći troškovi ne mogu uključiti u taj trošak jer nisu nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
57. Češka Republika odgovara da je, s obzirom na to da ni Direktiva 2001/14 ni bilo koja druga odredba prava Unije ne nabraja troškove koji spadaju ili ne spadaju pod pojam „troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, a radi utvrđivanja troškova koji se uzimaju u obzir za izračun iznosa pristojbi, potrebno ispitati postoji li izravna uzročna veza između troškova o kojima je riječ i korištenja usluge željezničkog prijevoza, to jest utvrditi jesu li ti troškovi doista nastali korištenjem takve usluge. Slijedom navedenog, potrebno je utvrditi je li riječ o troškovima koji su izravno povezani s aktivnošću ili predmetom čije bi nepostojanje spriječilo kretanje vlaka po željezničkoj pruzi.
58. Prema Češkoj Republici, postupak u kojem upravitelj infrastrukture određuje iznos pristojbe uzimajući u obzir samo troškove koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, proizlazi iz članka 34.c Zakona o željeznici u vezi s Izvješćem o željezničkoj mreži, koje je doneseno na temelju spomenute odredbe (u daljnjem tekstu: Izvješće o željezničkoj mreži). Kako bi se utvrdilo je li određeni trošak ili kategorija troškova nastala izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, bilo bi potrebno ispitati jesu li taj trošak ili kategorija troškova nastali korištenjem određenog prijevoza željeznicom.
59. U svojem odgovoru na repliku Češka Republika tvrdi da je pogrešno tvrditi da uključivanje dodatnog vlaka u red vožnje određene pruge u pravilu ne dovodi do povećanja troškova povezanih s upravljanjem prometom. Ta država članica posebno ističe, oslanjajući se na mišljenje Zajednice europskih željezničkih i infrastrukturnih kompanija (The Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER))(14), da troškove povezane s planiranjem, dodjeljivanjem trasa vlakova, upravljanjem prometom, otpravljanjem i signaliziranjem kretanja vlakova treba svrstati u kategoriju troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluga željezničkog prijevoza.
2. Ispitivanje trećeg prigovora
a) Uvodne napomene
60. Prije svega želim istaknuti da sam imao priliku detaljno razmatrati strukturu i tumačenje odredaba Direktive 2001/14 u svojem mišljenju u gore spomenutom predmetu Komisija protiv Njemačke(15). U tom predmetu došao sam do zaključka da su propisi Unije složeni i da se ne mogu svesti na izbor između dviju alternativnih metoda naknade troškova, nego trebaju određivati raspon od najnižeg iznosa, odnosno troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, i najvišeg iznosa koji odgovara ukupnom iznosu troškova kojima je upravitelj infrastrukture bio izložen. U okviru tih granica upravitelj infrastrukture može primijeniti dodatne kriterije za ubiranje pristojbi predviđene spomenutom Direktivom, kao i popuste u skladu s uvjetima određenim u Direktivi 2001/14, i, eventualno, kriterije koje donosi država članica u okviru ubiranja pristojbi.
61. Također podsjećam da određivanje pristojbi za korištenje infrastrukture u okviru ubiranja pristojbi koje provodi država članica pripada upravitelju infrastrukture koji vodi brigu o tome da se programi ubiranja pristojbi zasnivaju na istim načelima na području cijele mreže(16). Prema članku 8. stavku 3. Direktive 2001/14, kako ne bi došlo do diskriminacije vodi se briga o tome da prosječne i granične pristojbe upravitelja infrastrukture za jednako korištenje njegove infrastrukture budu usporedive te da su usporedive usluge na istom segmentu tržišta podložne istim pristojbama. U izvješću o mreži upravitelj infrastrukture pokazuje da sustav ubiranja pristojbi odgovara tim zahtjevima(17).
62. Suprotno tome, prenošenje u zakonodavstvo države članice mora predvidjeti osnovna pravila koja omogućuju minimalni pristup željezničkoj infrastrukturi i općenito određuju načine ubiranja pristojbi koje zahtijeva Direktiva 2001/14. Međutim, primjena načela ubiranja pristojbi predviđena tom Direktivom u pravilu se treba ostvarivati na razini podzakonskih akata odnosno administrativnoj razini, koristeći u tu svrhu okvirna pravila za ubiranje pristojbi i Izvješće o željezničkoj mreži koji se primjenjuju na konkretne podatke o tržištu. Osim toga, podsjećam da minimalni pristupni paket može ovisiti o povratu ulaganja, odnosno nadoplatama „koje tržište može podnijeti” (članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14).
63. U okviru trećeg prigovora Komisije u ovom predmetu od Suda se traži da odluči o tumačenju najnižeg iznosa raspona, odnosno o „trošku koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”(18). Ova zadaća nije jednostavna uzevši u obzir, kao prvo, nejasnoće Direktive 2001/14, drugo, činjenicu da se to tumačenje nadovezuje na ekonomske odnosno ekonometrične pojmove i podatke i, na kraju, različitost teorijskih definicija i praktične primjene tog pojma u željezničkom sektoru.
64. S tim povezane ciljeve zakonodavca po mojem je mišljenju lako prepoznati. U kontekstu općeg cilja željezničkih propisa Unije, kojim se nastoji osigurati pravedan i nediskriminirajući pristup željezničkoj infrastrukturi, zahtjev za pristup minimalnim uslugama u zamjenu za pokrivanje troškova „koji su izravno nastali iz pružanja usluga željezničkog prijevoza“ može se objasniti ciljem da se željeznici omogući udovoljavanje potrebama međunarodnog tržišta prijevoza i osiguranje intermodalne konkurentnosti teretnog željezničkog prijevoza u odnosu na druge načine prijevoza(19).
