OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2019 r.(1)
Sprawa C‑509/18
Minister for Justice and Equality
przeciwko
P.F.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych – Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW – Artykuł 6 ust. 1 – Europejski nakaz aresztowania – Pojęcie „organu sądowego” – Prokuratura – Niezależność od władzy wykonawczej
1. W tym samym dniu przedkładam opinię w sprawach połączonych C‑508/18 i C‑82/19 PPU(2), w których pytania prejudycjalne zostały przedstawione odpowiednio przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) oraz High Court (wysoki trybunał, Irlandia). W obu tych sprawach zwrócono się o wyjaśnienie, czy niemiecka prokuratura jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW(3).
2. W przywołanej opinii proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby odpowiedział sądom odsyłającym, że niemiecka prokuratura nie jest „organem sądowym wydającym nakaz” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.
3. W niniejszej sprawie C‑509/18, wszczętej na podstawie wniosku również złożonego przez Supreme Court (sąd najwyższy), wątpliwości dotyczą uprawnienia litewskiego prokuratora generalnego do wydania europejskiego nakazu aresztowania (ENA). W świetle wspomnianej wyżej opinii przedstawię tę samą propozycję w odniesieniu do litewskiego prokuratora generalnego pomimo jego autonomii w stosunku do władzy wykonawczej (czym różni się on od prokuratury niemieckiej).
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4. Odwołuję się w tym zakresie do treści motywów 5, 6 i 10, jak również art. 1 i 6 decyzji ramowej, które przytoczyłem w opinii w sprawach połączonych C‑508/18 i C‑82/19 PPU.
B. Prawo krajowe
5. Zgodnie z art. 109 konstytucji Litwy wymiar sprawiedliwości jest wykonywany wyłącznie przez sądy.
6. W świetle art. 118 konstytucji Litwy funkcja prokuratury polega na organizowaniu postępowania przygotowawczego i kierowaniu nim oraz zapewnieniu ścigania przestępstw. W sprawowaniu swojej funkcji prokurator jest niezależny od przedstawicieli wszystkich władz (ustawodawczej, wykonawczej lub sądowej), a także od wszelkich nacisków i wpływów politycznych, oraz podlega jedynie ustawom.
7. Zgodnie z art. 3 Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (ustawy o prokuraturze Republiki Litewskiej)(4) prokurator podejmuje swoje decyzje w sposób niezależny i suwerenny, zgodnie z prawem i zasadą racjonalności, w poszanowaniu praw i wolności jednostek, respektując zasadę domniemania niewinności oraz zasadę równości wobec prawa.
II. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i pytania prejudycjalne
8. W dniu 18 kwietnia 2014 r. prokurator generalny Republiki Litewskiej (zwany dalej „prokuratorem generalnym”) wydał ENA dotyczący przekazania P.F. w celu postawienia go przed sądem w związku z domniemanym popełnieniem przez niego w 2012 r. przestępstwa rozboju.
9. P.F. wniósł wobec swojego przekazania sprzeciw do High Court (wysokiego trybunału), podnosząc m.in., że prokurator generalny nie jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.
10. W wyroku z 27 lutego 2017 r. High Court (wysoki trybunał) orzekł, że w świetle informacji przekazanych przez prokuratora generalnego uczestniczy on w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu decyzji ramowej. W rezultacie sąd ten nakazał przekazanie P.F.
11. Wyrok z dnia 27 lutego 2017 r. został utrzymany w postępowaniu apelacyjnym na mocy wyroku z dnia 20 października 2017 r. wydanego przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia).
12. Po zaskarżeniu tego wyroku do Supreme Court (sądu najwyższego) sąd ten przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości, w trybie art. 267 TFUE, następujące pytania:
„1) Czy kryteriami, na podstawie których należy rozstrzygać o tym, czy prokurator wyznaczony jako wydający nakaz organ sądowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 […] jest organem sądowym zgodnie z autonomicznym znaczeniem tego pojęcia w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej Rady w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi z 2002 r., są okoliczności, że (1) prokurator jest niezależny od władzy wykonawczej oraz że (2) w jego własnym porządku prawnym uznaje się, iż sprawuje on wymiar sprawiedliwości lub uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości?
2) W przypadku odpowiedzi przeczącej – na podstawie jakich kryteriów sąd krajowy powinien rozstrzygać, czy prokurator, którego wyznaczono jako wydający nakaz organ sądowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, jest organem sądowym w rozumieniu art. 6 ust. 1?
3) W zakresie, w jakim kryteria obejmują wymóg sprawowania przez prokuratora wymiaru sprawiedliwości lub uczestniczenia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czy należy rozstrzygać o tych okolicznościach na podstawie statusu, jaki prokurator posiada w swoim własnym porządku prawnym, czy też na podstawie określonych obiektywnych kryteriów? Jeżeli miałoby się to odbywać na podstawie obiektywnych kryteriów, jakie są to kryteria?
