CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. HOGAN
van 28 februari 2019 (1)
Zaak C‑644/17
Eurobolt BV
in tegenwoordigheid van:
Staatssecretaris van Financiën
[verzoek van de Hoge Raad der Nederlanden (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Ongeldigheid – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Omvang van de door de nationale rechter te verrichten toetsing van een Uniemaatregel – Verordening (EG) nr. 1225/2009 – Artikel 15, lid 2 – Verordening (EU) nr. 723/2011 – Ontwijking van antidumpingmaatregelen – Bescherming tegen dumpingpraktijken – Raadpleging van de lidstaten – Term ‚relevante gegevens’ – Niet-naleving van termijn”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap(2) (hierna: „basisverordening”), artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de geldigheid van uitvoeringsverordening (EU) nr. 723/2011 van de Raad van 18 juli 2011 tot uitbreiding van het bij verordening (EG) nr. 91/2009 ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China tot bepaalde soorten uit Maleisië verzonden ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië(3). In het bijzonder luidt de essentiële vraag die voortvloeit uit deze prejudiciële verwijzing of de niet-naleving van bepaalde procedurele waarborgen waarin artikel 15, lid 2, van de basisverordening voorziet, kan leiden tot de nietigverklaring van de uitvoeringsverordening.
2. Het verzoek werd ingediend in het kader van een geding tussen Eurobolt BV en de Staatssecretaris van Financiën (Nederland) betreffende de instelling van antidumpingrechten voor de invoer van bepaalde ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen in de Europese Unie.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Basisverordening
3. De vaststelling van antidumpingmaatregelen werd op het ogenblik van de feiten geregeld door de basisverordening.
4. Allereerst is het nuttig te wijzen op de bewoording van overweging 12 van de basisverordening:
„Er dient te worden bepaald hoe de belanghebbenden ervan in kennis worden gesteld welke informatie de autoriteiten nodig hebben. De belanghebbenden moeten voldoende tijd hebben om het nodige bewijsmateriaal over te leggen en moeten in de gelegenheid worden gesteld hun belangen te verdedigen. Het is bovendien wenselijk de bij het onderzoek te volgen regels en procedures duidelijk aan te geven en in het bijzonder te bepalen dat de belanghebbende[n] zich binnen de gestelde termijn kenbaar dienen te maken, hun standpunt naar voren dienen te brengen en informatie dienen te verstrekken. Dergelijke standpunten en informatie worden slechts in aanmerking genomen indien zij binnen de gestelde termijn worden voorgelegd. Het is bovendien wenselijk te bepalen op welke voorwaarden een belanghebbende toegang heeft tot en opmerkingen kan maken over op de door andere belanghebbenden verschafte informatie. De lidstaten dienen met de Commissie samen te werken bij het verzamelen van deze informatie.”
5. Daarnaast is het nuttig eraan te herinneren dat overweging 25 van de basisverordening als volgt luidt:
„De [aan] de lidstaten [in] het raadgevend comité verstrekte informatie is vaak zeer technisch van aard en omvat uitgebreide economische en juridische analyses. Om de lidstaten voldoende tijd te geven om deze informatie te beoordelen, zou deze op een passend tijdstip voorafgaand aan de door de voorzitter van het raadgevend comité vastgestelde datum van een vergadering moeten worden toegezonden.”
6. Artikel 13 van de basisverordening, „Ontwijking”, bepaalde:
„1. De overeenkomstig deze verordening ingestelde antidumpingrechten kunnen worden uitgebreid tot de invoer van al dan niet enigszins gewijzigde soortgelijke producten uit derde landen of van enigszins gewijzigde soortgelijke producten uit landen waarop maatregelen van toepassing zijn, of delen daarvan, wanneer er ontduiking van de geldende maatregelen plaatsvindt. Antidumpingrechten die het op grond van artikel 9, lid 5, ingestelde residuele antidumpingrecht niet overschrijden, kunnen worden uitgebreid tot de invoer via ondernemingen waarvoor individuele rechten gelden in landen waarop maatregelen van toepassing zijn, wanneer er ontduiking van de geldende maatregelen plaatsvindt. Ontduiking wordt omschreven als een verandering in de structuur van het handelsverkeer tussen derde landen en de Gemeenschap of tussen individuele ondernemingen in een land waarop maatregelen van toepassing zijn en de Gemeenschap als gevolg van praktijken, processen of werkzaamheden waarvoor, afgezien van de instelling van het recht, onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat en waarbij wordt bewezen dat er sprake is van schade of dat de corrigerende werking van het recht, gezien de prijzen en/of de hoeveelheden van het soortgelijke product, wordt ondermijnd, en dat dumping plaatsvindt ten aanzien van de voor de soortgelijke producten eerder vastgestelde normale waarden, eventueel overeenkomstig artikel 2.
[...]
