SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Seduta Plenaria)
11 dicembre 2013 (*)
«Funzione pubblica – Funzionari – Pensioni – Trasferimento dei diritti a pensione maturati in un regime pensionistico nazionale – Regolamento che adegua l’aliquota del contributo al regime pensionistico dell’Unione – Adeguamento dei valori attuariali – Necessità di adottare disposizioni generali di esecuzione – Applicazione nel tempo delle nuove disposizioni generali di esecuzione»
Nella causa F‑117/11,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA ai sensi del suo articolo 106 bis,
Catherine Teughels, funzionaria della Commissione europea, residente in Eppegem (Belgio), rappresentata da L. Vogel, avocat,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Martin e J. Baquero Cruz, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Seduta Plenaria),
composto da S. Van Raepenbusch, presidente, M. I. Rofes i Pujol, presidente di sezione, E. Perillo (relatore), R. Barents e K. Bradley, giudici,
cancelliere: M. J. Tomac, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 24 aprile 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria del Tribunale in data 8 novembre 2011, la sig.ra Teughels ha proposto il presente ricorso diretto, sostanzialmente, all’annullamento, da una parte, della decisione della Commissione europea del 24 maggio 2011, che fissa il numero di annualità da computare nel regime pensionistico dell’Unione in caso di trasferimento dei suoi diritti a pensione nazionali e, dall’altra, della decisione del 28 luglio 2011 con la quale la Commissione ha respinto il suo reclamo diretto contro la decisione della Commissione C(2011) 1278, del 3 marzo 2011, recante disposizioni generali di esecuzione degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») relative al trasferimento dei diritti a pensione (in prosieguo: le «DGE 2011»).
Contesto normativo
2 L’articolo 83 bis dello Statuto è così formulato:
«1. L’equilibrio del regime delle pensioni è assicurato secondo le modalità previste all’allegato XII [dello Statuto].
(…)
3. Al momento della valutazione attuariale quinquennale effettuata conformemente all’allegato XII [dello Statuto], e al fine di assicurare l’equilibrio del regime [pensionistico], il Consiglio [dell’Unione europea] decide l’aliquota dei contributi e l’eventuale modifica dell’età per il collocamento a riposo.
4. Ogni anno, la Commissione presenta al Consiglio una versione aggiornata della valutazione attuariale, conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, dell’allegato XII [dello Statuto]. Nel caso in cui risulti uno scarto di almeno 0,25 punti tra l’aliquota dei contributi in corso di applicazione e quella necessaria al mantenimento dell’equilibrio attuariale, il Consiglio verifica se occorre adattare tale aliquota secondo le modalità definite all’allegato XII [dello Statuto].
(…)».
3 L’articolo 84 dello Statuto dispone quanto segue:
«Le modalità del regime delle pensioni sono stabilite dall’allegato VIII [dello Statuto]».
4 L’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto recita:
«Le disposizioni generali di esecuzione del presente statuto sono adottate da ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parare del comitato dello Statuto (…)».
5 L’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, prima dell’entrata in vigore del regolamento (CE, Euratom) n. 1324/2008 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che adegua, con decorrenza 1º luglio 2008, l’aliquota del contributo al regime pensionistico dei funzionari e degli altri agenti della Comunità europee (GU L 345, pag. 17), prevedeva quanto segue:
«L’equivalente attuariale della pensione di anzianità è per definizione uguale al valore in capitale della prestazione spettante al funzionario, calcolata in base alla tavola di mortalità di cui all’articolo 9 dell’allegato XII [dello Statuto], e in base al saggio di interesse del 3,5% l’anno che può essere riveduto secondo le modalità previste all’articolo 10 dell’allegato XII [dello Statuto]».
6 L’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 stabilisce al riguardo:
«Con decorrenza 1° gennaio 2009, il tasso per il calcolo degli interessi composti, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 8 dell’allegato VIII [dello Statuto] (...) è del 3,1%».
7 Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto:
«Il funzionario che cessa dalle sue funzioni per:
– entrare al servizio di un’amministrazione ovvero organizzazione nazionale o internazionale che abbia concluso un accordo con l’Unione,
(…)
ha diritto di far trasferire alla cassa pensioni di tale amministrazione [od] organizzazione (...) l’equivalente attuariale attualizzato alla data del trasferimento effettivo dei suoi diritti alla pensione di anzianità maturati nell’Unione (…)».
8 Viceversa, in forza del paragrafo 2 dell’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto:
«Il funzionario che entra al servizio dell’Unione dopo:
– aver cessato di prestare servizio presso un’amministrazione, un’organizzazione nazionale o internazionale (...)
(…)
ha facoltà, tra il momento della sua nomina in ruolo e il momento in cui ottiene il diritto a una pensione di anzianità (…) di far versare all’Unione il capitale, attualizzato fino al trasferimento effettivo, che rappresenta i diritti a pensione da lui maturati per le attività di cui sopra.
In tal caso l’istituzione presso cui il funzionario presta servizio determina, mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento, le annualità che computa, secondo il regime dell’Unione delle pensioni, a titolo di servizio prestato in precedenza, sulla base del capitale trasferito, previa deduzione dell’importo corrispondente alla rivalutazione del capitale tra la data della domanda di trasferimento e quella del trasferimento effettivo.
Il funzionario potrà avvalersi di questa facoltà soltanto una volta per Stato membro e per fondo di pensione».
9 L’articolo 26, paragrafo 4, dell’allegato XIII dello Statuto così dispone:
«Nei casi previsti ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo, l’istituzione presso la quale il funzionario presta servizio determina il numero di annualità da prendere in considerazione in virtù del proprio regime a norma delle disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII [dello Statuto] (…)».
10 Con decisione C(2004) 1588 del 28 aprile 2004, pubblicata nelle Informazioni amministrative n. 60 del 9 giugno 2004, la Commissione ha adottato le disposizioni generali di esecuzione degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello Statuto, relativi al trasferimento dei diritti a pensione (in prosieguo: le «DGE 2004»). Le DGE 2004 rinviano a due tavole di valori attuariali che formano oggetto di due allegati, l’allegato 1 che riguarda i valori attuariali (V1) per il calcolo dell’ammontare dell’equivalente attuariale trasferibile in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, e dell’articolo 12 dell’allegato VIII dello Statuto, e l’allegato 2, che riguarda i valori attuariali (V2) per il calcolo del numero di annualità da abbuonare in applicazione dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, dell’allegato VIII dello Statuto.
11 I valori attuariali V1 e V2, calcolati in relazione all’età alla data della domanda e sulla base dei parametri previsti all’allegato XII dello Statuto, sono identici.
12 Con decisione del 3 marzo 2011, la Commissione ha abrogato le DGE 2004 e ha adottato le DGE 2011, pubblicate nelle Informazioni amministrative n. 17 del 28 marzo 2011.
13 Le DGE 2011 sono entrate in vigore il 1° aprile 2011 e precisano, al loro articolo 9, quanto segue:
«Le presenti disposizioni generali di esecuzione (…) entrano in vigore il primo giorno del mese successivo alla data in cui esse sono pubblicate nelle [Informazioni amministrative].
Esse abrogano e sostituiscono le [DGE 2004].