65. Međutim, pristup tržištu i kompetitivnost, kako u odnosu na dišnje prijevoznike u željezničkom prometu tako i u na cestovne prijevoznike, zahtijevaju da željeznička infrastruktura bude dostupna a da to ne uključuje naknadu troškova koji predstavljaju ulaganje u dugogodišnju infrastrukturu koju nisu financirali postojeći prijevoznici ili koji ne utječu na druge konkurentske načine prijevoza.
b) „Trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”
66. Prema mišljenju Komisije „trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14, treba smatrati graničnim troškom koji je nastao izravno iz stvarnog pružanja željezničke usluge. Komisija je na raspravi precizirala da to u prvom redu odgovara troškovima korištenja pruga koji proizlaze iz kretanja vlakova. Prema Češkoj Republici, troškovi koji se mogu uzeti u obzir za izračun pristojbi su oni za koje je moguće utvrditi neposrednu uzročnu vezu s pružanjem željezničke usluge odnosno troškovi koji su stvarno nastali pružanjem te usluge.
67. U ekonomskom smislu, granični trošak odgovara dodatnom trošku koji je nastao zbog proizvodnje dodatne jedinice. Ako se to primijeni na željeznički sektor, granični trošak korištenja infrastrukture odgovara trošku koji upravitelj infrastrukture mora snositi zbog činjenice da jedan određeni dio infrastrukture, kao što je odsjek, koristi dodatni vlak(20).
68. U svrhu određivanja graničnog troška korištenja infrastrukture mogu se uzeti u obzir samo troškovi koji se mijenjaju ovisno o prijevozu. Fiksni ili promjenjivi troškovi koji ne ovise o prijevozu, koje ima upravitelj infrastrukture neovisno o opsegu prometa, predstavljaju nenadoknadive troškove (engleski: sunk costs) koji ne ulaze u iznos graničnog troška. To znači da ako upravitelj infrastrukture nije u stanju pokriti same granične troškove prijevoza, kao što je to tijekom ročišta istaknula Komisija, on ne može nastaviti pružati usluge na održivoj osnovi, osim ako se ostali troškovi koje mora snositi ne financiraju iz prihoda od drugih aktivnosti ili iz subvencija države ili lokalnih zajednica.
69. Kad je riječ o jedinici prijevoza na temelju koje je trošak pristupa infrastrukturi određen u različitim europskim državama, mora se primijetiti da u tom pogledu postoje velike razlike. Među jedinicama koje dopuštaju brojčano određenje graničnog troška susrećemo, na primjer, „bruto tonske kilometre”, „vlak‑kilometre”, „broj prijelaznih kolodvora”, „broj prolaska vlakova” ili čak kombinaciju spomenutih kriterija(21). Štoviše, mogu postojati razlike između oblika željezničkog prijevoza, kao što je željeznički prijevoz robe, prijevoz putnika ili gradski i prigradski prijevoz.
70. Očito je da je konkretna provedba te definicije, iako se pojam graničnog troška pristupa željezničkoj infrastrukturi može relativno lako definirati, teška, kao što to pokazuje rasprava između Komisije i država članica. Čini se da u praksi konkretno određenje fiksnog ili promjenjivog karaktera nekog troška i, unutar te zadnje kategorije, ovise li ti troškovi o prijevozu, izaziva nedoumice. Tako je na primjer u slučaju troškova povezanih s popravljanjem i održavanjem, čišćenjem snijega i leda s tračnica, ili kada je riječ o upotrebi sustava signalizacije i sigurnosti, čiji je utjecaj na rezultat u smislu određenog graničnog troška važan.(22).
71. Svjesna značajnih razlika koje postoje između država članica, Komisija je prilikom svojeg prijedloga izmjena i dopuna predstavljenih 2010. predložila da se uspostavi popis elemenata koji nisu prihvatljivi u izračunu „troškova nastalih izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza […] koji su povezani s korištenjem infrastrukture”(23). Taj popis sadržavao je sljedeće elemente: „a) opći troškovi koji se odnose na mrežu u cjelini, osobito plaće i mirovine; b) kamate koje se plaćaju na glavnicu; c) troškovi koji prelaze desetinu troškova planiranja, dodjele trasa, upravljanja prometom, otpravljanjem i signaliziranjem kretanja vlaka; d) amortizacija informacijske, komunikacijske i telekomunikacijske opreme; e) troškovi upravljanja nekretninama, osobito stjecanje, prodaja, demontiranje, dekontaminacija, ponovna kultivacija ili iznajmljivanje zemljišta ili drugih nekretnina; f) socijalne službe, škole, vrtići, restorani; g) troškovi povezani sa slučajem više sile, nesreća ili prekidom usluge”(24).
72. Taj popis također nije bio prihvaćen u zakonodavnom postupku. Izmijenjeni tekst u izmijenjenoj verziji sada u članku 31. stavku 3. predviđa da u roku od 30 mjeseci od stupanja na snagu ove Direktive „Komisija donosi mjere koje predstavljaju metodu izračuna troška koji je nastao izravno iz korištenja usluge željezničkog prijevoza”(25). Treba naglasiti da zakonodavac nije ponovio uvjet koji se odnosi na troškove „koji su povezani s korištenjem infrastrukture”, a koji je predložila Komisija.
73. Na kraju podsjećam da stvarni granični trošak korištenja željezničke infrastrukture također ovisi i o kvaliteti vlakova, lokomotiva kao i pruga. Međutim, odredbe Direktive 2001/14 ograničavaju mogućnosti da se uzmu u obzir sve individualne karakteristike prijevoza. Prema članku 8. stavku 3. spomenute Direktive, prosječne i granične pristojbe upravitelja infrastrukture moraju biti usporedive za jednako korištenje. Iz toga slijedi, prema mojem mišljenju, da nije moguće strogo primijeniti načelo graničnog troška jer se kod pristojbi ne mogu u potpunosti uzeti u obzir razlike povezane s različitim oblicima korištenja.