3. Onderzoeken op grond van dit artikel worden geopend op initiatief van de Commissie of op verzoek van een lidstaat of een belanghebbende, op basis van voldoende bewijsmateriaal met betrekking tot de in lid 1 omschreven factoren. Het onderzoek wordt, na raadpleging van het raadgevend comité, geopend door middel van een verordening van de Commissie die de douaneautoriteiten tevens de instructie kan geven de invoer overeenkomstig artikel 14, lid 5, te registreren of zekerheidstelling te eisen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de Commissie, die door de douaneautoriteiten kan worden bijgestaan, en wordt binnen negen maanden voltooid. Wanneer de definitief vastgestelde feiten de uitbreiding van de maatregelen rechtvaardigen, neemt de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het raadgevend comité het daartoe strekkende besluit. Het voorstel wordt goedgekeurd tenzij de Raad met een gewone meerderheid van stemmen besluit het voorstel te verwerpen, wat binnen één maand na indiening door de Commissie moet gebeuren. De uitbreiding geldt vanaf de datum waarop overeenkomstig artikel 14, lid 5, registratie of zekerheidstelling werd geëist. De procedurele bepalingen van deze verordening betreffende de opening en de uitvoering van een onderzoek zijn op dit artikel van toepassing.
[...]”
7. Artikel 15 van de basisverordening, „Overleg”, bepaalde:
„1. Overleg zoals bedoeld in deze verordening vindt plaats in een raadgevend comité, dat uit vertegenwoordigers van elke lidstaat bestaat en waarvan een vertegenwoordiger van de Commissie voorzitter is. Overleg vindt op verzoek van een lidstaat of op initiatief van de Commissie onmiddellijk plaats en in ieder geval binnen een periode die het mogelijk maakt, de in de onderhavige verordening aangegeven termijnen aan te houden.
2. Het Comité komt op uitnodiging van de voorzitter bijeen. Deze zal de lidstaten zo snel mogelijk, maar uiterlijk tien werkdagen voorafgaand aan een vergadering alle relevante gegevens doen toekomen.
3. Zo nodig kan het overleg uitsluitend schriftelijk plaatsvinden. In dit geval stelt de Commissie de lidstaten op de hoogte, onder opgave van de termijn waarbinnen zij hun standpunt kenbaar kunnen maken of om mondeling overleg kunnen verzoeken. Het mondelinge overleg wordt door de voorzitter geregeld, mits het binnen een periode kan plaatsvinden die het mogelijk maakt, de in de onderhavige verordening genoemde termijnen aan te houden.
4. Het overleg heeft in het bijzonder betrekking op:
a) het bestaan van dumping en de methoden om de dumpingmarge vast te stellen;
b) het bestaan en de omvang van de schade;
c) het oorzakelijke verband tussen de invoer met dumping en de schade;
d) de maatregelen die in de gegeven omstandigheden passend zijn om de door dumping veroorzaakte schade te voorkomen of weg te nemen en de wijze waarop deze maatregelen worden uitgevoerd.”
B. Uitvoeringsverordening nr. 723/2011
8. Op 26 januari 2009 heeft de Raad verordening (EG) nr. 91/2009 tot instelling van een definitief antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China vastgesteld.(4)
9. De Commissie heeft besloten om, op basis van artikel 13, lid 3, van de basisverordening, bij verordening (EU) nr. 966/2010 een onderzoek te starten naar mogelijke ontwijking van de bij verordening nr. 91/2009 ingestelde antidumpingmaatregelen door middel van overlading in Maleisië.(5)
10. Overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 966/2010 moest de invoer in de Europese Unie van bepaalde ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen verzonden uit Maleisië worden geregistreerd door de douaneautoriteiten.
11. Bij uitvoeringsverordening nr. 723/2011 is het ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen uit China uitgebreid tot bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen verzonden uit Maleisië en al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië.
III. Feiten van het hoofdgeding
12. Eurobolt is een onderneming die is gevestigd in ’s-Heerenberg (Nederland). Het bedrijf handelt in stalen en ijzeren bevestigingsmiddelen, die het met het oog op verkoop in de Unie inkoopt in Azië.
13. Nadat bij verordening nr. 91/2009 definitieve antidumpingrechten werden ingesteld op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van GN-post 7318 van oorsprong uit de Volksrepubliek China, kocht verzoekster soortgelijke bevestigingsmiddelen van twee in Maleisië gevestigde leveranciers, te weten TZ Fasteners (hierna: „TZ”) en HBS Fasteners Manufacturing (hierna: „HBS”).
14. In de periode van 29 oktober 2010 tot en met 4 augustus 2011 heeft verzoekster in Nederland 32 aangiften gedaan voor het in het vrije verkeer brengen van stalen bevestigingsmiddelen die zij kocht van HBS en TZ. Maleisië werd vermeld als land van oorsprong. De douaneautoriteiten hebben deze bevestigingsmiddelen overeenkomstig verordening nr. 966/2010 geregistreerd en voor het vrije verkeer vrijgegeven zonder antidumpingrechten te heffen.
15. Na de bekendmaking van deze verordening besloot de Commissie een onderzoek te starten. Dit werd formeel medegedeeld aan de Chinese en Maleisische autoriteiten, alsook aan bekende importeurs uit die landen – waaronder Eurobolt – en relevante sectoren in de Unie.
