PRESUDA SUDA (peto vijeće)
18. prosinca 2014.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava usluga – Direktiva 92/50/EEZ – Članak 1. točka (c) i članak 37. – Direktiva 2004/18/EZ – Članak 1. stavak 8. prvi podstavak i članak 55. – Pojmovi ,pružatelj usluga’ i ,gospodarski subjekt’ – Javna sveučilišna bolnička ustanova – Ustanova s pravnom osobnošću kao i poduzetničkom i organizacijskom autonomijom – Pretežno neprofitna djelatnost – Institucionalni cilj pružanja zdravstvenih usluga – Mogućnost ponude istovrsnih usluga na tržištu – Dozvola sudjelovanja u provedbi postupka javne nabave“
U predmetu C‑568/13,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Italija), odlukom od 28. lipnja 2013., koju je Sud zaprimio 6. studenoga 2013., u postupku
Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze
protiv
Data Medical Service Srl,
uz sudjelovanje:
Regione Lombardia,
Bio‑Development Srl,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (izvjestitelj) i D. Šváby, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. listopada 2014.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze, P. Stolzi, avvocato,
– za Data Medical Service Srl, T. Ugoccioni, avvocato,
– za Bio‑Development Srl, E. D’Amico i T. Ugoccioni, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Varone, avvocato dello Stato,
– za Europsku komisiju, G. Conte i A. Tokár, u svojstvu agenta,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da se u predmetu odluči bez njezina mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. točke (c) i članka 37. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama (SL L 209, str. 1.), te članka 1. stavka 8. prvog podstavka i članka 55. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
2 Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze (sveučilišne bolničke ustanove iz Careggija, u daljnjem tekstu: Azienda) i Data Medical Service Srl (u daljnjem tekstu: Data Medical Service), u pogledu pravilnosti isključenja prvog tijela iz sudjelovanja u provedbi postupka javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Članak 1. točka (c) Direktive 92/50 određuje:
„[P]ružatelj usluga znači svaka fizička ili pravna osoba, uključujući i javno tijelo, koja nudi usluge [...]“. [neslužbeni prijevod]
4 U skladu s člankom 37. te direktive:
„Ako se u slučaju nekog ugovora ponude čine neuobičajeno niskima u odnosu na uslugu koju treba pružiti, javni naručitelj je dužan, prije nego što odbije te ponude, pisanim putem zatražiti pojedinosti o sastavnim elementima ponude koje smatra relevantnima i provjeriti te sastavne elemente vodeći računa o primljenim objašnjenjima.
Javni naručitelj može uzeti u obzir objašnjenja koja su opravdana iz objektivnih razloga, a odnose se na ekonomičnost metode kojom se usluga pruža, na odabrana tehnička rješenja, na iznimno povoljne uvjete koji su na raspolaganju pružatelju usluga za izvršenje usluga ili na originalnost usluge koju predlaže ponuditelj.
Ako se u dokumentaciji koja se odnosi na ugovor utvrđuje da će se ugovor dodijeliti na temelju ponude s najnižom cijenom, javni naručitelj mora izvijestiti Komisiju o odbijanju ponuda koje smatra preniskima.“ [neslužbeni prijevod]
5 U uvodnoj izjavi 1. Direktive 2004/18 navodi se da ta direktiva, u interesu jasnoće, preinačuje u jedan tekst direktive koje su se prije primjenjivale u području ugovora o javnim uslugama, ugovora o javnoj nabavi robe i ugovorima o javnim radovima, i temelji se na sudskoj praksi Suda.
6 U skladu s uvodnom izjavom 4. navedene direktive:
„Države članice trebale bi se pobrinuti da sudjelovanje tijela kojim upravlja javno pravo kao ponuditelja u [provedbi postupaka javne nabave] ne uzrokuje narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne ponuditelje.“
7 Članak 1. stavak 8. prvi i drugi podstavak iste direktive predviđa:
„Izrazi ,izvoditelj radova’, ,dobavljač’ i ,pružatelj usluga’ znače bilo koja ili fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili zajednice tih osoba i/ili tijela koja na tržištu nude izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.