74. U pogledu metodologije primjenjive na određivanje graničnih troškova, potrebno je naglasiti da ne postoji ujednačen pristup. Stoga se javljaju određene poteškoće pri utvrđivanju pouzdanih i iscrpnih statističkih podataka. Suprotno tome, ekonometrijske studije pokazuju da se stupanj graničnih troškova korištenja željezničke infrastrukture čini relativno stabilnim. Iz tog razloga, iako statistički podaci ne omogućuju izračun graničnih troškova, moguće je u tu svrhu koristiti odgovarajuću procjenu, na primjer, otprilike 20 % ukupnih troškova financiranja infrastrukture (engleski: full financial costs).
75. Stoga, zbog nejasnoća Direktive 2001/14 i nepostojanja precizne definicije pojma „troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” kao i odredbe prava Unije koja precizno nabraja troškove koji ne potpadaju pod taj pojam, prema trenutnom stanju prava Unije države članice raspolažu s određenim diskrecijskim prostorom ekonomske prirode u svrhu prenošenja i primjene toga pojma. U tom pogledu, Sud nije u mogućnosti dati korisno pojašnjenje, jer je riječ o izrazito tehničkoj prirodi problematike i postojanju različitih studija koje imaju za cilj ustanoviti definiciju kao i zajedničku metodologiju unutar Unije. Čini mi se, u svakom slučaju, uzaludnim pokušati pojasniti pravno značenje tog pojma prava Unije, s obzirom na to da je riječ o pojmu iz ekonomskih znanosti čija primjena stvara znatne teškoće u praksi.
76. Međutim, iako mi se ne čini moguće definirati ograničenim nabrajanjem što sve uključuje ili ne uključuje pojam „troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, definicije koje države članice koriste u tom smislu mogu u određenim slučajevima uključivati troškove koji očito prelaze granice pojma korištenog u Direktivi 2001/14. U okviru postupka zbog povrede obveze potrebno je dakle utvrditi omogućavaju li sporni propisi države članice da se u izračun pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do željezničkih usluga uključe elementi koji očito nisu nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
c) Navodna povreda
77. U predmetnom slučaju Komisija i Češka Republika razilaze se u bitnom više oko toga koji se troškovi točno mogu smatrati kao izravno nastali iz pružanja usluge željezničkog prijevoza nego oko teorijske definicije tog pojma, bez obzira na to što se čini da zahtjev uzročne veze na koji se poziva ta država članica znači poziv na usporedbu situacije u kojoj je jedan dio infrastrukture stavljen na raspolaganje za prijevoz sa situacijom u kojoj je isti ostao neiskorišten, a ne određenje graničnog troška u ekonomskom smislu.
78. Komisija u svojoj tužbi u osnovi tvrdi da u Češkoj Republici pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata nisu jednake iznosu troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza. U svojoj replici je naglasila da je riječ o graničnom trošku koji je nastao izravno iz stvarnog pružanja usluge željezničkog prijevoza, s obzirom na to da su ti troškovi varijabilni (fluktuirajući) i mijenjaju se ovisno o stvarnom pružanju željezničke usluge. Osim toga, Komisija smatra da treba napraviti razliku između „troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” i „troška koji je izravno povezan s aktivnošću ili je neophodan za kretanje vlaka po određenoj željezničkoj pruzi”, pri čemu je zadnji pojam, prema njezinom mišljenju, preširok u odnosu na prvi.
79. Suprotno tome, smatram da se pristup Komisije temelji na preuskom tumačenju članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14. Tako je na primjer namjera Komisije isključiti sve troškove povezane sa signalizacijom, upravljanjem prometom, osobljem i sigurnošću. Međutim, Češka Republika osnovano ističe da su ti troškovi djelomično ovisni o gustoći prometa i da se pristup Komisije, koji, čini se, dopušta mogućnost nepostojanja troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, ne može prihvatiti(26).
80. Komisija osobito prigovara Češkoj Republici što je uključila opće troškove u troškove koji se uzimaju u obzir u svrhu određivanja troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza. Prema mišljenju te institucije, češki propisi ne uključuju pored toga definiciju tih troškova, a određenje tih pristojbi temelji se na modelu raspodjele troškova, predviđene Odlukom br. 501/2005 koja određuje troškove što ih snosi upravitelj infrastrukture, troškove povezane s korištenjem i funkcioniranjem, modernizacijom i razvojem željeznice.
81. Prema Češkoj Republici, postupak u kojem upravitelj infrastrukture određuje iznos pristojbe, uzimajući u obzir samo troškove koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, proizlazi iz članka 34.c Zakona o željeznici u vezi s Izvješćem o željezničkoj mreži za godine 2010/2011. Prema tom zadnjem dokumentu, iznos pristojbi za korištenje usluge prijevoza ovisi o vrsti i težini vlaka i prijeđenoj udaljenosti. Metoda izračuna cijena za korištenje usluge prijevoza uzima u obzir posebna pravila kao i okvirna pravila za ubiranje pristojbi, koje je odredilo nadležno tijelo, troškove povezane s pružanjem usluge izražene u vlak‑kilometrima, troškove izravno nastale u pružanju usluge i stvarno nastale pružanjem usluga željezničkog prijevoza izražene u bruto tonskim kilometrima, kao i dodatne troškove izravno povezane s korištenjem usluge prijevoza.
