CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 24 de noviembre de 2016 (1)
Asunto C‑541/15
Mircea Florian Freitag
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Amtsgericht Wuppertal (Tribunal Civil y Penal de Wuppertal, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Derechos de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Artículos 18 TFUE y 21 TFUE — Persona que posee la nacionalidad de dos Estados miembros (Rumanía y República Federal de Alemania) y tiene su residencia habitual en Alemania — Cambio de apellido obtenido en Rumanía, a petición de la persona interesada y sin modificación de la situación jurídico-familiar — Negativa del Registro Civil alemán a reconocer el cambio de apellido — Conformidad con el Derecho de la Unión»
Introducción
1. Una vez más, se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestión relativa a la ciudadanía de la Unión Europea en relación con el apellido. El presente procedimiento prejudicial tiene como marco jurídico los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. Más concretamente, la cuestión planteada por el Amtsgericht Wuppertal (Tribunal Civil y Penal de Wuppertal, Alemania) llevará al Tribunal de Justicia a abordar la cuestión de si a un nacional alemán que también posee la nacionalidad rumana se le puede denegar el reconocimiento de un cambio de apellido efectuado legalmente por las autoridades rumanas competentes.
2. La normativa controvertida en el litigio principal, a saber, el artículo 48 de la Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch (Ley de introducción al Código Civil), de 21 de septiembre de 1994, (2) en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «EGBGB»), sobre la elección de un apellido obtenido en otro Estado miembro, ha sido adoptada recientemente por el legislador alemán. Este artículo fue introducido a raíz de la sentencia Grunkin y Paul. (3) En aquella sentencia el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 21 TFUE «se opone […] a que las autoridades de un Estado miembro, aplicando el Derecho nacional, denieguen el reconocimiento del apellido de un niño tal como ha sido determinado e inscrito en otro Estado miembro en el que ese niño nació y reside desde entonces, y quien al igual que sus padres sólo posee la nacionalidad del primer Estado miembro». (4)
3. Sin embargo, el artículo 48 de la EGBGB no parece satisfacer por completo las exigencias establecidas por el Tribunal de Justicia. En efecto, su ámbito de aplicación es limitado debido a que, por un lado, la facultad de elegir y de inscribir un apellido en Alemania sólo existe cuando el apellido se rige por el Derecho alemán y, por otro lado, el apellido debe obtenerse durante una residencia habitual en otro Estado miembro. Por tanto, numerosas situaciones no encuentran solución en el marco de esta nueva disposición.
4. No obstante, el Gobierno alemán ha alegado la existencia de disposiciones de Derecho público que autorizan al demandante en el litigio principal a presentar una solicitud de cambio de apellido ante otra autoridad. Así pues, la cuestión formulada mediante la presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto que se dilucide si la normativa nacional, considerada en su conjunto, es decir, teniendo en cuenta los dos procedimientos de Derecho alemán destinados a permitir que un nacional alemán obtenga el cambio de apellido en beneficio del apellido legalmente adquirido en otro Estado miembro, se ajusta a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE.
Marco jurídico
5. En Alemania, el artículo 5 de la EGBGB, titulado «Situación personal», dispone en las frases primera y segunda de su apartado 1:
«Cuando se haga una remisión al Derecho del Estado cuya nacionalidad posee una persona y cuando tal persona posea varias nacionalidades, procederá aplicar el Derecho del Estado miembro con el que dicha persona tenga el vínculo más estrecho, en particular en virtud de su residencia habitual o del transcurso de su vida. Si dicha persona posee además la nacionalidad alemana, este estatuto jurídico prevalece.
Si dicha persona también posee la nacionalidad alemana, este estatuto jurídico tendrá carácter prioritario.»
6. El artículo 10 de la EGBGB, titulado «Apellido», prevé, en su apartado 1:
«El apellido de una persona se regirá por la ley del Estado del que dicha persona sea nacional.»