Izraz ,gospodarski subjekt’ obuhvaća u jednakoj mjeri pojmove izvoditelja radova, dobavljača i pružatelja usluga. On se koristi samo zbog pojednostavljenja.“
8 Članak 55. Direktive 2004/18, naslovljen „Izuzetno [neuobičajeno] niske ponude“, glasi kako slijedi:
„1. Ako su, za dani ugovor, ponude neprirodno [neuobičajeno] niske u odnosu na robu, radove ili usluge, javni naručitelj će, prije nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnima.
Ti se podaci mogu posebno odnositi na:
(a) ekonomičnost u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pružanju usluga;
(b) izabrana tehnička rješenja i/ili iznimno povoljne uvjete dostupne ponuditelju pri izvođenju radova, isporuci robe ili pružanju usluga;
(c) originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponuditelj;
(d) pridržavanje odredaba koje se odnose na zaštitu radnog mjesta i radne uvjete na snazi na mjestu na kojem će se izvoditi radovi, pružati usluge ili isporučivati roba;
(e) mogućnost da ponuditelj prima državnu potporu.
2. Javni naručitelj provjerava te sastavne elemente kroz savjetovanje s ponuditeljem, uzimajući u obzir dostavljene dokaze.
3. Ako javni naručitelj utvrdi da je ponuda izuzetno [neuobičajeno] niska zato što je ponuditelj primio državnu potporu, ponuda smije biti odbijena samo na temelju toga tek nakon savjetovanja s ponuditeljem, ako on nije u mogućnosti dokazati, u dostatnom roku određenom od strane javnog naručitelja, da je dotična potpora dodijeljena na zakonit način. Ako javni naručitelj odbije ponudu u tim okolnostima, on će o toj činjenici obavijestiti Komisiju.“
Talijansko pravo
9 Iz članka 3. Zakonodavnog dekreta br. 502 o reformi u području zdravstva (decreto legislativo n. 502 Riordino della disciplina in materia sanitaria) od 30. prosinca 1992. (redovni dodatak GURI‑ju br. 305 od 30. prosinca 1992.), kako ga je protumačio Corte costituzionale (Ustavni sud), proizlazi da su zdravstvene ustanove javna gospodarska tijela koja „izvršavaju svoje zadaće uglavnom tehničke naravi u pravnom obliku javnih ustanova s poduzetničkom autonomijom, na temelju općih uputa sadržanih u regionalnim zdravstvenim programima i uputama za primjenu koje im dostavljaju Giunte regionali [(regionalna vijeća)]“.
10 U skladu s člankom 3. stavkom 1.a tog dekreta:
„U svrhu ispunjenja njihovih institucionalnih ciljeva, lokalne zdravstvene jedinice osnovane su kao ustanove s pravnom osobnošću koja se temelji na javnom pravu i imaju poduzetničku autonomiju, čiju organizaciju i funkcioniranje uređuje atto aziendale [akt kojim se utvrđuju odgovornosti koje se odnose na upravljanje ustanovom, osobito u pogledu proračuna] na temelju privatnog prava, u skladu s načelima i kriterijima koji su predviđeni regionalnim odredbama. Atto aziendale utvrđuje operativne strukture koje imaju upravljačku i tehničko‑profesionalnu autonomiju i koje su dužne podnositi detaljne financijske izvještaje.“
11 Direktiva 92/50 prenesena je u talijanski pravni poredak Zakonodavnim dekretom br. 157 od 17. ožujka 1995. (redovni dodatak GURI‑ju br. 104 od 6. svibnja 1995.).
12 U skladu s člankom 2. stavkom 1. tog dekreta:
„Javnim naručiteljima smatraju se upravna tijela države, regije, autonomne pokrajine Trento i Bolzano, lokalna tijela javne vlasti, druga neprofitna javna tijela, javnopravna tijela bez obzira na njihov naziv.“
13 Članak 5. stavak 2. točka (h) navedenog dekreta predviđa da se taj dekret ne primjenjuje na „ugovore o javnim uslugama dodijeljene javnom tijelu koje je samo javni naručitelj u smislu članka 2., na temelju isključivog prava koje mu je povjereno na temelju zakonodavnih, regulatornih ili upravnih odredbi, pod uvjetom da su te mjere u skladu s Ugovorom“.