Tuttavia [le DGE 2004] rimangono applicabili per i trasferimenti ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, e dell’articolo 12 dell’allegato VIII dello Statuto nei casi in cui la cessazione dalle funzioni è avvenuta prima del [1° gennaio] 2009. Esse rimangono altresì applicabili ai casi dei dipendenti la cui domanda di trasferimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, dell’allegato VIII dello Statuto è stata registrata prima del [1º gennaio] 2009.
I coefficienti di conversione (…) previsti dall’allegato 1 si applicano a decorrere dal [1º gennaio] 2009. Tali coefficienti di conversione saranno modificati di diritto con l’entrata in vigore di un adeguamento del saggio di interesse indicato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto».
14 A differenza delle DGE 2004, l’allegato 1 delle DGE 2011 comporta una sola tavola in cui figurano valori attuariali, chiamati ormai «coefficienti di conversione», validi tanto per il calcolo dell’ammontare dell’equivalente attuariale trasferibile quanto per il calcolo del numero di annualità da abbuonare. Tali coefficienti di conversione, anch’essi calcolati in relazione all’età alla data della domanda e sulla base dei parametri previsti all’allegato XII dello Statuto, sono superiori ai valori attuariali V1 e V2 figuranti negli allegati 1 e 2 delle DGE 2004.
Fatti
15 Il 3 novembre 2009, la ricorrente, funzionaria della Commissione, ha chiesto il trasferimento dei diritti a pensione da lei maturati presso l’Office national des pensions (istituto previdenziale nazionale) belga prima di entrare in servizio presso la Commissione (in prosieguo: la «domanda di trasferimento»).
16 Con nota del 29 giugno 2010 inviata alla ricorrente (in prosieguo: la «prima proposta di abbuono di annualità»), il servizio competente della Commissione, nella fattispecie il settore «Trasferimenti» dell’unità «Pensioni» dell’Ufficio «Gestione e liquidazione dei diritti individuali» (PMO) (in prosieguo: il «PMO 4») ha fissato in 22 anni, 1 mese e 6 giorni il numero di annualità da prendere in considerazione nel regime pensionistico dell’Unione e risultante dal trasferimento dei diritti maturati dalla ricorrente in Belgio. Il capitale eccedente, pari alla somma di EUR 12 531,41, che non poteva formare oggetto di conversione in annualità di pensione statutaria, doveva essere versato alla ricorrente in caso di trasferimento definitivo dei suoi diritti a pensione. La prima proposta di abbuono di annualità precisava altresì che, in caso di modifica delle disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto, il numero di annualità concesso non sarebbe stato modificato. La ricorrente disponeva di un termine di due mesi per accettare o rifiutare la prima proposta di abbuono di annualità.
17 La ricorrente ha chiesto precisazioni in ordine alla prima proposta di abbuono di annualità. Hanno fatto seguito alcuni scambi di messaggi di posta elettronica.
18 Nel frattempo, con comunicazione al personale del 5 maggio 2010 (in prosieguo: la «comunicazione del 5 maggio 2010»), i servizi della Commissione avevano precisato che «le [disposizioni generali di esecuzione] aggiornate [sarebbero entrate] in vigore il primo giorno del mese [successivo] alla loro pubblicazione nelle Informazioni amministrative» e che «tutte le domande di trasferimento registrate prima della data di entrata in vigore [delle nuove disposizioni generali di esecuzione] sar[ebbero state] trattate in base alle [DGE 2004]».
19 D’altro canto, il direttore generale della direzione generale «Risorse umane e sicurezza» della Commissione, con nota del 25 maggio 2010 inviata al segretario generale della Commissione nonché a tre direttori generali dell’istituzione, aveva affermato che «al fine di garantire una migliore trasparenza del sistema di trasferimento dei diritti a pensione nonché una maggiore certezza del diritto, [egli aveva] deciso di accettare una versione modificata delle [disposizioni generali di esecuzione] che non prevede[va] più alcuna efficacia retroattiva».
20 Analogamente, in una nota al personale pubblicata nelle Informazioni amministrative del 30 luglio 2010 (in prosieguo: la «comunicazione del 30 luglio 2010»), la Commissione ha precisato che «[l]e [disposizioni generali di esecuzione] aggiornate [sarebbero entrate] in vigore il primo giorno del mese [successivo] alla loro pubblicazione nelle Informazioni amministrative» e che «tutte le domande di trasferimento registrate prima della data di entrata in vigore [delle future disposizioni generali di esecuzione] sar[ebbero state] trattate in base alle [DGE 2004]». La comunicazione del 30 luglio 2010 precisava che la modifica delle DGE 2004 avrebbe riguardato il trasferimento dei diritti maturati presso l’Unione verso il regime pensionistico nazionale e il trasferimento verso il regime pensionistico dell’Unione di diritti maturati presso uno Stato membro.
21 Con messaggio di posta elettronica del 20 agosto 2010 e su domanda della ricorrente, il PMO 4 ha prorogato sino al 30 settembre 2010 il termine entro il quale la ricorrente avrebbe dovuto prendere posizione sulla prima proposta di abbuono di annualità. La ricorrente non ha né accettato né rifiutato formalmente la prima proposta di abbuono di annualità.
22 In una nota al personale del 17 settembre 2010 (in prosieguo: la «comunicazione del 17 settembre 2010»), la Commissione ha constatato che, «anticipando l’adozione da parte della Commissione di nuove disposizioni generali di esecuzione (…) degli articoli 11 e 12 dell’allegato VIII dello [S]tatuto», «numerosi» funzionari avevano presentato domande di trasferimento dei loro diritti a pensione e che «oltre 10 000 domande» erano state così registrate dal PMO 4 a partire dal 1º gennaio 2010. La comunicazione del 17 settembre 2010 precisava tuttavia che, «malgrado una infelice comunicazione da parte, tra l’altro, dell’amministrazione nel mese di maggio 2010, l’applicazione delle nuove [disposizioni generali di esecuzione], e in particolare dei nuovi valori attuariali, d[oveva] rispettare le norme previste dallo Statuto e, in particolare, dal regolamento (…) n. 1324/2008 (…). Di conseguenza, [le nuove disposizioni generali di esecuzione] d[ovevano] necessariamente applicarsi a tutti i trasferimenti [di diritti maturati presso uno Stato membro verso il regime pensionistico dell’Unione] la cui domanda [fosse] stata presentata a partire dal 1º gennaio 2009 e a tutti i trasferimenti [verso un regime pensionistico nazionale del capitale dei diritti a pensione maturati da un funzionario presso l’Unione] per cessazioni dal servizio a partire da tale data». Infine, secondo la comunicazione del 17 settembre 2010, «[i]l piccolo numero di trasferimenti che [avevano] già formato oggetto di una proposta di trasferimento o di un versamento di capitale da parte dell’istituto previdenziale di origine [avrebbero formato] oggetto di un trattamento appropriato. I colleghi interessati sar[ebbero stati] personalmente informati per lettera, nei termini più brevi, del seguito dato al trasferimento».
23 A seguito della comunicazione del 17 settembre 2010, il PMO 4 ha informato la ricorrente, con messaggio di posta elettronica del 28 settembre 2010, che la Commissione «[era] tenu[ta] a rivedere la proposta che [le era] stata fatta» al fine di applicare le future disposizioni generali di esecuzione «che [sarebbero entrate] retroattivamente in vigore il 1º gennaio 2009».