7. El artículo 48 de la EGBGB, titulado «Elección de un apellido adquirido en otro Estado miembro de la Unión», dispone lo siguiente:
«Si el apellido de una persona se rige por el Derecho alemán, dicha persona podrá elegir el apellido adquirido durante una residencia habitual en otro Estado miembro e inscrito allí en un registro civil mediante declaración ante la oficina del registro civil, siempre que no sea manifiestamente incompatible con los principios fundamentales del Derecho alemán. La elección del apellido tendrá efectos retroactivos a partir del momento de la inscripción en el registro civil del otro Estado miembro, salvo que el interesado declare expresamente que la elección sólo ha de tener efectos futuros. La declaración deberá ser legalizada o elevada a escritura pública. […]» (5)
8. Como ha señalado el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, en Alemania, en la medida en que los derechos relativos al apellido no se regulen por el Derecho civil, el cambio de apellido se regirá por el Derecho público, en concreto mediante el procedimiento, de carácter excepcional, de cambio del apellido en virtud de la Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndG) (Ley sobre el cambio de apellido y del nombre) de 5 de enero de 1938 (RGBl. 1938 I, p. 9), en su versión modificada en último lugar por el artículo 54 de la Ley de 17 de diciembre de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 2586) (en lo sucesivo, «Ley sobre el cambio de apellido»).
9. En virtud del artículo 1 de la Ley sobre el cambio de apellido, el apellido de un nacional alemán que tenga su domicilio o lugar de residencia habitual en Alemania podrá ser modificado a petición del interesado. La solicitud de cambio de apellido deberá presentarse, en virtud del artículo 5, apartado 1, de dicha Ley, ante la autoridad administrativa de menor rango de la circunscripción en la que el solicitante tenga su domicilio o residencia (en lo sucesivo, «autoridad administrativa competente»).
10. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Ley sobre el cambio de apellido, sólo podrá cambiarse un apellido si existe un motivo justificado («ein wichtiger Grund») para ello. Las circunstancias del caso de autos que sean pertinentes para la decisión deberán ser apreciadas de oficio en virtud del artículo 3, apartado 2, de la citada Ley. A este respecto, deberán ser oídas, además de las personas directamente interesadas, las autoridades locales de policía competentes y las personas cuyos derechos resulten afectados por el cambio de apellido solicitado.
11. En principio, una razón que puede justificar un cambio de apellido puede considerarse importante cuando el interés personal del solicitante prevalece sobre los principios que regulan el apellido, de los que forma parte el interés público en la conservación del apellido actual, pero también sobre los intereses de terceros dignos de protección.
12. El Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndVV) (Reglamento administrativo general relativo a la Ley sobre el cambio de apellido y de nombre), de 11 de agosto de 1980, en su versión modificada en último lugar por el Reglamento administrativo de 11 de febrero de 2014 (BANZl. AT, de 18 de febrero de 2014, B2) (en lo sucesivo, «Reglamento de desarrollo de la Ley sobre el cambio de apellido»), se adoptó con vistas a desarrollar la Ley sobre el cambio de apellido.
13. A tenor del punto 27, apartado 1, de este Reglamento, «el apellido de las personas se regirá en detalle y —en principio— de forma exhaustiva por las disposiciones pertinentes del Derecho civil. El cambio de apellido, que corresponde al Derecho administrativo público, tiene por objeto eliminar los efectos perjudiciales en un caso concreto. Revestirá carácter excepcional […].»
14. En los puntos 33 y siguientes de ese mismo Reglamento se enumeran, como criterios de apreciación de la razón importante para un cambio de apellido, los tipos de casos que se dan más a menudo en la práctica.
15. El punto 49 de dicho Reglamento dispone, en cuanto atañe al supuesto de «eliminación de la ambigüedad en el apellido»:
«Si un nacional alemán que también posee la nacionalidad de otro Estado miembro tiene, según el Derecho de ese otro Estado, un apellido distinto del que está obligado a llevar en virtud del Derecho, en el territorio de aplicación de la ley, esta ambigüedad en el apellido podrá eliminarse cambiando el apellido que deberá llevarse en el territorio de aplicación de la ley por el apellido que deberá llevarse conforme al Derecho del otro Estado. En cambio, si es a este otro apellido al que se renuncia, habrá de remitirse al interesado a las autoridades del otro Estado cuya nacionalidad también posea.»
16. Si la autoridad administrativa competente en virtud del Derecho del Land considera que la solicitud es infundada, denegará el cambio de apellido. Quedan abiertas las vías de recurso administrativo contra esta decisión denegatoria.
17. Si la autoridad administrativa competente en virtud del Derecho del Land considera que procede dar curso favorable a la solicitud de cambio de apellido, velará especialmente por que el cambio de apellido dé lugar a la actualización de la inscripción en la sección de nacimientos del Registro Civil o bien a que tal cambio se recoja en dicho Registro.
Hechos del procedimiento principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18. El Sr. Mircea Florian Freitag nació el 25 de abril de 1986 en Rumanía con el apellido Pavel. Es hijo de la Sra. Angela Freitag y del Sr. Vica Pavel, nacionales rumanos.
