GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2019 m. sausio 17 d.(1)
Byla C‑706/17
AB „Achema“,
AB „Orlen Lietuva“,
AB „Lifosa“
prieš
Valstybinę kainų ir energetikos kontrolės komisiją (VKEKK),
dalyvaujant:
Lietuvos Respublikos energetikos ministerijai,
UAB „BALTPOOL“
(Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (Lietuva) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Valstybės pagalba – Valstybinių išteklių sąvoka – Atrankinis pobūdis – Poveikis prekybai – Konkurencijos iškraipymas – Bendros ekonominės svarbos paslaugos elektros energijos sektoriuje – Altmark sąlygos“
1. Savo klausimais Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Lietuvos viešuosius interesus atitinkančių paslaugų (toliau – VIAP) elektros energijos sektoriuje teikimo ir jų finansavimo sistemos (toliau – VIAP schema) tam tikri aspektai turi būti pripažįstami valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
2. Ši byla suteikia Teisingumo Teismui progą patikslinti savo jurisprudenciją, visų pirma, susijusią su sąvoka „valstybiniai ištekliai“ ir sąlygomis, nustatytomis jurisprudencijoje, kuri plėtojama remiantis 2003 m. liepos 24 d. Teisingumo Teismo sprendimu Altmark Trans ir Regierungspräsidium Magdeburg (toliau – Altmark)(2).
I. Teisinis pagrindas
A. Lietuvos teisė
3. Kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, reikšmingos nacionalinės teisės nuostatos įtvirtintos šiuose bylai reikšmingu laikotarpiu galiojusios redakcijos teisės aktuose: 2000 m. liepos 20 d. Elektros energetikos įstatyme Nr. VIII‑1881, 2011 m. gegužės 12 d. Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatyme Nr. XI‑1375, 2012 m. birželio 12 d. Lietuvos Respublikos elektros energetikos sistemos integracijos į Europos elektros energetikos sistemas įstatyme Nr. XI‑2052, 2013 m. sausio 17 d. Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 2, 11, 13, 14, 16, 20, 21 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatyme Nr. XII‑169 ir šiuos įstatymus įgyvendinančiose teisinėse priemonėse, tarp jų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. liepos 18 d. nutarime Nr. 916 „Dėl viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje teikimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ ir 2012 m. rugsėjo 19 d. Vyriausybės nutarime Nr. 1157 „Viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje lėšų administravimo tvarkos aprašas“ (toliau – nagrinėjami nacionalinės teisės aktai).
4. Šių teisės aktų nuostatos, kiek jos susijusios su šia byla, bus apibendrintos šios išvados 12–15 punktuose.
II. Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti klausimai
5. Pareiškėjos pagrindinėje byloje – AB „Achema“, AB „Orlen Lietuva“ ir AB „Lifosa“ (Achema ir kt.) – yra Lietuvos Respublikoje registruotos ir veikiančios bendrovės, be kita ko, eksploatuojančios termofikacines elektrines. Šių elektrinių pagaminta elektros energija naudojama jų pačių elektros poreikiams tenkinti arba tiekiama kitoms įmonėms. Šios bendrovės taip pat perka elektros energiją iš Lietuvoje veikiančių nepriklausomų tiekėjų.
6. Pagal atitinkamus nacionalinės teisės aktus Achema ir kt., kaip ir bet kuris kitas elektros energijos vartotojas, privalėjo sumokėti tam tikrą sumą už VIAP paslaugas, joms suteiktas 2014 m.
7. Achema ir kt. su skundais kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą ir prašė panaikinti Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos (toliau – VKEKK) 2013 m. spalio 11 d. nutarimo (su pakeitimais, padarytais 2013 m. lapkričio 22 d. nutarimu Nr. O3-704) (toliau – ginčijamas nutarimas) 1.2–1.4, 1.7, 2 ir 3 punktus. Ginčijamame nutarime VKEKK nustatė bendrą lėšų sumą 2014 metams elektros energetikos įmonėms, teikiančioms VIAP (toliau – VIAP teikėjos) (1 punktas), ir VIAP kainą Lietuvos elektros energijos (galutiniams) vartotojams, įskaitant pareiškėjas (2 ir 3 punktas).
8. 2016 m. vasario 9 d. sprendimu tas teismas atmetė Achemos ir kt. skundus kaip nepagrįstus.
9. Dėl šio sprendimo Achema ir kt. pateikė apeliacinius skundus Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. Suabejojęs, kaip teisingai aiškinti bylai reikšmingas ES teisės nuostatas, minėtas teismas nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„Ar [nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose] nustatyta [VIAP schema], galiojusi 2014 metais, ar jos dalis laikytina valstybės pagalba (valstybės pagalbos schema) [SESV] 107 straipsnio 1 dalies taikymo prasme, įskaitant klausimus:
– ar tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamoje byloje, SESV 107 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad valstybės ištekliais (ne)laikytinos VIAP lėšos?
– ar SESV 107 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad iš valstybės išteklių elektros energijos gamintojams teikiama pagalba nelaikytinas atvejis, kai tinklų operatoriams (įmonėms) nustatoma pareiga pirkti elektros energiją iš šių gamintojų už fiksuotą kainą (tarifą) ir (ar) ją balansuoti, o tinklų operatorių dėl šio įpareigojimo patiriami nuostoliai kompensuojami iš valstybės ištekliams galimai priskiriamų lėšų?
– ar SESV 107 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamoje byloje, atrankine (selektyvia) ir (ar) galinčia daryti įtakos valstybių narių tarpusavio prekybai (ne)laikytina parama: įmonei, kuri įgyvendina tokį strateginės reikšmės projektą, kaip „NordBalt“; įmonėms, kurioms pavesta konkrečiu laikotarpiu užtikrin[ti] elektros energijos tiekimo saugumą; kompensuojant asmenų, tokių kaip nagrinėjamų saulės šviesos energijos elektrinių plėtotojų, realiai patirtus ir rinkos sąlygas atitinkančius nuostolius dėl valstybės atsisakymo vykdyti prisiimtus įsipareigojimus (nacionalinio reguliavimo pasikeitimų); įmonėms (tinklų operatoriams), su tikslu kompensuoti realius nuostolius, patiriamus šioms vykdant įpareigojimą iš VIAP teikiančių elektros energijos gamintojų nustatyta kaina supirkti elektros energiją bei ją (energiją) balansuoti?
– ar SESV 107 straipsnio 1 dalis, ją taikant kartu su SESV 106 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinama taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamoje byloje, nagrinėjama VIAP schema (jos dalis) (ne)laikytina atitinkančia Europos Sąjungos Teisingumo Teismo <…> sprendimo [Altmark] 88–93 punktuose nustatytus kriterijus?
– ar SESV 107 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamoje byloje, VIAP schema (jos dalis) (ne)laikytina iškraipančia ar galinčia iškraipyti konkurenciją?“
10. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė Achema, Baltpool, Lietuvos vyriausybė ir Komisija. Be to, visos šios šalys buvo išklausytos per 2018 m. lapkričio 6 d. vykusį posėdį.
III. Vertinimas
11. Prieš nagrinėjant konkrečius klausimus, pateiktus šioje byloje, man atrodo naudinga trumpai aptarti Lietuvos VIAP elektros energetikos sektoriuje teikimo tvarkos, kurią paaiškino prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pagrindinius aspektus ir tada pateikti kelias įžangines pastabas.
