GENERALINIO ADVOKATO
GEHARD HOGAN IŠVADA,
pateikta 2019 m. rugsėjo 19 d.(1)
Byla C‑523/18
Engie Cartagena SL
prieš
Ministerio para la Transición Ecológica,
dalyvaujant:
Endesa Generación SA,
EDP España SAU,
Bizkaia Energía SL,
Iberdrola Generación SAU,
Tarragona Power SL,
Bahía de Bizkaia Electricidad SL,
Viesgo Generación SL
(Audiencia Nacional (Nacionalinis teismas, Ispanija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Elektros energijos vidaus rinkos bendrosios taisyklės – Direktyva 2003/54 – 3 straipsnio 2 dalis – Direktyva 2009/72 – 3 straipsnio 2 dalis – Taikymas – „Viešųjų paslaugų įpareigojimo“ sąvoka“
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/54/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 96/92/EB (OL L 176, 2003, p. 37; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 12 sk., 2 t., p. 211), 3 straipsnio 2 dalies ir 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 2003/54/EB (OL L 211, 2009, p. 55), 3 straipsnio 2 dalies išaiškinimo.
2. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Engie Cartagena SL (pareiškėja) ir Ministerio para la Transición Ecológica (Perėjimo prie žaliosios ekonomikos ministerija, Ispanija) ginčą dėl įnašų, kuriuos elektros energijos bendrovės privalo skirti nacionaliniam energijos taupymo ir efektyvumo veiksmų planui finansuoti, teisėtumo.
3. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismui suteikiama galimybė išaiškinti sąvokos „viešųjų paslaugų įpareigojimas“ (VPĮ) apibrėžtį, kuri nustatyta direktyvų 2003/54 ir 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje. Vis dėlto pirmiausia gali būti naudinga nurodyti atitinkamus ES teisės aktus.
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Direktyva 2003/54
4. Direktyvos 2003/54 3 straipsnio „Viešųjų paslaugų įpareigojimai ir vartotojų apsauga“ 2 dalyje numatyta:
„Pilnai atsižvelgdamos į atitinkamas Sutarties nuostatas, visų pirma į jos 86 straipsnį, valstybės narės, vadovaudamosi bendru ekonominiu interesu, elektros energijos įmonėms gali nustatyti viešųjų paslaugų teikimo įpareigojimus, susijusius su saugumu, įskaitant tiekimo saugumą, tiekimo reguliarumą, kokybę ir kainą, bei su aplinkos apsauga, įskaitant energijos efektyvumą ir klimato apsaugą. Tokie įpareigojimai turi būti aiškiai apibrėžti, skaidrūs, nediskriminaciniai, juos turi būti galima patikrinti, jie turi užtikrinti ES elektros energijos įmonėms vienodas galimybes teikti paslaugas nacionaliniams vartotojams. Siekdamos užtikrinti šioje dalyje nustatytą tiekimo saugumą ir elektros energijos efektyvumą ir (arba) paklausos valdymą bei įgyvendinti aplinkos apsaugos tikslus, kaip nurodyta šioje dalyje, valstybės narės gali taikyti ilgalaikį planavimą, atsižvelgdamos į galimybę, kad trečiosios šalys gali norėti prisijungti prie sistemos.“
2. Direktyva 2009/72
5. Direktyva 2003/54 buvo panaikinta Direktyva 2009/72. Direktyvos 2009/72 48 straipsnyje numatyta, kad Direktyva 2003/54 panaikinama nuo 2011 m. kovo 3 d., o nuorodos į panaikintą direktyvą laikomos nuorodomis į Direktyvą 2009/72.
6. Direktyvos 2009/72 3 straipsnyje nurodyta:
„1. Valstybės narės, remdamosi savo institucine struktūra ir deramai laikydamosi subsidiarumo principo, užtikrina, kad nedarant įtakos 2 daliai, elektros energijos įmonės būtų eksploatuojamos laikantis šios direktyvos principų siekiant sukurti konkurencingą, saugią ir aplinką tausojančią elektros energijos rinką, bei nediskriminuoja tų įmonių jų teisių ar įsipareigojimų požiūriu.
2. Visiškai atsižvelgdamos į atitinkamas Sutarties nuostatas, visų pirma į jos 86 straipsnį, valstybės narės elektros energijos sektoriuje veikiančioms įmonėms gali nustatyti įpareigojimus teikti bendros ekonominės svarbos viešąsias paslaugas, kurie gali būti susiję su saugumu, įskaitant tiekimo saugumą, reguliarumą, kokybę ir kainą, bei su aplinkos apsauga, įskaitant energijos vartojimo efektyvumą, energiją iš atsinaujinančių išteklių ir klimato apsaugą. Tokie įpareigojimai turi būti aiškiai apibrėžti, skaidrūs, nediskriminaciniai, patikrinami ir turi užtikrinti [ES] elektros energijos įmonėms vienodas galimybes teikti paslaugas nacionaliniams vartotojams. Siekdamos užtikrinti tiekimo saugumą bei energijos vartojimo efektyvumo ir paklausos valdymą bei įgyvendinti aplinkosaugos tikslus ir tikslus, susijusius su energija iš atsinaujinančių išteklių, kaip nurodyta šioje dalyje, valstybės narės gali pradėti įgyvendinti ilgalaikį planavimą, atsižvelgdamos į galimybę, kad trečiosios šalys gali pageidauti prieigos prie sistemos.