19. Tras el divorcio de los progenitores del demandante en el litigio principal, su madre, la Sra. Angela Freitag, se casó con un nacional alemán, el Sr. Freitag. El 21 de mayo de 1997, este último adoptó al demandante en el litigio principal, el cual adquirió así también la nacionalidad alemana y lleva desde entonces el apellido Freitag.
20. Mediante resolución del Consejo de Distrito de Brasov (Rumanía) de 9 de julio de 2013, el apellido del demandante en el litigio principal pasó de nuevo a ser Pavel a solicitud de este último. Durante el procedimiento de cambio de apellido en Rumanía, el demandante en el litigio principal tenía su residencia habitual en Alemania.
21. El demandante en el litigio principal se dirigió a continuación al Registro Civil de Wuppertal y, presentando su nuevo pasaporte rumano, en el que figuraba el apellido Pavel, solicitó el reconocimiento del cambio de apellido también a efectos legales en Alemania y la oportuna actualización de su inscripción en la sección de nacimientos del Registro Civil.
22. Al albergar dudas sobre la posibilidad de modificar ulteriormente la inscripción de un acto en la sección de nacimientos, el Registro Civil de Wuppertal y la autoridad supervisora de menor rango del Registro Civil sometieron la cuestión a la apreciación del Amtsgericht Wuppertal (Tribunal Civil y Penal de Wuppertal).
23. Según el órgano jurisdiccional remitente, no es posible aplicar la disposición de Derecho alemán pertinente para conocer del litigio, a saber, el artículo 48 de la EGBGB, puesto que esta disposición supedita el derecho a elegir un apellido adquirido en otro Estado miembro de la Unión a la condición de que el apellido en cuestión haya sido adquirido en el curso de la residencia habitual en ese otro Estado miembro, condición que no se cumple en el presente asunto. En efecto, el Sr. Freitag tenía su residencia habitual en Alemania durante el procedimiento de cambio de apellido en Rumanía.
24. El órgano jurisdiccional remitente precisa que tampoco es posible aplicar por analogía el artículo 48 de la EGBGB. En su opinión, de los trabajos preparatorios del procedimiento legislativo se deduce que el legislador quiso incorporar, en particular, las exigencias que se derivan de la sentencia Grunkin y Paul (6) y que era consciente de que la citada disposición no comprendía todas las situaciones posibles de personas con distintos apellidos.
25. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE obligan a reconocer el cambio de apellido que se ha producido en otro Estado miembro si el interesado no tiene su residencia habitual en ese otro Estado miembro, pero presenta con éste una conexión de otro tipo en virtud de su doble nacionalidad.
26. En estas circunstancias, mediante resolución de 24 de septiembre de 2015, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de octubre de 2015, el Amtsgericht Wuppertal (Tribunal Civil y Penal de Wuppertal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Han de interpretarse los artículos 18 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que las autoridades de un Estado miembro están obligadas a reconocer el cambio de apellido de un nacional de ese Estado miembro cuando también es nacional de otro Estado miembro y en este último ha (re)adquirido su apellido original, recibido en el momento de su nacimiento, mediante un cambio de apellido no asociado a un cambio en la situación jurídico‑familiar, aunque la adquisición del apellido no haya tenido lugar durante la residencia habitual del nacional en el otro Estado miembro y haya sido por su propia solicitud?»
27. Han presentado observaciones escritas la República Federal de Alemania y la República Portuguesa, así como la Comisión Europea.
28. La República Federal de Alemania y Rumanía, así como la Comisión, formularon observaciones orales en la vista celebrada el 15 de septiembre de 2016.
Análisis
29. Mediante la cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE se oponen a que las autoridades competentes de un Estado miembro se nieguen a reconocer un cambio de apellido producido en otro Estado miembro si la persona interesada, pese a no haber tenido su residencia habitual en ese otro Estado miembro durante la tramitación del procedimiento de cambio de apellido, está vinculada no obstante a dicho Estado en virtud de su doble nacionalidad.
30. Antes de nada, procede recordar que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia, corresponde a este último proporcionar al tribunal nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado. (7)
31. En el caso de autos, si el Tribunal de Justicia compartiese mi conclusión según la cual la situación del Sr. Freitag está comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión, procedería reformular la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, dado que el Derecho alemán prevé, en función de la situación de la persona interesada, dos procedimientos diferentes para efectuar el cambio de apellido.