82. U pogledu Odluke br. 501/2005, Republika Češka potvrđuje da taj dokument ne daje osnovu za određivanje pristojbi za korištenje infrastrukture, nego se odnosi samo na troškove koje snosi upravitelj željezničke infrastrukture, odnosno javno tijelo za upravljanje željeznicom, prije 1. srpnja 2008. Prema tome, ne osporavajući činjenicu da su opći troškovi uključeni u izračun sukladno toj odluci, država članica ipak naglašava da oni ne ulaze u pristojbe iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14.
83. Što se tiče prenošenja zahtjeva iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 da se iznos pristojbi ograniči na trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, čini mi se da češki propisi odnosno, preciznije, Izvješće o željezničkoj mreži, koje donosi tijelo za dodjelu kapaciteta, uključuju sve potrebne elemente da upravitelj infrastrukture i tijelo koje obavlja nadzor mogu odrediti pristojbe sukladno spomenutom zahtjevu. Kad je riječ o konkretnoj primjeni elemenata u pitanju, Komisija nije pružila konkretne primjere kojima bi dokazala da su u Češkoj Republici pristupne pristojbe određene suprotno navedenom zahtjevu. Osim toga, smatram da Komisija nije uspjela dokazati da je način tumačenja nacionalnog propisa koji zagovara Češka Republika pogrešan. Prema ustaljenoj sudskoj praksi proizlazi da je u okviru postupka zbog povrede obveze na Komisiji da pruži sve potrebne elemente kako bi Sud mogao utvrditi navodnu povredu(27).
84. Iz tih razloga predlažem Sudu da odbije treći prigovor Komisije.
D – Četvrti prigovor: Nepostojanje programa izvedbe
1. Argumentacija stranaka
85. Komisija tvrdi da je, time što je propustila uspostaviti program izvedbe koji bi željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture poticao da na najmanju moguću mjeru smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže, Češka Republika povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 11. stavaka 1. i 2. Direktive 2001/14. Prema njezinom mišljenju, Zakonom o državnom fondu za prometnu infrastrukturu nije prenesen članak 11. spomenute Direktive. Komisija dodaje da sustav poticajnih mjera treba činiti dio sustava ubiranja pristojbi.
86. Češka Republika tvrdi da, uzimajući u obzir stupanj usklađenosti postignut na razini Unije, Komisija nije dokazala nedostatnost programa izvedbe koji je uspostavljen Izvješćem o željezničkoj mreži, a koji se temelji na članku 34.c Zakona o željeznici. Češka Republika dodaje kako ona ima program izvedbe, kako u odnosu na prijevoznike tako i u odnosu na upravitelje infrastrukture.
87. Komisija u replici tvrdi da je suprotno odredbi članka 11. Direktive 2001/14 sustav naknada na koji se poziva Češka Republika neobavezan.
88. Napokon, Češka Republika u svom odgovoru na repliku dodaje da je članak 34.c stavak 2. točka (k) Zakona o željeznicama dopunjen 2011. Zakonom br. 134/2011 (Zákon č. 134/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 266/1994) tako da propisuje da Izvješće o željezničkoj mreži ubuduće treba sadržavati „razgraničenje dijelova programa izvedbe financijske naravi u odnosu na tijelo za dodjelu kapaciteta i u odnosu na prijevoznika, a u cilju smanjenja smetnji infrastrukture na najmanju moguću mjeru i povećanja apsorpcijskog kapaciteta mreže u svrhu sklapanja ugovora o korištenju željezničke usluge; program može sadržavati novčane kazne i naknade”.
89. Kraljevina Španjolska ističe kako je potrebno analizirati svaku pojedinu mjeru i ispitati jesu li te mjere, u okviru programa ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture u cjelini, učinkovite u smanjivanju smetnji na najmanju moguću mjeru i poboljšavanju funkcioniranja željezničke mreže, što i jest u skladu s ciljem Direktive 2001/14/EZ.
2. Ispitivanje četvrtog prigovora
90. Potrebno je upozoriti da je četvrti prigovor Komisije, koji se odnosi na mjere za poticanje željezničkih poduzeća i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje na najmanju moguću mjeru i poboljšaju izvedbu željezničke mreže uspostavom „programa izvedbe”, u suštini identičan drugom prigovoru u gore navedenom predmetu Komisija protiv Španjolske. Iz tog se razloga valja pozvati na pravno obrazloženje iz mišljenja iznesenog u spomenutom predmetu(28).
91. Smatram da Češka Republika do isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju nije uspostavila program izvedbe za željeznička poduzeća i upravitelje infrastrukture koji odgovara zahtjevima članka 11. Direktive 2001/14. Zakonske i ugovorne odredbe na koje se pozvala ta država članica, čak i uz pretpostavku da se one mogu okvalificirati kao mjere koje bi poticale poduzeća u pitanju i da su se primjenjivale na relevantan datum, ne predstavljaju skladnu i preglednu cjelinu unutar programa za ubiranje pristojbi za korištenje infrastrukture.
92. Kao što Komisija opravdano ističe, Zakon o državnom fondu za prometnu infrastrukturu ne prenosi članak 11. Direktive 2001/14, nego u članku 2. samo predviđa odobravanje financijskih sredstava radi održavanja ili popravljanja stanja željezničke infrastrukture. Iako propisuje izricanje novčanih kazni u slučaju nepoštovanja obveza kojima se treba osigurati funkcioniranje mreže ili u slučaju nepostojanja mjera za otklanjanje smetnji, odredba članka 51. stavaka 1. do 4. i 6. do 8. Zakona o željeznici ne uspostavlja program izvedbe u okviru programa ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture, u gore navedenom smislu. To utvrđenje ne može se opovrgnuti zakonskom odredbom donesenom 2011., tj. nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Komisije.