14 Direktiva 2004/18 prenesena je u talijanski pravni poredak Zakonodavnim dekretom br. 163/2006 od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.) koji se odnosi na kodifikaciju pravila u području javne nabave.
15 Članak 19. stavak 2. tog dekreta određuje:
„Ovaj se zakon ne primjenjuje na ugovore o javnim uslugama koje dodjeljuje javni naručitelj ili javno tijelo kao naručitelj drugom javnom naručitelju ili udruženju javnih naručitelja na osnovi isključivog prava koje im je povjereno na temelju objavljenih zakonodavnih, regulatornih i upravnih odredbi, pod uvjetom da su te odredbe u skladu s Ugovorom.“
16 Članak 34. stavak 1. navedenog dekreta utvrđuje subjekte ovlaštene za sudjelovanje u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavi, a glasi kako slijedi:
„U provedbi postupaka javne nabave mogu sudjelovati, ne dovodeći u pitanje izričito propisana ograničenja, sljedeći subjekti:
(a) pojedinačni poduzetnici, uključujući obrtnike, trgovačka društva i zadruge;
(b) konzorciji proizvodnih i radničkih zadruga [...] kao i konzorciji obrtničkih poduzeća [...];
(c) stalni konzorciji, uključujući u obliku konzorcijskih društava u smislu članka 2615.b Građanskog zakonika, koji se sastoje od pojedinačnih poduzetnika, uključujući obrtnike, trgovačka društva, proizvodne i radničke zadruge, u skladu s odredbama članka 36.;
(d) privremene skupine konkurenata, sastavljene od subjekata navedenih u točkama (a), (b) i (c) [...];
(e) redovni konzorciji konkurenata navedeni u članku 2602. Građanskog zakonika, koji su sastavljeni od subjekata navedenih u točkama (a), (b) i (c) ovog stavka, uključujući u obliku društva u smislu članka 2615.b Građanskog zakonika [...];
((e)a) skupine poduzetnika koji su sklopili mrežni ugovor u smislu članka 3. stavka 4.b Dekret‑zakona br. 5 od 10. veljače 2009. [...];
(f) subjekti koji su sklopili ugovor o Europskom gospodarskom interesnom udruženju (EGIU) u smislu Zakonodavnog dekreta br. 240 od 23. srpnja 1991. [...];
((f)a) gospodarski subjekti, u smislu članka 3. stavka 22., s poslovnim nastanom u drugim državama članicama, osnovani u skladu sa zakonodavstvom koje je na snazi u njihovim odnosnim državama.“
17 Točka (f)a unesena je u članak 34. stavak 1. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 donošenjem Zakonodavnog dekreta br. 152 od 11. rujna 2008. (redovni dodatak GURI‑ju br. 231 od 2. listopada 2008.) nakon postupka zbog povrede obveze koji je Komisija pokrenula protiv Talijanske Republike, u kojem se istaknulo da se direktivama u području javne nabave ne omogućuje ograničenje mogućnosti sudjelovanja u postupku javne nabave za određene kategorije gospodarskih subjekata.
18 Članci 86. do 88. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 predviđaju mehanizme provjere nepravilnosti ponude, na temelju kojih javni naručitelj može odlučiti o isključenju ponuditelja iz postupka dodjele predmetnog ugovora.
Glavni postupak i prethodna pitanja
19 Obaviješću od 5. listopada 2005. Regione Lombardia (regija Lombardija) objavila je poziv na nadmetanje radi dodjele, na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, trogodišnjeg ugovora za usluge obrade podataka u svrhu vanjskog vrednovanja kvalitete lijekova. Azienda, koja ima sjedište i obavlja svoje djelatnosti u regiji Toskani, sudjelovala je u tom pozivu na nadmetanje i bila uvrštena na prvo mjesto, uglavnom zbog cijene po kojoj je nudila svoje usluge a koja je bila 59 % niža od ponude drugog najbolje rangiranog ponuditelja, društva Data Medical Service. Nakon provjere mogućih nepravilnosti te ponude ugovor je odlukom Regione Lombardia od 26. svibnja 2006. dodijeljen Aziendi.