32. En estas circunstancias, considero que ha de entenderse esta cuestión prejudicial en el sentido de que tiene sustancialmente por objeto que se dilucide si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE se oponen a que las autoridades de un Estado miembro se nieguen a reconocer un cambio de apellido sobre la base de una disposición de Derecho nacional que prevé el derecho de elegir un apellido adquirido en otro Estado miembro con la condición de que la adquisición haya tenido lugar durante una residencia habitual en ese otro Estado miembro, y siempre que las otras disposiciones del Derecho nacional autoricen al solicitante a presentar una solicitud de cambio de apellido ante otra autoridad.
33. Con vistas a responder a esta cuestión, en primer lugar, expondré el contexto en el que se enmarca el litigio principal, formulando algunas consideraciones sobre los dos procedimientos de Derecho alemán destinados a permitir a un nacional alemán obtener el cambio de apellido en beneficio del apellido legalmente adquirido en otro Estado miembro. A continuación, abordaré la cuestión de si la situación del Sr. Freitag está comprendida en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión. Por último, tras recordar la jurisprudencia pertinente, propondré al Tribunal de Justicia que proporcione al órgano jurisdiccional remitente unas indicaciones útiles para que pueda determinar si el Derecho de la Unión se opone a la normativa alemana controvertida en el litigio principal, apreciación que incumbe realizar a este último.
Sobre los procedimientos de Derecho alemán cuyo objeto es permitir a un nacional alemán obtener un cambio de apellido en beneficio del apellido legalmente adquirido en otro Estado miembro
34. Antes de nada, debe señalarse que, según el órgano jurisdiccional remitente, la disposición de Derecho alemán determinante para resolver el litigio principal es el artículo 48 de la EGBGB.
35. A este respecto, si bien el Gobierno alemán admite que, en el litigio principal, la declaración realizada por el Sr. Freitag ante el Registro Civil de conformidad con el artículo 48 de la EGBGB no le permite obtener el cambio de apellido deseado, alega que el Derecho alemán prevé no obstante dos procedimientos distintos para proceder a un cambio de apellido, a saber, el procedimiento de Derecho privado en cuestión en el litigio principal, relativo a la elección del apellido adquirido en otro Estado miembro en virtud del artículo 48 de la EGBGB, y el procedimiento de Derecho público previsto en la Ley sobre el cambio de apellido.
El procedimiento relativo a la elección del apellido adquirido en otro Estado miembro conforme al artículo 48 de la EGBGB
36. De la exposición de motivos del Proyecto de Ley del Gobierno federal para una Ley mediante la que se adapten las disposiciones del Derecho internacional privado al Reglamento n.o 1259/2010 y se modifiquen otras disposiciones del Derecho internacional privado (en lo sucesivo, «motivos del artículo 48 de la EGBGB» se desprende que la adopción de esta disposición es el resultado de la voluntad del Gobierno alemán de atenerse a la sentencia Grunkin y Paul, (8) poniendo de relieve al mismo tiempo la preocupación de salvaguardar la coherencia del sistema alemán, basado en el vínculo del apellido con la nacionalidad del titular. (9)
37. En efecto, según la doctrina alemana, para dar cumplimiento a la obligación derivada de la sentencia Grunkin y Paul, (10) «el debate en Alemania versaba esencialmente sobre tres opciones que se situaban, respectivamente, en el plano del Derecho administrativo y de la práctica administrativa, en el plano del Derecho civil material (11) y en el de los conflictos de leyes». (12) El legislador alemán adoptó finalmente el artículo 48 de la EGBGB, que es una norma de Derecho civil material pero que integra un elemento de extranjería, a saber, la residencia habitual en otro Estado miembro de la Unión. (13)
38. De las observaciones escritas del Gobierno alemán se desprende que, según la exposición de motivos del artículo 48 de la EGBGB, la voluntad del legislador alemán consistía en ofrecer, en el Derecho alemán que regula el apellido de las personas, una base jurídica que permita el registro de un apellido adquirido en otro Estado miembro de la Unión e inscrito en el Registro Civil de dicho Estado. Así pues, el citado artículo permitiría a la persona interesada decidir, mediante declaración ante el funcionario del Registro Civil, llevar el apellido adquirido en otro Estado miembro y no el determinado conforme al Derecho alemán que regula el apellido de las personas. No obstante, este artículo está llamado a aplicarse únicamente cuando el cambio de apellido se haya obtenido como consecuencia de la residencia habitual en otro Estado miembro.