24 Il 17 dicembre 2010 la ricorrente ha presentato, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, un reclamo diretto contro la comunicazione del 17 settembre 2010. Tale reclamo è stato respinto il 12 aprile 2011 in quanto la comunicazione del 17 settembre 2010 non conteneva alcun atto lesivo.
25 A seguito dell’adozione delle DGE 2011, il PMO 4 ha trasmesso alla ricorrente, il 24 maggio 2011, una seconda proposta di abbuono di annualità, accompagnata da una nota che spiegava come la nuova proposta «annulla[sse] e sostituis[se]» la prima proposta di abbuono di annualità (in prosieguo: la «seconda proposta di abbuono di annualità»). In base alla seconda proposta di abbuono di annualità, i coefficienti di conversione adottati nella prima proposta di abbuono di annualità erano «obsoleti» e «erano privi di fondamento giuridico a partire dal 1° gennaio 2009» a seguito dell’entrata in vigore, a questa stessa data, del tasso di interesse definito dal regolamento n. 1324/2008. Tale tasso di interesse sarebbe stato uno degli elementi rientranti nel calcolo dei coefficienti di conversione da utilizzare nella conversione dei diritti a pensione precedentemente maturati in numero di annualità di pensione statutaria da abbuonare. Di conseguenza, la prima proposta di abbuono di annualità doveva «essere considerat[a] null[a] e non avenut[a]». In applicazione dei coefficienti di conversione fissati dalle DGE 2011, il numero di annualità da abbuonare così ricalcolato era di 17 anni e 7 mesi.
26 Il 3 giugno 2011, la ricorrente ha presentato un reclamo, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, contro le DGE 2011 e, più in particolare, il loro articolo 9, ritenendo che tale disposizione ledesse il principio di non retroattività.
27 Con decisione del 28 luglio 2011, comunicata al legale della ricorrente il 29 luglio 2011, l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN»), dopo aver precisato che, «[i]indipendentemente dalla questione se le DGE [2011] po[tessero] essere qualificate come atto lesivo, la [seconda] proposta di [abbuono di annualità] (…) [era] considerata come atto lesivo» e che, di conseguenza, era la seconda proposta di abbuono di annualità che «f[ormava] oggetto della presente decisione», ha respinto il reclamo (in prosieguo: la «decisione di rigetto del reclamo»).
Procedimento e conclusioni delle parti
28 Con atto separato, pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 4 gennaio 2012, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 78 del regolamento di procedura del Tribunale e ha chiesto al Tribunale di statuire senza impegnare la discussione nel merito.
29 Con atto pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 27 gennaio 2012, la ricorrente ha presentato osservazioni sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
30 Con lettera del 25 maggio 2012, la cancelleria del Tribunale ha informato le parti che il Tribunale aveva deciso di unire l’eccezione di irricevibilità al merito.
31 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione di rigetto del reclamo;
– per quanto necessario, annullare la seconda proposta di abbuono di annualità;
– «se del caso in applicazione dell’articolo 277 [TFUE]», annullare le DGE 2011, e più in particolare il loro articolo 9;
– condannare la convenuta alle spese.
32 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile e in ogni caso infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
33 Con lettera del 28 gennaio 2013, il Tribunale ha chiesto alle parti, nell’ambito di misure di organizzazione del procedimento, di fornire precisazioni su taluni punti delle loro memorie e di produrre diversi documenti. Le parti hanno ottemperato a tali misure conformemente alle istruzioni del Tribunale.
34 La causa, inizialmente assegnata alla terza sezione del Tribunale, è stata rimessa al Tribunale in seduta plenaria, circostanza di cui le parti sono state informate con lettera della cancelleria del 7 febbraio 2013 recante convocazione all’udienza e comunicazione della relazione preliminare di udienza.
In diritto
Sull’oggetto del ricorso
35 Con il primo capo delle sue conclusioni, la ricorrente chiede l’annullamento della decisione di rigetto del reclamo.
36 Al riguardo, si deve ricordare che una domanda di annullamento formalmente diretta contro la decisione di rigetto di un reclamo comporta, qualora tale decisione sia priva di contenuto autonomo, che il Tribunale sia chiamato a conoscere dell’atto lesivo che è stato oggetto del reclamo (sentenza della Corte del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, punto 8).
37 Nella fattispecie, il reclamo del 3 giugno 2011, benché diretto contro le DGE 2011, è stato interpretato dall’APN come diretto unicamente contro la seconda proposta di abbuono di annualità, il che non è stato contestato dalla ricorrente dinanzi al Tribunale.
38 Orbene, la decisione di rigetto del reclamo conferma la seconda proposta di abbuono di annualità. Di conseguenza, la domanda diretta contro la decisione di rigetto del reclamo dev’essere considerata come diretta contro la seconda proposta di abbuono di annualità, la quale forma d’altronde oggetto del secondo capo delle conclusioni.
39 Con il terzo capo delle sue conclusioni, la ricorrente chiede l’annullamento, «per quanto necessario, […] se del caso in applicazione dell’articolo 277 [TFUE]», delle DGE 2011, e più in particolare del loro articolo 9.
40 Dal riferimento all’articolo 277 TFUE e dalle argomentazioni del ricorso risulta che la ricorrente, con il terzo capo delle sue conclusioni, solleva, in realtà, l’eccezione di illegittimità dell’articolo 9 dell’atto di portata generale costituito dalle DGE 2011, eccezione che, pur se fondata, può sfociare, nella fattispecie, solo nell’annullamento della seconda proposta di abbuono di annualità, che forma appunto oggetto del secondo capo delle conclusioni.
41 Tenuto conto di quanto precede, si deve esaminare unicamente la domanda di annullamento della seconda proposta di abbuono di annualità.
Sull’eccezione di irricevibilità
Argomenti delle parti
42 La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile in quanto diretto contro la seconda proposta di abbuono di annualità, la quale non sarebbe un atto lesivo.
43 Secondo la Commissione, il procedimento amministrativo riguardante la trattazione delle domande di trasferimento di diritti a pensione maturati in un regime pensionistico nazionale comporterebbe diverse fasi. Orbene, la proposta di abbuono di annualità sarebbe solo una delle fasi di tale procedimento.
44 L’abbuono di annualità figurante nella proposta inviata all’interessato diverrebbe definitivo solo dopo che le somme corrispondenti al capitale attualizzato dei diritti a pensione siano state effettivamente versate sul conto bancario della Commissione dagli istituti previdenziali nazionali o internazionali interessati, di modo che la decisione di abbuono notificata al funzionario dopo l’incasso del capitale trasferito sarebbe il solo atto lesivo per il funzionario che ha presentato una domanda di trasferimento.
45 Di conseguenza, la seconda proposta di abbuono di annualità sarebbe un atto preparatorio, il cui obiettivo sarebbe unicamente quello di preparare la decisione finale di abbuono.
46 Nel corso dell’udienza, la Commissione ha altresì rilevato che i diritti a pensione del funzionario non sono cristallizzati dalla proposta di abbuono di annualità, a fortiori qualora essa non sia stata accettata dall’interessato, e che, tra l’adozione di tale proposta e quella della decisione che conclude il procedimento, l’ammontare del capitale trasferito e, di conseguenza, il numero di annualità da computare, potrebbero evolvere. La Commissione si basa al riguardo sull’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, che dispone che l’istituzione interessata determina «sulla base del capitale trasferito» le annualità che essa computa secondo il regime pensionistico dell’Unione a titolo di periodo di servizio prestato in precedenza.