16. HBS en TZ maakten zich met betrekking tot dat onderzoek bekend aan de Commissie en dienden antwoorden in op de antidumpingvragenlijst. Eurobolt meldde zich ook als belanghebbende.
17. Bij brief van 26 mei 2011 heeft de Commissie aan Eurobolt haar voorlopige bevindingen van het onderzoek gezonden. Verzoekster heeft binnen de gestelde termijn op 13 juni 2011 schriftelijk op deze brief gereageerd. Het raadgevend comité kwam op 15 juni 2011 bijeen.
18. Bij uitvoeringsverordening nr. 723/2011 is het ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen uit China uitgebreid tot bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen verzonden uit Maleisië en al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië. De door verzoekster ingekochte bevestigingsmiddelen waren dienovereenkomstig niet van heffing vrijgesteld.
19. Na de inwerkingtreding van deze verordening heeft de inspecteur bij verzoekster een controle na invoer ingesteld. Hij heeft vervolgens 587 802,20 EUR aan antidumpingrechten geheven.
20. Nadat het douanekantoor in Nijmegen de klacht van Eurobolt afwees, stelde verzoekster beroep tot nietigverklaring in voor de nationale rechter. Het beroep werd afgewezen door zowel de rechtbank Noord-Holland (Nederland) als het gerechtshof Amsterdam (Nederland). Eurobolt heeft vervolgens beroep in cassatie ingesteld voor de Hoge Raad der Nederlanden (Nederland). Deze rechter heeft de onderhavige prejudiciële verwijzing ingediend.
21. In laatstgenoemd beroep heeft Eurobolt ten eerste de geldigheid van verordening nr. 723/2011 betwist op grond van de criteria van artikel 13 van de basisverordening. Ten tweede heeft Eurobolt gesteld dat de Commissie tijdens het onderzoek haar rechten van verdediging heeft geschonden, omdat het raadgevend comité niet ten minste tien werkdagen voorafgaand aan zijn vergadering alle relevante gegevens ontving die door Eurobolt aan de Commissie waren verstuurd, wat in strijd was met artikel 15, lid 2, van de basisverordening.
22. De Hoge Raad der Nederlanden heeft in deze context twijfels ten aanzien van de omvang van de taak van de nationale rechter bij de toetsing van handelingen van de instellingen van de Unie, en met name in verband met artikel 47 van het Handvest. De andere vraag die rijst, is of de reactie van verzoekster op de bevindingen van het onderzoek valt onder het begrip „relevante gegevens” als bedoeld in artikel 15, lid 2, van de basisverordening en, zo ja, welke gevolgen moeten worden verbonden aan de bewering dat het raadgevend comité niet ten minste tien werkdagen voorafgaand aan zijn vergadering alle documenten van de Commissie had ontvangen.
IV. Verzoek om een prejudiciële beslissing en procedure voor het Hof
23. In deze omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1.a. Moet artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU aldus worden geïnterpreteerd dat een belanghebbende de wettigheid van een besluit van een instelling van de Unie dat door nationale autoriteiten ten uitvoer moet worden gelegd, kan bestrijden met een beroep op schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid?
1.b. Moet artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU aldus worden geïnterpreteerd dat de instellingen van de Unie die zijn betrokken bij de totstandkoming van een besluit waarvan de geldigheid in een procedure voor de nationale rechter wordt bestreden, zijn gehouden deze rechter desgevraagd alle informatie te verstrekken waarover zij beschikken en die bij de totstandkoming van dat besluit door hen in aanmerking is genomen of in aanmerking had moeten worden genomen?
1.c. Moet artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden geïnterpreteerd dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte meebrengt dat de rechter zonder terughoudendheid toetst of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 13 van verordening (EG) nr. 1225/2009 is voldaan? Brengt dit artikel 47 in het bijzonder mee dat die rechter bevoegd is volledig te beoordelen of de vaststelling van de feiten volledig is geweest en adequaat om het ingeroepen rechtsgevolg te rechtvaardigen? Brengt dit artikel 47 in het bijzonder ook mee dat die rechter bevoegd is volledig te beoordelen of feiten waarvan wordt gesteld dat zij niet bij de besluitvorming in aanmerking zijn genomen maar die zouden kunnen afdoen aan het rechtsgevolg dat is verbonden aan de wel vastgestelde feiten, in aanmerking hadden moeten worden genomen?
2.a. Moet de term ‚relevante gegevens’ in artikel 15, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009 aldus worden geïnterpreteerd dat daaronder is begrepen een reactie van een in de Europese Unie gevestigde onafhankelijke importeur van de goederen die voorwerp zijn van het in deze bepaling bedoelde onderzoek, op de bevindingen van de Commissie indien deze importeur door de Commissie van dit onderzoek in kennis is gesteld, verzochte informatie aan de Commissie heeft verstrekt en, daartoe in de gelegenheid gesteld, tijdig heeft gereageerd op de bevindingen van de Commissie?
2.b. Indien vraag 2.a bevestigend wordt beantwoord, kan deze importeur zich dan beroepen op schending van artikel 15, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009 indien de door hem ingediende reactie niet ten minste tien werkdagen voorafgaand aan de vergadering van het in die bepaling voorziene raadgevend comité ter beschikking is gesteld?