39. Por consiguiente, el objetivo del artículo 48 de la EGBGB no consistiría en resolver de forma exhaustiva el problema de los cambios de apellido. (14) Además, en el caso presente, es decir, el de un nacional alemán que también posee la nacionalidad de otro Estado miembro pero que jamás ha residido en este último Estado, las situaciones que no están sujetas al Derecho alemán sino al Derecho de otro Estado miembro no están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho artículo. (15) Así sucedería, por ejemplo, en el caso de un nacional francés establecido en Alemania que, habiendo cambiado de apellido durante su residencia habitual en España, pretendiera el reconocimiento de este cambio de apellido en Alemania.
El procedimiento de solicitud de cambio de apellido de Derecho público
40. El Gobierno alemán expone en sus observaciones que, en cuanto normativa de Derecho público, la Ley sobre el cambio de apellido es aplicable a los nacionales alemanes en la medida en que los derechos relativos al apellido no estén regidos por el Derecho civil, lo cual sería el caso del Sr. Freitag, habida cuenta de que, aun cuando el artículo 48 de la EGBGB le resulta aplicable, no cumple el requisito de residencia habitual en otro Estado miembro exigido por esta disposición. Por consiguiente, el mismo Gobierno alega que el procedimiento de cambio de apellido, cuya solicitud ha de presentarse ante la autoridad administrativa competente en virtud del Derecho del Land, podría permitir eventualmente al Sr. Freitag obtener el derecho a llevar el apellido obtenido en virtud del Derecho rumano.
41. Según el Gobierno alemán, no era, pues, necesario, habida cuenta de este procedimiento de cambio de apellido, introducir disposiciones complementarias al artículo 48 de la EGBGB destinadas a resolver la ambigüedad en el apellido respecto a personas que posean tanto la nacionalidad alemana como la de otro Estado miembro. En efecto, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Ley sobre el cambio de apellido, sólo podrá cambiarse el apellido si existe un motivo justificado para ello. La eliminación de una ambigüedad en el apellido, constituye, según este Gobierno, un «motivo justificado» a efectos del artículo 3 de la Ley sobre el cambio de apellido, en relación con el punto 49 del Reglamento de desarrollo de dicha Ley.
42. No obstante, me parece importante subrayar que del tenor de las disposiciones aplicables en virtud de la Ley sobre el cambio de apellido, en particular del punto 27, apartado 1, del Reglamento de desarrollo de dicha Ley, se desprende que este procedimiento de Derecho público tiene carácter rigurosamente excepcional. Esta disposición prevé, en esencia, que la legislación alemana relativa al apellido y al nombre se rige en principio en su totalidad por las disposiciones del Derecho privado alemán relativas a tal materia y que el procedimiento administrativo de cambio de apellido constituye una «excepción». (16) Volveré sobre este punto más adelante. (17)
43. Ahora ha de examinarse la situación del Sr. Freitag a la luz del Derecho de la Unión.
Sobre el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión
44. Con carácter preliminar, ha de examinarse si la situación del Sr. Freitag está comprendida en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión y, en particular, de las normas que regulan el ejercicio por un ciudadano de la Unión del derecho de libre circulación y del derecho a no sufrir discriminación.
45. A este respecto, todos los intervinientes que han presentado observaciones escritas y orales convienen en considerar que la situación del demandante en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
46. Debe señalarse de entrada que el artículo 20 TFUE otorga a toda persona que ostenta la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión. (18) En el presente asunto, el Sr. Freitag posee la nacionalidad de dos Estados miembros y disfruta, pues, del estatuto de ciudadano de la Unión.
47. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, el estatuto de ciudadano de la Unión está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros, permitiendo a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener en el ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado FUE, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico. (19)
48. El Tribunal de Justicia también ha recordado que el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, en particular las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros tal como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE, figuran entre las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión. (20)
49. A este respecto, de una reiterada jurisprudencia se desprende que si bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, las normas que rigen la transcripción en los documentos acreditativos del estado civil del apellido y del nombre de una persona son competencia de los Estados miembros, éstos, no obstante, deben respetar el Derecho de la Unión al ejercitar dicha competencia y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a la libertad, reconocida a todo ciudadano de la Unión, de circular y residir en el territorio de los Estados miembros. (21)
50. En el litigio principal, consta que el Sr. Freitag tiene la nacionalidad rumana y reside en el territorio de la República Federal de Alemania. Por consiguiente, no tengo ninguna duda de que la situación del Sr. Freitag está vinculada al Derecho de la Unión. Existe dicho vínculo, según reiterada jurisprudencia, «en relación con las personas […] que son nacionales de un Estado miembro que residen legalmente en el territorio de otro Estado miembro». (22)
51. Además, como ha afirmado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, la circunstancia de que el Sr. Freitag tenga también la nacionalidad alemana no excluye el mencionado vínculo con el Derecho de la Unión. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que «no corresponde a un Estado miembro limitar los efectos de la atribución de la nacionalidad de otro Estado miembro, exigiendo requisitos adicionales para reconocer dicha nacionalidad en orden al ejercicio de las libertades fundamentales previstas en el Tratado». (23)
52. De lo anterior se deduce, en mi opinión, que la situación del Sr. Freitag está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
53. No obstante, ha de determinarse si la negativa de las autoridades alemanas a dar curso favorable a la solicitud del Sr. Freitag de que el cambio de su apellido sea reconocido en el Derecho alemán y se inscriba en la sección de nacimientos del Registro Civil, restringe su derecho a la libre circulación consagrado en el artículo 21 TFUE.