47 La ricorrente ritiene per contro che, secondo la giurisprudenza, una proposta di abbuono di annualità sia un atto lesivo, indipendentemente dalla sua accettazione o meno da parte del funzionario interessato.
Giudizio del Tribunale
48 Occorre, innanzitutto ricordare che il sistema di trasferimento dei diritti a pensione, quale previsto dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, consentendo un coordinamento tra i regimi nazionali e il regime pensionistico dell’Unione, mira ad agevolare il passaggio dagli impieghi nazionali, pubblici o privati, e anche internazionali, all’amministrazione dell’Unione e a garantire in tal modo all’Unione le maggiori possibilità di scelta di personale qualificato che abbia già un’adeguata esperienza professionale (ordinanza della Corte del 9 luglio 2010, Ricci, C‑286/09 e C‑287/09, punto 28, e giurisprudenza ivi citata).
49 In questo contesto, il Tribunale di primo grado delle Comunità europee è giunto in particolare a considerare che le proposte di abbuono di annualità trasmesse per accordo al funzionario sono «decisioni» che hanno un duplice effetto: da una parte, quello di conservare, a vantaggio del funzionario interessato e nell’ordinamento giuridico d’origine, l’ammontare dei diritti a pensione da lui maturati nel regime pensionistico corrispondente e, dall’altra, quello di garantire, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, e previo soddisfacimento di determinate condizioni ulteriori, la presa in considerazione di detti diritti nel regime pensionistico dell’Unione (sentenza del Tribunale di primo grado del 18 dicembre 2008, Belgio e Commissione/Genette, T‑90/07 P e T‑99/07 P, punto 91, e giurisprudenza ivi citata).
50 Il Tribunale, dal canto suo, aveva parimenti già dichiarato che le proposte di abbuono di annualità costituiscono atti a carattere unilaterale, che non richiedono alcun’altra misura da parte dell’istituzione competente e che arrecano pregiudizio al funzionario interessato. In caso contrario, atti del genere non potrebbero, in quanto tali, essere impugnati in giudizio, o, quanto meno, potrebbero formare oggetto di reclamo e di ricorso solo in seguito all’adozione di una decisione successiva, in data indeterminata e proveniente da un’autorità diversa dall’APN. Tale interpretazione non sarebbe rispettosa né del diritto dei funzionari ad una tutela giurisdizionale effettiva né delle esigenze di certezza del diritto inerenti alle norme sui termini sancite dallo Statuto (ordinanza del Tribunale del 10 ottobre 2007, Pouzol/Corte dei conti, F‑17/07, punti 52 e 53).
51 Infine, questa linea giurisprudenziale è stata altresì confermata dalla sentenza del Tribunale dell’11 dicembre 2012, Cocchi e Falcione/Commissione (F‑122/10, che forma oggetto di impugnazione attualmente pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑103/13 P, punti da 37 a 39), nella quale il Tribunale ha dichiarato che la proposta di abbuono di annualità era un atto lesivo per il funzionario interessato.
52 Risulta in definitiva dalla giurisprudenza citata ai punti da 49 a 51 della presente sentenza che la proposta di abbuono di annualità che i servizi competenti della Commissione sottopongono per accordo al funzionario, nell’ambito del procedimento amministrativo complesso di trasferimento dei diritti a pensione in precedenza descritto, è un atto unilaterale, separabile dal contesto procedimentale in cui interviene, adottato in forza di una competenza vincolata, attribuita ex lege all’istituzione, in quanto direttamente derivante dal diritto individuale che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto conferisce espressamente ai funzionari e agli agenti all’atto della loro entrata in servizio presso l’Unione.
53 Infatti, l’esercizio di tale competenza vincolata obbliga la Commissione a formulare una proposta di abbuono di annualità che sia fondata su tutti i dati pertinenti che essa è tenuta ad ottenere da parte delle autorità nazionali o internazionali interessate, appunto nell’ambito di uno stretto coordinamento e di una leale cooperazione tra queste ultime e i suoi servizi. Una siffatta proposta di abbuono di annualità, di conseguenza, non può essere considerata come la manifestazione di una «mera intenzione» dei servizi dell’istituzione di informare il funzionario interessato, in attesa di ottenere effettivamente il suo consenso nonché, successivamente, di incassare il capitale che permette di procedere all’abbuono. Al contrario, una siffatta proposta costituisce l’impegno necessario da parte dell’istituzione di procedere correttamente all’applicazione effettiva del diritto al trasferimento dei diritti a pensione del funzionario esercitato da quest’ultimo nel presentare la sua domanda di trasferimento. Il trasferimento del capitale attualizzato al regime pensionistico dell’Unione costituisce, dal canto suo, l’esecuzione di un obbligo distinto gravante sulle autorità nazionali o internazionali e che è necessaria per completare il procedimento di trasferimento dei diritti a pensione verso le casse del regime pensionistico dell’Unione.
54 Pertanto, l’esercizio della competenza vincolata ai fini dell’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto obbliga la Commissione a impiegare tutta la diligenza necessaria al fine di permettere al funzionario che ha presentato una domanda di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto di poter dare il suo consenso alla proposta di abbuono di annualità con piena cognizione di causa, sia per quanto riguarda gli elementi necessari al calcolo per la determinazione del numero di annualità di pensione statutaria da computare sia per quanto riguarda le norme che disciplinano, «alla data della domanda di trasferimento», le modalità di tale calcolo, come precisato dalla formulazione letterale dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto. Tale disposizione prevede infatti che l’istituzione presso la quale il funzionario è in servizio «determina», mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento, «le annualità» che essa computa.
55 Da tutto quanto precede risulta che una proposta di abbuono di annualità è un atto lesivo per il funzionario che ha presentato una domanda di trasferimento dei suoi diritti a pensione.
56 Tale conclusione è confermata anche dalle considerazioni esposte qui di seguito.
57 In primo luogo, sancendo una prassi anteriore che era espressa nelle clausole contenute nelle proposte di abbuono di annualità, le DGE 2011 prevedono ormai espressamente al loro articolo 8 che il consenso che il funzionario è invitato a dare alla proposta di abbuono di annualità, una volta espresso, è «irrevocabile». Orbene, l’irrevocabilità del consenso del funzionario una volta espresso si giustifica solo se la Commissione, dal canto suo, ha diretto all’interessato una proposta il cui contenuto sia stato calcolato e formulato con tutta la diligenza necessaria e che vincoli la Commissione, nel senso che la obblighi a proseguire, su questa base, il procedimento di trasferimento, in caso di consenso dell’interessato.
58 In secondo luogo, la proposta di abbuono di annualità è fatta, in linea di principio, sulla base di modalità di calcolo identiche a quelle applicate nel momento in cui il regime pensionistico dell’Unione riceve l’intero capitale definitivamente trasferito dagli istituti previdenziali nazionali o internazionali di origine.