2.c. Indien vraag 2.b bevestigend wordt beantwoord, heeft die schending van artikel 15, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009 dan tot gevolg dat dit besluit onwettig is en buiten toepassing moet worden gelaten?”
24. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Eurobolt, de Italiaanse en de Nederlandse regering, de Raad en de Europese Commissie. Het Hof achtte zich aan het einde van deze schriftelijke fase van het proces voldoende voorgelicht om uitspraak te doen zonder pleitzitting, op grond van artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
V. Analyse
A. Eerste vraag
25. Met zijn eerste deelvraag vraagt de verwijzende rechter het Hof in wezen de omvang van de taak van de nationale rechter te verduidelijken wanneer een vraag inzake de geldigheid van een handeling van de Unie aan hem wordt voorgelegd. Het antwoord op die vragen kan worden gevonden in het mechanisme voor rechterlijke toetsing dat kenmerkend is voor de op het recht gebaseerde Europese Unie.
1. Rechterlijke toetsing en rechtsstaat
26. Uit het arrest Les Verts blijkt dat de Europese Unie „een rechtsgemeenschap is in die zin, dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele Handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag en het hiervan afgeleide recht”.(6) Dit betekent dat „de justitiabelen het recht hebben om tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale handeling waarmee ten aanzien van hen een handeling van de Unie van algemene strekking wordt toegepast, in rechte op te komen”.(7)
27. Daartoe heeft het VWEU bij enerzijds de artikelen 263 en 277, en anderzijds artikel 267 een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij aan de rechter van de Unie het toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de Unie is opgedragen.(8)
28. Derhalve bestaat er geen twijfel over dat de rechterlijke toetsing van de eerbiediging van de rechtsorde van de Europese Unie wordt gewaarborgd door het Hof van Justitie en de rechters van de lidstaten. Artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, vertrouwt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie niet alleen toe aan het Hof van Justitie, maar ook aan de rechters van de lidstaten.(9)
29. In deze context moet er ten eerste ook aan worden herinnerd dat er een duidelijk verband bestaat tussen artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest. De in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aan de lidstaten opgelegde verplichting om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren, gaat volgens het Hof inderdaad gepaard met het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht dat bepaalt dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte.(10) Ten tweede is het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid van een handeling, evenals het beroep tot nietigverklaring, een vorm van wettigheidscontrole op handelingen van de Unie.(11)
2. Prejudiciële vraag 1.a
30. Uit deze context en, in het bijzonder, uit het parallellisme tussen het beroep tot nietigverklaring en het verzoek om een prejudiciële beslissing volgt dat, aangezien artikel 267 VWEU zwijgt over deze kwestie, de in artikel 263 VWEU genoemde gronden voor toetsing kunnen worden ingeroepen om voor een nationale rechter de ongeldigheid van een betrokken handeling van de Unie aan te voeren, om een prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie uit te lokken.(12)
31. Hieraan kan worden toegevoegd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat „de bevoegdheid van het Hof om krachtens artikel [267 VWEU] uitspraak te doen over de geldigheid van de door de instellingen van de [Unie] verrichte handelingen, aan generlei beperking [is] onderworpen ten aanzien van de gronden waarop de geldigheid van deze handelingen zou kunnen worden aangevochten”.(13) Op basis van deze rechtspraak kan zelfs worden gesteld dat de prejudiciële beslissing over de geldigheid van het Unierecht niet is beperkt tot de gronden die zijn gespecificeerd voor het beroep tot nietigverklaring.(14)
3. Prejudiciële vraag 1.b
32. De tweede deelvraag heeft betrekking op de samenwerking tussen de nationale rechter en de instellingen van de Unie die betrokken zijn bij de procedure. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter namelijk van het Hof te vernemen of artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus moet worden uitgelegd dat de instellingen van de Unie die zijn betrokken bij de totstandkoming van een besluit waarvan de geldigheid in een procedure voor de nationale rechter wordt bestreden, zijn gehouden deze rechter desgevraagd alle informatie te verstrekken waarover zij beschikken en die bij de totstandkoming van dat besluit door hen in aanmerking is genomen of in aanmerking had moeten worden genomen.
33. Zoals reeds opgemerkt vertrouwt artikel 19 VEU het rechterlijk toezicht in de rechtsorde van de Unie expliciet toe aan het Hof van Justitie en aan de rechters van de lidstaten. Zodoende bevestigt artikel 19 VEU dat de nationale rechter de eerste rechter is die het Unierecht moet toepassen.(15)
34. Met het oog hierop mag een nationale rechter de geldigheid van een handeling van de Unie onderzoeken, hoewel nationale rechterlijke instanties niet bevoegd zijn zelf de ongeldigheid van handelingen van de Unie vast te stellen.(16) De nationale rechterlijke instanties kunnen, indien zij menen dat de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid ongegrond zijn, deze verwerpen door vast te stellen dat de handeling ten volle geldig is. Indien dergelijke rechterlijke instanties daarentegen menen dat een of meer van de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid of, in voorkomend geval, een ambtshalve opgeworpen vraag van ongeldigheid, gegrond zijn, dienen zij de behandeling te schorsen en bij prejudiciële verwijzing het Hof te verzoeken om beoordeling van de geldigheid.(17)
35. In dat verband moet de nationale rechter, aangezien hij moet beschikken over alle noodzakelijke informatie om de toepassing en de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen, ook beschikken over alle noodzakelijke informatie om over te gaan tot een eerste onderzoek van de rechtmatigheid en om te beoordelen of een prejudiciële beslissing op grond van artikel 267 VWEU noodzakelijk is.