A. Lietuvos VIAP schema
12. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, VIAP iš esmės yra dėl bendrojo intereso pagal nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus teikiamos paslaugos arba vykdoma veikla. Šiai bylai svarbiu laikotarpiu VIAP, be kita ko, apėmė elektros energijos gamybą naudojant atsinaujinančius energijos išteklius ir jos balansavimą; elektros energijos gamybą termofikaciniu režimu kombinuotojo elektros energijos ir šilumos gamybos ciklo elektrinėse, kai šios elektrinės tiekia šilumą į aprūpinimo šiluma sistemas ir sutaupomas toks kiekis pirminės energijos, kad bendrą šilumos ir elektros energijos gamybą galima laikyti efektyvia; elektros energijos gamybą nustatytose elektrinėse, kuriose elektros energiją gaminti būtina elektros energijos tiekimo saugumui užtikrinti; strateginių elektros energetikos sektoriaus projektų, susijusių su energetinio saugumo didinimu įrengiant jungiamąsias linijas su kitų valstybių elektros energetikos sistemomis ir (ar) sujungiant Lietuvos Respublikos elektros energetikos sistemas su kitų valstybių narių elektros energetikos sistemomis, įgyvendinimą (pavyzdžiui, projektas „Tarpsisteminė jungtis Lietuva–Švedija“ (taip pat žinomas kaip NordBalt)); saulės šviesos energijos elektrinės projekto plėtojimą.
13. Kiekvienais metais teisės aktų nustatyta tvarka Lietuvos kompetentingos viešosios valdžios institucijos nustato VIAP teikėjus, apibrėžia VIAP apimtį ir nustato kompensacijų (mokėjimo) už jų tiekiamas VIAP sąlygas ir dydžius. Visi elektros energijos vartotojai moka VKEKK nustatyto dydžio VIAP kainą, skaičiuojamą nuo jų faktiškai savo poreikiams suvartotos elektros energijos kiekio. Mokėjimas už VIAP yra įtrauktas į perkamos elektros energijos kainą arba sumokamas atskirai tinklų operatoriams.
14. Iš elektros energijos vartotojų surinktas lėšas (toliau – VIAP lėšos) Lietuvos elektros energijos tinklų operatoriai perveda VIAP lėšų administratorei UAB „BALTPOOL“ – valstybės kontroliuojamam privačiam juridiniam asmeniui. Savo ruožtu Baltpool sumoka VIAP teikėjams už jų paslaugas pagal teisės aktuose nustatytą procedūrą. Baltpool nėra finansuojama iš valstybės biudžeto; jos administracinės sąnaudos padengiamos iš tų pačių VIAP lėšų.
15. VIAP lėšos negali būti naudojamos kitoms reikmėms nei sumokėti už VIAP teikimą ir jos nėra valstybės biudžeto dalis. Vartotojų, kurie nesumoka VIAP kainos, įsiskolintos sumos išieškomos bendra civilinio proceso tvarka. Šiems vartotojams netaikoma atsakomybė pagal viešosios teisės taisykles.
B. Pirminės pastabos
16. Šiomis aplinkybėmis pirmiausia pabrėžtina, kad kai į Teisingumo Teismą kreipiamasi su prašymu priimti prejudicinį sprendimą, jis turi pareigą išaiškinti nacionaliniam teismui atitinkamų ES teisės normų turinį, kad šis teismas galėtų jas teisingai taikyti savo nagrinėjamos bylos aplinkybėms, bet neturi pats jų taikyti, juo labiau kad nebūtinai turi visus tam būtinus duomenis(3). Šiuo klausimu Teisingumo Teismas nuosekliai laikėsi nuomonės, kad nacionaliniai teismai yra įgalioti aiškinti ir taikyti sąvoką „valstybės pagalba“, o savo nagrinėjamose bylose šie teismai turi patikrinti, ar laikomasi SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų(4).
17. Šis Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų „darbo pasidalijimas“ yra itin svarbus. Juo labiau tokioje byloje kaip ši: pagrindinėje byloje taikytina nacionalinė sistema yra gana sudėtinga ir apima įvairias priemones, kurios – bent jau potencialiai – gali būti svarbios pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Be to, kalbant apie kai kuriuos klausimus, reikia pažymėti, kad nacionalinis teismas šio teismo klausia dėl aspektų, kurie daugiausia yra faktinio ir gana techninio pobūdžio, ir iš esmės prašo Teisingumo Teismo patvirtinti jo analizę. Vis dėlto, kaip Baltpool teisingai pažymėjo per teismo posėdį, Teisingumo Teismui trūksta duomenų ir kitos faktinės informacijos, reikalingos nacionalinio teismo preliminarioms išvadoms patvirtinti arba paneigti. Todėl būtent nacionalinis teismas turės padaryti galutines išvadas dėl tų aspektų, atsižvelgdamas į rekomendacijas, kurias Teisingumo Teismas pateiks dėl SESV 107 straipsnio 1 dalies prasmės ir taikymo srities.
18. Toliau taip pat primintina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją kvalifikuojant kaip „valstybės pagalbą“ pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį reikalaujama, kad būtų tenkinamos visos šioje nuostatoje įtvirtintos sąlygos. Pirma, turi būti valstybės įsikišimas arba įsikišimas panaudojant valstybinius išteklius. Antra, šios priemonės turi daryti įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai. Trečia, jos turi suteikti atrankinį pranašumą jų gavėjui. Ketvirta, dėl jų turi arba gali būti iškraipyta konkurencija(5).
19. Dabar pereisiu prie prejudiciniuose klausimuose iškeltų teisinių problemų analizės.
C. Pirmasis klausimas
20. Pirmasis prejudicinis klausimas susijęs su šios išvados 18 punkte nurodyta pirma sąlyga. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar SESV 107 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad tokios lėšos, kaip VIAP lėšos, turėtų būti laikomos valstybiniais ištekliais.
21. Mano nuomone, į šį klausimą reikia atsakyti teigiamai.
22. Visų pirma, reikia turėti omenyje, kad remiantis suformuota jurisprudencija tam, kad nauda galėtų būti pripažinta pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ji turi būti suteikta tiesiogiai arba netiesiogiai iš valstybės išteklių ir priskirtina valstybei(6).
23. Šiuo atveju neginčijama, kad priemonės, kurios tariamai yra pagalba, kildintinos iš įstatymų ir kitų teisės aktų, kuriuos priėmė Lietuvos valdžios institucijos. Todėl šios priemonės gali būti priskirtinos valstybei.
24. Vis dėlto tikrasis klausimas yra tai, ar šios priemonės susijusios su valstybiniais ištekliais, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
25. Akivaizdu, kad sąvoka „valstybiniai ištekliai“ apima visus finansinius išteklius, kuriuos valstybė gali naudoti įmonėms remti: tai yra ne vien lėšos, kurios tiesiogiai ar netiesiogiai skiriamos iš viešųjų lėšų ar valstybės pajamų, bet ir ištekliai, kurie, nors ir ne visuomet priklauso valstybės iždui, bet yra nuolatos valstybės kontroliuojami(7). Paprastai tariant, šios lėšos, nors ir gaunamos iš privačių asmenų, yra renkamos valstybės, valstybės vardu arba įsikišant valstybei ir suteikiamos kompetentingoms nacionalinėms institucijoms, kurios turi įgaliojimus priimti sprendimą dėl galutinio jų panaudojimo.
26. Taip, atrodo, yra ir VIAP lėšų Lietuvos VIAP schemoje atveju.
27. Nuo to momento, kai jos surenkamos iš elektros energijos vartotojų, iki tol, kai jos paskirstomos VIAP teikėjams, VIAP lėšos yra kontroliuojamos valstybės. Visų pirma, būtent viešosios valdžios institucijos kiekvienais metais nustato paslaugas, kurios turi būti laikomos VIAP, ir atrenka įmones, kurias bus pripažįstamos VIAP teikėjomis. Be to, viešasis subjektas – VKEKK – nustato sumą, kuri turi būti renkama iš elektros energijos vartotojų už VIAP paslaugas. Kai elektros tinklų operatoriai surenka VIAP lėšas, jos perduodamos Baltpool – subjektui, kuris, nors ir įsteigtas pagal privatinę teisę, yra kontroliuojamas valstybės. Baltpool tvarko gautas lėšas, paskirsto jas VIAP teikėjams pagal teisės aktuose nustatytus kriterijus, pasilikdama dalį šių lėšų savo administracinėms išlaidoms padengti. Taigi VIAP lėšų egzistavimo ciklas yra griežtai reglamentuotas.