93. Iz tih razloga predlažem Sudu da prihvati četvrti prigovor Komisije.
E – Peti prigovor: Nenadležnost regulatornog tijela
1. Argumentacija stranaka
94. Komisija tvrdi da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14 ima za cilj omogućiti regulatornom tijelu potpunu neovisnost u odlučivanju te brzo i učinkovito donošenje vlastitih mjera za ispravljanje poremećaja na tržištu. Prema mišljenju Komisije, članak 30. stavak 6. Direktive 2001/14 ne predviđa mogućnost upravnog nadzora nad odlukama regulatornog tijela već izričito predviđa samo mogućnost sudskog nadzora. Međutim, iz članka 56. točke (c) Zakona o željeznicama proizlazilo bi da se odluke Ureda za željeznicu, koji je regulatorno tijelo u Češkoj Republici, mogu pobijati podnošenjem upravnog pravnog sredstva ministarstvu prometa, što je u suprotnosti s člankom 30. stavkom 5. Direktive 2001/14.
95. Komisija među ostalim ističe da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14 treba tumačiti u smislu da regulatorno tijelo odlučuje i usvaja mjere o svemu što se tiče područja iz članka 30. te Direktive, a posebno stavaka 2. i 3. tog članka. Međutim, iz odredaba članka 34.g Zakona o željeznici jasno proizlazi da je Ured za željeznicu ovlašten na zahtjev podnositelja zahtjeva ispitati: i) izvješće o željezničkoj mreži i ii) postupak dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta. Komisija iz toga zaključuje da navedeni Ured nije nadležan za donošenje odluka ili korektivnih mjera u svim područjima spomenutim u članku 30. stavcima 2. i 3. Direktive 2001/14, kao na primjer onih koji se odnose na razinu ili strukturu pristojbi za korištenje infrastrukture koje podnositelj zahtjeva treba ili bi možda trebao platiti, kao što predviđa članak 30. stavak 2. točka (e) spomenute Direktive.
96. Na kraju, Komisija tvrdi da članak 30. stavak 3. Direktive 2001/14 zahtijeva da u područjima na koje se odnosi ta odredba regulatorno tijelo postupa po službenoj dužnosti, dok članak 34.g Zakona o željeznici predviđa da Ured za željeznicu postupa samo na zahtjev podnositelja zahtjeva.
97. Češka Republika odgovara, kao prvo, da Direktiva 2001/14 ne isključuje mogućnost da se odluke regulatornog tijela obvezno podvrgnu nadzoru nekog drugog neovisnog tijela u okviru izvršne vlasti prije njihovog možebitnog preispitivanja pred sudom.
98. Posebice se iz članka 30. stavka 6. Direktive 2001/14 ne bi mogao izvesti zaključak o zahtjevima vezanim za unutarnju organizaciju upravnog postupka u državama članicama. One su, u načelu, slobodne u utvrđivanju svojih postupovnih pravila.
99. Drugo, kad je riječ o ovlastima regulatornog tijela, Češka Republika podsjeća da je, u okviru tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija dužna dokazati postojanje navodne povrede. Međutim, Komisija osim članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14 nije navela nijednu drugu odredba koja ne bi bila pravilno prenesena u unutarnje pravo u odnosu na djelokrug Ureda za željeznice. Slijedom navedenog, Češka Republika očituje se isključivo o prenošenju članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14 kao jedinog navoda koji je formuliran dovoljno precizno, a u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz sudske prakse Suda.
100. S tim u svezi, Češka Republika tvrdi da je nadležnost Ureda za željeznice u pogledu članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14, u cijelosti pokrivena člankom 34.g, u vezi s člankom 34.c stavkom 2. Zakona o željeznicama. Iz navedenih bi odredaba proizlazilo da ovlast Ureda za željeznice obuhvaća preispitivanje razine ili strukture pristojbi za korištenje infrastrukture. Prema mišljenju Češke Republike, ako regulatorno tijelo ima potrebnu ovlast za donošenje mjera u smislu članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14, iz toga bi logično proizlazilo da ono u okviru nadzora koji provodi država također ima potrebnu ovlast za pokretanje postupka preispitivanja po službenoj dužnosti.
101. U svojoj replici Komisija tvrdi da iz članka 34.g. Zakona o željeznicama jasno proizlazi da su nadležnosti Ureda za željeznice ograničene na nadzor Izvješća o željeznici i postupka dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta. Iz navedenog bi, prema mišljenju te institucije, proizlazilo da nadležnosti Ureda za željeznice ne odgovaraju nadležnostima koje regulatorno tijelo mora imati na temelju članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14.
102. Konačno, Češka Republika u svojem odgovoru na repliku tvrdi da prigovori Komisije, uz iznimku prigovora koji se tiče nadležnosti regulatornog tijela glede razine pristojbi, trebaju biti proglašeni nedopuštenima. U tom pogledu ta država članica ističe da je Komisija u svojoj tužbi predmet prigovora odredila na isti način kao i u obrazloženom mišljenju, u smislu da bi se on odnosio samo na opseg nadležnosti Ureda za željeznice glede razine pristojbi. S druge strane, Komisija je u svojoj replici proširila prigovor koji se odnosi na prenošenje članka 30. stavka 5. Direktive, u usporedbi s obrazloženim mišljenjem i s tužbom, dodavši pet novih prigovora, čime je povrijedila pravo države članice na pravično suđenje(29).
2. Ispitivanje petog prigovora
a) Prvi dio
103. U prvom dijelu petog prigovora, Komisija prigovara Češkoj Republici da je Ministarstvo prometa, sukladno članku 56. Zakona o željeznici, tijelo koje je nadležno za pravna sredstva protiv odluka regulatornog tijela, odnosno Ureda za željeznice.