<…>
6. Kai yra numatyta finansinė kompensacija, kitos kompensavimo formos ir išimtinės teisės, kurias valstybė narė suteikia 2 ir 3 dalyse nustatytiems įpareigojimams vykdyti, tai daroma nediskriminuojant ir skaidriai.
<…>
14. Valstybės narės gali nuspręsti netaikyti 7, 8, 32 ir (arba) 34 straipsnių nuostatų, jeigu šių nuostatų taikymas teisiškai ar faktiškai trukdytų vykdyti elektros energijos įmonėms nustatytus įpareigojimus teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas ir jeigu tai nedarys tokio poveikio prekybos plėtrai, kuris prieštarautų [ES] interesams. [ES] interesai, laikantis šios direktyvos ir Sutarties 86 straipsnio apima, inter alia, konkurenciją, susijusią su reikalavimus atitinkančiais vartotojais.
<…>“
B. Nacionalinė teisė
7. Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (2010 m. gruodžio 23 d. Karaliaus dekretas įstatymas Nr. 14/2010, kuriuo nustatomos skubios priemonės, skirtos elektros energijos sektoriaus tarifo deficitui koreguoti; BOE Nr. 312, 2010 m. gruodžio 24 d., p. 106386) yra viena iš priemonių, skirtų koreguoti „tarifo deficitui“, kuris plačiai suprantamas kaip disbalansas tarp elektros energijos sistemos sąnaudų ir pajamų iš elektros energijos kainų (įvairiais teisiniais pavadinimais), reguliuojamų Ispanijos Karalystės(2). Siekiant sumažinti šį deficitą, Karaliaus dekretu įstatymu Nr. 14/2010 numatytas energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo planų finansavimas 2011, 2012 ir 2013 metais tam tikrų įmonių, įtrauktų į trečiąją papildomą nuostatą, sąskaita.
8. Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„Antra, siekiant sumažinti su tarifu susijusias išlaidas, tikimasi, kad įmonės gamintojos pagal įprastą tvarką finansuos 2008–2012 m. veiksmų planą, priimtą 2005 m. liepos 8 d. Ministrų Tarybos sprendimu, kuriuo įgyvendinamos priemonės, numatytos dokumente „2004–2012 m. energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo Ispanijoje strategija“. Be to, kiekvienos įmonės įnašo į finansavimą procentinės dalys yra fiksuotos, todėl atitinkamai iš dalies keičiamos Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 (Įstatymas dėl 2011 m. bendrojo valstybės biudžeto) nuostatos.“
9. Trečioje papildomoje Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 nuostatoje „Energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo planų finansavimas 2011, 2012 ir 2013 metais“ išdėstyta:
„1. Iš elektros sistemos operatorių gaunamos sumos, skirtos finansuoti 2008–2012 m. veiksmų planui, patvirtintam Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de julio de 2005, por el que se concretan las medi das del documento de “Estrategia de ahorro y eficiencia energética en España 2004-2012” aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2003 (2005 m. liepos 8 d. Ministrų Tarybos sprendimas, kuriuo įgyvendinamos priemonės, numatytos 2003 m. lapkričio 28 d. Ministrų Tarybos sprendimu patvirtintame dokumente „2004–2012 m. energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo Ispanijoje strategija“), kurios 2011 ir 2012 metais atitinkamai siekia 270 ir 250 milijonų eurų, finansuojamos kiekvienos įmonės gamintojos įnašu pagal toliau pateiktoje lentelėje nurodytas procentines dalis:
Įmonė | Procentinė dalis |
Endesa Generación, SA | 34,66 |
Iberdrola Generación, SA | 32,71 |
GAS Natural SDG, SA | 16,37 |
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA | 4,38 |
E.ON Generación, SL | 2,96 |
AES Cartagena, SRL | 2,07 |
Bizkaia Energía, SL | 1,42 |
Castelnou Energía, SL | 1.58 |
Nueva Generadora del Sur, SA | 1,62 |
Bahía de Bizkaia Electricidad, SL | 1,42 |
Tarragona Power, SL | 0,81 |
Iš viso: | 100,00 |
2. Sumos, elektros energijos sistemos operatorių mokėtinos pagal Ministrų Tarybos patvirtintą planą, remiantis 1 dalyje nurodytu pagrindu, 2013 m. finansuojamos iš įmonių gamintojų įnašų, atsižvelgiant į 1 dalyje nurodytus procentines dalis ir neviršijant 150 mln. EUR sumos.“
II. Faktinės aplinkybės
10. 2005 m. liepos 8 d. Ministrų Tarybos sprendimu patvirtintas 2008–2012 m. veiksmų planas, kuriame konkrečiai išdėstytos 2004–2012 m. energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo Ispanijoje strategijoje (toliau – veiksmų planas) numatytos priemonės, buvo grindžiamas energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo skatinimu, kuris yra socialinės gerovės, tvarios plėtros ir pramonės konkurencingumo pagrindas. Be kitų strateginių tikslų, juo buvo siekiama, kad energijos taupymas ir vartojimo efektyvumas būtų visų nacionalinių strategijų, ypač Estrategia española de Cambio Climático (Ispanijos klimato kaitos strategija), sudedamoji dalis, skatinanti konkurenciją rinkoje remiantis pagrindiniu energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo principu ir įtvirtinanti Ispanijos Karalystės, kaip lyderės, poziciją energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo srityje.