28. Todėl situaciją, nagrinėjamą šioje byloje, reikia atskirti nuo kitose bylose Teisingumo Teismo nagrinėtų situacijų, pavyzdžiui, bylose PreussenElektra(8) ir ENEA(9), kurios taip pat susijusios su nacionalinėmis atsinaujinančios energijos paramos schemomis. Tose bylose Teisingumo Teismas konstatavo, kad vien valstybės privačioms įmonėms nustatyta pareiga pirkti elektrą kaina, kuri gali būti didesnė už įprastinę rinkos kainą, nėra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Svarbiausia tose bylose buvo tai, kad – kitaip nei nagrinėjamos VIAP schemos atveju – nebuvo valstybės administruojamo finansavimo mechanizmo. Nebuvo jokio elektros energijos vartotojų sumokėtų lėšų surinkimo ir paskirstymo, kuriuos valstybė galėtų kaip nors kontroliuoti.
29. Lietuvos VIAP schema taip pat nepanaši į priemones, kurias Teisingumo Teismas nagrinėjo bylose Pearle ir kt.(10) ir Doux Élevage(11).
30. Nors tose bylose finansiniai įnašai, kuriuos privalėjo mokėti tam tikros įmonės, buvo nustatyti įstatyme, o juos rinko ir administravo subjektai, kuriems valstybė suteikė tam tikrų įgaliojimų, Teisingumo Teismas vis dėlto pripažino nagrinėtas priemones nepatenkančiomis į SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sritį. Tiesa, abiejose bylose lėšas tvarkantis subjektas buvo tik kaip įrankis, padedantis surinkti ir paskirstyti išteklius, skirtus pačių įmonių, kurios turėjo sumokėti įnašus, komerciniais interesais vykdomai veiklai(12). Taigi privalomi įnašai buvo nustatyti privačių įmonių, kurios taip pat sprendė dėl jų galutinio panaudojimo, iniciatyva. Nei byloje Pearle ir kt., nei Doux Élevage surinktos lėšos neturėjo būti naudojamos pagal valdžios institucijų instrukcijas ar siekiant šių institucijų nustatyto viešojo tikslo(13).
31. Vis dėlto, kaip matyti iš nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų, Baltpool niekaip negali būti laikoma „įrankiu“, veikiančiu pagal subjektų, turinčių mokėti įmokas, nurodymus ir dėl jų komercinių interesų. Iš tiesų, Baltpool naudoja surinktas lėšas laikydamasi valstybės nustatytos tvarkos. Vertinant iš ekonominės perspektyvos pažymėtina, kad subsidijuojamos veiklos naudos gavėjai nėra tie patys asmenys, kurie finansuoja paramos priemones. Todėl egzistuoja tai, kad išteklius vartotojai perduoda tam tikroms įmonėms, valdomoms valstybės valdžios institucijų.
32. Tai, kad Baltpool neturi jokios diskrecijos pasirinkti, kaip turi būti naudojamos lėšos, nesumenkina fakto, kad šiuo aspektu bet kokius sprendimus priima viešosios valdžios institucijos(14). Kaip paaiškinta šios išvados 27 punkte, surinktos lėšos turi būti tvarkomos griežtai laikantis nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose nustatytos tvarkos. Faktiškai tai rodo, kad VIAP lėšas kontroliuoja valstybė.
33. Tai, kad tuo atveju, jeigu vartotojai nesumoka mokėtinų sumų, Baltpool kreipiasi į bendrosios kompetencijos teismus pagal įprastas procedūras, šiomis aplinkybėmis taip pat yra nelabai svarbu. Manau, kad tai glaudžiai susiję su aplinkybe, kad Lietuvos valdžios institucijos nusprendė patikėti VIAP lėšų surinkimą tinklo operatoriams, o šių lėšų administravimą – pagal privatinę teisę įsteigtam subjektui. Šis aspektas, į kurį Teisingumo Teismas atsižvelgė, nustatydamas pagal privatinę teisę veikiančių tarpšakinių organizacijų pobūdį byloje Doux Élevage(15), neturi reikšmės šioje byloje. Iš tiesų, nėra jokių abejonių, kad, nors ir įsteigta kaip privatinės teisės reguliuojama bendrovė, Baltpool yra kontroliuojama valstybės ir, kalbant apie VIAP lėšų naudojimą, privalo veikti, kaip numatyta atitinkamuose nacionaliniuose įstatymuose(16).
34. Iš esmės manau, kad Lietuvos VIAP schema yra labai panaši į Prancūzijos sistemą elektros energijos srityje, nagrinėtą Teisingumo Teismo sprendime Association Vent de Colère! ir kt.(17) Toje byloje Teisingumo Teismas konstatavo, kad galutinių elektros energijos vartotojų finansuojamas kompensavimo mechanizmas, pagal kurį kompensuojamos papildomos sąnaudos, patirtos dėl įmonėms nustatytos pareigos supirkti vėjo jėgainių pagamintą elektros energiją didesne nei šios energijos rinkos kaina, turi būti laikomas valstybės arba iš jos valstybinių išteklių suteikta pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Kaip suprantu, pagrindinė tokios išvados priežastis buvo ta, kad iš vartotojų surinktos sumos, kurių dydį nustatė Energetikos ministerija, buvo pervedamos Caisse des dépôts et consignations, viešajam subjektui, kuris veikė kaip tarpininkas tvarkant lėšas(18). Iš tiesų, per teismo posėdį paklaustos, ar yra kokių nors reikšmingų faktinių skirtumų tarp situacijos, kurią Teisingumo Teismas nagrinėjo byloje Association Vent de Colère! ir kt., ir situacijos pagrindinėje byloje, nei Lietuvos vyriausybė, nei Baltpool negalėjo pateikti prasmingo atsakymo.
35. Teisingumo Teismo sprendimas Essent Netwerk Noord ir kt.(19) patvirtina, kad VIAP lėšos yra valstybiniai ištekliai pagal ES valstybės pagalbos taisykles. Toje byloje (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikė Nyderlandų teismas) Teisingumo Teismas nusprendė, kad nacionalinės taisyklės, kuriose nustatytas vartotojų mokėtinas elektros energijos perdavimo kainos antkainis, renkamas tinklo operatorių ir perduodamas paskirtai bendrovei, kuri savo ruožtu atsakinga už lėšų administravimą ir paskirstymą, buvo susijusios su valstybiniais ištekliais, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
36. Iš tiesų, vertinant vien iš ekonominės perspektyvos, priemonės, kurias Teisingumo Teismas nagrinėjo tokiose bylose, kaip PreussenElektra ir ENEA(20), ir priemonės, nagrinėtos tokiose bylose, kaip Essent Netwerk Noord ir kt. ir Association Vent de Colère! ir kt.(21), gali atrodyti iš esmės panašios. Vis dėlto, kaip generalinis advokatas P. Mengozzi paaiškino savo išvadoje byloje Essent Netwerk Noord ir kt., šios priemonės teisiškai turi būti klasifikuojamos skirtingai(22). Nors SESV 107 straipsnio 1 dalis yra susijusi tik su valstybės priemonės poveikiu, teisinga teigti, kad tai, kaip priemonė suformuluota ir veikia, gali turėti pasekmių teisiniam reglamentavimui, kuris jai taikomas. Valstybės priemonė, pavyzdžiui, gali nebūti kvalifikuojama kaip pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, tačiau, atsižvelgiant į aplinkybes, jos suderinamumą su Sutartimis taip pat gali būti reikalinga nagrinėti atsižvelgiant į kitas ES teisės nuostatas, pavyzdžiui, vidaus rinkos taisykles(23).
37. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakymas į pirmąjį prejudicinį klausimą, mano nuomone, turėtų būti toks, kad tokiomis aplinkybėmis, kaip pagrindinėje byloje, SESV 107 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad VIAP lėšos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, turi būti laikomos valstybiniais ištekliais.
D. Antrasis klausimas
38. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, kokie subjektai laikytini pagalbos skiriant VIAP lėšas gavėjais, kai atitinkamose VIAP schemos priemonėse nustatyta elektros tinklų operatorių pareiga pirkti elektros energiją iš VIAP teikėjų už nustatytą kainą ir balansuoti jų pagamintą elektros energiją. Visų pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, kas gauna ekonominę naudą iš VIAP lėšų: tinklų operatoriai ar elektros energijos gamintojai.