104. Prema mišljenju Komisije, takvo prethodno pravno sredstvo u upravnom postupku suprotno je članku 30. stavku 5. Direktive 2001/14, s obzirom na to da navedena odredba ne dopušta upravni nadzor odluka regulatornog tijela. Češka Republika naprotiv tvrdi da Direktiva 2001/14, ako je se tumači u svjetlu načela postupovne autonomije država članica, ne isključuje mogućnost da se odluke regulatornog tijela obvezno podvrgnu nadzoru nekog drugog upravnog tijela prije njihovog eventualnog preispitivanja pred sudom.
105. Smatram da navedena nacionalna odredba nije u skladu s odredbama Direktive 2001/14.
106. Prvo, navedena nacionalna odredba je prema mojem mišljenju u suprotnosti sa strukturom članka 30. stavaka 5. i 6. Direktive 2001/14 koji se temelje na ideji da je upravna odluka koju je donijelo regulatorno tijelo isključivo predmet sudskog nadzora, a ne prethodnog upravnog nadzora, iako ta mogućnost nije izričito isključena.
107. Drugo, potrebno je napomenuti da prema članku 30. stavku Direktive 2001/14 države članice uspostavljaju jedno, a ne više regulatornih tijela. Čak i da Češka Republika na temelju spomenute odredbe može povjeriti zadaće regulatornog tijela Ministarstvu prometa, umjesto Uredu za željeznice, to nije mogućnost za koju se opredijelila.
108. Treće, Komisija opravdano tvrdi da regulatorno tijelo mora moći brzo i učinkovito donositi vlastite mjere za ispravljanje poremećaja na tržištu. Argument Češke Republike prema kojem upravni nadzor nad odlukama koje je donijelo regulatorno tijelo omogućava rješavanje znatnog dijela pritužbi u kraćem roku nego u okviru sudskog postupka nije me uvjerio. Zapravo, ako je taj nadzor ograničen na preispitivanje zakonitosti odluka regulatornog tijela, čini se da predstavlja dodatnu fazu prije sudskog nadzora. Ako s druge strane, Ministarstvo prometa ima ovlast izmjene i tako izmijeni procjene koje je donijelo regulatorno tijelo, trebalo bi ga smatrati regulatornim tijelom višeg stupnja u upravnoj hijerarhiji, što mi se ne čini u skladu ni s tekstom ni sa smislom članka 30. stavka 1. Direktive 2001/14.
109. Iz tih razloga predlažem Sudu da prihvati prvi dio petog prigovora Komisije.
b) Drugi dio
110. U drugom dijelu petog prigovora svoje tužbe Komisija prigovara Češkoj Republici da regulatornom tijelu nije povjerila sve ovlasti koje takvo tijelo mora imati na temelju članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14.
111. Kao što sam već izložio u točki 102. ovog mišljenja, prema mišljenju Češke Republike, sve prigovore osim onog koji se odnosi na nadležnost regulatornog tijela u pogledu razine pristojbi valja ocijeniti kao nedopuštene.
112. Potrebno je podsjetiti da iz članka 38. stavka 1. točke (c) Poslovnika Suda(30), kako ga Sud tumači, proizlazi da se u svakoj tužbi s kojom se pokreće postupak mora naznačiti predmet spora kao i sažeti prikaz tužbenih razloga te da ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi se tuženiku omogućila priprema obrane, a Sudu obavljanje nadzora. Iz navedenog slijedi da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se tužba temelji moraju proizlaziti iz samog teksta tužbe na dosljedan i razumljiv način i da tužbeni zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili da čak ne odluči o nekom prigovoru(31).
113. Sud je također presudio da se u okviru tužbe podnesene u skladu s člankom 258. UFEU‑a prigovori moraju iznijeti na cjelovit i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da točno razumiju doseg povrede prava Unije istaknute u tužbi, a što je nužno da bi se ta država članica mogla učinkovito služiti sredstvima obrane i da bi Sud mogao ispitati postojanje istaknute povrede(32).
114. U pogledu nadležnosti regulatornog tijela, Komisija je u tužbi tvrdila da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14 treba tumačiti u smislu da regulatorno tijelo mora moći odlučivati i donositi mjere u svim područjima iz članka 30. Direktive, a posebno u onima koji su nabrojani u stavcima 2. i 3. tog članka. Međutim, u okviru spomenutih navoda, Komisija se bavila samo nadležnošću iz stavka 2. točke (e) navedene Direktive u pogledu razine i strukture pristojbi za korištenje infrastrukture kao i navodne nemogućnosti češkog regulatornog tijela da postupa po službenoj dužnosti.
115. Iako se drugi dio petog prigovora tužbe može tumačiti na način da pokriva sva područja primjene članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14 i da su gore navedeni aspekti navedeni samo primjerice, valja ustvrditi da tužba ne udovoljava zahtjevima dopuštenosti koji su ustanovljeni spomenutom sudskom praksom Suda jer ne sadrži dovoljno obrazloženja da bi se dokazala navedena povreda.
116. Stoga predlažem Sudu da utvrdi nedopuštenim drugi dio petog prigovora Komisije u dijelu u kojem se povreda obveze iz članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14 odnosi na druge elemente, a ne na one u vezi s nadzorom razine i strukture pristojbi za korištenje infrastrukture i nadležnosti regulatornog tijela da postupa po službenoj dužnosti.