59 Ciò che potrebbe tutt’al più cambiare, eventualmente, tra la data della proposta di abbuono di annualità e quella dell’incasso definitivo del capitale, sarebbe l’ammontare della somma di cui trattasi, dato che l’ammontare del capitale trasferibile attualizzato alla data della domanda di trasferimento può essere diverso dall’ammontare del capitale alla data in cui esso è effettivamente trasferito, in relazione, ad esempio, a variazioni dei tassi di cambio. Anche in quest’ultimo caso, che del resto può riguardare soltanto i trasferimenti di capitali espressi in divise diverse dell’euro, le modalità di calcolo applicate a questi due valori sono effettivamente le stesse.
60 In terzo luogo, la tesi della Commissione, secondo la quale solo la decisione di abbuono adottata dopo l’incasso definitivo del capitale di cui trattasi lederebbe il funzionario interessato, è chiaramente in contrasto con lo scopo del procedimento amministrativo di trasferimento dei diritti a pensione. Tale procedimento ha appunto la finalità di permettere al funzionario interessato di decidere, con piena cognizione di causa e prima che il capitale corrispondente all’insieme dei suoi contributi sia definitivamente trasferito al regime pensionistico dell’Unione, se sia per lui più vantaggioso cumulare i suoi precedenti diritti a pensione con quelli da lui acquisiti in quanto funzionario dell’Unione o, al contrario, conservare tali diritti nell’ordinamento giuridico nazionale (v. sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punto 91). Infatti, la tesi della Commissione obbligherebbe il funzionario interessato a contestare le modalità con le quali i servizi della Commissione hanno calcolato il numero di annualità di abbuono alle quali egli ha diritto soltanto dopo che gli istituti previdenziali nazionali o internazionali di origine abbiano definitivamente trasferito il capitale alla Commissione, il che svuoterebbe praticamente di contenuto il diritto attribuito al funzionario dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto di scegliere di procedere al trasferimento dei suoi diritti a pensione o di conservarli presso gli istituti previdenziali nazionali o internazionali di origine.
61 Infine, in quarto luogo, non può sostenersi, come fa la Commissione, che le proposte di abbuono di annualità sono solo atti preparatori in quanto l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto impone che il numero di annualità sia calcolato «sulla base del capitale trasferito».
62 A questo proposito, occorre innanzitutto ricordare che risulta dalla formulazione letterale dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto che l’istituzione interessata «determina» il numero di annualità prima «mediante disposizioni generali di esecuzione, tenuto conto dello stipendio base, dell’età e del tasso di cambio alla data della domanda di trasferimento», e che essa computa poi il numero di annualità, così determinato, secondo il regime pensionistico dell’Unione «sulla base del capitale trasferito».
63 Tale formulazione è confermata da quella dell’articolo 7 delle DGE 2004 e dell’articolo 7 delle DGE 2011. Così come formulati, tali articoli dispongono infatti entrambi, al loro paragrafo 1, che il numero di annualità da computare è calcolato «sulla base dell’ammontare trasferibile pari ai diritti maturati (…), dedotto l’ammontare pari alla rivalutazione del capitale tra la data di registrazione della domanda di trasferimento e la data del trasferimento effettivo».
64 Il paragrafo 2 degli articoli 7 delle DGE 2004 e 2011 precisa invece che il numero di annualità da computare «è poi calcolato (…) sulla base dell’ammontare trasferito», conformemente alla formula matematica di cui al primo trattino dello stesso paragrafo.
65 Risulta dunque dalle menzionate disposizioni che le proposte di abbuono di annualità sono calcolate sulla base dell’ammontare trasferibile alla data di registrazione della domanda, quale comunicato dalle autorità nazionali o internazionali competenti ai servizi della Commissione, dedotto, se del caso, l’ammontare pari alla rivalutazione del capitale tra la data di registrazione della domanda e quella del trasferimento effettivo, dato che tale differenza pecuniaria non deve, infatti, essere sopportata dal regime pensionistico dell’Unione.
66 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che la seconda proposta di abbuono di annualità è un atto lesivo e che le conclusioni dirette all’annullamento sono dunque ricevibili. Pertanto occorre respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Nel merito
67 A sostegno della sua domanda di annullamento diretta contro la seconda proposta di abbuono di annualità la ricorrente deduce un motivo unico, relativo alla «violazione dell’articolo 11[,] paragrafo 2[,] dell’allegato VIII dello Statuto [e] dell’articolo 26[,] paragrafo 4[,] dell’allegato XIII dello Statuto, al mancato rispetto dei diritti acquisiti nonché alla violazione dei principi di certezza del diritto e di irretroattività [e] all’errore manifesto di valutazione».
Argomenti delle parti
68 La ricorrente sostiene che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto impone alla Commissione l’obbligo, ove essa intenda modificare i valori attuariali applicabili alle domande di trasferimento di diritti a pensione maturati presso uno Stato membro verso il regime pensionistico dell’Unione (in prosieguo: il «trasferimento “in”»), di adottare previamente nuove disposizioni generali di esecuzione. Orbene, la Commissione avrebbe adottato nuove disposizioni generali di esecuzione solo il 3 marzo 2011. Le DGE 2004, in vigore prima di tale data, sarebbero pertanto le sole applicabili alla domanda di trasferimento.
69 L’entrata in vigore, il 1º gennaio 2009, del regolamento n. 1324/2008 sarebbe ininfluente sui tassi da applicare al calcolo del numero di annualità da abbuonare. Infatti, tale regolamento avrebbe modificato il tasso di interesse previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, il quale sarebbe esclusivamente utilizzato in caso di trasferimento verso un regime pensionistico nazionale dell’equivalente attuariale, e cioè il capitale dei diritti a pensione maturati da un funzionario presso l’Unione (in prosieguo: il «trasferimento “out”»), e non sarebbe dunque applicabile in caso di trasferimenti «in».
70 D’altro canto, nessuna disposizione, né dello Statuto né del regolamento n. 1324/2008 imporrebbe l’applicazione immediata, di diritto, del tasso di interesse fissato dal regolamento n. 1324/2008 per quanto riguarda il calcolo del numero di annualità da abbuonare in caso di trasferimento «in».
71 Secondo la ricorrente, in applicazione della valutazione attuariale quinquennale ai sensi dell’articolo 83 bis, paragrafo 3, dello Statuto, il regolamento n. 1324/2008 poteva adeguare, in maniera tassativa, solo l’aliquota del contributo al regime pensionistico dell’Unione e il tasso di interesse previsto dalle disposizioni di cui all’articolo 2 dello stesso regolamento. Con tali misure, il Consiglio avrebbe di conseguenza «esaurito» il complesso delle prerogative che l’articolo 83 bis dello Statuto gli conferisce. Il Consiglio non sarebbe stato autorizzato ad adottare qualsiasi decisione che influisse sul calcolo di cui all’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto.
72 Inoltre, la modifica del tasso di interesse decisa dal Consiglio non potrebbe essere obbligatoriamente applicabile in maniera simultanea a tutti i calcoli attuariali.
73 La ricorrente fa altresì valere che i suoi diritti si sono cristallizzati alla data della domanda di trasferimento, vale a dire il 3 novembre 2009, e avrebbero pertanto dovuto essere definiti in applicazione delle DGE 2004, le sole in vigore a tale data.
74 Infine, la ricorrente considera che l’applicazione retroattiva delle DGE 2011 era «inattesa». La nota del direttore generale della direzione generale «Risorse umane e sicurezza» del 25 maggio 2010 e la comunicazione del 30 luglio 2010 rendevano noto che le nuove norme non sarebbero state applicate in maniera retroattiva.