39. Manau, kad (netiesioginiai) naudos gavėjai pagal tokią priemonę yra elektros energijos gamintojai, o ne tinklų operatoriai.
40. Iš tiesų, kalbant apie priemonę, kuri yra antrojo prejudicinio klausimo dalykas, VIAP lėšomis, kaip suprantu, tik siekiama kompensuoti papildomas išlaidas, kurių tinklų operatoriai gali patirti dėl jiems nustatytos pareigos įsigyti tam tikrą elektros energijos kiekį nustatytomis kainomis, kurios gali būti didesnės nei įprastos rinkos kainos. Bylos medžiagoje nėra informacijos, kuri rodytų, kad tinklų operatoriai galėtų iš VIAP lėšų gauti grynosios naudos. Be to, atsižvelgiant į Lietuvos vyriausybės ir Baltpool per posėdį pateiktus paaiškinimus, atrodo, kad tinklų operatoriai negali perkelti (kai kurių ar visų) papildomų išlaidų savo klientams, dėl ko galėtų kilti rizika, kad operatoriai gaus kompensacijos permoką(24).
41. Priešingai, kompensuojant tinklų operatorių papildomas išlaidas dėl pirmiau minėtos pirkimo prievolės, dėl VIAP lėšų kai kuriems energijos gamintojams sudaromos sąlygos parduoti tam tikrą elektros energijos kiekį už kainą, kuri yra didesnė už įprastą rinkos kainą, ar bet kuriuo atveju parduoti didesnį kiekį. Taip šie energijos gamintojai gali gauti daugiau pajamų, nei gautų įprastomis rinkos sąlygomis. Todėl, nors VIAP lėšos iš tiesų gali būti išmokėtos kitiems tinklų operatoriams, elektros energijos gamintojai yra netiesioginiai naudos iš šių lėšų gavėjai(25).
42. Dėl šių priežasčių siūlau Teisingumo Teismui į antrąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad tokiu atveju, kaip pagrindinėje byloje – kai pagal valstybės priemonę reikalaujama, kad elektros tinklų operatoriai pirktų elektros energiją iš elektros energijos gamintojų už nustatytą kainą ir balansuotų jų pagamintą elektros energiją, nustatant, kad šių operatorių patiriamos papildomos išlaidos kompensuojamos įmokomis, kurias moka galutiniai vartotojai, – elektros energijos gamintojai turi būti laikomi pagalbos gavėjais taikant SESV 107 straipsnio 1 dalį.
E. Trečiasis ir penktasis klausimai
43. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar parama skiriant VIAP lėšas, teikiama tam tikrai Lietuvoje vykdomai veiklai elektros energijos sektoriuje, atitinka atrankumo kriterijus ir daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Penktuoju klausimu, kurį, manau, naudinga išnagrinėti aptarus trečiąjį, nes į abu galima atsakyti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar SESV 107 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kaip šioje byloje, VIAP schema turi būti laikoma iškraipančia konkurenciją ar galinčia ją iškraipyti.
44. Priemonės, kurias Teisingumo Teismo prašoma išnagrinėti šiuo aspektu, yra šios: (i) įmonei, kuri įgyvendina tokį strateginės reikšmės projektą, kaip „NordBalt“, teikiama parama; (ii) įmonėms, kurioms pavesta konkrečiu laikotarpiu užtikrinti elektros energijos tiekimo saugumą, teikiama parama; (iii) kompensuojant įmonių, kaip antai saulės šviesos energijos elektrinių plėtotojų, realiai patirtus nuostolius teikiama parama ir (iv) tinklų operatoriams siekiant kompensuoti realius nuostolius, patiriamus šiems vykdant įpareigojimą iš VIAP teikiančių elektros energijos gamintojų nustatyta kaina supirkti elektros energiją ir ją balansuoti, teikiama parama (toliau – nagrinėjamos priemonės).
45. Kaip paaiškinta šios išvados 16 ir 17 punktuose, galutines išvadas šiais klausimais turi padaryti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Vis dėlto tam, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui būtų pateikti visi būtini taikytinų ES teisės nuostatų aiškinimo elementai, padarysiu taip, kaip nurodau toliau. Pirma, aptarsiu reikšmingiausią jurisprudenciją ir, ja remdamasis, pabandysiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikti konkretesnes gaires dėl sąlygų, kuriomis nagrinėjamos priemonės gali atitikti atrankumo, poveikio prekybai ir konkurencijos iškraipymo kriterijus.
46. Iš pradžių norėčiau pažymėti, kad siekiant įvertinti, ar įvykdytas atrankumo kriterijus, reikia nustatyti, ar pagal konkrečią įstatymais nustatytą schemą (dar vadinamą „orientacine sistema“) dėl valstybės priemonės, atsižvelgiant į jos pobūdį, vienos įmonės arba vienų prekių gamyba palaikomos labiau negu kitos įmonės, kurios pagal nagrinėjamos priemonės tikslus yra panašioje faktinėje ir teisinėje padėtyje(26). Priešingai, bendrosios priemonės, kurios valstybėje narėje taikomos visiems ūkio subjektams be išimties ir kuriomis suteikiamas pranašumas, kurį gali įgyti bet kuris sąlygas tenkinantis asmuo, nėra atrankinio pobūdžio ir dėl to nepatenka į SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sritį(27).
47. Dėl poveikio prekybai primintina, kad, siekiant nacionalinę priemonę kvalifikuoti kaip valstybės pagalbą, neprivaloma įrodyti, kad ši pagalba daro realų poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai; reikia tik išsiaiškinti, ar tokia pagalba gali daryti įtaką šiai prekybai. Vis dėlto poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai negali būti vien hipotetinis arba preziumuojamas. Taigi, reikia nustatyti, ar atitinkama priemonė dėl savo numatomo poveikio gali paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą ir, jei taip, kaip. Visų pirma, kai valstybės narės suteikta pagalba sustiprina įmonės padėtį, palyginti su kitomis Sąjungos vidaus prekyboje konkuruojančiomis įmonėmis, reikia laikyti, kad pagalba turėjo įtakos šiai prekybai. Šiuo aspektu nebūtina, kad įmonės, pagalbos gavėjos, pačios dalyvautų Bendrijos vidaus prekyboje. Kai valstybė narė įmonėms suteikia pagalbą, veiklos mastai valstybės viduje gali būti išlaikyti arba išaugti, ir dėl to kitose valstybėse narėse įsisteigusių įmonių galimybių patekti į šios valstybės narės rinką gali sumažėti(28).
48. Galiausiai dėl konkurencijos iškraipymo sąlygos reikėtų pažymėti, kad iš suformuotos jurisprudencijos matyti, jog pagalba, kuria siekiama atleisti įmonę nuo išlaidų, kurių ji paprastai patirtų tvarkydama einamuosius reikalus ar vykdydama įprastą veiklą, iškraipo konkurencijos sąlygas(29).
49. Būtent atsižvelgdamas į šias aplinkybes aptarsiu problemas, iškeltas trečiajame prejudiciniame klausime.
1. Atrankumas
50. Pirma, tiek įmonėms, kurioms pavesta konkrečiu laikotarpiu užtikrinti elektros energijos tiekimo saugumą, teikiama parama, tiek kompensuojant įmonių, kaip antai saulės šviesos energijos elektrinių plėtotojų, realiai patirtus nuostolius teikiama parama, tiek tinklų operatoriams siekiant kompensuoti realius nuostolius, patiriamus šiems vykdant įpareigojimą iš VIAP teikiančių elektros energijos gamintojų nustatyta kaina supirkti elektros energiją ir ją balansuoti, teikiama parama prima facie, atrodo, yra priemonės, kurios naudingos tik įmonėms, veikiančioms konkrečiame sektoriuje ar teikiančioms konkrečios rūšies paslaugas.