54. A este respecto, me dispongo a abordar esta cuestión, recordando previamente la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia.
Sobre la obligación de reconocimiento en un Estado miembro del apellido obtenido en otro Estado miembro
La jurisprudencia dictada hasta la fecha por el Tribunal de Justicia
55. Ha de centrarse la atención en varios asuntos relativos a la ciudadanía europea en relación con el apellido.
56. En cuanto atañe al asunto que dio lugar a la sentencia García Avello, (24) ha de recordarse que el Tribunal de Justicia estaba llamado a pronunciarse sobre la denegación por las autoridades administrativas belgas de una solicitud de cambio del apellido presentada por hijos residentes en Bélgica y que poseían la doble nacionalidad belga y española, que deseaban sustituir su apellido por otro «según el uso consagrado en el Derecho español». (25) El Tribunal de Justicia consideró, al igual que el Abogado General Jacobs, (26) que «está claro que semejante disparidad de apellidos puede causar graves inconvenientes para los interesados, tanto de orden profesional como privado, derivados, en particular, de las dificultades para disfrutar en un Estado miembro cuya nacionalidad poseen de los efectos jurídicos de actos o documentos expedidos con un apellido reconocido en otro Estado miembro cuya nacionalidad también poseen». (27)
57. Al examinar a continuación los motivos invocados por el Gobierno belga, así como por los Gobiernos danés y neerlandés, para justificar la práctica de las autoridades administrativas belgas, el Tribunal de Justicia consideró que la negativa de las autoridades belgas era desproporcionada y declaró que «los artículos [18 TFUE y 21 TFUE] deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que […] la autoridad administrativa de un Estado miembro deniegue una solicitud de cambio de apellido para hijos menores que residen en dicho Estado y que tienen la doble nacionalidad de dicho Estado y de otro Estado miembro, cuando dicha solicitud tiene por objeto que los hijos puedan llevar el apellido de que serían titulares en virtud del Derecho y de la tradición del segundo Estado miembro». (28)
58. Este planteamiento lo confirmó posteriormente la sentencia Grunkin y Paul, (29) en la que el Tribunal de Justicia debía pronunciarse sobre la negativa de las autoridades alemanas a reconocer el apellido de un hijo tal como había sido determinado e inscrito en Dinamarca, (30) donde el niño, de nacionalidad alemana, había nacido y residía desde su nacimiento. El motivo de esta negativa se basaba en que, en virtud del artículo 10 de la EGBGB, el apellido de una persona se rige por la ley del Estado cuya nacionalidad posee y en que el Derecho alemán no permitía a un niño llevar un doble apellido, compuesto por el apellido de su padre y el de su madre. (31)
59. El Tribunal de Justicia consideró en aquella sentencia que la existencia de «graves inconvenientes» está vinculada a la diversidad de apellidos de los interesados y que el artículo 21 TFUE «se opone […] a que las autoridades de un Estado miembro, aplicando el Derecho nacional, denieguen el reconocimiento del apellido de un niño tal como ha sido determinado e inscrito en otro Estado miembro en el que ese niño nació y reside desde entonces, y quien al igual que sus padres sólo posee la nacionalidad del primer Estado miembro». (32)
60. Es interesante señalar que el Tribunal de Justicia ha aplicado posteriormente el mismo razonamiento en cuanto atañe a la existencia de una restricción a la libertad de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión en los asuntos que dieron lugar a las sentencias Sayn-Wittgenstein (33) y Bogendorff von Wolffersdorff, (34) si bien admitió que tal restricción podría estar justificada por motivos vinculados al orden público de los Estados miembros. (35)
61. A la luz de esta jurisprudencia, paso ahora a abordar la cuestión relativa a la existencia de una restricción a la libre circulación en virtud del artículo 21 TFUE. (36)
Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación: el artículo 21 TFUE
62. Ha de señalarse con carácter preliminar que el apellido de una persona es un elemento constitutivo de su identidad y de su vida privada, cuya protección está consagrada por el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como por el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. (37)