4) Czy prokurator generalny Republiki Litewskiej jest organem sądowym zgodnie z autonomicznym znaczeniem nadanym temu pojęciu w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej […]?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
13. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 6 sierpnia 2018 r.
14. Uwagi na piśmie przedstawili P.F., Minister for Justice and Equality (minister sprawiedliwości i równości, Irlandia), a także rządy niemiecki, austriacki, francuski, węgierski, litewski, niderlandzki i polski oraz Komisja. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 26 marca 2019 r. łącznie z rozprawą w sprawach połączonych C‑508/18 i C‑82/19 PPU, stawiły się wszystkie podmioty, które przedstawiły uwagi na piśmie, oprócz rządów węgierskiego i polskiego, a także rządy duński i włoski.
IV. Analiza
15. Pytania przedstawione przez Supreme Court (sąd najwyższy) znajdują podsumowanie w pytaniu czwartym, to jest, czy litewski prokurator generalny jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.
16. Sąd odsyłający zwraca się w szczególności o wyjaśnienie:
– czy w celu rozwiania wątpliwości należy wziąć pod uwagę niezależność prokuratora od władzy wykonawczej i jego funkcję „sprawowania wymiaru sprawiedliwości lub uczestnictwa w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości” (pytanie pierwsze);
– w przypadku, kiedy należy wziąć pod uwagę tę ostatnią funkcję, czy spełnienie tego wymogu należy ustalić w oparciu o status prokuratora określony w prawie krajowym i inne przesłanki obiektywne (pytanie trzecie);
– w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, jakie kryteria należy uznać za właściwe (pytanie drugie).
17. W opinii przedstawionej w sprawach połączonych C‑508/18 i C‑82/19 PPU wskazałem, jak już wspomniałem, że nie można uznać prokuratora za „organ sądowy wydający nakaz” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.
18. Nie powtarzając już tych wywodów, odsyłam do uzasadnienia zawartego w tej opinii, które można streścić w ten sposób, że o pozbawieniu wolności, takiemu jak to, które zostało dopuszczone w postępowaniu przewidzianym w decyzji ramowej, może zdecydować jedynie organ sądowy sensu stricto, czyli „jedyny organ właściwy do udzielenia skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty”(5).
19. W opinii tej odwołuję się również do zasady niezawisłości sądowej jako kluczowego kryterium dla zdefiniowania pojęcia „organu sądowego”(6). Zasada ta leży u podstaw pytania przedstawionego w niniejszej sprawie, zatem poświęcę jej moją analizę.
20. Wydaje mi się właściwe, aby ponownie przypomnieć, że tak samo, jak istnieje ścisły związek między charakterem orzeczenia sądowego a rodzajem organu sądowego, które je wydaje, „istnieje również ścisły związek między niezależnością danego organu a charakterem jego orzeczeń. Innymi słowy, sądowy charakter danego organu jest uzależniony od cech charakterystycznych tego organu i zakresu jego niezawisłości”(7).
21. Ponieważ prokurator nie wykonuje wymiaru sprawiedliwości, jest on co do zasady pozbawiony niezawisłości, która jest nierozłącznie związana z wykonywaniem funkcji sądowych.
22. Oczywiście, prawo krajowe może nadać prokuratorowi charakter organu niezależnego. Jednakże w zakresie, w jakim jego funkcje nie mają charakteru sądowego, nadana mu niezależność nie może zostać uznana za „niezawisłość sądową”.
23. Zgodnie bowiem z informacjami przedstawionymi w toku postępowania konstytucja litewska stanowi (art. 118), że prokurator jest niezależny od przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowej. Niezależność ta jest mu jednak nadana „w sprawowaniu [jego] funkcji”. A funkcja prokuratora polega na organizowaniu postępowania przygotowawczego i kierowaniu nim oraz zapewnieniu ścigania przestępstw. Oczywiście nie są to funkcje sądowe, bowiem te ostatnie polegają ściśle na stosowaniu w sposób nieodwołalny prawa w celu rozstrzygania sporów(8).
24. Sąd, który sprawuje wymiar sprawiedliwości, nie kieruje się żadnym innym interesem niż zapewnienie integralności porządku prawnego. Aby mógł on kierować się tym interesem, nadaje mu się niezawisłość, która gwarantuje, że będzie on podlegał jedynie ustawom, zatem odcina się go od wszelkich innych szczególnych interesów, w tym innych interesów publicznych takich jak wspieranie ścigania przestępstw.