51. Man atrodo, kad tomis priemonėmis siekiama, kad įmonės, naudos gavėjos, būtų atleistos nuo tam tikrų išlaidų, kurias priešingu atveju turėtų padengti pačios. Pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo nutartyje apibūdina kaip „neginčytiną“ faktą tai, kad keletas VIAP schemos priemonių užtikrina įmonėms, naudos gavėjoms, tam tikrą pelną be jokios rizikos.
52. Sprendime Asteris Teisingumo Teismas iš tiesų konstatavo, jog nuostoliai, kuriuos nacionalinėms valdžioms institucijoms gali būti nurodyta sumokėti įmonėms kaip kompensaciją už žalą, kurią jos sukėlė toms įmonėms, nėra valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal (dabar) SESV 107 straipsnio 1 dalį(30). Vis dėlto toje byloje Teisingumo Teismas turėjo omenyje sumokėtas arba mokėtinas sumas, susijusias su valstybės narės deliktine atsakomybe. Priežastis aiški: suma, kuria paprasčiausiai siekiama atlyginti asmeniui už žalą, patirtą dėl valstybės valdžios institucijos padaryto delikto ar administracinio pažeidimo, griežtai kalbant, nesuteikia ekonominės naudos tam asmeniui, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
53. Tačiau ši jurisprudencija nereikšminga šioje byloje. Kaip suprantu, neteigiama, kad nuostoliai, kurie kompensuojami nagrinėjamomis valstybės priemonėmis, atsirado dėl neteisėtų viešosios valdžios institucijų veiksmų. Šie nuostoliai paprasčiausiai yra išlaidos, kurių aptariamos įmonės patiria vykdydamos savo ekonominę veiklą.
54. Šiomis aplinkybėmis norėčiau pridurti, kad nesvarbu, ar naudos gavėjų sprendimus, susijusius su investicijomis ar įsigijimais, nulėmė ar paskatino valdžios institucijų pažadas skirti valstybės paramą. Tai, kad, nesant atitinkamų priemonių, kai kurie ekonominės veiklos vykdytojai būtų priėmę kitokius verslo sprendimus, nepanaikina šių priemonių kaip pagalbos pobūdžio. Daugumos pagalbos schemų tikslas yra būtent toks: skatinti tam tikrą ekonominę veiklą, kurią valdžios institucijos laiko atitinkančia viešąjį interesą. Vis dėlto valstybės įsikišimo priežastys ir tikslai pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį neturi reikšmės: šioje nuostatoje priemonės kaip pagalba apibrėžiamos atsižvelgiant tik į jų poveikį bendrajai rinkai(31).
55. Galiausiai, kiek tai susiję su įmonėms, kurios įgyvendina tokį strateginės reikšmės projektą, kaip „NordBalt“, teikiamos paramos formų atrankinio pobūdžio vertinimu, analizė yra sudėtingesnė.
56. Iš pradžių reikia turėti omenyje, kad finansinė parama bendram naudojimui (o ne specialiam tikslui) skirtos infrastruktūros, kuri nėra naudinga kuriam nors konkrečiam naudotojui, statybai paprastai laikoma neturinčia atrankinio pobūdžio, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį(32). Manau, kad labiausiai tikėtina, jog taip yra ir infrastruktūrų, jungiančių Lietuvos ir Švedijos elektros energijos tinklus, atveju.
57. Vis dėlto tai nereiškia, kad finansinė parama, suteikta įmonei, kuri stato tą infrastruktūrą, nėra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Akivaizdu, kad jeigu Lietuvos valdžios institucijos tik pirktų paslaugą (tam tikros infrastruktūros statybą) iš tam tikros įmonės, kuri yra viena iš daugelio kitų, esančių rinkoje ir galinčių suteikti tą paslaugą, pagalbos buvimas iš esmės priklausytų nuo sutartos įsigijimo kainos ir sąlygų, atsižvelgiant į procedūrą, kurios laikomasi atrenkant paslaugų teikėją. Nusistovėjęs rinkos ekonomikos sąlygomis veikiančio ekonominės veiklos vykdytojo principas būtų naudingas atliekant tokią analizę(33).
58. Vis dėlto iš bylos medžiagoje esančios informacijos suprantu, kad projektas „NordBalt“ apibūdintas kaip strateginės svarbos ir reikalingi statybos darbai pagal įstatymą pavesti vykdyti konkrečiai įmonei (AB LITGRID). Galiausiai, už tokį projektą – dėl jo masto, sąnaudų ir svarbos – paprastai yra atsakinga valstybė. Nėra neįprasta, kad viešosios valdžios institucijos svarbios infrastruktūros plėtrą patiki pagal privatinę teisę įsteigtoms bendrovėms, kurių akcininkės jos pačios yra(34). Mano nuomone, pagrindinė problema labiau gali būti valstybės vykdomo įsigijimo klausimas. Vis dėlto, kaip ir dėl kitų faktinių aspektų, susijusių su pagrindinėje byloje nagrinėjamomis priemonėmis, Teisingumo Teismas neturi informacijos, būtinos galutinėms išvadoms pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį padaryti.
2. Poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai
59. Byloje Fondul Proprietatea(35) Teisingumo Teismo prašyta įvertinti galimą priemonės, priimtos elektros energijos sektoriuje veikiančiai įmonei remti, kaip pagalbos pobūdį. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas pažymėjo, kad aplinkybė, jog ekonomikos sektorius, kaip antai energetikos sektorius, buvo liberalizuotas Sąjungos lygiu, gali reikšti valstybės priemonės, kuri tariamai yra pagalba, poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Teisingumo Teismas nurodė, kad dėl tokio liberalizavimo elektros energija yra tarpvalstybinės prekybos objektas. Todėl Teisingumo Teismas konstatavo, kad Rumunijos valdžios institucijų priimta priemonė elektros energijos sektoriuje veikiančiai įmonei remti atitiko „poveikio prekybai“ reikalavimą, nors tą dar turėjo patikrinti nacionalinis teismas.
60. Šioje byloje nematau objektyvių priežasčių nukrypti nuo Teisingumo Teismo išvadų Sprendime Fondul Proprietatea.
61. Tai, kad įmonės, naudos gavėjos, negali veikti už nacionalinių sienų, neturi reikšmės. Iš tiesų, stiprinant vietos operatorius, dėl nagrinėjamų priemonių gali būti trukdoma užsienio įmonėms patekti į Lietuvos energetikos rinką. Vis dėlto tai gali priklausyti nuo paramos, teikiamos įmonei, kuriai pavesta įgyvendinti tokį strateginės svarbos projektą, kaip „NordBalt“, kaip paaiškinta šios išvados 58 punkte.
3. Konkurencijos iškraipymas
62. Galiausiai, kalbant apie sąlygą dėl konkurencijos iškraipymo, pakaktų dar kartą priminti neseniai priimtą Sprendimą Fondul Proprietatea(36).
63. Toje byloje, remdamasis suformuota jurisprudencija, Teisingumo Teismas konstatavo, kad nagrinėjama paramos priemonė iš principo gali iškraipyti konkurenciją elektros energijos rinkoje. Teisingumo Teismas pažymėjo, kad aplinkybė, jog ekonomikos sektorius, kaip antai energetikos sektorius, buvo liberalizuotas Sąjungos lygiu, gali padėti nustatyti realų ar potencialų nagrinėjamos pagalbos poveikį konkurencijai ir valstybių narių tarpusavio prekybai.
64. Manau, kad šie argumentai tinka ir šios bylos aplinkybėms. Iš tiesų manęs neįtikina Lietuvos vyriausybės argumentas, kad 2014 m. Lietuvos elektros energijos rinka buvo dar gana izoliuota. Savo nutartyje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nagrinėjamu laikotarpiu Lietuvos elektros energijos tinklas buvo prijungtas prie kitų valstybių narių tinklų (pavyzdžiui, Estijos) ir rinkoje buvo dinamiška konkurencija. Bet kuriuo atveju valstybės paramos priemonės, kuriomis pirmenybė teikiama rinkoje jau veikiančioms įmonėms, gali turėti ilgalaikį iškraipomąjį poveikį rinkoje, kuri laipsniškai atveriama užsienio konkurencijai.