20 Društvo Data Medical Service pobijalo je odluku o dodjeli ugovora pred Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Upravni sud regije Lombardije), tvrdeći da bi uspješni ponuditelj morao biti isključen zato što u skladu s primjenjivim propisom javna ustanova ne može sudjelovati u postupku javne nabave i zato što je u svakom slučaju njezina ekonomska ponuda bila neuobičajeno niska s obzirom na visinu predloženog popusta.
21 Presudom od 24. studenoga 2006. Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia prihvatio je prvi tužbeni razlog. Na temelju tumačenja članka 5. stavka 2. točke (h) Zakonodavnog dekreta br. 157/1995 u vezi s člancima 19. i 34. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006, taj je sud smatrao da, iako se te dvije potonje odredbe nisu mogle primijeniti ratione temporis na predmetni slučaj, javnim ustanovama poput Aziende bilo je službeno zabranjeno sudjelovati u postupcima dodjele javnih ugovora te su tim ustanovama samo u određenim uvjetima mogli biti izravno dodijeljeni ugovori. Naime, Azienda kao javno tijelo osnovano isključivo radi upravljanja firentinskom javnom bolnicom ne može djelovati u uvjetima slobodnog tržišnog natjecanja s privatnim osobama.
22 Azienda je podnijela žalbu na tu presudu pred Consiglio di Stato (Državno vijeće), vrhovnim upravnim sudom u Italiji.
23 Taj je sud najprije napomenuo da, bez obzira na činjenicu da je predmetni ugovor u međuvremenu bio u cijelosti ispunjen, Azienda i dalje ima interes u tome da joj se prizna njezino pravo sudjelovanja u javnim nabavama.
24 Consiglio di Stato zatim napominje de se prvo pitanje koje se postavlja u ovom slučaju odnosi na točnu definiciju pojma „gospodarski subjekt“, u smislu prava Unije, i na mogućnost da se u nju uključi javna sveučilišna bolnička ustanova. Što se tiče naravi tih ustanova u okviru postupka „aziendalizzazione“, odnosno prelaska u poduzetnički model, Consiglio di Stato napominje da je postupak doveo do preobrazbe postojećih „lokalnih zdravstvenih jedinica“, koje su izvorno bile upravna tijela koja su djelovala na razini općine, u ustanove s pravnom osobnošću i poduzetničkom autonomijom, odnosno organizacijskom, financijskom, računovodstvenom i upravljačkom autonomijom, što je dovelo do činjenice da se u dijelu nacionalne pravne teorije i sudske prakse javne zdravstvene ustanove kvalificiraju kao „javna gospodarska tijela“. Međutim, javna narav tih ustanova nije upitna. One ne obavljaju svoju djelatnost prvenstveno s ciljem ostvarivanja dobiti i raspolažu upravnim ovlastima u užem smislu, osobito u području koje se odnosi na inspekcije i sankcije.
25 Consiglio di Stato sumnja da bi se, s obzirom na te okolnosti, uvijek moglo tvrditi, kao što to čini Tribunal Amministrativo Regionale per la Lombardia, da u talijanskom pravu postoji izričita zabrana takvim ustanovama da kao javna gospodarska tijela sudjeluju u postupku javne nabave kao „obični konkurenti“. U tom pogledu upućuje na sudsku praksu Suda, posebno na presude ARGE (C‑94/99, EU:C:2000:677), CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807) i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr. (C‑159/11, EU:C:2012:817), iz kojih proizlazi da svaki subjekt koji smatra da može osigurati izvršenje ugovora o javnoj nabavi ima pravo sudjelovati u javnoj nabavi, bez obzira na svoj privatnopravni ili javnopravni status.
26 Tu sudsku praksu slijedi većina talijanskih sudova, koji su također naglašavali da se popis u članku 34. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 ne može smatrati taksativnim. Consiglio di Stato smatra da se ta sudska praksa Zajednice i nacionalna sudska praksa protive tome da se članak 5. stavak 2. točka (b) Zakonodavnog dekreta br. 157/1995 i članak 34. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 tumače na način da a priori isključuju bolničku ustanovu iz sudjelovanja u postupku javne nabave. Naime, takvo načelno ograničenje ne bi imalo smisla.
27 Međutim, to ne znači da se takvim ustanovama bezuvjetno odobrava da sudjeluju u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi. Prema mišljenju Consiglio di Stato, istom sudskom praksom u tom su pogledu utvrđena dva ograničenja, i to, prvo, prema kojem djelatnost na koju se odnosi predmetni postupak javne nabave treba služiti postizanju institucionalnih ciljeva dotičnog javnog tijela i, drugo, prema kojem ne postoji posebno nacionalno pravno pravilo kojim se zabranjuje ta djelatnost, osobito zbog toga što se njome može narušiti tržišno natjecanje.
28 Što se tiče prvog ograničenja, Consiglio di Stato smatra da javne bolničke ustanove, a fortiori ako su sveučilišne, provode također važne obrazovne i istraživačke aktivnosti, što su institucionalni ciljevi za koje se može tvrditi da odgovaraju usluzi na koju se odnosi postupak javne nabave iz predmeta o kojem odlučuje, odnosno obradi podataka. Što se tiče drugog ograničenja, Consiglio di Stato smatra da mogućnost tijela koje se financira iz javnih sredstava da nesmetano sudjeluje u postupku javne nabave predstavlja problem u pogledu jednakog postupanja između nejednakih konkurenata, s jedne strane, onih koji moraju djelovati na tržištu i, s druge strane, onih koji također mogu računati na financiranje iz javnih sredstava te stoga mogu predati ponude koje nijedna osoba privatnog prava nikad ne bi mogla predati. Prema tome, potrebno je utvrditi korektivne mehanizme kojima će se izjednačiti početni uvjeti između različitih gospodarskih subjekata, i to mehanizme koji bi trebali biti opsežniji od postupaka provjere postojanja mogućih nepravilnosti ponuda.
29 S obzirom na ta razmatranja, Consiglio di Stato odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protive li se članku 1. Direktive [92/50], u vezi s člankom 1. stavkom 8. naknadno donesene Direktive [2004/18], nacionalni propisi koji se tumače na način da isključuju mogućnost [Aziende], kao bolničke ustanove koja je po naravi javni gospodarski subjekt, da sudjeluje na javnim natječajima?
2. Jesu li pravu Unije koje uređuje ugovore o javnoj nabavi – posebno općim načelima slobode tržišnog natjecanja, nediskriminacije, proporcionalnosti – protivni nacionalni propisi koji subjektu poput [Aziende], koja redovito koristi javna sredstva i kojoj je na izravan način povjereno pružanje javnih zdravstvenih usluga, omogućavaju da u tim okolnostima ima odlučujuću tržišnu prednost kada se natječe s drugim gospodarskim subjektima – kako to dokazuje visina ponuđenog popusta – a da istovremeno nisu predviđene korektivne mjere usmjerene na to da se izbjegne slično narušavanje tržišnog natjecanja?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
30 Ovo se pitanje temelji na sumnjama koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev o tome može li se primjenjivi talijanski propis, koji se tumači na način da sadržava opću zabranu kojom se sve javne ustanove, uključujući, posljedično, javne sveučilišne bolničke ustanove poput Aziende, sprječava da sudjeluju u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi, smatrati sukladnim relevantnoj sudskoj praksi Suda u području javne nabave.
31 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članak 1. točka (c) Direktive 92/50 nacionalnom zakonodavstvu kojim se isključuje sudjelovanje javne bolničke ustanove, kao što je ustanova u glavnom postupku, iz postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavi zbog njezina svojstva javnog gospodarskog tijela.
32 Najprije je potrebno napomenuti da, iako se pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odnosi i na članak 1. točku (c) Direktive 92/50 i na članak 1. stavak 8. prvi podstavak Direktive 2004/18, ugovor iz glavnog postupka ipak se ratione temporis uređuje Direktivom 92/50. Naime, iz točke 19. ove presude proizlazi da je Regione Lombardia pokrenula postupak javne nabave iz glavnog predmeta obaviješću objavljenom 5. listopada 2005. Međutim, na temelju članaka 80. i 82. Direktive 2004/18, tom je direktivom Direktiva 92/50 stavljena izvan snage tek s učinkom od 31. siječnja 2006. Stoga se provedba postupka javne nabave iz glavnog postupka uređuje pravnim pravilima koja su bila na snazi na dan objave obavijesti o pozivu na nadmetanje.