63. De una reiterada jurisprudencia se desprende que una normativa nacional que resulta desfavorable para determinados nacionales por el mero hecho de haber ejercitado su libertad de circular y residir en otro Estado miembro constituye una restricción a las libertades que el artículo 21 TFUE, apartado 1, reconoce a todo ciudadano de la Unión. (38) El Tribunal de Justicia también ha declarado que el hecho, para una persona que haya ejercitado su derecho a circular y residir libremente en el territorio de otro Estado miembro, de estar obligado a llevar en el Estado miembro del que es nacional el interesado un apellido diferente del ya atribuido e inscrito en el Estado miembro de nacimiento y de residencia puede obstaculizar el ejercicio [de este] derecho. (39)
64. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia citada en el punto 56 de las presentes conclusiones, la «disparidad de apellidos puede causar graves inconvenientes para los interesados». En el caso de autos, el hecho de llevar dos apellidos diferentes, a saber, los apellidos Pavel y Freitag, puede generar dificultades al demandante en el litigio principal, en particular «de orden administrativo, profesional y privado». (40) Existe indudablemente un riesgo concreto, para una persona que tenga la nacionalidad de dos Estados miembros, como es el caso del Sr. Freitag, de tener que disipar dudas sobre su identidad, la autenticidad de los documentos que presenta o la veracidad de los datos contenidos en éstos, lo cual, como ha declarado el Tribunal de Justicia, «constituye una circunstancia que puede obstaculizar el ejercicio del derecho que se deriva del artículo 21 TFUE». (41)
65. Por consiguiente, podría constituir una restricción a las libertades reconocidas en el artículo 21 TFUE la denegación por las autoridades alemanas competentes de la solicitud de cambio de apellido del Sr. Freitag instando el reconocimiento del apellido Pavel, tal como se ha determinado y reconocido en Rumanía, Estado miembro cuya nacionalidad también posee, sobre la única base del artículo 48 de la EGBGB, que prevé el derecho de elegir un apellido adquirido en otro Estado miembro con la condición de que la adquisición haya tenido lugar durante la residencia habitual en ese otro Estado miembro.
66. El Gobierno alemán admite a este respecto que esta disposición del Derecho alemán no tiene por objeto resolver de forma exhaustiva el problema de los cambios de apellido. (42) No obstante, subraya que, dado que el Derecho alemán contiene otras bases jurídicas para proceder al cambio de apellido a petición del interesado, a saber, las disposiciones pertinentes de la Ley sobre el cambio de apellido, (43) esta normativa no supone un obstáculo a la libre circulación de personas que podría nacer de una ambigüedad en el apellido.
67. A continuación analizaré la cuestión de la pertinencia de esta posibilidad.
Sobre la pertinencia de la posibilidad del cambio de apellido en virtud de la Ley sobre el cambio de apellido
68. El Gobierno alemán alega que el elemento decisivo a efectos de la obligación de «reconocimiento» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (44) es la conformidad con el Derecho de la Unión de la resolución adoptada en los procedimientos nacionales respectivos. Por consiguiente, en una situación como la del litigio principal, del artículo 21 TFUE no se desprende obligación alguna de reconocer formal y automáticamente en el Derecho alemán el apellido que lleva el Sr. Freitag en virtud del Derecho rumano, sin pasar por el procedimiento previsto en el Derecho alemán, a saber, el regulado en la Ley sobre el cambio de apellido. (45) Este Gobierno señala además que corresponde al Derecho nacional regular el procedimiento para llevar a cabo cambios de apellido y determinar la autoridad competente a tal fin. (46)
69. Comparto la postura del Gobierno alemán según la cual han de analizarse los dos procedimientos previstos en el Derecho alemán a la luz del artículo 21 TFUE. En efecto, el litigio principal se caracteriza por el hecho de que, por un lado, el artículo 48 de la EGBGB tiene un ámbito de aplicación limitado y de que, por otro, en la normativa alemana existen otras disposiciones que autorizan a una persona como el demandante en el litigio principal a presentar una solicitud de cambio de apellido ante otra autoridad nacional.