65. Lietuvoje įsikūrusios įmonės, kurios verčiasi elektros energijos gamyba arba plėtoja saulės šviesos energijos elektrinių projektus, akivaizdžiai konkuruoja su panašiomis įmonėmis, įsikūrusiomis kitose valstybėse narėse. Kitaip gali būti su įmonėmis, kurioms pavesta plėtoti strateginės reikšmės projektus, kaip antai „NordBalt“, dėl priežasčių, paaiškintų šios išvados 58 ir 61 punktuose.
66. Taigi siūlau Teisingumo Teismui į trečiąjį ir penktąjį prejudicinius klausimus atsakyti taip, kaip nurodoma toliau.
67. Pirma, priemonės, kurios naudingos tik įmonėms, vykdančioms veiklą tam tikrame sektoriuje arba teikiančioms tam tikros rūšies paslaugas, ir kurias taikant šios įmonės atleidžiamos nuo tam tikrų išlaidų, kurias priešingu atveju jos turėtų padengti pačios, yra atrankinio pobūdžio, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Antra, paramos priemonės įmonėms, vykdančioms veiklą ekonomikos sektoriuje, pavyzdžiui, energetikos sektoriuje, kuris yra liberalizuotas Sąjungos lygiu, iš principo gali daryti įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai ir iškraipyti konkurenciją, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi galutinai nustatyti, ar šios sąlygos nagrinėjamų priemonių atveju yra įvykdytos.
F. Ketvirtasis klausimas
68. Galiausiai ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar SESV 107 straipsnio 1 dalis, taikoma kartu su SESV 106 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinama taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamoje byloje, VIAP schema laikytina atitinkančia Sprendimo Altmark 88–93 punktuose nustatytus kriterijus?
69. Tame sprendime Teisingumo Teismas išaiškino, kada įmonės, vykdydamos įpareigojimus teikti viešąsias paslaugas (toliau – VPĮ), negauna realios finansinės naudos iš kompensacijos, kuria atlyginama už šių įpareigojimų vykdymą, ir dėl to jos nėra palankesnėje konkurencinėje padėtyje nei jų konkurentai. Šiuo tikslu Teisingumo Teismas nurodė keturias kumuliacines sąlygas (toliau – Altmark sąlygos), kurios, jei įvykdytos, užtikrina, kad kompensacija už viešąją paslaugą nėra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį(37).
70. Vis dėlto komentatoriai dažnai pažymi, kad dėl griežto pobūdžio Altmark sąlygos yra sunkiai įvykdomos(38). Todėl šiomis aplinkybėmis svarbu pažymėti, kad net ir priemonė, kuri neatitinka šių sąlygų, gali būti pateisinama pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį. Ir, kaip Teisingumo Teismas labai aiškiai nurodė Sprendime Viasat, Altmark sąlygos neturi jokios reikšmės vertinant visuotinės ekonominės svarbos paslaugų (toliau – VESP) teikėjui suteiktos pagalbos priemonės suderinamumą su vidaus rinka(39).
71. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas iš principo susijęs su visomis keturiomis Altmark sąlygomis. Vis dėlto prašyme priimti prejudicinį sprendimą išdėstytuose argumentuose daugiausia dėmesio skirta pirmajai iš šių sąlygų. Dėl kitų trijų sąlygų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tik gana trumpai paaiškino, kodėl mano, kad šios sąlygos yra įvykdytos kiekvienos nagrinėjamos priemonės atžvilgiu. Vis dėlto, kaip paaiškinta šios išvados 16 ir 17 punktuose, sprendimą šiais klausimais turės priimti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgiant ne tik į Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų darbo pasidalijimą, nustatytą Sutartyse, bet ir dėl to, kad bylos medžiagoje nėra pakankamai informacijos, kad Teisingumo Teismas galėtų patvirtinti arba paneigti nacionalinio teismo vertinimą.
72. Atsižvelgdamas į tai ir siekdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kiek įmanoma padėti, norėčiau pateikti šias pastabas.
1. Pirmoji „Altmark“ sąlyga
73. Pagal pirmąją Altmark sąlygą reikalaujama įvertinti, ar kompensaciją gaunanti įmonė iš tiesų turi vykdyti VPĮ ir ar šie įpareigojimai aiškiai apibrėžti. Taigi, ši sąlyga turi kelis neatsiejamai tarpusavyje susijusius aspektus, kurie iš esmės atitinka šiuos klausimus: (i) ar viešosios valdžios institucijos teisėtai pavedė teikti paslaugas kaip „bendros ekonominės svarbos paslaugas“, kaip jos suprantamos pagal SESV 14 straipsnį ir 106 straipsnio 2 dalį; (ii) ar buvo viena konkreti įmonė, kuriai patikėta užduotis vykdyti VPĮ teikiant šias paslaugas, ar daugiau ir (iii) ar VPĮ aiškiai apibrėžti?
74. Šiuo klausimu pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją valstybės narės turi plačią diskreciją apibrėžti, ką jos laiko VESP, todėl valstybės narės pateiktą šių paslaugų apibrėžimą galima ginčyti tik akivaizdžios klaidos atveju(40). Tai taip pat patvirtina Protokolo Nr. 26 dėl bendrus interesus tenkinančių paslaugų 1 straipsnis, pagal kurį bendros Sąjungos vertybės, susijusios su bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis, visų pirma apima „svarbų nacionalinių, regioninių ir vietos valdžios institucijų vaidmenį ir didelę veiksmų laisvę teikiant, pavedant teikti ar organizuojant kuo labiau vartotojų poreikius atitinkančias bendrus ekonominius interesus tenkinančias paslaugas“(41).
75. Vis dėlto didelė diskrecija nereiškia neribotos diskrecijos. Siekiant užkirsti kelią tam, kad bendros taisyklės būtų lengvai apeinamos arba iš esmės prarastų veiksmingumą, Sutartyje nustatytos tam tikros valstybių narių veikimo laisvės ribos. Kalbant apie Sąjungos konkurencijos taisykles, SESV 106 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad VESP šios taisyklės taikomos, „jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių“, su sąlyga, kad „prekybos plėtojimui [nedaroma] tokio poveikio, kuris prieštarautų Sąjungos interesams“.
76. Atsižvelgdamas į šias nuostatas ir bendruosius teisės principus, kaip antai lojalaus bendradarbiavimo ir proporcingumo principus, taip pat manau, kad valstybių narių diskrecija apibrėžti VESP negali būti „savo nuožiūra įgyvendinama vien tik siekiant, kad konkrečiam [ekonomikos] sektoriui <…> nebūtų taikomos konkurencijos taisyklės“(42). Nepaisant nacionalinių valdžios institucijų siekiamų tikslų, akivaizdu, kad ne bet kokia paslauga gali būti laikoma VESP: VESP turi būti „būdingos specialios charakteristikos“, palyginti su kitomis rinkoje įprastai teikiamomis paslaugomis(43).
77. Šios charakteristikos, pirma, yra susijusios su teikiamos paslaugos pobūdžiu. Konkrečiau kalbant, valdžios institucijos turi turėti pagrįstų priežasčių manyti, kad, nesant valstybės intervencijos, atitinkama paslauga tikriausiai nebūtų teikiama apskritai arba teikiama ne tinkamiausiu lygmeniu(44). Todėl valstybės intervencija turi būti siekiama patenkinti realų tam tikros specialios paslaugos poreikį visuomenėje, kuris nėra (ir artimiausiu metu nebūtų) tinkamai tenkinamas įprastomis rinkos sąlygomis veikiančių įmonių(45). Šiuo atžvilgiu pažymėčiau, kad Direktyvoje 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių(46), ypač jos 3 straipsnio 2 dalyje, numatyta, kad valstybės narės elektros energijos sektoriuje veikiančioms įmonėms gali dėl bendrųjų ekonominių interesų nustatyti VPĮ, kurie gali būti susiję su įvairiomis joje išvardytomis veiklomis.