33 Nadalje, potrebno je istaknuti da mogućnost sudjelovanja javnih tijela u javnoj nabavi, zajedno s privatnim gospodarskim subjektima, jasno proizlazi već iz teksta članka 1. točke (c) Direktive 92/50, prema kojem „pružatelj usluga“ znači svaka fizička ili pravna osoba, uključujući i javno tijelo, koje nudi usluge. Osim toga, Sud je priznao takvu mogućnost sudjelovanja u presudi Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 51.) i ponovno u naknadnim presudama ARGE (EU:C:2000:677, t. 40.), CoNISMa (EU:C:2009:807, t. 38.) i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr. (EU:C:2012:817, t. 26.).
34 Sud je također u tom pogledu napomenuo da je jedan od ciljeva pravila Unije u području javne nabave otvaranje tržišta što većem tržišnom natjecanju (vidjeti u tom smislu presudu Bayerischer Rundfunk i dr., C‑337/06, EU:C:2007:786, t. 39.), a to je otvaranje i u samom interesu dotičnog javnog naručitelja, koji će na taj način imati veći izbor u pogledu toga koja je ponuda najpovoljnija i najbolje prilagođena potrebama dotičnog javnog tijela. Restriktivno tumačenje pojma „gospodarskog subjekta“ imalo bi za posljedicu da se ugovori sklopljeni između javnog naručitelja i tijela koja ne djeluju prvenstveno s ciljem ostvarivanja dobiti ne smatraju „ugovorima o javnoj nabavi“ i stoga bi se mogli dodjeljivati međusobnim dogovorom, zaobilazeći primjenu pravnih pravila Unije u području jednakog postupanja i transparentnosti, što bi bilo protivno svrsi tih pravila (vidjeti u tom smislu presudu CoNISMa, EU:C:2009:807, t. 37. i 43.).
35 Sud je stoga zaključio da iz pravila Unije kao i iz sudske prakse proizlazi da bilo koja osoba ili bilo koje tijelo koje, s obzirom na uvjete navedene u pozivu na nadmetanje, smatra da može osigurati izvršenje tog ugovora može predati ponudu ili kandidirati se, bez obzira na svoj privatnopravni ili javnopravni status i bez obzira na to je li sustavno aktivan na tržištu ili samo povremeno (vidjeti u tom smislu presudu CoNISMa, EU:C:2009:807, t. 42.).
36 Osim toga, kao što proizlazi iz teksta članka 26. stavka 2. Direktive 92/50, točno je da države članice mogu ovlastiti određene kategorije gospodarskih subjekata za pružanje određenih usluga. Države članice mogu uređivati djelatnosti tijela, poput sveučilišta i istraživačkih instituta, koja su neprofitna i čiji je cilj ponajprije obrazovanje i istraživanje. One mogu, među ostalim, odobriti ili ne dopustiti takvim tijelima da djeluju na tržištu, ovisno o činjenici je li predmetna djelatnost u skladu s njihovim institucionalnim i statutarnim ciljevima. Međutim, ako su, i u mjeri u kojoj su, tijela ovlaštena pružati određene usluge na tržištu uz naknadu, makar i povremeno, države članice ne mogu im zabraniti da sudjeluju u provedbi postupka javne nabave koji se odnose na pružanje istih usluga. Takvo ograničenje, naime, ne bi bilo u skladu s člankom 1. točkama (a) i (c) Direktive 92/50 (vidjeti u pogledu relevantnih odredbi Direktive 2004/18, presude CoNISMa, EU:C:2009:807, t. 47. do 49., i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr., EU:C:2012:817, t. 27.).
37 Kao što je naveo predstavnik talijanske vlade na raspravi održanoj pred Sudom, javnim sveučilišnim bolničkim ustanovama, poput one u glavnom postupku, dopušteno je da djeluju na tržištu uz naknadu kao „javna gospodarska tijela“, u skladu s njihovom kvalifikacijom na nacionalnoj razini, u sektorima koji su u skladu s njihovom institucionalnom i statutarnom zadaćom. Čini se da u glavnom postupku, osim toga, usluge na koje se odnosi predmetni ugovor o javnoj nabavi nisu nespojive s institucionalnim i statutarnim ciljevima Aziende. U tim okolnostima, koje je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, Aziendu se, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točki 36. ove presude, ne može spriječiti da sudjeluje u toj javnoj nabavi.