36. Indien een nationale rechter informatie nodig heeft die alleen de instellingen van de Unie kunnen verstrekken, verlangt het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU derhalve in beginsel dat de instellingen van de Unie deze informatie zo snel mogelijk meedelen wanneer de nationale rechter hen daarom verzoekt, tenzij de weigering van een dergelijke mededeling wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen in verband met de noodzaak om belemmering van de werking en onafhankelijkheid van de Unie te voorkomen of om haar belangen te vrijwaren.(18)
37. Dat geldt met name omdat deze regel wordt gerechtvaardigd door het feit dat de Europese Unie een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het Verdrag(19), en derhalve is „deze verplichting van de instellingen [van de Unie] tot loyale samenwerking [...] van bijzonder belang in de betrekkingen met de rechterlijke autoriteiten van de [lidstaten], die tot taak hebben te waken over de toepassing en de eerbiediging van het [Unie]recht in de nationale rechtsorde”.(20)
38. Niettemin moet eraan worden herinnerd dat „handelingen van de instellingen van de Unie [...] in beginsel [worden] vermoed rechtmatig te zijn en dus rechtsgevolgen in het leven te roepen, zolang zij niet zijn ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig zijn verklaard of ten gevolge van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig zijn verklaard”.(21) Uit dit vermoeden volgt dat de verzoeker die zich beroept op de onrechtmatigheid allereerst moet aantonen dat zijn bewering waarschijnlijk is en alle informatie moet overleggen waarover hij beschikt.
4. Prejudiciële vraag 1.c
39. De derde deelvraag heeft betrekking op de omvang van de rechterlijke toetsing. In zijn vraag stelt de verwijzende rechter de beoordeling van de juistheid van de feiten aan de orde, maar ook de bevoegdheid om de volledigheid en de toereikendheid van de vastgestelde feiten te beoordelen.
40. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de instellingen van de Unie op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, en met name ter zake van beschermende handelsmaatregelen, volgens de rechtspraak van het Hof over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken. Bij het rechterlijk toezicht op een dergelijke beoordeling dient dan ook alleen te worden nagegaan of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid.(22)
41. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld met betrekking tot de toetsing door het Gerecht van de bewijselementen, dient „het Gerecht [...] bijgevolg niet alleen de materiële juistheid van het aangevoerde bewijs en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan te controleren, [maar moet] het [...] ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen”.(23)
42. Zoals eerder opgemerkt, mogen nationale rechters, ondanks dat zij niet bevoegd zijn om zelf de ongeldigheid van handelingen van de Unie vast te stellen, de geldigheid van een handeling van de Unie onderzoeken. Derhalve is er geen reden om aan te nemen dat de in het voorgaande punt aangehaalde rechtspraak niet van toepassing is op deze rechters.
43. In dit verband moet de nationale rechter zonder enige twijfel kunnen controleren of de procedureregels in acht zijn genomen en of de feiten waarop het bestreden besluit is gebaseerd, juist zijn vastgesteld, maar ook of de bevoegde instelling alle relevante feiten in aanmerking heeft genomen.
44. Daarbij vormt de beoordeling van de feiten door de nationale rechter geen vervanging van de beoordeling van de instelling die deze taak op grond van het Verdrag moet uitvoeren, maar controleert de nationale rechter simpelweg of de handeling werd vastgesteld op basis van de juiste en toereikende gegevens om een relevante beoordeling mogelijk te maken. Dit is naar mijn mening in overeenstemming met de rol van een rechter die bevoegd is om de geldigheid van een handeling te onderzoeken.
45. Na het verzamelen en controleren van de relevante feiten kan de rechter die de rechtmatigheid onderzoekt, daarentegen enkel nagaan of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten of dat geen andere feiten zijn weggelaten, aangezien de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken op het gebied van beschermende handelsmaatregelen. Voor de beoordeling van de materiële voorwaarden (in het kader van de basisverordening) geldt dezelfde beperking.
B. Tweede vraag
46. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of uitvoeringsverordening nr. 723/2011 ongeldig is op grond van de bepalingen van artikel 15, lid 2, van de basisverordening, aangezien de opmerkingen die Eurobolt heeft ingediend als antwoord op de bevindingen van de Commissie(24) – indien deze kunnen worden beschouwd als relevante gegevens in de zin van die bepaling – niet ten minste tien werkdagen voorafgaand aan zijn vergadering ter beschikking werden gesteld van het raadgevend comité.