78. Antra, šios specialios VESP charakteristikos yra susijusios su paslaugos teikimo būdu. Konkrečiau kalbant, paslauga turi būti teikiama tam tikru mastu visuotinai ir privalomai(47). Visuotinai reiškia, kad paslauga turi – bent jau potencialiai – būti teikiama visiems asmenims, kurie gali to prašyti. Privalomai reiškia, kad turi būti įpareigojimas teikti paslaugą, o paprasto leidimo teikti tam tikrą paslaugą šiuo tikslu nepakanka. Be to, jeigu paslauga teikiama išlaikant tam tikrą tęstinumą, vienodomis ir skaidriomis sąlygomis ir taikant prieinamus tarifus, tai taip pat gali būti svarbu nustatant, ar ta paslauga iš tikrųjų teikiama siekiant bendrojo intereso(48).
79. Apibendrinant šį klausimą pažymėtina, jog tam, kad paslaugą būtų galima teisėtai laikyti VESP, reikia, kad būtų įvykdytos dvi pagrindinės sąlygos: pirma, turi būti objektyvių priežasčių, dėl kurių nacionalinės valdžios institucijos mano, kad valstybės intervencija būtina, siekiant užtikrinti tos paslaugos teikimą, ir, antra, paslauga turi būti teikiama visuotinai ir privalomai. Ar šios sąlygos įvykdytos, be abejo, gali patikrinti, atsižvelgiant į aplinkybes, nacionaliniai teismai(49) arba ES teismai(50), tačiau, kadangi nacionalinės valdžios institucijos turi didelę diskreciją, jie tai gali padaryti tik dėl akivaizdžios vertinimo klaidos(51).
80. Antra, reikia turėti omenyje, kad vien tai, jog paslauga pagal nacionalinę teisę laikoma bendrosios svarbos paslauga, nereiškia, kad bet kuriam operatoriui, kuris teikia tokią paslaugą, yra pavesta vykdyti aiškiai apibrėžtus VPĮ, kaip tai suprantama pagal Altmark jurisprudenciją(52). VPĮ vykdymas turi būti patikėtas vienai ar daugiau konkrečių įmonių aktu (ar jų rinkiniu), kurį priėmė viešosios valdžios institucija. Šis aktas gali būti įvairių formų: paprastai tai yra viešosios teisės aktas (pavyzdžiui, teisėkūros, įgyvendinamasis ar administracinis)(53), tačiau aiškus pavedimas vykdyti VPĮ kai kuriais atvejais taip pat gali kilti iš sutarties(54). Vis dėlto, kad ir koks būtų akto pobūdis, pavedimas turi būti aiškus ir nedviprasmiškas: tame akte pakankamai tiksliai turi būti apibrėžtas atitinkamo VPĮ pobūdis, trukmė ir apimtis(55).
81. Šiuos aspektus, be abejo, taip pat gali patikrinti kompetentingi nacionaliniai teismai ar ES teismai, kilus ginčui. Vis dėlto, kadangi tie aspektai yra techninio ar faktinio pobūdžio, vykdoma teisminė kontrolė nėra vien minimalaus standarto(56).
82. Dėl minėtų principų taikymo šioje byloje norėčiau pateikti dvi pastabas.
83. Pirma, gali būti ekonominės veiklos rūšių, kurias, valstybės požiūriu, tikslinga skatinti (pavyzdžiui, žaliosios energijos gamyba ar žaliųjų technologijų plėtra) teikiant tiesioginę finansinę paramą, tačiau kurios neapima paslaugų teikimo, kaip tai suprantama pagal Altmark jurisprudenciją. Tipinis Altmark scenarijus yra toks: viena ar daugiau įmonių (VESP teikėjų) įstatymu įpareigojamos vykdyti tam tikrus VPĮ, susijusius su paslaugų teikimu potencialiai dideliam skaičiui gavėjų. Paprastai gavėjai turi už gaunamas paslaugas mokėti mokestį, kuris vis dėlto gali būti mažesnis už įprastą (ar hipotetinį) rinkos tarifą, nes valstybė VESP teikėjams skiria kompensaciją. Altmark principus nelengva taikyti scenarijui, kai, griežtai kalbant, nėra ekonominių sandorių, susijusių su paslaugų teikimu. Pavyzdžiui, abejoju, ar visą veiklą, nurodytą kaip VIAP pagal VIAP schemą (pavyzdžiui, vien viešosios infrastruktūros statyba ar saulės šviesos energijos elektrinių projektų plėtra), galima laikyti paslaugų teikimu, kaip tai suprantama pagal Altmark jurisprudenciją.
84. Antra, gali būti ekonominės veiklos rūšių, kurias net ir tuo atveju, jei jos iš tiesų susijusios su realiu paslaugų teikimu, įmonės vykdo savanoriškai, be konkretaus valstybės pavedimo. Kaip generalinis advokatas M. Szpunar nurodė byloje Renerga, kuri buvo susijusi su šioje byloje nagrinėjimų nacionalinės teisės aktų kai kurių aspektų atitiktimi ES teisei, vien to, kad veikla yra aiškiai ir teisėtai laikoma „visuotinės ekonominės svarbos paslauga“, nepakanka taikant Altmark jurisprudenciją(57). Be to, turi būti viešosios teisės aktas, kuriuo vienai ar daugiau konkrečių įmonių pavedama užduotis tam tikru visuotinumo ir privalomumo lygiu(58) teikti aptariamas paslaugas. Kalbant apie pagrindinėje byloje nagrinėjamą atvejį, nėra aišku, ar pagal VIAP schemą visoms įmonėms, kurios yra nurodytos kaip VIAP teikėjos, faktiškai taikomi VPĮ pagal Sąjungos teisę(59).
85. Jeigu taip, tai, ar valstybės ir atitinkamų įmonių santykiai apima tam tikros formos paramą pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, gali būti nustatyta netaikant Altmark paradigmos. Dar kartą galima pabrėžti, kad pastaroji yra susijusi tik su įmonėmis, vykdančiomis VPĮ. Todėl valstybės priemones, kurių neapima Altmark jurisprudencija, reikia nagrinėti atsižvelgiant į rinkos ekonomikos sąlygomis veikiančio ekonominės veiklos vykdytojo principą, nurodytą 57 punkte.
2. Antroji ir trečioji „Altmark“ sąlygos
86. Antroji Altmark sąlyga yra susijusi su kriterijais, kuriais remiantis apskaičiuojama kompensacija: jie turi būti objektyviai ir skaidriai nustatyti iš anksto, užkertant kelią tam, kad kompensacija suteiktų ekonominę naudą, dėl kurios ją gaunanti įmonė įgytų pranašumą įmonių konkurenčių atžvilgiu.
87. Pagal trečiąją Altmark sąlygą suteikiama kompensacija negali viršyti to, kas būtina, siekiant padengti visas ar dalį sąnaudų, patiriamų vykdant VPĮ, atsižvelgiant į gautas atitinkamas įplaukas ir nuosaikų pelną, susijusį su šių įpareigojimų vykdymu.
88. Šiomis dviem papildomomis sąlygomis siekiama to paties tikslo: užtikrinti, kad įmonėms, kurioms nustatyti VPĮ, nebūtų sumokėta kompensacijos permoka.
89. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, nagrinėjamų priemonių atveju abi sąlygos yra įvykdytos. Jo nuomone, nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose įtvirtintos konkrečios normos dėl sąlygų, kuriomis kompensacija mokėtina, mokėtinos kompensacijos sumos ar procedūrų, pagal kurias ji apskaičiuojama, ir mechanizmo, kuriuo siekiama kontroliuoti, kaip naudojamos pervestos lėšos. Kalbant apie sumas, mokėtinas kaip kompensacija, teisės aktuose įtvirtintos normos, skirtos užtikrinti, kad būtų atsižvelgiama tik į būtinas investicijas, paslaugų teikimo sąnaudas ir „nedidelį pelną“.