117. Što se tiče mogućnosti regulatornog tijela da u biti postupa po službenoj dužnosti, Komisija tvrdi da članak 34.g Zakona o željeznici predviđa da Ured za željeznicu postupa samo na zahtjev podnositelja zahtjeva, dok članak 30. stavak 3. Direktive 2001/14 zahtijeva da regulatorno tijelo postupa po službenoj dužnosti. Prema toj državi članici, Zakon br. 552/1991 o državnom nadzoru, s izmjenama i dopunama, a u vezi s člankom 58. Zakona o željeznici predviđa kad i/ili gdje regulatorno tijelo može djelovati, dok članak 34.g stavak 3. tog Zakona predviđa načine djelovanja ako se utvrdi povreda obveze.
118. Kritika Komisije temelji se na tumačenju članka 34.g Zakona o željeznici prema kojem bi, u pogledu postupaka pred Uredom za željeznice iz stavaka 1. i 2. tog članka koje pokreće podnositelj zahtjeva za dodjelu kapaciteta, primjenjivost stavka 3. tog članka također ovisila o tom zahtjevu(33).
119. Međutim, Češka Republika osporava ovakvo tumačenje članka 34.g stavka 3. Zakona o željeznicama. Naime, ta država članica tvrdi da se državni nadzor u sektoru željeznica provodi na temelju članka 58. stavka 2. Zakona o željeznicama, prema kojem regulatorno tijelo ispituje „da li vlasnik željeznice, upravitelj željeznice i željeznički prijevoznik, u okviru pružanja usluga željezničkog prijevoza putnika i tereta, poštuju i ispunjavaju svoje obveze predviđene zakonom”.
120. Prema toj državi članici, spomenuta odredba u vezi sa Zakonom br. 552/1991, s izmjenama i dopunama, kojom se nadležnim tijelima, u cilju provedbe državnog nadzora daje ovlast da provode inspekcije i da temeljem tih inspekcija pokreću postupke, donose korektivne mjere ili izriču novčane kazne za tako utvrđene upravne prekršaje, regulatornom tijelu prenosi ovlast da po službenoj dužnosti donosi odluke iz članka 34.g stavka 3. Zakona o željeznici.
121. U tom pogledu ponovno podsjećam da, prema ustaljenoj sudskoj praksi po pitanju postupaka zbog povrede obveze, Komisija treba pružiti sve potrebne dokaze kako bi Sud mogao utvrditi navedenu povredu. Nije sporno da se utvrđenje povrede obveze ne može temeljiti na tumačenju jedne izdvojene odredbe nacionalnog prava, iako, prema riječima Komisije, ta odredba slijedi „logično i sustavno” iz prethodnih odredaba istog članka, s obzirom na to da to tumačenje snažno osporava država članica koja se poziva na odredbe koje imaju općenitije značenje, koje idu u prilog tom suprotstavljenom načinu tumačenja. Zbog toga, prema mojem mišljenju, Komisija nije dovoljno pravno dokazala da Ured za željeznicu nema mogućnost postupanja po službenoj dužnosti.
122. Pored toga, Komisija tvrdi da regulatorno tijelo nije nadležno za donošenje odluka ili korektivnih mjera u svim područjima navedenim u članku 30. stavcima 2. i 3. Direktive 2001/14, kao što je na primjer razina ili struktura pristojbi za korištenje infrastrukture koju podnositelj zahtjeva treba ili bi možda trebao platiti, kao što predviđa članak 30. stavak 2. točka (e) navedene Direktive.
123. U pogledu članka 30. stavaka 2. i 3. Direktive 2001/14, podsjećam da tužbu Komisije smatram dopuštenom samo u pogledu razine i strukture pristojbi za korištenje infrastrukture.
124. Glede toga, Češka Republika je odgovorila, s jedne strane, da je, na temelju članka 34.g stavaka 1. i 3. u vezi s člankom 34.c stavkom 2. Zakona o željeznici, Ured za željeznicu nadležan u okviru provjere kriterija navedenih u Izvješću o željezničkoj mreži preispitivati informacije o cijeni za dodjelu kapaciteta i određivanje pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture. S druge strane, ispitivanje posebne razine pristojbi za korištenje infrastrukture koju mora plaćati određeni željeznički prijevoznik temelji se na članku 34.g stavcima 2. i 3. navedenog Zakona. Na temelju tih odredaba Ured za željeznicu bio bi ovlašten preispitivati postupak dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, čiji bi nužni sastavni dio, prema izričitim odredbama Zakona, bio i određivanje posebne razine pristojbi za pristup infrastrukturi.
125. Pored toga, prema Češkoj Republici, kriteriji iz Izvješća o željezničkoj mreži određeni su člankom 34.c stavkom 2. Zakona o željeznici. Među tim kriterijima su, među ostalim, informacije o cijeni dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i o određivanju iznosa pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture.
126. Češka Republika ispravno tvrdi da su informacije o cijenama i pristojbama samo drugi način za određivanje visine pristojbi za korištenje infrastrukture koje se obračunavaju ili bi se mogle obračunavati. Također, načini određivanja cijena iz članka 34.g Zakona o željeznici, za čiju je provjeru nadležno regulatorno tijelo, obuhvaćaju i strukturu pristojbi za korištenje infrastrukture.
127. Spomenute nacionalne odredbe na prvi pogled se ne čine nedostatne u pogledu zahtjeva iz članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14. Doista, regulatorno tijelo ima mogućnost donošenja odluka o izmjeni Izvješća o željezničkoj mreži, uključujući i o kriterijima navedenim u Izvješću ili o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i posebno načina određivanja cijena. Istina, postupovna pravila predviđena u tu svrhu, osobito rok od petnaest dana za podnošenje prigovora, mogu oslabiti ovaj zaključak. Međutim, ovaj zadnji aspekt Komisija nije iznijela u tužbi nego tek u replici, zbog čega je istaknut prekasno. Iz toga slijedi da Komisija nije uspjela pravno dokazati postojanje navedene povrede u pogledu nadležnosti regulatornog tijela s obzirom na razinu ili strukturu pristojbi za korištenje infrastrukture.