75 La Commissione, dal canto suo, ribatte che, anche se il regolamento n. 1324/2008 non poteva modificare l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, poiché tale disposizione non menziona il tasso di interesse da utilizzare per calcolare l’equivalente attuariale, le disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto fanno invece uso di coefficienti di conversione che sarebbero «direttamente in relazione con il tasso figurante all’articolo 8 dell’allegato VIII [dello Statuto]».
76 A parere della Commissione, la modifica del tasso di interesse previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, determinata al 1º gennaio 2009 dall’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, avrebbe dunque comportato «necessariamente», alla stessa data, la modifica di detti coefficienti di conversione. I coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2004 sarebbero così divenuti «obsoleti» e privi di fondamento giuridico al 1º gennaio 2009, e ciò indipendentemente da ogni abrogazione formale e contestuale delle DGE 2004.
Giudizio del Tribunale
77 In via preliminare, occorre constatare che la censura relativa all’errore manifesto di valutazione non è in alcun modo suffragata, non essendo stato fatto valere alcun argomento a suo sostegno. Essa deve pertanto essere respinta sul fondamento dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera e), del regolamento di procedura.
78 Nell’ambito del suo motivo unico, la ricorrente deduce l’eccezione di illegittimità dell’articolo 9, terzo comma, ultima frase, nonché dell’articolo 9, quarto comma, prima frase, delle DGE 2011. Secondo la ricorrente, tali disposizioni delle DGE 2011 prevedono che i coefficienti di conversione di cui all’allegato 1 delle DGE 2011, fissati conformemente al regolamento n. 1324/2008, si applicano a decorrere dal 1º gennaio 2009, data di entrata in vigore del detto regolamento, mentre a tale data l’allegato 2 delle DGE 2004, che prevedeva coefficienti di conversione diversi e applicabili a decorrere dal 1º maggio 2004, non aveva formato oggetto di alcuna modifica formale. La ricorrente sostiene che una siffatta modifica formale si rendeva necessaria, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, e che l’applicazione con effetto retroattivo al 1º gennaio 2009 dei nuovi coefficienti di conversione previsti all’allegato 1 delle DGE 2011, anche ai casi dei funzionari e degli agenti la cui domanda di trasferimento «in» era stata presentata prima di tale data, tiene in non cale i principi di certezza del diritto e di non retroattività.
79 Per giustificare sul piano giuridico l’articolo 9, terzo e quarto comma, delle DGE 2011, la Commissione sostiene, in sostanza, che l’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 ha fatto decadere e ha reso automaticamente prive di fondamento giuridico le DGE 2004 per quanto riguarda le modalità di calcolo del numero di annualità da computare.
– Sull’incidenza del regolamento n. 1324/2008 sulle DGE 2004
80 Dalla formulazione letterale dell’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 risulta che quest’ultimo, per quanto riguarda i funzionari e gli altri agenti dell’Unione, ha solo due obiettivi.
81 Il primo riguarda la determinazione, da parte dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto, del tasso applicabile al calcolo dei diritti a pensione di un funzionario che riprenda servizio presso l’Unione dopo avervi compiuto un precedente periodo. Tale obiettivo appare immediatamente privo di pertinenza nel caso di specie.
82 Il secondo riguarda la fissazione del tasso da utilizzare per la definizione dell’«equivalente attuariale» della pensione di anzianità. Orbene, si deve necessariamente constatare che tale nozione è utilizzata all’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto per i trasferimenti «out» e non all’articolo 11, paragrafo 2, dello stesso allegato per i trasferimenti «in».
83 Occorre infatti ricordare che l’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto opera una chiara distinzione tra, da una parte, al paragrafo 1, il trasferimento «out» e, dall’altra, al paragrafo 2, il trasferimento «in».
84 In caso di trasferimento «out», l’articolo 11, paragrafo 1, dell’allegato VIII dello Statuto dispone che il funzionario interessato ha il diritto di far trasferire «l’equivalente attuariale, attualizzato alla data del trasferimento effettivo, dei suoi diritti alla pensione di anzianità maturati presso l’Unione». Per contro, in caso di trasferimento «in», il paragrafo 2 della stessa disposizione prevede che il funzionario interessato ha la facoltà di far versare all’Unione «il capitale, attualizzato fino al trasferimento effettivo, che rappresenta i diritti a pensione da lui maturati [presso il regime nazionale o internazionale al quale era sino ad allora iscritto]». Nel caso del trasferimento «out», la somma di danaro trasferita è l’«equivalente attuariale» dei diritti maturati presso l’Unione; nel caso del trasferimento «in», la somma di danaro trasferita è il «capitale attualizzato», ossia una somma di danaro che rappresenta materialmente i diritti a pensione maturati per attività anteriori del funzionario interessato presso il regime pensionistico nazionale o internazionale di cui trattasi, quale attualizzato ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VIII dello Statuto, alla data del trasferimento effettivo (v., in questo senso, sentenza della Corte del 5 dicembre 2013, Časta, C‑166/12, punto 26).
85 Orbene, l’«equivalente attuariale» di cui al paragrafo 1 dell’articolo 11 dell’allegato VIII dello Statuto e il «capitale attualizzato» di cui al paragrafo 2 dello stesso articolo sono due nozioni giuridiche distinte, rientranti ciascuna in regimi indipendenti l’uno dall’altro.
86 L’«equivalente attuariale» si presenta infatti, nel diritto dello Statuto, come una nozione autonoma, propria del sistema del regime pensionistico dell’Unione. Esso è definito, all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, come «uguale al valore in capitale della prestazione [della pensione di anzianità] spettante al funzionario, calcolata in base alla tavola di mortalità di cui all’articolo 9 dell’allegato XII [dello Statuto] e in base al saggio di interesse del 3,1% l’anno che può essere riveduto secondo le modalità previste all’articolo 10 dell’allegato XII [dello Statuto]». L’ultima revisione del tasso di interesse di cui all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto è stata operata, in forza dell’articolo 10 dell’allegato XII dello Statuto, proprio dal regolamento n. 1324/2008, che ha abbassato il tasso di interesse dal 3,5% al 3,1%.
87 Il «capitale attualizzato», invece, non è definito dallo Statuto, che non precisa nemmeno il suo metodo di calcolo, e ciò a causa del fatto che il suo calcolo e le modalità di controllo di tale calcolo rientrano esclusivamente, come precisato in maniera costante dalla giurisprudenza, nella competenza delle autorità nazionali o internazionali interessate (sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punti 56 e 57, e giurisprudenza ivi citata).
88 La Commissione sostiene tuttavia che anche l’equivalente attuariale sarebbe un «metodo di calcolo» che, in quanto tale, dovrebbe essere utilizzato non soltanto in caso di trasferimento «out», quando determinate somme escono dalle casse del regime pensionistico dell’Unione per entrare in quella del regime pensionistico di uno Stato membro o di un’organizzazione internazionale, ma anche in caso di trasferimento «in», quando, al contrario, determinate somme di danaro entrano nelle casse del regime pensionistico dell’Unione.