1. Prejudiciële vraag 2.a
47. De basisverordening bevat geen definitie van het begrip „relevante gegevens”. Uit de opzet van de basisverordening blijkt echter dat de woorden „alle relevante gegevens” in artikel 15, lid 2, van de basisverordening de reactie omvat van een onafhankelijke importeur van de goederen waarop het onderzoek van de Commissie betrekking heeft.
48. Antidumpingrechten en de uitbreiding hiervan in het geval van ontwijking worden immers vastgesteld door de Raad, op voorstel van de Commissie, na raadpleging van het raadgevend comité. Het voorstel van de Commissie wordt op grond van artikel 5, lid 10, van de basisverordening gebaseerd op de resultaten van een onderzoek in het kader waarvan rekening moet worden gehouden met de standpunten van belanghebbende partijen en de inlichtingen die deze hebben verstrekt. In artikel 6, lid 7, van die verordening is voorts bepaald dat de klagers, de importeurs, de exporteurs, de representatieve verenigingen van importeurs en exporteurs, de gebruikers en de consumentenorganisaties die zich overeenkomstig het bepaalde in artikel 5, lid 10, kenbaar hebben gemaakt, in principe op schriftelijk verzoek inzage hebben in alle door een bij het onderzoek betrokken partij verstrekte informatie. Volgens deze bepaling mogen „deze belanghebbenden [...] opmerkingen maken over vorenbedoelde informatie en [moet] met hun opmerkingen rekening worden gehouden indien zij met voldoende bewijsmateriaal zijn gestaafd”.(25) Tot slot bepaalt artikel 20, lid 4, van de basisverordening: „De definitieve mededeling wordt schriftelijk gedaan. Zij geschiedt [...] zo spoedig mogelijk en normaal uiterlijk één maand voordat de Commissie een definitief besluit neemt of voordat zij ingevolge artikel 9 een voorstel tot het nemen van definitieve maatregelen doet”, en bepaalt artikel 20, lid 5, dat „[o]pmerkingen die na de definitieve mededeling zijn gemaakt, [...] in aanmerking [worden] genomen” indien zij zijn ontvangen binnen een door de Commissie vast te stellen termijn die ten minste tien dagen bedraagt.
49. Deze interpretatie wordt bevestigd door overweging 12 van de basisverordening, waarin het belang wordt onderstreept van de verdedigingsrechten en de mogelijkheid van belanghebbenden om hun standpunten naar voren te brengen en hun belangen gedurende de volledige procedure te verdedigen.
50. In het licht van bovenstaande overwegingen is het derhalve duidelijk dat de informatie, opmerkingen en standpunten die tijdens het onderzoek aan de Commissie zijn verstrekt, evenals opmerkingen die zijn ingediend als reactie op de bevindingen van de Commissie in het kader van het onderzoek, noodzakelijkerwijs vallen onder de „relevante gegevens” die het raadgevend comité nodig heeft om een relevant advies te kunnen verstrekken over het voorstel van de Commissie. Het is daarom duidelijk dat de gegevens die Eurobolt in zijn brief van 13 juni 2011 heeft verstrekt in deze zin als „relevante gegevens” moeten worden beschouwd.
2. Prejudiciële vragen 2.b en 2.c
51. Aangezien opmerkingen die zijn ingediend als reactie op de bevindingen van de Commissie in het kader van het onderzoek, „relevante gegevens” vormen in de zin van artikel 15, lid 2, van de basisverordening, rijst vervolgens de vraag of, en zo ja welke, gevolgen moeten worden verbonden aan de omstandigheid dat het raadgevend comité niet binnen de voorgeschreven termijn is geïnformeerd.
a) Belang van de procedurele waarborgen
52. Allereerst moet eraan worden herinnerd dat in gevallen waarin een instelling van de Unie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt – wat, zoals reeds opgemerkt, het geval is op het gebied van beschermende handelsmaatregelen zoals antidumpingmaatregelen(26) – het toezicht op de inachtneming van bepaalde procedurele waarborgen van fundamenteel belang is.(27)
53. Artikel 15 van de basisverordening heeft met name ten doel ervoor te zorgen dat de organisatie van een van de verplichte stappen van de procedure voor de goedkeuring van een antidumpingrecht, dat wil zeggen de raadpleging van het raadgevend comité, op ordelijke wijze verloopt. Dienovereenkomstig bevat deze bepaling een aantal procedurele waarborgen, zoals de vereiste dat alle relevante gegevens „zo snel mogelijk, maar uiterlijk tien werkdagen voorafgaand aan een vergadering” moeten worden overgelegd.
54. Het lijdt daarom geen enkele twijfel dat – op zijn minst in beginsel – artikel 15 van de basisverordening kan worden ingeroepen als grond voor een beroep tot nietigverklaring of in het kader van een prejudiciële beslissing over de geldigheid.
b) Gevolgen van de inbreuk op artikel 15, lid 2, van de basisverordening
55. Ter herinnering, het raadgevend comité bestaat uit vertegenwoordigers van elke lidstaat en het voorzitterschap wordt waargenomen door een vertegenwoordiger van de Commissie.(28) Een dergelijk comité is niet ongewoon in de procedure voor vaststelling van handelingen van het Unierecht.