11. Veiksmų plano išlaidos iš pradžių buvo įtraukiamos į tarifus už prieigą prie gamtinių dujų ir elektros energijos. Vis dėlto Karaliaus dekretu įstatymu Nr. 14/2010 ši padėtis buvo iš dalies pakeista, nustatant, kad veiksmų planą išimtinai finansuos įmonės, gaminančios elektros energiją. Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiojoje papildomoje nuostatoje išvardyta vienuolika įmonių, kurioms nustatytas šis įpareigojimas, ir nurodyta jų procentinė dalis.
12. Orden IET/75/2014, de 27 de enero, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan (2014 m. sausio 27 d. Ministro įsakymas Nr. IET/75/2014 (Pramonės, energijos ir turizmo ministerija) dėl apmokestinant elektros energiją gaminančias įmones gautų lėšų iš specialios Nacionalinės rinkų ir konkurencijos komisijos sąskaitos pervedimo Energijos diversifikavimo ir taupymo institutui 2013 metais, siekiant įgyvendinti 2011–2020 m. energijos taupymo ir vartojimo veiksmingumo veiksmų plano priemones, ir šiame plane numatytų priemonių įgyvendinimo kriterijų (BOE Nr. 25, 2014 m. sausio 29 d., p. 5875; toliau – ginčijamas įsakymas) buvo priimtas remiantis Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiąja papildoma nuostata.
13. Ginčijamo įsakymo 2 straipsnyje nurodyta, kad 2013 m. veiksmų planui įgyvendinti skirta suma yra 150 000 000 EUR. Engie Cartagena SL, kuri paminėta ankstesniu pavadinimu AES Cartagena, SRL, turėjo sumokėti 3 105 000 EUR, nes pagal Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiąją papildomą nuostatą jai teko padengti 2,07 % visų išlaidų.
14. 2014 m. sausio 31 d. pareiškėja (tuomet vadinta GDF Suez Cartagena Energía SL) dėl ginčijamo įsakymo pateikė administracinį skundą Audiencia Nacional (Nacionalinis teismas, Ispanija). Skunde pareiškėja prašė panaikinti šį įsakymą ir pripažinti jos teisę susigrąžinti sumas, kurias ji sumokėjo pagal šį įsakymą, t. y. jas kompensuoti. Visų pirma, Engie Cartagena užginčijo procentinę dalį (2,07 %), kurią ji turėjo mokėti dėl veiksmų plano, priimto Karaliaus dekretu įstatymu Nr. 14/2010, finansuoti.
III. Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą
15. Pareiškėja visų pirma tvirtino, kad nacionalinės teisės aktai netenkino 2010 m. balandžio 20 d. Sprendime Federutility ir kt. (C‑265/08, EU:C:2010:205) ir 2016 m. rugsėjo 7 d. Sprendime ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637) nustatytų kriterijų ir principų, kuriais vadovaujamasi nustatant viešųjų paslaugų įpareigojimą.
16. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad ginčijamo įsakymo, kuris nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagrįstumas priklauso nuo Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 atitikties Sąjungos teisei ir praktiškai nuo to, ar šis Karaliaus dekretas įstatymas atitinka Direktyvos 2003/54 3 straipsnio 2 dalyje ir Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje nustatytus principus.
17. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad atsižvelgiant į tai, jog Karaliaus dekrete įstatyme Nr. 14/2010 nustatytu privalomuoju įnašu siekiama finansuoti veiksmingumo planą, kurio tiesioginis tikslas yra taikyti priemones, susijusias su aplinkos apsauga, įskaitant energijos vartojimo efektyvumą ir klimato apsaugą, privalomasis įnašas turėtų būti laikomas viešųjų paslaugų įpareigojimu.
18. Tačiau šis teismas abejoja dėl Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiosios papildomos nuostatos atitikties Sąjungos teisei, nes toje nuostatoje numatytas privalomasis įnašas nėra apibrėžtas skaidriai, nediskriminuojant, t. y. taip, kad jį būtų galima patikrinti ir kad jis užtikrintų įmonėms vienodas galimybes teikti paslaugas vartotojams, kaip reikalaujama pagal Direktyvos 2003/54 3 straipsnio 2 dalį ir Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalį. Visų pirma nacionalinės teisės aktuose nėra jokių nuorodų, kodėl tik kai kurios įmonės turi prisidėti prie veiksmų plano finansavimo, ir informacijos apie kriterijų, kuris buvo taikytas nustatant įnašų mokėtojų procentines dalis(3).
19. Atsižvelgdamas į tai, Audiencia Nacional (Nacionalinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos du prejudicinius klausimus:
„1. Ar Real Decreto-Ley 14/2010 Financiación de planes de ahorro y eficiencia energética para los años 2011, 2012 y 2013 (Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 „Energijos taupymo ir vartojimo efektyvumo planų finansavimas 2011, 2012 ir 2013 metais“) trečiojoje papildomoje nuostatoje yra įtvirtintas viešųjų paslaugų įpareigojimas pagal direktyvų 2003/54/EB ir 2009/72/EB 3 straipsnio 2 dalies nuostatas?