38 Stoga je potrebno odgovoriti na prvo pitanje da je članku 1. točki (c) Direktive 92/50 protivno nacionalno zakonodavstvo koje isključuje sudjelovanje javne bolničke ustanove, poput one u glavnom postupku, u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi, zbog njezina svojstva javnog gospodarskog tijela, ako je i u mjeri u kojoj je ta ustanova ovlaštena djelovati na tržištu u skladu sa svojim institucionalnim i statutarnim ciljevima.
Drugo pitanje
39 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita trebaju li se odredbe Direktive 92/50, a osobito opća načela slobodnog tržišnog natjecanja, nediskriminacije i proporcionalnosti na kojima se temelji ta direktiva, tumačiti na način da im je protivno nacionalno zakonodavstvo koje omogućuje javnoj bolničkoj ustanovi, poput one u glavnom postupku, da sudjeluje u postupku javne nabave i podnese ponudu kojoj zbog njezina financiranja iz javnih sredstava nijedan konkurent ne može parirati, bez predviđanja korektivnih mjera kako bi se spriječilo moguće narušavanje tržišnog natjecanja koje proizlazi iz toga.
40 U okviru razloga za to pitanje Consiglio di Stato izražava svoje sumnje o tome može li se postupak provjere neuobičajeno niskih ponuda, naveden u članku 37. Direktive 92/50, smatrati dovoljnim sredstvom za sprječavanje takvog narušavanja tržišnog natjecanja.
41 U tom pogledu, čak i ako sud koji je uputio zahtjev smatra poželjnim utvrditi korektivne mehanizme namijenjene izjednačavanju početnih uvjeta između nejednakih gospodarskih subjekata koji bi trebali biti opsežniji od postupaka provjere mogućih nepravilnosti ponuda, potrebno je utvrditi da zakonodavac Unije, iako je bio svjestan razlika između konkurentnih sudionika u javnoj nabavi, nije predvidio druge mehanizme osim provjere i mogućeg odbijanja neuobičajeno niskih ponuda.
42 Osim toga potrebno je podsjetiti da javni naručitelji moraju jednako postupati prema gospodarskim subjektima, na nediskriminirajući način, i moraju djelovati transparentno.
43 Međutim, odredbe Direktive 92/50 i sudska praksa Suda ne omogućuju isključenje ponuditelja, a priori i bez dodatnog ispitivanja, iz sudjelovanja u provedbi postupka javne nabave samo zato što je, zahvaljujući javnim subvencijama koje prima, u mogućnosti ponuditi osjetno niže cijene od cijena ponuditelja koji ne primaju subvencije (vidjeti u tom smislu presude ARGE, EU:C:2000:677, t. 25. do 27., i CoNISMa, EU:C:2009:807, t. 34. i 40.).
44 Međutim, u određenim posebnim okolnostima javni je naručitelj obvezan, ili barem može, uzeti u obzir postojanje subvencija, a osobito potpora koje nisu u skladu s Ugovorom, kako bi, ako je potrebno, isključio ponuditelja koji ih prima (vidjeti u tom smislu presude ARGE, EU:C:2000:677, t. 29. kao i CoNISMa, EU:C:2009:807, t. 33.).
45 U tom pogledu, kao što je navela Komisija na raspravi održanoj pred Sudom, činjenica da predmetna javna ustanova ima zasebne račune za svoje djelatnosti na tržištu i svoje druge djelatnosti može omogućiti da se provjeri je li ponuda neuobičajeno niska zbog državne potpore. Međutim, javni naručitelj ne smije zbog nepostojanja takvih odvojenih računa zaključiti da je takva ponuda bila moguća zbog primanja subvencije ili državne potpore koja nije u skladu s Ugovorom.
46 Također je potrebno napomenuti da iz teksta članka 37. stavaka 1. i 3. Direktive 92/50 proizlazi da se mogućnost odbijanja neuobičajeno niske ponude ne ograničuje samo na slučaj u kojem nisku cijenu ponuđenu u toj ponudi opravdava primanje državne potpore koja je nezakonita ili nespojiva s unutarnjim tržištem. Naime, ta je mogućnost više opće naravi.