70. En estas circunstancias, como señala acertadamente la Comisión, poco importa en principio saber, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, cuál es la disposición o el procedimiento administrativo interno en virtud del cual el demandante puede invocar sus derechos en relación con su apellido. No obstante, considero, al igual que la Comisión, que para que la normativa alemana, tomada en su conjunto, sea conforme al Derecho de la Unión, el procedimiento de cambio de apellido previsto en la Ley sobre el cambio de apellido no debe hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 21 TFUE.
71. Así pues, al no existir una normativa de la Unión en materia de modificación del apellido, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro regular los procedimientos del Derecho nacional destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que los justiciables obtienen del Derecho de la Unión, siempre que, por una parte, tales procedimientos no sean menos favorables que los correspondientes a los derechos que tienen su origen en el ordenamiento jurídico interno (principio de equivalencia) y, por otra, no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (47)
72. La cuestión que se suscita es, pues, la siguiente: ¿ha de considerarse que la posibilidad de presentar una solicitud de cambio de apellido en virtud del artículo 1 de la Ley sobre el cambio de apellido es compatible con el principio de efectividad?
73. Tengo dudas al respecto.
74. Como he señalado en el punto 42 de las presentes conclusiones, del tenor del punto 27, apartado 1, del Reglamento de desarrollo de la Ley sobre el cambio de apellido se desprende que el procedimiento de cambio de apellido, regulado por el Derecho administrativo público, reviste carácter excepcional. El artículo 3, apartado 1, de la Ley sobre el cambio de apellido dispone que el cambio sólo será posible si existe un motivo justificado para ello. Así, aun cuando el Gobierno alemán subraya que la eliminación de una ambigüedad en el apellido no constituye un motivo justificado a efectos de esta disposición, del punto 31 del Reglamento de desarrollo de la Ley sobre el cambio de apellido se desprende que este motivo justificado, —incluso si se admite su existencia— no confiere el derecho al cambio de apellido, pues la autoridad competente sigue disponiendo de la facultad discrecional de denegarlo.
75. No obstante, el Gobierno alemán alegó en la vista que el hecho de que las autoridades alemanas competentes disfruten, en virtud de las citadas disposiciones, de la facultad discrecional de denegar la solicitud de cambio de apellido no puede poner en cuestión el ejercicio de los derechos del demandante derivados de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. En efecto, según el Derecho administrativo alemán, una autoridad pública ha de observar en todo momento la diligencia debida en el ejercicio de su facultad de apreciación y no podrá rebasar los límites legales que le hayan sido impuestos, en particular por el Derecho de la Unión. En el ejercicio diligente de su facultad de apreciación, toda autoridad nacional deberá tener en cuenta siempre el Derecho de la Unión. Por consiguiente, si una autoridad se niega a modificar el apellido en contra de las exigencias de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, podrá verse sometida a un proceso de plena jurisdicción en Alemania. Así, la interpretación del concepto de motivo justificado en el marco de la Ley sobre el cambio de apellido deberá efectuarse, según este Gobierno, con observancia de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE.
76. En este contexto, de ser cierto que, como ha alegado el Gobierno alemán, la facultad discrecional de las autoridades competentes alemanas queda eliminada por completo en virtud de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE y que, por tanto, el procedimiento administrativo previsto en la Ley sobre el cambio de apellido no hace imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por dichos artículos, se cumpliría el principio de efectividad. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar este extremo.
77. Por consiguiente, propongo responder al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 21 TFUE no se opone a que las autoridades de un Estado miembro se nieguen a reconocer un cambio de apellido sobre la base de una disposición de Derecho nacional que prevé el derecho a elegir un apellido adquirido en otro Estado miembro con la condición de que la adquisición haya tenido lugar durante la residencia habitual en ese otro Estado miembro, siempre que, por un lado, otras disposiciones de Derecho nacional autoricen al interesado a presentar una solicitud de cambio de apellido ante otra autoridad y que, por otro lado, esas otras disposiciones no hagan imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 21 TFUE.
Conclusión
78. A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión prejudicial planteada por el Amtsgericht Wuppertal (Tribunal Civil y Penal de Wuppertal, Alemania):
«El artículo 21 TFUE no se opone a que las autoridades de un Estado miembro se nieguen a reconocer un cambio de apellido sobre la base de una disposición de Derecho nacional que prevé el derecho a elegir un apellido adquirido en otro Estado miembro con la condición de que la adquisición haya tenido lugar durante la residencia habitual en ese otro Estado miembro, siempre que, por un lado, otras disposiciones de Derecho nacional autoricen al interesado a presentar una solicitud de cambio de apellido ante otra autoridad y que, por otro lado, esas otras disposiciones no hagan imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 21 TFUE».