56. Volgens de nieuwe wettelijke regeling die momenteel van kracht is, wordt het raadgevend comité immers slechts vervangen door een comité in de zin van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.(29)
57. In de context van verordening nr. 182/2011 moet ik opmerken dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat wanneer de wetgever vereist dat binnen een bepaalde termijn informatie wordt verstrekt aan de vertegenwoordigers van de lidstaten, deze termijn beoogt te waarborgen dat de regeringen van de lidstaten via hun lid van het comité op de hoogte worden gebracht van de voorstellen van de Commissie.(30) Een dergelijke termijn zorgt er bovendien voor dat de lidstaten de nodige tijd hebben voor het bestuderen van de documenten, die zeer ingewikkeld kunnen zijn en kunnen nopen tot tal van contacten en besprekingen tussen verschillende administratieve diensten en tot interne en externe raadplegingen.(31)
58. In de onderhavige zaak kan niet worden ontkend dat artikel 15, lid 2, precies deze doelstelling nastreeft, aangezien in overweging 25 nadrukkelijk wordt opgemerkt dat „[d]e [aan] de lidstaten [in] het raadgevend comité verstrekte informatie [...] vaak zeer technisch van aard [is] en [...] uitgebreide economische en juridische analyses [omvat]” en dat „[o]m de lidstaten voldoende tijd te geven om deze informatie te beoordelen, [...] deze op een passend tijdstip voorafgaand aan de door de voorzitter van het raadgevend comité vastgestelde datum van een vergadering [zou] moeten worden toegezonden”.
59. Hoewel in de overweging de voorwaardelijke wijs wordt gebruikt, wordt in artikel 15, lid 2, van de basisverordening de indicatieve werkwoordsvorm gebruikt. Bovendien heeft de wetgever een strikte termijn ingevoerd door toevoeging van de woorden „uiterlijk tien werkdagen” na de woorden „zo snel mogelijk”. Zoals het Hof reeds in andere verbanden heeft geoordeeld, „lijdt [het] geen enkele twijfel dat een dergelijke formulering die termijn tot een dwingende termijn maakt”.(32)
60. Deze interpretatie is bovendien in overeenstemming met een van de hoofddoelstellingen van de basisverordening, die volgens overweging 12 de bij het onderzoek te volgen regels en procedures duidelijk aangeeft en in het bijzonder bepaalt dat de belanghebbenden zich binnen de gestelde termijn kenbaar dienen te maken, hun standpunt naar voren dienen te brengen en informatie dienen te verstrekken. Dergelijke standpunten en informatie worden slechts in aanmerking genomen indien zij binnen de gestelde termijn worden voorgelegd.
61. In het licht van de bovenstaande overwegingen, voel ik mij genoodzaakt de oplossing toe te passen die door het Hof werd aangenomen in de zaak Tilly Sabco/Commissie en te concluderen dat de vereisten die zijn neergelegd in artikel 15, lid 2, van de basisverordening moeten worden beschouwd als „essentiële procedureregels [...] die wezenlijke vormvoorschriften van de regelmatigheid van de procedure vormen waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid van de betrokken handeling leidt”.(33)
62. Het klopt dat de bestreden inbreuk in de bovengenoemde zaak niet de late indiening van gegevens betrof, maar de late mededeling van de ontwerpuitvoeringshandeling zelf.
63. Niettemin kan worden geconstateerd dat het onderliggende beginsel van de redenering in de zaak Tilly-Sabco niet berust op de aard van het ingediende document, maar in plaats daarvan draait om de doelstelling van de termijn voor de voorlegging van de ontwerpuitvoeringshandeling en de ontwerpagenda aan het comité. Zoals het Hof heeft benadrukt, is die termijn „erop [...] gericht het de leden van het beheerscomité mogelijk te maken de ontwerpuitvoeringshandeling voorafgaand aan een vergadering in alle sereniteit te onderzoeken”.(34) Dit vereiste vormt, volgens het Hof, een van die essentiële procedureregels die wezenlijke vormvoorschriften van de regelmatigheid van de procedure vormen waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid van de betrokken handeling leidt.(35)
64. In de onderhavige zaak wijst de wetgever zelf op het belang van voldoende tijd om niet alleen het voorstel van de Commissie, maar ook de relevante gegevens te onderzoeken. Zoals eerder opgemerkt, is in overweging 25 van de basisverordening immers verklaard dat de aan de lidstaten in het raadgevend comité verstrekte informatie vaak zeer technisch van aard is en uitgebreide economische en juridische analyses omvat. Daarom zou deze informatie, „[o]m de lidstaten voldoende tijd te geven om deze [...] te beoordelen, [...] op een passend tijdstip voorafgaand aan de door de voorzitter van het raadgevend comité vastgestelde datum van een vergadering moeten worden toegezonden”.
65. Tegen deze achtergrond is in artikel 15, lid 2, van de basisverordening bepaald dat de voorzitter van het raadgevend comité de lidstaten zo snel mogelijk voorziet van alle relevante gegevens en is een strikte termijn toegevoegd met de woorden „uiterlijk tien werkdagen voorafgaand aan een vergadering”.