128. Iz tih razloga predlažem Sudu da drugi dio petog prigovora Komisije odbaci kao djelomično nedopušten odnosno odbije kao djelomično neosnovan.
F – Šesti prigovor: Nepostojanje tijela iz članka 10. stavka 7. Direktive 91/440
1. Argumentacija stranaka
129. Komisija tvrdi da je Češka Republika povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 10. stavka 7. Direktive 91/440, s obzirom na to da u Češkoj Republici ne postoji tijelo kakvo je predviđeno spomenutom odredbom koje bi ispunjavalo predviđene zadaće.
130. Iz članka 10. stavka 7. prvog podstavka Direktive 91/440 proizlazi da nadzor natjecanja na tržištu usluga željezničkog prijevoza može biti povjeren ili regulatornom tijelu ustanovljenom sukladno članku 30. Direktive 2001/14, ili kojem drugom tijelu koje ima istu razinu neovisnosti. To bi tijelo, u oba slučaja, moralo ispunjavati uvjete navedene u članku 10. stavku 7. drugom podstavku Direktive 91/440, dakle moralo bi biti ustanovljeno u skladu s pravilima predviđenim u članku 30. stavku 1. Direktive 2001/14/EZ, te bi moralo postupati po pritužbama podnositelja zahtjeva i, na temelju pritužbe ili po službenoj dužnosti, odlučivati o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na tržištu.
131. U tom pogledu, Komisija ističe da natjecanje na tržištu željezničkih usluga u Češkoj Republici nadzire Ured za zaštitu tržišnog natjecanja čije su ovlasti uređene Zakonom o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja.
132. Iz čeških bi propisa dakle proizlazilo da je nadležnost navedenog Ureda ograničena na pitanja izravno povezana s tržišnim natjecanjem na tržištu željezničkih usluga. Komisija iz toga zaključuje da to tijelo ne obavlja sve one zadaće koje bi bilo dužno obavljati na temelju članka 10. stavka 7. drugog stavka Direktive 91/440, pa se ono stoga ne bi moglo smatrati tijelom koje ispunjava zadaće predviđene u toj odredbi. Komisija posebno ističe da Ured za zaštitu tržišnog natjecanja ne može postupati po pritužbama podnositelja zahtjeva koji smatraju da se prema njima postupilo nepošteno, da ih se diskriminiralo ili da im se na bilo koji drugi način naškodilo, niti odlučivati, na temelju pritužbe ili po službenoj dužnosti, o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na tom tržištu.
133. Češka Republika prvenstveno smatra da taj tužbeni razlog treba ocijeniti nedopuštenim. Komisija je zapravo iznijela prigovor koji se tiče povrede članka 10. stavka 7. Direktive 91/440, zbog nenadležnosti Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja iz članka 10. stavka 7. drugog podstavka Direktive 91/440 tek u tužbi, pa Češka Republika nije imala priliku svrhovito odgovoriti na njezine prigovore u fazi koja je prethodila podnošenju tužbe, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda.
134. Češka Republika tvrdi da prvi put od početka postupka Komisija u okviru tužbe ističe nenadležnost Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja, ne u vezi s funkcijama iz članka 30. Direktive 2001/14, kao što je to učinila u obrazloženom mišljenju, nego u vezi s člankom 10. stavkom 7. Direktive 91/440.
2. Ispitivanje šestog prigovora
135. Poput Češke Republike, mišljenja sam da šesti prigovor zahtjeva Komisije treba ocijeniti nedopuštenim, uzimajući u obzir ranije spomenutu sudsku praksu(34).
136. U obrazloženom mišljenju Komisija se doista pozivala na članak 10. stavak 7. Direktive 91/440 prigovarajući Češkoj Republici zbog povrede obveza koje iz njega proizlaze. Međutim, prigovor Komisije na prvom se mjestu temeljio na tvrdnji prema kojoj Ured za zaštitu tržišnog natjecanja ne može djelovati kao regulatorno tijelo s obzirom na to da željezničke direktive ne bi dopuštale raspodjelu zadaća regulatornog tijela između više tijela. Na drugom mjestu, državi članici se prigovara zbog činjenice što Ured za zaštitu tržišnog natjecanja nema sve ovlasti iz članka 30. Direktive 2001/14.
137. Zbog tih razloga, predlažem da Sud šesti prigovor Komisije odbaci kao nedopušten.
V- Troškovi
138. Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika(35), ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi svoje troškove. Budući da su i Komisija i Češka Republika djelomično uspjele u svojim zahtjevima, predlažem da svaka stranka snosi svoje troškove.
139. Sukladno članku 140. stavku 1. Poslovnika Kraljevina Španjolska snosit će svoje troškove.
V – Zaključak
140. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem da Sud donese sljedeću odluku:
1. Češka Republika povrijedila je obveze koje su za nju proizlazile:
– na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2007/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007., time što je odredila najviši iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture;
– na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14, kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2007/58, time što nije donijela mjere namijenjene poticanju upravitelja infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i razine pristupnih pristojbi;
– na temelju članka 11. Direktive 2001/14, kako je izmijenjena Direktivom 2007/58, time što nije uspostavila program izvedbe s ciljem poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje na najmanju moguću mjeru i poboljšaju izvedbu željezničke mreže; i
– na temelju članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14, kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2007/58, time što je uspostavila upravni nadzor odluka regulatornog tijela putem upravnog pravnog sredstva pred Ministarstvom prometa.
2. U preostalom dijelu tužbenog zahtjeva tužba se odbija.
3. Europska komisija, Češka Republika i Kraljevina Španjolska snose svoje troškove.