25. Organy, które podobnie jak prokuratura pełnią funkcje publiczne w ramach porządku prawnego, pokładają zaufanie w tym, że władza sądownicza zapewni integralność tego porządku. Właśnie ze względu na to zaufanie organy te mogą poświęcić się urzeczywistnianiu tego szczególnego interesu, któremu służą nadane im funkcje.
26. Zgodnie z przekazanymi informacjami litewski prokurator jest niezależny w zakresie organizowania śledztw w sprawach karnych, kierowania tymi śledztwami oraz ścigania przestępstw, lecz nie w zakresie gwarantowania nienaruszalności porządku prawnego jako takiego. Jego niezależność służy realizacji powierzonych mu zadań, których wykonywanie musi odbywać się w ramach porządku prawnego przy użyciu środków przez niego oferowanych. Porządek prawny jest zatem dla niego środkiem służącym do osiągnięcia celu.
27. Natomiast jeśli chodzi o sądy, to niezawisłość została im nadana po to, aby mogły wymierzać sprawiedliwość, to jest orzekać w sposób nieodwołalny w przedmiocie stosowania przepisów prawa w konkretnej sprawie. Ich zadaniem jest wygłoszenie ostatecznej decyzji w przedmiocie stosowania prawa w taki sposób, aby rozstrzygnięcie sporu, mające powagę rzeczy osądzonej, było zgodne z prawem i, w tym zakresie, ważne. Z tego punktu widzenia niezawisłość sądu jest uzasadniona, bowiem uprawnienie do rozstrzygania sporów (w sposób przewidziany w procedurach prawnych i decyzyjnych tworzących porządek prawny) zostało mu powierzone właśnie po to, aby zagwarantować wszystkim prawidłowość tej ostatecznej decyzji, która musi być podjęta w sposób wolny od jakiejkolwiek ingerencji.
28. Można zatem stwierdzić, że porządek prawny nie jest dla sądu środkiem, lecz celem samym w sobie. Ściślej rzecz ujmując, jest on jedynym celem, do którego sąd ma dążyć i dla którego realizacji nadano mu niezawisłość istotnie odmienną od niezależności nadanej prokuratorowi lub tej, która wynika z obowiązku zachowania obiektywności i bezstronności charakterystycznego dla organów administracji.
29. Uznanie prokuratora za organ niezależny nie czyni go równoważnym władzy sądowniczej, podobnie jak ma to miejsce w przypadku tzw. organów niezależnych tworzonych w ramach regulacji różnych sektorów gospodarki. W szczególności niezależność prokuratora nie jest równoważna niezawisłości sądu ani co do jej podstawy, ani co do jej zakresu, ponieważ pełnią one różne funkcje.
30. Autonomia użytego w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej(9) pojęcia „organ sądowy” wynika z konieczności zapewnienia jednolitej w całej Unii definicji jego znaczenia i zakresu. W związku z tym państwa członkowskie nie są uprawnione do uznania za „organ sądowy wydający nakaz” takich instytucji, które, pomimo że nie wykonują wymiaru sprawiedliwości, mogą zostać uznane za niezależne na podstawie przepisów prawa krajowego(10).
31. To ostatnie stwierdzenie opiera się w istocie na założeniu, że nie można mylić niezależności prokuratora z niezawisłością sądu. Do tego dochodzą, w kontekście decyzji ramowej, nieprawidłowości, do których prowadziłoby nadanie instytucjom innym niż sądy statusu organu sądowego wydającego nakaz.
32. O ile w przypadku wszystkich państw członkowskich jest oczywiste, że władza sądownicza jest władzą niezawisłą – z czego wynika zaufanie, na którym organy tej władzy mogą opierać się w celu wzajemnego uznawania swoich orzeczeń – o tyle w przypadku prokuratora tak nie jest, czego dobrym przykładem jest niniejsze odesłanie prejudycjalne oraz sprawy C‑508/18 i C‑82/19 PPU.
33. Zauważalne jest bowiem zróżnicowanie poziomów autonomii prokuratury w poszczególnych państwach członkowskich, która z przyczyn zasadniczych nie może nigdy osiągnąć poziomu niezawisłości sądu, zatem organ sądowy wykonujący nakaz powinien w każdym przypadku zbadać zakres autonomii prokuratora w świetle prawa mającego zastosowanie w państwie członkowskim wydania.
34. Badanie takie skutkowałoby przedłużeniem postępowania w przedmiocie przekazania osoby, której dotyczy wniosek, ponieważ mogłoby prowadzić do składania przez tę osobę wniosków o udzielenie informacji lub do zaskarżania przez nią dokonanych czynności. Jedno i drugie prowadziłoby nieuchronnie do przedłużenia postępowania, a tym samym przedłużenia wykonywania środków pozbawienia wolności, które zostały zastosowane.