47 S jedne strane, iz teksta te odredbe proizlazi da je javni naručitelj obvezan, tijekom ispitivanja neuobičajeno niske ponude, tražiti od kandidata da pruži opravdanja koja su potrebna kako bi se dokazalo da je njegova ponuda ozbiljna (vidjeti u tom smislu presudu SAG ELV Slovensko i dr., C‑599/10, EU:C:2012:191, t. 28.).
48 Prema tome, postojanje učinkovite kontradiktorne rasprave održane u odgovarajuće vrijeme tijekom postupka ispitivanja ponuda, između javnog naručitelja i kandidata, kako bi kandidat mogao dokazati da je njegova ponuda ozbiljna jest zahtjev iz Direktive 92/50, kojim se sprječava samovoljno ponašanje javnog naručitelja i jamči zdravo tržišno natjecanje između poduzetnika (vidjeti u tom smislu presudu SAG ELV Slovensko i dr., EU:C:2012:191, t. 29.).
49 S druge strane, potrebno je napomenuti da članak 37. Direktive 92/50 ne sadržava definiciju pojma „neuobičajeno niske ponude“. Stoga je na državama članicama, a osobito na javnim naručiteljima da utvrde način izračuna praga nepravilnosti koji znači „neuobičajeno nisku ponudu“ u smislu tog članka (vidjeti u tom smislu presudu Lombardini i Mantovani, C‑285/99 i C‑286/99, EU:C:2001:640, t. 67.).
50 Međutim, zakonodavac Unije u toj je odredbi pojasnio da se neuobičajeno niska ponuda mora ocijeniti „u odnosu na uslugu“. Stoga javni naručitelj može, u okviru ispitivanja neuobičajeno niske ponude, kako bi osigurao zdravo tržišno natjecanje uzeti u obzir, osim okolnosti navedenih u članku 37. stavku 2. Direktive 92/50, i sve elemente relevantne u pogledu predmetnog pružanja usluga (vidjeti u tom smislu presudu SAG ELV Slovensko i dr., EU:C:2012:191, t. 29. i 30.).
51 Sijedom navedenog, na drugo pitanje potrebno je odgovoriti da odredbe Direktive 92/50, a osobito opća načela slobodnog tržišnog natjecanja, nediskriminacije i proporcionalnosti na kojima se temelji ta direktiva, treba tumačiti na način da im nije protivno nacionalno zakonodavstvo koje omogućuje javnoj bolničkoj ustanovi, poput one u glavnom postupku, koja sudjeluje u postupku javne nabave, da podnese ponudu kojoj zbog njezina financiranja iz javnih sredstava nijedan konkurent ne može parirati. Međutim, prilikom ispitivanja neuobičajeno niske ponude na temelju članka 37. te direktive, javni naručitelj može uzeti u obzir postojanje financiranja iz javnih sredstava takve ustanove u okviru mogućnosti odbijanja te ponude.
Troškovi
52 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članku 1. točki (c) Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka provedbe javne nabave usluga protivno je nacionalno zakonodavstvo koje isključuje sudjelovanje javne bolničke ustanove, poput one u glavnom postupku, u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi zbog njezina svojstva javnog gospodarskog tijela ako je, i u mjeri u kojoj je, ta ustanova ovlaštena djelovati na tržištu u skladu sa svojim institucionalnim i statutarnim ciljevima.
2. Odredbe Direktive 92/50, a osobito opća načela slobodnog tržišnog natjecanja, nediskriminacije i proporcionalnosti na kojima se temelji ta direktiva treba tumačiti na način da im nije protivno nacionalno zakonodavstvo koje omogućuje javnoj bolničkoj ustanovi, poput one u glavnom postupku, koja sudjeluje u postupku javne nabave da podnese ponudu kojoj zbog njezina financiranja iz javnih sredstava nijedan konkurent ne može parirati. Međutim, prilikom ispitivanja neuobičajeno niske ponude na temelju članka 37. te direktive javni naručitelj može uzeti u obzir postojanje financiranja iz javnih sredstava takve ustanove u okviru mogućnosti odbijanja te ponude.
Potpisi