90. Vis dėlto, kaip paaiškinta šios išvados 71 punkte, ne Teisingumo Teismas turi patvirtinti ar atmesti šį vertinimą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar egzistuoja pakankamai aiškūs ir išsamūs teisės aktai, kurie užtikrina, kad paslaugų teikėjams nebūtų sumokėta kompensacijos permoka, ir leidžia greitai bei veiksmingai ištaisyti galimas klaidas tokiu atveju.
3. Ketvirtoji „Altmark“ sąlyga
91. Pagal ketvirtąją Altmark sąlygą, jeigu įmonė, kuri turi vykdyti VPĮ, pasirinkta ne viešojo pirkimo būdu, kompensacija turi būti nustatoma remiantis gerai valdomos vidutinės įmonės, tinkamai aprūpintos reikalingomis priemonėmis, kad galėtų patenkinti būtinus viešosios paslaugos poreikius, sąnaudų, kurių ji būtų patyrusi vykdydama minėtus įsipareigojimus, analize, atsižvelgus į atitinkamas įplaukas ir nuosaikų pelną už įsipareigojimų įvykdymą.
92. Iš keturių Altmark sąlygų šią gali būti sudėtingiausia ištirti.
93. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, ši sąlyga nagrinėjamų priemonių atveju taip pat, atrodo, įvykdyta. Pirmiausia šis teismas pažymi, kad VIAP, susijusių su elektros energijos gamyba iš atsinaujinančių energijos išteklių, teikėjai renkami aukciono būdu pagal mažiausią pasiūlytą kainą, tačiau ne didesnę nei nustatytą VKEKK, kuri taip pat nustato ir fiksuotą tarifą visiems kitiems elektros energijos iš atsinaujinančių energijos išteklių gamintojams. Dėl paramos termofikacinėms elektrinėms šis teismas nurodo, kad ji teikiama visoms atitinkamus reikalavimus, įskaitant efektyvumo reikalavimą, atitinkančioms ir prašymus pateikusioms elektrinėms, kurios pagamintą šilumos energiją tiekia į aprūpinimo šiluma sistemas, ir mano, kad aptariamos kogeneracijos nevykdančios termofikacinės elektrinės ar elektrinės, kurios negali užtikrinti minėtos efektyvios kogeneracijos, negali būti vertinamos vienodai. Be to, jis akcentuoja, kad aptariama VIAP schemos priemonė taikoma toms termofikacinėms elektrinėms, kurių pagrindinė užduotis pirmiausia yra aprūpinti gyventojus šilumos energija; remiama tik elektros energija, kuri gaminama šildymo sezono metu.
94. Dėl projekto „NordBalt“ įgyvendinimo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad toks projektas yra finansuojamas pagal realiai ir faktiškai patirtas išlaidas, kurios iš esmės susidaro sumokant už viešųjų pirkimų metu įsigytas prekes ir paslaugas. Ne didesnės nei realiai patirtos ir vidutines rinkos kainas atitinkančios išlaidos kompensuojamos ir saulės elektrinių plėtotojams bei minėtiems tinklų operatoriams.
95. Kaip ir dėl antrojo bei trečiojo Altmark kriterijų, manau, kad šiuo klausimu bylos medžiagoje taip pat nėra duomenų, kurie keltų abejonių dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo atlikto preliminaraus vertinimo. Teisingumo Teismas, kita vertus, neturi pakankamai informacijos, kad galėtų patvirtinti šį vertinimą.
96. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi užtikrinti, kad VIAP teikėjai pasirenkami pagal vieną iš dviejų alternatyviųjų scenarijų – tai leistų laikytis ketvirtos Altmark sąlygos. VIAP teikėjai pirmiausia gali būti pasirinkti taikant viešojo pirkimo procedūrą, per kurią užtikrinama pakankamai atvira ir tikra konkurencija(60) ir kuri leidžia pasirinkti konkurso dalyvį, galintį aptariamas paslaugas bendruomenei teikti už mažiausią kainą. VIAP teikėjai taip pat gali būti atrenkami, nesant tikros konkurso procedūros, remiantis atlikta išsamia ir skaidria sąnaudų, kurių veiksminga ir rentabili įmonė, veikianti tame sektoriuje, patirtų vykdydama įsipareigojimus, analize.
97. Apibendrinant atsakymas į ketvirtąjį klausimą, mano nuomone, turėtų būti toks: tai, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės atitinka kriterijus, nustatytus Teisingumo Teismo sprendimo Altmark 88–93 punktuose, turi nustatyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Šiuo tikslu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma turėtų patikrinti, ar:
– egzistuoja viešosios teisės aktas, kuriuo VIAP teikėjams pavesta užduotis tam tikru visuotinumo ir privalomumo lygiu teikti tas paslaugas ir kuriame pakankamai tiksliai apibrėžtas bent VPĮ pobūdis, trukmė ir apimtis,
– egzistuoja pakankamai aiškūs ir išsamūs teisės aktai, kurie užtikrina, kad paslaugų teikėjams nebūtų sumokėta kompensacijos permoka, ir leidžia greitai ir veiksmingai ištaisyti galimas klaidas tokiu atveju,
– VIAP teikėjai atrenkami sudarant sąlygas pakankamai atvirai ir tikrai konkurencijai arba remiantis išsamia ir skaidria sąnaudų, kurių veiksminga ir rentabili įmonė, veikianti tame sektoriuje, patirtų vykdydama įsipareigojimus, analize.
IV. Išvada
98. Baigdamas siūlau Teisingumo Teismui į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (Lietuva) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip, kad tinkamai aiškinama SESV 107 straipsnio 1 dalis turi būti suprantama taip:
– lėšos, kaip antai naudojamos Lietuvos viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje teikimo tvarkai finansuoti, turi būti laikomos valstybiniais ištekliais,
– kai pagal valstybės priemonę reikalaujama, kad elektros tinklų operatoriai pirktų elektros energiją iš elektros energijos gamintojų už nustatytą kainą ir balansuotų jų pagamintą elektros energiją, nustatant, kad šių operatorių patiriamos papildomos išlaidos kompensuojamos įmokomis, kurias moka galutiniai vartotojai, elektros energijos gamintojai turi būti laikomi pagalbos gavėjais taikant SESV 107 straipsnio 1 dalį,
– priemonės, kurios naudingos tik įmonėms, vykdančioms veiklą tam tikrame sektoriuje arba teikiančioms tam tikros rūšies paslaugas, ir kurias taikant šios įmonės atleidžiamos nuo tam tikrų išlaidų, kurias priešingu atveju jos turėtų padengti pačios, iš principo yra atrankinio pobūdžio; paramos priemonės įmonėms, vykdančioms veiklą energetikos sektoriuje, iš principo gali daryti įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai ir iškraipyti konkurenciją vidaus rinkoje; ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės atitinka šias sąlygas, turi nustatyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas,
– tai, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės atitinka kriterijus, nustatytus 2003 m. liepos 24 d. Teisingumo Teismo sprendimo Altmark Trans ir Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, 88–93 punktuose, turi nustatyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Šiuo tikslu šis teismas visų pirma turėtų patikrinti, ar:
– egzistuoja viešosios teisės aktas, kuriuo viešuosius interesus atitinkančių paslaugų teikėjams pavesta užduotis tam tikru visuotinumo ir privalomumo lygiu teikti tas paslaugas ir kuriame pakankamai tiksliai apibrėžtas bent viešuosius interesus atitinkančių paslaugų pobūdis, trukmė ir apimtis,
– egzistuoja pakankamai aiškūs ir išsamūs teisės aktai, kurie leidžia išvengti to, kad paslaugų teikėjams būtų sumokėta kompensacijos permoka, ir greitai bei veiksmingai ištaisyti galimas klaidas tokiu atveju,
– viešuosius interesus atitinkančių paslaugų teikėjai atrenkami sudarant sąlygas pakankamai atvirai ir tikrai konkurencijai arba remiantis išsamia ir skaidria sąnaudų, kurių veiksminga ir rentabili įmonė, veikianti tame sektoriuje, patirtų vykdydama viešųjų paslaugų įpareigojimus, analize.