35. W trosce o przyspieszenie i uproszczenie postępowania, jak również w interesie zapewnienia prawa do wolności, konieczne jest zatem wyjaśnienie a priori wszelkich wątpliwości w zakresie charakteru organu, który wydał ENA, i w rezultacie zastrzeżenie możliwości jego wydania na rzecz organu władzy sądowniczej (niezawisłego).
36. Podsumowując, przypominam także, iż w mojej opinii przedstawionej w sprawie Özçelik(11), stwierdziłem, że geneza art. 6 ust. 1 decyzji ramowej wydaje się wskazywać, iż wolą prawodawcy było wyłączenie prokuratora z definicji organu sądowego w rozumieniu tego przepisu.
37. W art. 3 pierwotnego wniosku dotyczącego decyzji ramowej(12) wyraźnie wskazano prokuraturę w definicji „organu sądowego” (wydającego lub otrzymującego ENA)(13).
38. Jak wskazałem w opinii w sprawie Özçelik(14), „[w] uzasadnieniu tego wniosku dodano, że pojęcie »organu sądowego« odpowiada pojęciu zastosowanemu w Europejskiej konwencji o ekstradycji z dnia 13 grudnia 1957 r., w której to z kolei za takowe uznawano »organy sądowe w ścisłym znaczeniu i prokuraturę, z wyłączeniem organów policji«(15)”.
39. Wniosek ten nie został uwzględniony i w rezultacie usunięto odniesienie do prokuratury w ostatecznej treści art. 1 i 6.
40. W wyniku usunięcia tego odniesienia powstały pewne wątpliwości, a nie brak również stanowisk, że w ten sposób przyjęto, bez potrzeby wyraźnego wymieniania, iż prokuratura należy do organów sądowych państw członkowskich, które są uprawnione do wydawania ENA(16).
41. Niektóre państwa członkowskie, działając na podstawie art. 6 ust. 3 decyzji ramowej, poinformowały Sekretariat Generalny Rady, że wśród „właściwy[ch] [do wydania lub wykonania ENA] w świetle [ich] prawa organ[ów] sądowy[ch]” są działające w tych państwach prokuratury. W przypadku tych państw usunięcie wyraźnego odniesienia do prokuratury nie spowodowało ich wykluczenia.
42. Informacje te „nie przesądzają jednak o zgodności działań podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie z decyzją ramową ani nie stanowią warunku takiej zgodności. Przepis ten upoważnia państwa członkowskie do wyznaczenia lub wybrania spośród swoich odnośnych organów sądowych tych organów, które uznają za właściwe w zakresie wykonywania i wydawania europejskich nakazów aresztowania, jednak nie pozwala im na rozszerzenie pojęcia organu sądowego na organy, które z tego statusu nie korzystają”(17).
43. Moim zdaniem usunięcie odniesienia do prokuratury należy interpretować w ten sposób, że prawodawca chciał wykluczyć tę instytucję z art. 6 ust. 1 decyzji ramowej. Jeżeli chodzi o tę wyjątkowo sporną kwestię, to gdyby wolą prawodawcy było przyznanie prokuraturze charakteru organu sądowego w kontekście tego przepisu, ujawniłby on swoją wolę w sposób wyraźny, tak jak to uczynił w pierwotnym wniosku.
44. Zgodnie z tezą przeciwną mojemu stanowisku usunięcie odniesienia do prokuratury w toku prac legislacyjnych służyło uniknięciu powtórzeń. Nie uważam jednak, aby tak było, a mój pogląd znajduje poparcie w słusznie zgłaszanych wątpliwościach.
45. Ujmując rzecz prościej, wydaje mi się, że jeżeli pierwotny wniosek miał rozstrzygać spór w przedmiocie sądowego charakteru prokuratury poprzez wymienienie tej instytucji w sposób wyraźny, to późniejsze usunięcie wzmianki o niej nie tylko nie może być podstawą dla ponownego powstania tego sporu, lecz wręcz przeciwnie, uzasadnia jego negatywne rozstrzygnięcie.
46. Jeżeli dodamy do powyższego względy pojęciowe i zasadnicze, jak również względy pewności i uproszczenia postępowania, za którymi opowiedziałem się zarówno w niniejszej opinii, jak i w opinii przedstawionej w sprawach połączonych C‑508/18 i C‑82/19 PPU, uważam, że wykładnia, która nie przypisuje prokuratorowi charakteru „organu sądowego wydającego nakaz” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, jest najbardziej spójna z systemem ustanowionym przez tę decyzję.
V. Wnioski
47. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił Supreme Court (sądowi najwyższemu, Irlandia) następującej odpowiedzi:
„Artykuł 6 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zmienionej decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że pojęcie »organ sądowy wydający nakaz« nie obejmuje instytucji prokuratury”.