66. In deze omstandigheden, gezien de formulering en de doelstelling van artikel 15, lid 2, van de basisverordening, zie ik niet in waarom een andere oplossing zou moeten worden gekozen in het geval van een schending van die bepaling dan de oplossing die het Hof heeft toegepast in de zaak Tilly-Sabco/Commissie. De in die bepaling neergelegde termijn vormt een wezenlijk vormvoorschrift voor de regelmatigheid van de procedure waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid van de betrokken handeling leidt.
67. Thans ga ik in op de vraag of er in de onderhavige zaak daadwerkelijk sprake was van een wezenlijke schending.
C. Opmerkingen over de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 723/2011
68. In de onderhavige zaak staat vast dat het raadgevend comité niet alle relevante gegevens tien dagen voorafgaand aan zijn vergadering had ontvangen, hetgeen indruist tegen het bepaalde in artikel 15, lid 2, van de basisverordening. In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat sprake is geweest van een schending.
69. Het gevolg van de schending van deze termijn is dat de handeling die in het kader van deze procedure is vastgesteld, nietig is. In de onderhavige zaak betekent dit ook dat verordening nr. 723/2011 ongeldig is.
70. Het klopt dat de verwijzende rechter de geldigheid van verordening nr. 723/2011 niet rechtstreeks en nadrukkelijk in twijfel trekt. Uit de bewoording van de vragen 2.b en 2.c blijkt echter dat de verwijzende rechter verzoekt om de verduidelijking van de gevolgen van de niet-inachtneming van de vereisten van artikel 15, lid 2, van de basisverordening. Aangezien het onmiddellijke gevolg van een dergelijke niet-inachtneming wat de onderhavige zaak betreft erin bestaat dat de uitvoeringsverordening ongeldig wordt verklaard, kan het Hof het naar mijn mening niet vermijden uitspraak te doen over deze kwestie – die in ieder geval impliciet is opgenomen in de vragen van de verwijzende rechter – wanneer het een nuttig antwoord wil geven op dit verzoek om een prejudiciële beslissing.
71. Zoals ik bovendien heb opgemerkt, is de nationale rechter niet bevoegd zelf de ongeldigheid van handelingen van de Unie vast te stellen.(36) In deze specifieke context en gezien de aard van de door de verwijzende rechter gestelde vragen en het feit dat het wenselijk is een tweede verzoek om een prejudiciële beslissing te vermijden, stel ik voor dat het Hof verordening nr. 723/2011 ongeldig verklaart.
VI. Conclusie
72. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Hoge Raad der Nederlanden te beantwoorden als volgt:
„1.a. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, moet aldus worden uitgelegd dat de in artikel 263 VWEU genoemde gronden voor toetsing kunnen worden ingeroepen om voor een nationale rechter de ongeldigheid van een betrokken handeling van de Unie aan te voeren, om een prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie uit te lokken.
1.b. De verzoeker die zich beroept op de onrechtmatigheid van een handeling van de Unie moet eerst aantonen dat zijn bewering waarschijnlijk is en alle informatie waarover hij beschikt, verstrekken. Indien een nationale rechter informatie nodig heeft die alleen de instellingen van de Unie kunnen verstrekken, verlangt het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU echter in beginsel dat de instellingen van de Unie deze informatie zo snel mogelijk meedelen wanneer de nationale rechter hen daarom verzoekt, tenzij de weigering van een dergelijke mededeling wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen in verband met de noodzaak om belemmering van de werking en onafhankelijkheid van de Unie te voorkomen of om haar belangen te vrijwaren.
1.c. De nationale rechter die de rechtmatigheid onderzoekt, mag controleren of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten waarop het bestreden besluit is gebaseerd, juist zijn vastgesteld en of de bevoegde instelling alle relevante feiten in aanmerking heeft genomen. De rechter die de rechtmatigheid onderzoekt, mag bovendien controleren of er sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden van artikel 13 van verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap.
2.a. De woorden „alle relevante gegevens” in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 1225/2009 moeten aldus worden uitgelegd dat deze de opmerkingen omvatten die belanghebbenden als reactie op de bevindingen van de Commissie in het kader van het onderzoek hebben ingediend.
2.b. De in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 1225/2009 neergelegde vereisten zijn wezenlijke vormvoorschriften voor de regelmatigheid van de procedure. Een importeur kan zich derhalve beroepen op schending van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 1225/2009 indien de door hem ingediende reactie niet ten minste tien werkdagen voorafgaand aan de vergadering van het raadgevend comité ter beschikking is gesteld.
2.c. De goedkeuring van antidumpingmaatregelen in strijd met de in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 1225/2009 neergelegde termijn leidt tot nietigheid van de handeling in kwestie.
3. Uitvoeringsverordening (EU) nr. 723/2011 van de Raad van 18 juli 2011 tot uitbreiding van het bij verordening (EG) nr. 91/2009 ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China tot bepaalde soorten uit Maleisië verzonden ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië, is ongeldig.”