2. Jei iš tiesų tai yra viešųjų paslaugų įpareigojimas, ar jis buvo aiškiai apibrėžtas, skaidrus, nediskriminacinis ir ar jį galima patikrinti?“
IV. Analizė
20. Pirmasis iškeltas klausimas susijęs su Direktyvos 2003/54 3 straipsnio 2 dalies ir Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalies aiškinimu.
21. Pirmiausia reikia pažymėti, kad Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje pakartojamos Direktyvos 2003/54 3 straipsnio 2 dalies nuostatos(4). Todėl dėl patogumo atlikdamas šią analizę apsiribosiu Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalimi. Vis dėlto ši analizė taikoma abiem nuostatoms.
22. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad įpareigojimas finansuoti įvairias veiksmų plano priemones, kaip antai Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiojoje papildomoje nuostatoje nurodytas priemones, gali būti laikomas viešųjų paslaugų įpareigojimu, kaip apibrėžta tame straipsnyje.
23. Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje numatyta: „Visiškai atsižvelgdamos į atitinkamas Sutarties nuostatas, visų pirma į jos 86 straipsnį [dabar SESV 106 straipsnis], valstybės narės elektros energijos sektoriuje veikiančioms įmonėms gali nustatyti įpareigojimus teikti bendros ekonominės svarbos viešąsias paslaugas, kurie gali būti susiję su saugumu, įskaitant tiekimo saugumą, reguliarumą, kokybę ir kainą, bei su aplinkos apsauga, įskaitant energijos vartojimo efektyvumą, energiją iš atsinaujinančių išteklių ir klimato apsaugą“(5).
24. Nors nei Direktyvoje 2003/54, nei Direktyvoje 2009/72 neapibrėžta viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvoka, akivaizdu, kad šios sąvokos apibrėžtis nėra nacionalinės teisės klausimas.
25. Reikia pripažinti, kad Direktyvos 2009/72 50 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „viešųjų paslaugų reikalavimai turėtų būti apibrėžti nacionaliniu lygmeniu, atsižvelgiant į nacionalines aplinkybes; vis dėlto valstybės narės turėtų laikytis [Sąjungos] teisės“. Tačiau tokia nuoroda reiškia tik tai, kad valstybės narės turi nuspręsti, ar nustatyti viešųjų paslaugų įpareigojimus tam tikroms įmonėms, ar ne, su sąlyga, kad tokie įpareigojimai yra suderinami su Sąjungos teise(6). Kadangi nėra aiškios nuorodos į valstybių narių teisę, kad būtų galima apibrėžti šios sąvokos reikšmę, šios sąvokos reikšmė visoje Europos Sąjungoje turi būti aiškinama autonomiškai ir vienodai(7).
26. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su 3 straipsnio 2 dalies aiškinimu, kad priemonę būtų galima laikyti viešųjų paslaugų įpareigojimu, ji turi atitikti dvi sąlygas, t. y. pirma, ja turi būti siekiama bendrus ekonominius interesus tenkinančio tikslo(8) ir, antra, ja turi būti reikalaujama, kad atitinkamos įmonės imtųsi konkrečių veiksmų, kurių jos nebūtų ėmusios esant atvirai konkurencijai(9).
27. Pagrindinėje byloje pareiškėjos tvirtina, kad jei priemonė atitinka šias dvi sąlygas, susijusias su tos priemonės tikslu ir poveikiu, ji turi būti laikoma viešųjų paslaugų įpareigojimu. Jų teigimu, kadangi dėl įpareigojimo finansuoti veiksmų planą įsipareigojimo gavėjai privalo laikytis konkretaus elgesio, toks įpareigojimas turėtų būti laikomas viešųjų paslaugų įpareigojimu tiek, kiek juo prisidedama prie bendros ekonominės svarbos paslaugų teikimo.
28. Nesutinku su šia nuomone. Iš tikrųjų manau, jog tam, kad priemonė būtų laikoma viešųjų paslaugų įpareigojimu, kaip apibrėžta Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje, ji ne tik turi atitikti dvi nurodytas sąlygas, bet ir įpareigoti įmones vykdyti arba teikti tam tikras konkrečias paslaugas arba prekes kaip šio įpareigojimo dalį. Paprastas įpareigojimas mokėti valstybei arba valstybinei įmonei pinigus mokesčio, rinkliavos ar kitos parafiskalinės priemonės forma savaime negali būti laikomas viešųjų paslaugų įpareigojimu(10).
29. Mano nuomone, tai išplaukia iš įprastos viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvokos reikšmės pagal Sąjungos teisę, taip pat iš Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalies formuluotės, konteksto ir šia nuostata siekiamų tikslų.
30. Įprasta viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvokos reikšmė pagal Sąjungos teisę nei SESV, nei ES sutartyje nenurodyta. Tačiau Sutartyse kalbama apie „bendros ekonominės svarbos paslaugas“, kurių įvykdymas, kaip nurodyta pirmiau, turėtų būti bet kokių viešųjų paslaugų įpareigojimų tikslas(11).
31. Visų pirma SESV 106 straipsnyje (buvęs EEB sutarties 90 straipsnis ir ES sutarties 86 straipsnis) numatyta, kad įmonėms, kurioms patikėta teikti tokias paslaugas, Sutartyse nustatytos taisyklės taikomos, jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių(12).
32. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas nusprendė, kad, viena vertus, šia nuostata siekiama suderinti valstybių narių interesus, t. y. naudoti tam tikras įmones kaip ekonominės arba socialinės politikos instrumentą, su Sąjungos interesais, kad būtų laikomasi konkurencijos taisyklių ir išsaugota vientisa bendra rinka(13).
33. Kita vertus, tam, kad būtų galima taikyti SESV 106 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą nuo Sutarties taisyklių taikymo leidžiančią nukrypti nuostatą, atitinkamos įmonės turi būti valdžios institucijų įgaliotos teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, taip pat turi būti įrodyta, kad dėl Sutarties taisyklių taikymo toms įmonėms sudaroma kliūčių vykdyti specialias užduotis, kurios joms patikėtos, ir kad toks nukrypimas neturi įtakos Sąjungos interesams(14).
34. Todėl SESV 106 straipsnio tikslas ir turinys leidžia manyti, kad, norint teikti bendros ekonominės svarbos paslaugą, gali tekti nustatyti tam tikrus įpareigojimus įmonėms ir pavesti joms užduotis, atitinkančias bendrus ekonominius interesus.
35. Atrodo, sutariama, kad sąvoka „bendros ekonominės svarbos paslaugos“ reiškia ekonominio pobūdžio paslaugas, kurias valstybės narės ar ES paveda teikti taikant specialius viešųjų paslaugų įpareigojimus atsižvelgiant į visuotinės svarbos kriterijų. Šios paslaugos yra dalis „bendrų ekonominės svarbos paslaugų“, kartais nurodomų kaip „viešosios paslaugos“, nors pastaroji sąvoka kartais gali reikšti, kad paslauga teikiama plačiajai visuomenei arba kad paslauga konkrečiai skirta viešajam interesui, arba daroma nuoroda į paslaugą teikiančio subjekto nuosavybę, režimą arba jo statusą(15).
36. Sąvoka „viešoji paslauga“ vartojama SESV 93 straipsnyje (buvusiame EEB sutarties 77 straipsnyje, o vėliau – EB sutarties 73 straipsnyje) dėl transporto. Šioje nuostatoje konkrečiai nurodoma: „Valstybės pagalba yra suderinama su Sutartimis, jei ji skirta transporto koordinavimo reikmėms arba jei ji kompensuoja tam tikrus įsipareigojimus, siejamus su viešosios paslaugos sąvoka.“(16).
37. Taikant šią nuostatą atsirado viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvoka(17).
38. Visų pirma, 1965 m. gegužės 13 d. sprendime Taryba nurodė, kad yra nustatyti „įpareigojimai, siejami su viešosios paslaugos sąvoka, taikoma transporto įmonėms“(18). Reglamente (EEB) Nr. 1191/69 Taryba vartojo glaustesnę sąvokos „su viešąja paslauga susiję įsipareigojimai“ apibrėžtį ir pirmąkart ją apibrėžė šio reglamento 2 straipsnio 1 dalyje kaip „įsipareigojimus, kurių <…> įmonė, atsižvelgdama į savo komercinius interesus, neprisiimtų arba neprisiimtų tokiu mastu ar tokiomis pačiomis sąlygomis“(19).
39. Šiuo klausimu reikėtų pažymėti, kad to reglamento 2 straipsnio 2 dalyje nurodyti su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų pavyzdžiai, t. y. įsipareigojimas organizuoti darbą, įsipareigojimas vežti ir įsipareigojimas dėl tarifų, yra susiję su konkrečios paslaugos teikimu.
40. Be to, Reglamento Nr. 1191/69 7 straipsnyje nustatyta, kad sprendimui palikti nustatytus su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus gali būti taikomos „sąlygos skirtos didinti veiklos, susijusios su aptariamu įsipareigojimu, pelną“ ir kad sprendime panaikinti su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus „gali būti numatyta, kad būtina sukurti alternatyvias paslaugas“(20).
41. Atsižvelgiant į šiuos paaiškinimus, akivaizdu, kad, kaip apibrėžta Reglamente Nr. 1191/69, viešųjų paslaugų įpareigojimas buvo susijęs tik su įsipareigojimais teikti tam tikrą paslaugą(21).
42. Kadangi remiantis Reglamentu Nr. 1191/69 buvo nustatytos visos tinklo paslaugos ir vėliau visos viešosios paslaugos, viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvokai pagal Reglamentą Nr. 1191/69 suteikta reikšmė tapo visuotinai priimtina pagal Sąjungos teisę(22). Priėmus Direktyvą 2009/72 naujausia taikoma viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvokos pagal Sąjungos teisę apibrėžtis buvo pateikta Reglamente (EB) Nr. 1370/2007(23) ir ji išliko gana artima šios sąvokos apibrėžčiai, nurodytai Reglamente Nr. 1191/69(24). Iš tikrųjų, Reglamento Nr. 1370/2007 2 straipsnio e punkte viešųjų paslaugų įpareigojimas apibrėžiamas kaip „kompetentingos institucijos apibrėžtas ar nustatytas reikalavimas siekiant užtikrinti bendrus interesus tenkinančių viešojo keleivinio transporto paslaugų teikimą, kurio, atsižvelgdamas į savo komercinius interesus, operatorius neprisiimtų arba neprisiimtų tokiu mastu ar tokiomis pačiomis sąlygomis negaudamas atlygio“.
43. Be to, keli Komisijos dokumentai patvirtina, kad šis aiškinimas yra vyraujantis. Pavyzdžiui, 2004 m. Baltojoje knygoje dėl bendro intereso paslaugų(25) Komisija nurodo, kad viešųjų paslaugų įsipareigojimo sąvoka apima „tam tikrus reikalavimus, kuriuos valstybinės valdžios institucijos nustato paslaugos teikėjui siekiant užtikrinti, kad būtų tenkinami tam tikri visuomenės intereso tikslai <…>“(26). Komisija savo dokumente „Visuotinės svarbos paslaugų Europoje kokybės sistema“, kuris buvo paskelbtas 2011 m., apibrėžia visuotinės svarbos paslaugos sąvoką kaip „paslaugas, kurias valstybių narių valdžios institucijos laiko visuotinės svarbos, todėl jos siejamos su konkrečiais viešųjų paslaugų įsipareigojimais (VPĮ)“(27). Komisija savo parengtame ES valstybės pagalbos, viešųjų pirkimų ir vidaus rinkos taisyklių taikymo visuotinės ekonominės svarbos paslaugoms, visų pirma visuotinės svarbos socialinėms paslaugoms, vadove nurodo panašiai: kad viešųjų paslaugų įpareigojimas „yra nustatytas remiantis visuotinio intereso kriterijumi; juo užtikrinama, kad paslauga būtų teikiama tokiomis sąlygomis, kad būtų įvykdyta jai priskirta užduotis“(28).
44. Galiausiai, tačiau ne mažiau svarbu ir tai, kad dokumento „Energetikos ir gamtinių dujų GD informacinis dokumentas dėl Direktyvos 2003/54/EB ir Direktyvos 2003/55/EB dėl elektros energijos ir gamtinių dujų vidaus rinkos“, kuris tiesiogiai susijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjama šaka, 2 puslapyje „Viešųjų paslaugų įpareigojimų teisinės sąvokos apibrėžtis“ Komisija aiškiai nurodo, kad viešųjų paslaugų įsipareigojimo sąvoka, Komisijos taikyta energijos sektoriuje, turi tą pačią reikšmę, kaip vartojama Tarybos reglamento Nr. 1191/69 2 straipsnyje, EB sutarties 86 straipsnio 2 dalyje (dabar SESV 106 straipsnio 2 dalis) arba Teisingumo Teismo jurisprudencijoje.
45. Nors nė vienas iš pirmiau minėtų Komisijos dokumentų neturi privalomos teisinės galios, vis dėlto galima pažymėti, kad tais atvejais, kai Komisijos dokumentuose daroma nuoroda į viešųjų paslaugų įpareigojimą, tai visada reiškia konkrečių paslaugų teikimą arba prekių tiekimą(29).
46. Atvirkščiai, kai antrinės teisės aktai ir Teisingumo Teismo sprendimai susiję su finansavimo įpareigojimų egzistavimu, šie įpareigojimai yra ne viešųjų paslaugų įpareigojimai, o veikiau kompensacija, skirta tam tikriems kitų įmonių prisiimtiems viešųjų paslaugų įpareigojimams finansuoti(30). Pavyzdžiui, pagal Reglamento Nr. 1370/2007 2 straipsnio g punktą „kompensacija už viešąsias paslaugas – tiesiogiai arba netiesiogiai iš viešųjų lėšų viešųjų paslaugų įsipareigojimo įgyvendinimo laikotarpiu arba su tuo laikotarpiu susiję kompetentingos institucijos skiriami ištekliai, visų pirma finansiniai ištekliai“. Sprendime Altmark Trans and Regierungspräsidium Magdeburg(31), kur pripažįstama, kad viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvoka nėra aiškinama plačiai, panašiai nurodomi finansiniai įpareigojimai, kurie nepatenka į viešųjų paslaugų įpareigojimo kategoriją, o yra kaip kompensacija už viešųjų paslaugų įpareigojimą. Visa tai, neabejotinai implicitiškai, reiškia, kad pagal viešųjų paslaugų įpareigojimą vykdytojas turi kažką atlikti arba suteikti ir už tai jam kartais atlyginama, o tai dar kartą pabrėžia faktą, kad vien pareiga mokėti fiskalinį mokestį (nesvarbu, kaip jis apibūdintas) pati savaime nėra viešųjų paslaugų įpareigojimas.
47. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, akivaizdu, kad viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvoka, kaip bendrai suprantama pagal Sąjungos teisę, yra priemonė, kuria viena arba kelios įmonės yra įpareigotos teikti paslaugas arba tiekti prekes, kurių tos įmonės nebūtų teikusios ar tiekusios arba būtų tiekusios ar teikusios bent jau ne tokiu pat mastu arba tokiomis pačiomis sąlygomis, jei valstybė narė nebūtų to iš jų reikalavusi siekdama bendros ekonominės svarbos tikslo.
48. Finansavimo įpareigojimai skiriasi nuo viešųjų paslaugų įpareigojimų: tai vienas iš būdų, be kita ko, finansuoti bendros ekonominės svarbos paslaugas. Kadangi bendros ekonominės svarbos paslaugos gali būti teikiamos pačios valstybės narės, finansavimo įpareigojimai gali būti taikomi tam tikrai įmonei netaikant viešųjų paslaugų įpareigojimo arba gali būti taikomi viešųjų paslaugų įpareigojimai, kurie nėra kompensuojami finansavimo įpareigojimais.
49. Kalbant apie Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalį pažymėtina, kad nei jos formuluotė, nei tikslas, nei kontekstas neleidžia manyti, kad viešųjų paslaugų įpareigojimo ir „finansavimo įpareigojimo“ sąvokos turi kitą reikšmę pagal šią nuostatą, palyginti su kitais ES teisės aktais.
50. Dėl 3 straipsnio 2 dalies formuluotės nurodytina, kad joje aiškiai daroma nuoroda į EB sutarties 86 straipsnį (dabar – SESV 106 straipsnis), o tai reiškia, kad ES teisės aktų leidėjas neketino nukrypti nuo reikšmės, kuri pagal Sąjungos teisę paprastai priskiriama viešųjų paslaugų įpareigojimui.
51. Kalbant apie tikslus, iš Direktyvos 2009/72 3 konstatuojamosios dalies galima daryti išvadą, kad direktyvos tikslas yra sukurti visiškai atvirą ir konkurencingą elektros energijos vidaus rinką, kurioje visi vartotojai galėtų laisvai pasirinkti savo tiekėją ir kurioje visi tiekėjai galėtų laisvai tiekti savo produktus. Vis dėlto a priori, priešingai nei įpareigojimai teikti tam tikrą paslaugą arba tam tikras prekes, finansavimo įpareigojimai nėra tokie, kurie trukdytų siekti tokio tikslo, ir net jeigu taip būtų, tikėtina, daug mažiau.
52. Be to, Direktyvos 2009/72 50 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad šia direktyva siekiama, kad dėl „viešųjų paslaugų reikalavimų <…> ir iš jų kylančių bendrųjų minimalių standartų <…> visi vartotojai <…> galėtų pasinaudoti konkurencijos ir sąžiningų kainų teikiama nauda, ir kad „Sąjungos piliečiams ir, kai valstybės narės mano, kad to reikia, mažosioms įmonėms turėtų būti suteikta galimybė pasinaudoti įpareigojimais viešųjų paslaugų teikimo srityje, ypač susijusiais su tiekimo saugumu, ir prieinamomis kainomis <…>“. Iš to išplaukia, kad viešųjų paslaugų įpareigojimas, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2009/72, yra įpareigojimas sukurti bendrus minimalius standartus, kurie būtų naudingi nenustatytoms asmenų grupėms, net jei jie nėra galutiniai vartotojai. Ir atvirkščiai, finansavimo įpareigojimais nesukuriami bendri būtini standartai, ir jie susiję su nustatyta gavėjų grupe, t. y. valstybėmis narėmis, jei jos nusprendžia pačios teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, arba įmonėmis, atsakingomis už tos paslaugos teikimą.
53. Kalbant apie kontekstą, reikėtų pažymėti, kad Direktyvos 2009/72 3 straipsnis pavadintas „Įpareigojimai teikti viešąsias paslaugas ir vartotojų apsauga“. Tai, kad Direktyva 2009/72 yra susijusi ir su viešųjų paslaugų įpareigojimais, ir su vartotojais, leidžia manyti, kad viešųjų paslaugų įpareigojimai yra įpareigojimai tiekti ar teikti tam tikras prekes ar paslaugas, daugiausia vartotojams.
54. Taip pat reikia pabrėžti, kad Direktyvos 2009/72/EB 3 straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad „[k]ai yra numatyta finansinė kompensacija, kitos kompensavimo formos ir išimtinės teisės, kurias valstybė narė suteikia 2 ir 3 dalyse nustatytiems įpareigojimams vykdyti, tai daroma nediskriminuojant ir skaidriai“(32). Iš to matyti, kad finansinis įpareigojimas pats savaime nėra viešųjų paslaugų įpareigojimas, bet juo siekiam teikti kompensaciją įmonėms, kurios privalo vykdyti viešųjų paslaugų įpareigojimus.
55. Galiausiai, atsižvelgdamas į konkrečias pagrindinės bylos aplinkybes, norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad Direktyva 2009/72 buvo priimta remiantis vieninteliu EB 95 straipsniu (dabar – SESV 114 straipsnis), kurio antroje pastraipoje numatyta, kad šis straipsnis negali būti skirtas ES mokesčių priemonėms priimti. Kadangi finansiniai įpareigojimai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuos valstybė narė taiko viešosioms išlaidoms padengti ir be jokios iškart gaunamos naudos atitinkamai įmonei, yra mokesčių priemonės, kaip tai suprantama pagal Sąjungos teisę, Direktyva 2009/72 turėtų būti aiškinama, išskyrus konkrečius atvejus, kaip neapimanti tokių įpareigojimų(33).
56. Jei būtų laikoma, kad viešųjų paslaugų įpareigojimo sąvoka apima tokį įpareigojimą, tai reikštų, kad bet kokia mokesčių priemonė arba valstybės pagalba taip pat turėtų būti aiškinama pagal 3 straipsnio 2 dalį, o tai aiškiai neatitiktų šios nuostatos tikslo.
57. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, manau, kad pagal Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalį viešųjų paslaugų įpareigojimas turi būti suprantamas kaip sąvoka, kuri paprastai vartojama pagal Sąjungos teisę, t. y. kaip įpareigojimas įmonei teikti konkrečią paslaugą (arba tiekti prekę) tokiomis sąlygomis (kaina, kiekis, kokybė, paslaugų tęstinumas ir kt.), kurių ta įmonė nebūtų taikiusi, jei nebūtų įpareigota tai daryti pagal nacionalinės teisės aktus, kad būtų užtikrinta bendros ekonominės svarbos paslauga. Todėl viešųjų paslaugų įpareigojimas yra tik bendros svarbos ekonominės veiklos reguliavimo būdas ir būdas, kaip paskirti trečiąsias šalis vykdyti šią veiklą(34).
58. Ši išvada visiškai atitinka du Teisingumo Teismo sprendimus, susijusius su Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalimi. Iš tikrųjų Sprendime Renerga(35) Teisingumo Teismas nusprendė, kad įmonei nebuvo nustatytas viešųjų paslaugų įpareigojimas dėl to, kad atitinkamuose nacionalinės teisės aktuose nebuvo numatyta prievolė tai įmonei gaminti ir tiekti elektros energiją iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių. Sprendime Achema ir kt. (36), siekdamas nustatyti, ar tam tikros subsidijos turėtų būti laikomos kompensacija už pagalbą gaunančių bendrovių teikiamas paslaugas, susijusias su viešąja paslauga, Teisingumo Teismas išnagrinėjo, be kita ko, ar šios subsidijos yra susijusios su paslaugų, kurios būtų teikiamos galutiniams vartotojams arba elektros energijos sektoriaus veiklos vykdytojams, teikimu.
59. Todėl visiškai pritariu Komisijos nuomonei, jog norint, kad priemonė būtų laikoma viešųjų paslaugų įpareigojimu pagal Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalį, nepakanka, kad ji būtų taikoma vienai ar kelioms įmonėms, siekiant priversti jas vykdyti konkrečius veiksmus, būtinus bendros ekonominės svarbos paslaugų tikslui pasiekti, bet tokia priemonė taip pat turi priversti tas įmones teikti konkrečią paslaugą arba tiekti prekę tokiomis sąlygomis, kurios nėra tokios rinkos įprasta praktika.
60. Taigi įpareigojimas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, finansuoti veiksmų planą siekiant skatinti energijos taupymą ir taikyti energijos vartojimo efektyvumo priemones(37), negali būti laikomas viešųjų paslaugų įpareigojimu, kaip apibrėžta Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalyje, net jei šiomis priemonėmis finansuojamas tikslas yra teikti bendros ekonominės svarbos paslaugą. Tai nereiškia, kad nė vienas iš nagrinėjamų finansinių įpareigojimų, kurie, atrodo, bent jau tam tikru atžvilgiu yra konkrečioms energijos rinkos įmonėms taikomo specialaus mokesčio pobūdžio, nėra reglamentuojamas kitais ES teisės aktais, veikiau tai reiškia, kad tiems įpareigojimams netaikomos Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalies nuostatos, o tai yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduotas klausimas.
61. Todėl siūlau atsakyti į pirmąjį klausimą taip, kad Direktyvos 2003/54 3 straipsnio 2 dalis ir Direktyvos 2009/72 3 straipsnio 2 dalis neturi būti aiškinamos taip, kad įpareigojimas finansuoti įvairias veiksmų plano priemones, pavyzdžiui, nurodytas Karaliaus dekreto įstatymo Nr. 14/2010 trečiojoje papildomoje nuostatoje, laikytinas „viešųjų paslaugų įpareigojimu“, kaip tai suprantama pagal tas nuostatas.
62. Atsižvelgiant į atsakymą, pateiktą į pirmąjį klausimą, atsakyti į antrąjį klausimą nebūtina.
V. Išvada
63. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į pirmąjį Audiencia Nacional (Nacionalinis teismas, Ispanija) pateiktą klausimą:
2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/54/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 96/92/EB (OL L 176, 2003, p. 37; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 12 sk., 2 t., p. 211), 3 straipsnio 2 dalis ir 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 2003/54/EB, 3 straipsnio 2 dalis neturi būti aiškinamos taip, kad įpareigojimas finansuoti įvairias veiksmų plano priemones, pavyzdžiui, nurodytas Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (2010 m. gruodžio 23 d. Karaliaus dekretas įstatymas Nr. 14/2010, kuriuo nustatomos skubios priemonės, skirtos elektros energijos sektoriaus tarifo deficitui koreguoti) trečiojoje papildomoje nuostatoje, laikytinas „viešųjų paslaugų įpareigojimu“, kaip tai suprantama pagal tas nuostatas.