89 In quanto metodo di calcolo, l’equivalente attuariale si applicherebbe quindi, secondo la Commissione, all’uno come all’altro dei due casi di trasferimento di diritti a pensione di anzianità. La Commissione sottolinea, al riguardo, che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto prevede, a partire dalla riforma statutaria del 2004, una nuova condizione a carico delle autorità nazionali interessate, e cioè che il capitale corrispondente all’insieme dei contributi versati dal funzionario entrato in servizio presso l’Unione sia «attualizzato fino al trasferimento effettivo». Secondo la Commissione, tale nuova condizione, in quanto essa figura nello Statuto, creerebbe a carico delle autorità nazionali interessate l’obbligo di attualizzare il capitale secondo i parametri indicati nello Statuto, tra i quali il tasso di interesse, quale modificato da ultimo dal regolamento n. 1324/2008.
90 La tesi della Commissione non è tuttavia giustificata sul piano giuridico.
91 Infatti, risulta dalla giurisprudenza che il sistema di trasferimento «in» comprende due fasi amministrative distinte. La prima fase consiste nella fissazione del capitale attualizzato da parte delle autorità nazionali o internazionali che amministrano il regime pensionistico al quale l’interessato è stato iscritto sino alla sua entrata in servizio presso l’Unione. Tutta questa fase rientra nella competenza esclusiva delle autorità nazionali o internazionali competenti. Per contro, la seconda fase consiste nella conversione, da parte dell’istituzione dell’Unione interessata, del capitale attualizzato, così determinato dalle autorità nazionali o internazionali d’origine, in annualità da computare nel regime pensionistico dell’Unione, e ciò sulla base delle norme proprie del regime pensionistico dell’Unione, comprese le norme contenute nelle disposizioni generali di esecuzione che ciascuna istituzione è tenuta ad adottare per i trasferimenti «in» (v., in questo senso, sentenza Belgio e Commissione/Genette, cit., punti 56 e 57).
92 Le due decisioni relative, la prima, alla determinazione del capitale attualizzato e, la seconda, alla conversione di tali somme in annualità si collocano di conseguenza in due ordinamenti giuridici differenti e ciascuna di esse è soggetta al sindacato giurisdizionale proprio di ciascuno dei due ordinamenti giuridici (sentenza del Tribunale di primo grado del 18 marzo 2004, Lindorfer/Consiglio, T‑204/01, punti da 28 a 31).
93 La circostanza che l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto preveda, a partire dalla riforma statutaria del 2004, che le autorità nazionali o internazionali devono attualizzare, fino al trasferimento effettivo, il capitale corrispondente all’insieme dei contributi versati dal funzionario o dall’agente entrato in servizio presso l’Unione, comporta sì un obbligo a carico delle dette autorità, ma non implica per questo, in mancanza di disposizioni espresse in questo senso, che tale attualizzazione debba effettuarsi secondo le modalità fissate per i trasferimenti «out». Per contro, come la Corte ha dichiarato nella citata sentenza Časta, punti 25 e 26, gli Stati membri sono liberi di applicare vuoi il metodo c.d. «dell’equivalente attuariale», vuoi il metodo c.d. «del forfait di riscatto», vuoi altri metodi ancora.
94 Di conseguenza, per quanto riguarda, in primo luogo, il calcolo da parte delle autorità nazionali o internazionali competenti, ai fini del trasferimento «in», del capitale attualizzato, tale capitale è determinato sul fondamento della normativa nazionale applicabile e secondo le modalità definite da tale normativa o, trattandosi di un’organizzazione internazionale, dalle sue stesse norme, e non sul fondamento dell’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto e secondo il tasso di interesse fissato da tale disposizione. È del resto quanto il Tribunale di primo grado ha dichiarato, al punto 57 della citata sentenza Belgio e Commissione/Genette, quando esso ha precisato che, in caso di trasferimento «in», la decisione relativa al calcolo dell’ammontare dei diritti a pensione da trasferire si colloca nell’ordinamento giuridico nazionale competente ed è soggetta esclusivamente al sindacato del giudice nazionale (v., in questo senso, sentenza Časta, cit., punto 24).
95 Ne consegue che l’articolo 2 del regolamento n. 1324/2008 non deve entrare in considerazione in quanto elemento del metodo di calcolo del capitale corrispondente ai diritti a pensione maturati dal funzionario o dall’agente prima della sua entrata in servizio presso l’Unione e che esso non dev’essere obbligatoriamente preso in considerazione dalle autorità nazionali o internazionali interessate quando esse procedono all’attualizzazione di detto capitale che sono tenute a trasferire.
96 In secondo luogo, per quanto riguarda il calcolo da parte dei servizi dell’istituzione interessata del numero di annualità di abbuono da computare nel regime pensionistico dell’Unione, che è un calcolo distinto da quello del capitale attualizzato, come risulta dai punti da 91 a 93 della presenta sentenza, occorre constatare che né l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto relativo ai trasferimenti «in» né alcun’altra disposizione statutaria prevedono espressamente l’obbligo di applicare al calcolo del numero di annualità di abbuono nel regime pensionistico dell’Unione il tasso di interesse di cui all’articolo 8 dello stesso allegato. Ne consegue che l’affermazione della Commissione secondo la quale i coefficienti di conversione, in caso di trasferimento «in», sarebbero «direttamente in relazione» con il tasso di interesse di cui all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto non si basa su alcuna disposizione statutaria.
97 Inoltre, il Consiglio non può, mediante un regolamento di esecuzione adottato sul fondamento dell’articolo 83 bis dello Statuto, ridurre la portata dell’articolo 11, paragrafo 2, secondo comma, dell’allegato VIII dello Statuto rimettendo in discussione l’autonomia che il legislatore dell’Unione ha riconosciuto, in tale disposizione, alle istituzioni conferendo loro il potere di determinare, tramite disposizioni generali di esecuzione, il numero di annualità di abbuono, in caso di trasferimento «in».
98 Vero è che l’articolo 7, paragrafo 2, delle DGE 2004 rinvia, ai fini del calcolo del numero di annualità da computare sulla base del capitale effettivamente trasferito al regime pensionistico dell’Unione, ai valori attuariali V2 previsti alla tavola dell’allegato 2 delle DGE 2004, i quali sono a loro volta, in forza di detto allegato 2, «calcolati sulla base dei parametri previsti all’allegato XII dello Statuto». Orbene, tra tali parametri figura il tasso fissato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto.
99 Tuttavia, l’allegato 2 delle DGE 2004 enuncia i valori attuariali così come calcolati sulla base, in particolare, del tasso del 3,5% previsto dall’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto prima della sua modifica da parte del regolamento n. 1324/2008. Sono appunto questi valori che sono stati presi in considerazione da parte della Commissione per la determinazione della prima proposta di abbuono di annualità, quand’anche l’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto fosse stato nel frattempo modificato dal regolamento n. 1324/2008.
100 Di conseguenza, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto e, in particolare, ai fini dell’attualizzazione dei coefficienti di conversione in caso di trasferimento «in», alla luce del nuovo tasso del 3,1% previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, a seguito dell’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, spettava alla Commissione, conformemente al detto articolo 11, paragrafo 2, il quale rinvia per la sua applicazione a disposizioni generali di esecuzione, e conformemente altresì al principio di certezza del diritto, modificare le DGE 2004 e fissare una nuova tavola dei valori attuariali. È d’altronde proprio quello che la Commissione ha fatto adottando le DGE 2011 contenenti in allegato nuovi valori attuariali, chiamati in queste ultime disposizioni generali di esecuzione «coefficienti di conversione» ai fini del calcolo delle annualità di abbuono.
101 Occorre aggiungere che l’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, quale modificato a seguito dell’entrata in vigore del regolamento n. 1324/2008, potrebbe essere reso applicabile ai trasferimenti «in» solo tramite disposizioni generali di esecuzione che spetta alle istituzioni adottare conformemente all’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto. L’applicabilità del detto articolo 8, nella fattispecie, discende dal riferimento ai «parametri previsti all’allegato XII dello Statuto», i quali figurano nel titolo dell’allegato 2 delle DGE 2004, e ciò in quanto il detto allegato XII rinvia a sua volta, attraverso il suo articolo 1, paragrafo 2, il suo articolo 10, paragrafo 2, e il suo articolo 12, al tasso indicato all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto. Orbene, il titolo dell’allegato 2 delle DGE 2004 ha un valore esplicativo del metodo di calcolo adottato dalla Commissione in base alle sue competenze di esecuzione, conferite dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, che può soltanto servire all’interpretazione del congegno normativo insito nella tavola dei valori attuariali (v., per quanto riguarda il valore normativo del titolo di un articolo di una direttiva, sentenza della Corte del 3 aprile 2003, Hoffmann, C‑144/00, punti da 37 a 40). Inoltre, siffatti riferimenti a cascata, per giunta assai ermetici, non possono prevalere sui dati espliciti figuranti nella tavola dei valori attuariali in questione senza violare il principio di certezza del diritto.
102 In conclusione, l’argomento della Commissione inteso a considerare che il metodo di calcolo dell’equivalente attuariale, previsto all’articolo 8 dell’allegato VIII dello Statuto, dovrebbe necessariamente essere utilizzato anche nella determinazione del capitale attualizzato, o addirittura del numero di annualità di abbuono, previsti dall’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto, contrasta con la formulazione letterale di quest’ultima disposizione nonché con la volontà del legislatore dell’Unione che, infatti, ha inteso mantenere, nello Statuto, una netta distinzione tra i due casi di trasferimento dei diritti a pensione, «in» e «out» e di conseguenza anche tra le nozioni di capitale attualizzato e di equivalente attuariale.
103 Alla luce di quanto precede, la tesi della Commissione secondo la quale il regolamento n. 1324/2008 ha fatto decadere e ha reso automaticamente prive di fondamento giuridico le DGE 2004 per quanto riguarda le modalità di calcolo del numero di annualità di abbuono è errata sul piano giuridico, dato che la giustificazione di una siffatta tesi tiene in non cale sia la portata del detto regolamento sia l’articolo 11, paragrafo 2, dell’allegato VIII dello Statuto.
104 Occorre pertanto esaminare la questione se la Commissione fosse legittimata ad applicare i nuovi coefficienti di conversione figuranti nell’allegato 1 delle DGE 2011 alle domande di trasferimento presentate prima dell’entrata in vigore, il 1° aprile 2011, delle DGE 2011.
– Sull’applicazione retroattiva dei coefficienti di conversione figuranti nell’allegato 1 delle DGE 2011
105 Si deve ricordare, in via preliminare, che secondo un principio generalmente riconosciuto, e salvo deroghe, una nuova norma si applica immediatamente alle situazioni che non si sono ancora verificate, nonché agli effetti futuri delle situazioni che si sono già verificate, ma senza essersi interamente costituite, sotto la vigenza della norma precedente (sentenza del Tribunale del 13 giugno 2012, Guittet/Commissione, F‑31/10, punto 47, e giurisprudenza ivi citata).
106 Di conseguenza, è necessario verificare se, al momento in cui i nuovi coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011 sono divenuti applicabili, ossia al 1° aprile 2011, la ricorrente si trovasse in una situazione verificatasi e interamente costituitasi in vigenza delle DGE 2004. Solo in questa ipotesi potrebbe effettivamente essere riconosciuto che i coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011 sono stati applicati in maniera retroattiva alla ricorrente. In tal caso, si dovrebbe esaminare l’eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente e, più in particolare, la legittimità dell’applicazione retroattiva dei coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011 alla luce dei principi di certezza del diritto e di rispetto del legittimo affidamento (v., in questo senso, sentenza Guittet/Commissione, cit., punto 48).
107 Nella fattispecie, perché la situazione di un funzionario o di un agente che abbia presentato una domanda di trasferimento «in» sia stata interamente costituita in vigenza dei valori attuariali V2 allegati alle DGE 2004, dev’essere accertato che, entro e non oltre il giorno precedente la data di entrata in vigore dei nuovi coefficienti di conversione previsti dalle DGE 2011, ossia il 31 marzo 2011, l’interessato aveva accettato la proposta di abbuono di annualità fattagli in forza delle DGE 2004.
108 Nel caso in esame, così come ricordato al punto 21 della presente sentenza, la ricorrente non ha né accettato né formalmente rigettato la prima proposta di abbuono di annualità. La sua situazione alla luce del suo diritto al trasferimento «in», benché sorta in vigenza delle DGE 2004, non si era quindi interamente costituita in vigenza delle DGE 2004 al momento dell’entrata in vigore delle DGE 2011, le quali dunque, nel caso di specie, non sono state applicate in maniera retroattiva.
109 Di conseguenza, la ricorrente non può neppure far valere un diritto quesito o il mancato rispetto delle condizioni di revoca degli atti amministrativi (v. sentenza Cocchi e Falcione, cit., punti 42 e 43).
110 Da tutto quanto precede discende che si deve respingere in quanto infondata la domanda diretta all’annullamento della seconda proposta di abbuono.
111 Pertanto, il presente ricorso dev’essere respinto.
Sulle spese
112 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo secondo del detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dello stesso articolo, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
113 Dalla motivazione in precedenza illustrata risulta che la ricorrente è rimasta soccombente. Tuttavia, si deve rilevare che il comportamento della Commissione ha potuto suscitare, nella ricorrente, interrogativi ed esitazioni del tutto legittimi. In primo luogo, occorre ricordare che, nella decisione di rigetto del reclamo, la Commissione ha ammesso, spontaneamente, che la seconda proposta di abbuono di annualità andava considerata come atto lesivo. Orbene, anche se, nell’ambito del presente ricorso, la Commissione poteva legittimamente sollevare un’eccezione di irricevibilità invitando il Tribunale a non impegnare la discussione nel merito, nondimeno essa ha viceversa sostenuto che la proposta di abbuono di annualità non era «manifestamente» un atto lesivo. Inoltre, la Commissione ha precisato a tre riprese, ossia nella prima proposta di abbuono di annualità nonché nelle comunicazioni del 5 maggio e del 30 luglio 2010, che le DGE 2004 sarebbero state applicate alle domande di trasferimento registrate prima della data di entrata in vigore delle DGE 2011. Per giunta, nessuna menzione dell’importanza che potrebbe avere, in un contesto del genere, l’accettazione delle proposte di abbuono di annualità da parte dei funzionari e degli agenti interessati figura in tali comunicazioni. Le circostanze del caso di specie giustificano dunque l’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura e la condanna della Commissione a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dalla ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Seduta Plenaria)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione europea sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dalla sig.ra Teughels.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 dicembre 2013.
Il cancelliere | | Il presidente |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |