РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
12 юли 2019 година(*)
„Държавни помощи — Схема за помощ, приведена в действие от Франция в периода 1994—2008 г. — Субсидии за инвестиции, предоставени от регион Ил дьо Франс — Решение, с което схемата за помощ се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Понятия „съществуваща помощ“ и „нова помощ“ — Член 107 ДФЕС — Член 108 ДФЕС — Член 1, буква б), подточки i) и v) от Регламент (ЕС) 2015/1589 — Давностен срок — Член 17 от Регламент 2015/1589“
По дело T‑309/17
Organisation professionnelle des transports d’Île de France (Optile), установена в Париж (Франция), за която се явяват F. Thiriez и M. Dangibeaud, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват L. Armati, Цв. Георгиева-Кечмар и T. Maxian Rusche, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за частична отмяна на Решение (ЕС) 2017/1470 на Комисията от 2 февруари 2017 година относно схемите за помощ SA.26763 2014/C (ex 2012/NN), приведени в действие от Франция в полза на предприятията за автобусен транспорт в региона на Île-de-France (ОВ L 209, 2017 г., стр. 24),
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: I. Pelikánová, председател, V. Valančius и U. Öberg (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 С настоящата жалба жалбоподателят Organisation professionnelle des transports на Ile de France (Optile) иска частична отмяна на Решение (ЕС) 2017/1470 на Комисията от 2 февруари 2017 година относно схемите за помощ SA.26763 2014/C (ex 2012/NN), приведени в действие от Франция в полза на предприятията за автобусен транспорт в региона на Île-de-France (ОВ L 209, 2017 г., стр. 24, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
2 Жалбоподателят е сдружение, чиито членове са предприятия, извършващи редовен обществен автомобилен превоз на пътници на територията на регион Ил дьо Франс (Франция, наричан по-нататък „Регионът“). Тези предприятия експлоатират линиите и мрежите, които обслужват основно департаментите, наричани департаментите на „големият кръг“ (а именно Сен е Марн, Ивлин, Есон и Вал д’Оаз), докато Régie autonome des transports parisiens (RATP) притежава монопола върху мрежите за автомобилен транспорт в рамките на град Париж и неговите съседни департаменти.
3 На 20 октомври 1994 г. Сonseil régional d’Île-de-France (регионален съвет на Ил дьо Франс) приема решение CR 34‑94 относно помощта за подобряване на обществените автомобилни транспортни услуги, извършвани от частни предприятия или чрез публично управление, с цел да се продължи действието на набор от мерки за помощ, въведени по-рано в полза на посочените предприятия. През 1998 г. и 2001 г. са приети съответно две решения, а именно решение CR 44‑98 и решение CR 47‑01 (наричани по-нататък, заедно с решение CR 34‑94, „спорните решения“), които предхождат отмяната на разглежданата схема за помощи през 2008 г.
4 В приложение на спорните решения Регионът предоставя финансови помощи на местните публични органи на неговата територия, които са сключили договори за експлоатация на редовни автобусни линии с частни предприятия за редовен обществен автомобилен транспорт или обслужват такива линии пряко, чрез публично управление. Впоследствие местните публични органи са прехвърляли тези помощи на посочените предприятия за транспорт (наричани по-нататък „крайните получатели“).
5 Посочените помощи са били предоставени под формата на субсидии за инвестиции и са били предназначени за насърчаване на придобиването на нови превозни средства и монтирането от страна на крайните получатели на ново оборудване на превозните средства с оглед на подобряване на предлагането на обществен транспорт и справяне с отрицателните външни последици, свързани с особено натовареното пътно движение в рамките на транспортната мрежа на Региона.
6 Според френските органи 135 предприятия са се ползвали от разглежданата схема за помощ в периода 1994—2008 г. Рамката за използването на помощите е била определена с допълнителни споразумения към договорите за експлоатация, сключени между местните публични органи и крайните получатели. Допълнителните споразумения са били заверени от председателя на регионалния съвет на Ил дьо Франс и са съдържали подробно описание на задълженията на крайните получатели в замяна на плащането на помощите.
7 На 17 октомври 2008 г. до Европейската комисия е подадена административна жалба във връзка със схемите за помощ, за които се счита, че са неправомерни, и които се състоят от мерки за подкрепа, въведени в полза на някои предприятия за автобусен транспорт в периода 1994—2008 г. от Региона на неговата територия, а от 2008 г. нататък — от транспортния синдикат на Ил дьо Франс (STIF, Франция).
8 С писмо от 11 март 2014 г. Комисията уведомява Френската република за своето решение за започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. С публикуването на това решение в Официален вестник на Европейския съюз (ОВ C 141, 2014 г., стр. 38) Комисията приканва заинтересованите лица да представят становищата си относно спорните мерки.
9 На 30 април 2014 г. Френската република представя становището си на Комисията. Всички становища на заинтересованите страни, сред които е и жалбоподателят, са предоставени на Френската република, която не ги коментира.
10 На 21 юни 2016 г. Комисията получава съвместна бележка от четири от седемте заинтересовани страни, чиято цел е да уточни позицията им вследствие от приемането на решение от 6 октомври 2015 г., Комисия/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). На 9 ноември 2016 г. Регионът, в качеството си на заинтересована страна, допълва становището си.
11 На 2 февруари 2017 г. Комисията приема обжалваното решение и приключва официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.
12 В обжалваното решение Комисията счита по-специално че субсидиите за инвестиции, предоставени от Региона на основание на разглежданата схема за помощ в периода 1994—2008 г., съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, които не засягат търговията между държавите членки до степен, която да противоречи на общия интерес, и следователно са съвместими с общия пазар по смисъла на член 107, параграф 3 ДФЕС. В замяна на това тя прави извод, че доколкото за тези помощи не е било отправено уведомление и е трябвало да се квалифицират като „нови помощи“, те са били неправомерно приведени в действие в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС.
13 Диспозитивът на обжалваното решение гласи следното:
„Член 1
Схемата за помощ, неправомерно приведена в действие от [Френската република] в периода 1994—2008 г. под формата на субсидии за инвестиции, предоставяни от регион Île-de-France в рамките на решенията CR 34‑94, CR 44‑98 и CR 47‑01, е съвместима с вътрешния пазар.
[…]
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република“.
Производство пред националните съдилища
14 През май 2004 г. Syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (Независимият синдикат на превозвачите на пътници, наричан по-нататък „SATV“) подава искане до председателя на регионалния съвет на Ил дьо Франс да отмени спорните решения. Вследствие от отхвърлянето на това искане на 17 юни 2004 г. SATV сезира Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж, Франция) с жалба за отмяна срещу решението на председателя на регионалния съвет на Ил дьо Франс.
15 С решение № 0417015 от 10 юли 2008 г. Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) уважава жалбата на SATV и разпорежда на Региона да представи на регионалния съвет на Ил дьо Франс ново решение, тъй като схемата за помощ, която се привежда в изпълнение чрез прилагане на спорните решения, не е била съобщена на Комисията. Освен това Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) разпорежда на Региона да оттегли спорните решения.
16 В хода на производството, в рамките на което обжалва това съдебно решение, Регионът приема решение CR 80‑08 от 16 октомври 2008 г. за оттегляне на спорните решения.
17 С решение № 08PA 04753 от 12 юли 2010 г. Cour administrative d’appel de Paris (Административен апелативен съд Париж, Франция) потвърждава решение № 0417015 от 10 юли 2008 г. на Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж). Регионът подава касационна жалба срещу решението на Cour administrative d’appel de Paris (Административен апелативен съд Париж) пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция). С решение № 343440 от 23 юли 2012 г. Conseil d’État отхвърля тази жалба.
18 Вследствие от нова жалба, подадена от SATV на 27 октомври 2008 г., Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) разпорежда на Региона със съдебно решение № 0817138 от 4 юни 2013 г. да издаде изпълнителни листове, с които се дава възможност за възстановяване на помощите, предоставени на основание на оспорваните решения. На 27 ноември 2015 г. с решение № 13PA03172 Cour administrative d’appel de Paris (Административен апелативен съд Париж) отхвърля жалбата на Региона срещу това решение. Регионът подава касационна жалба пред Conseil d’État (Държавен съвет), производството, по което е висящо към момента на подаване на настоящата жалба.
Производството и исканията на страните
19 На 15 май 2017 г. на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд, с която се цели частична отмяна на обжалваното решение.
20 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да обяви жалбата за допустима,
– да отмени обжалваното решение, доколкото в него е установено главно че схемата за помощи, приложена в рамките на решения CR 34‑94, CR 44‑98 и CR 47‑01, съставлява нова схема за помощ, която е „неправомерно приведена в действие“, и при условията на евентуалност, че погасителната давност се прилага само за субсидиите, изплатени преди май 1994 г.
21 Комисията моли Общия съд:
– като главно искане, да обяви жалбата за недопустима,
– при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
22 Без да прави възражение за недопустимост с отделен акт на основание на член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, Комисията иска жалбата да се обяви за недопустима, тъй като жалбоподателят нямал процесуална легитимация.
23 Жалбоподателят посочва, че макар да не е адресат на обжалваното решение, е допустимо да подаде настоящата жалба.
24 В това отношение следва да се напомни, че съдилищата на Съюза имат право да преценяват според обстоятелствата във всеки конкретен случай дали доброто правораздаване оправдава отхвърлянето по същество на жалбата без предварително произнасяне по допустимостта ѝ (решения от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 51 и 52 и от 14 септември 2015 г., Brouillard/Съд, T‑420/13, непубликувано, EU:T:2015:633, т. 18).
25 При обстоятелствата в разглеждания случай Общият съд счита, че от съображения за процесуална икономия следва да разгледа най-напред основателността на жалбата, без да се произнася предварително по нейната допустимост.
По същество
26 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква по същество две основания. Първото основание е нарушение, от една страна, на член 1, буква б), подточки i) и v) от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 249, 2015 г., стр. 9), доколкото в обжалваното решение Комисията била приела неправилно, че посочените помощи, предоставени в периода 1994—2008 г. на основание на разглежданата схема за помощ, са били нови помощи, които поради липсата на уведомяване са били неправомерно приведени в действие, и от друга страна, на задължението за мотивиране в рамките на прилагането на член 1, буква б), подточка v) от посочения регламент, тъй като Комисията не е изложила достатъчно подробно основанията, поради които счита, че посочените помощи вече са съставлявали държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС към момента на въвеждането им. Второто основание, което е изтъкнато при условията на евентуалност, е нарушение на член 17, параграф 2 от същия регламент, тъй като в обжалваното решение Комисията е направила неправилен извод, че единствено помощите, изплатени на основание на разглежданата схема за помощ преди май 1994 г., са погасени по давност.
По първото основание: нарушение на член 1, буква б), подточки i) и v) от Регламент 2015/1589 и нарушение на задължението за мотивиране
27 Преди всичко Комисията посочва, че жалбоподателят не е формулирал първото основание като изведено от нарушение на „материалните норми“ на правото на Съюза.
28 Този довод може да бъде отхвърлен веднага, тъй като в писменото си становище жалбоподателят е цитирал член 1, буква б), подточки i) и v) от Регламент 2015/1589 и изрично е основал доводите си на тази разпоредба. В този смисъл наименованията на твърденията за нарушения в рамките на първото основание съдържат съответно позоваване на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589 и на член 1, буква б), подточка v) от посочения регламент. От това следва, че Комисията не може да твърди, че настоящото основание на жалбоподателя не е базирано на конкретни разпоредби от правото на Съюза.
29 Освен твърдяното нарушение на член 1, буква б), подточки i) и v) от Регламент 2015/1589, жалбоподателят изтъква срещу Комисията, че в обжалваното решение не е изложила достатъчно подробно причините, поради които счита, че помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощи, са съставлявали помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС към момента на тяхното въвеждане и поради това не са можели да съставляват съществуващи помощи на основание на член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589.
30 В това отношение следва да се напомни, че липсата или непълнотата на мотивите е основание за отмяна, с което се цели да се установи съществено процесуално нарушение и което съответно изисква само по себе си отделен анализ на извода за неправилност на мотивите на обжалваното решение, чиято проверка е част от проверката за правилност на това решение (вж. в този смисъл решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 67 и от 15 декември 2005 г., Италия/Комисия, C‑66/02, EU:C:2005:768, т. 26).
31 При тези условия твърдението за нарушение на задължението за мотивиране в рамките на прилагането на член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 трябва да се разгледа преди останалите твърдения за нарушения, изтъкнати в рамките на настоящото основание, които се отнасят до законосъобразността по същество на обжалваното решение.
– По твърдението за нарушение на задължението за мотивиране
32 Жалбоподателят изтъква по същество, че Комисията не е мотивирала решението си да отхвърли квалификацията на предоставените помощи на основание на разглежданата схема за помощ като съществуващи съгласно член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589, доколкото не е определила точно датата на въвеждането на посочената схема за помощи, а се е задоволила с това да посочи, че тази дата е „между 1979 г. и 2008 г.“.
33 В това отношение жалбоподателят посочва по-специално че Комисията е възприела противоречиви мотиви, тъй като е направила извод, от една страна, че помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощи, са били въведени през 1979 г., а от друга страна, че решение CR 84‑07 (от 1984 г.) съставлява правното основание на тази схема. Освен това в съображения 226 и 237 от обжалваното решение Комисията е приела, че е бил удовлетворен критерият за засягане на търговията между държавите членки, независимо коя е датата на въвеждане на разглежданата схема за помощи. В съображение 228 от обжалваното решение тя обаче е посочила, че единствено субсидиите, предоставени след 1993 г., са можели да засегнат търговията между държавите членки.
34 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
35 Следва да се припомни, че съгласно член 296, втора алинея ДФЕС правните актове са мотивирани. Освен това съгласно член 41, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз правото на добра администрация включва задължението на администрацията да мотивира своите решения.
36 Съгласно постоянната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет. Мотивите трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, така че, от една страна, да дадат възможност на съда на Съюза да упражни контрол за законосъобразност, а от друга страна, да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да могат да защитят правата си и да проверят дали решението е обосновано или не (вж. решение от 6 март 2003 г., Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, EU:T:2003:57, т. 278 и цитираната съдебна практика).
37 Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решение от 6 март 2003 г., Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, EU:T:2003:57, т. 279).
38 Все пак, макар Комисията да не е длъжна да изрази позиция по всички доводи, приведени пред нея от заинтересованите лица, тя трябва да изложи фактите и правните съображения, които са от съществено значение в контекста на решението (вж. в този смисъл решение от 6 март 2003 г., Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, EU:T:2003:57, т. 280).
39 Що се отнася до квалифицирането на дадена мярка като помощ, задължението за мотивиране изисква да се посочат съображенията, поради които Комисията приема, че разглежданата мярка попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС (решение от 13 юни 2000 г., EPAC/Комисия, T‑204/97 и T‑270/97, EU:T:2000:148, т. 36).
40 Освен това, дори в случаите, когато от обстоятелствата, при които е предоставена помощта, е видно, че тя може да засегне търговията между държавите членки и да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията, Комисията трябва най-малкото да посочи тези обстоятелства в мотивите на решението си (решения от 7 юни 1988 г., Гърция/Комисия, 57/86, EU:C:1988:284, т. 15, от 24 октомври 1996 г., Германия и др./Комисия, C‑329/93, C‑62/95 и C‑63/95, EU:C:1996:394, т. 52 и от 30 април 1998 г., Vlaamse Gewest/Комисия, T‑214/95, EU:T:1998:77, т. 64).
41 Всъщност засягането на търговията между държавите членки не може да бъде чисто хипотетично или предполагаемо, като в противен случай член 107, параграф 1 ДФЕС би се изпразнил от съдържание. В този смисъл следва да се определи причината, поради която разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и е в състояние с оглед на предвидимите си последици да засегне търговията между държавите членки (решение от 18 май 2017 г., Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, т. 30).
42 В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 за съществуваща се счита всяка помощ, която не е представлявала помощ в момента на въвеждането ѝ в действие, а е станала помощ впоследствие поради еволюцията на вътрешния пазар и без да е била изменяна от държавата членка. В замяна на това, когато определени мерки са станали помощ след либерализирането на дадена дейност от правото на Съюза, такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране.
43 В съображения 226 и 237 от обжалваното решение Комисията прави извод, че доколкото крайните получатели са можели да използват субсидираното оборудване в рамките на дейност по случаен превоз или на други отворени за конкуренцията транспортни пазари за редовен превоз във Франция или на територията на Съюза, посочените помощи, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ, са можели да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите членки и следователно са можели да съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС още от първоначалното им въвеждане.
44 В подкрепа на това заключение Комисията цитира съдебно решение № 0417015 от 10 юли 2008 г. на Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) и решение № 08PA04753 от 12 юли 2010 г. на Cour administrative d’appel de Paris (Апелативен административен съд Париж), в които е направен извод, че разглежданата схема за помощ е била приложена неправомерно.
45 Освен това, след като посочва, че предоставянето на регионалните помощи е било ограничено от спорните решения, първото от които датира от 1994 г., съставляващи правното основание на разглежданата схема за помощ, Комисията е отчела надлежно доводите на страните, изложени в административното производство, с които се цели да се докаже, че посочената схема е била въведена или на дата, предхождаща влизането в сила във Франция на Договора за създаване на Европейската общност (понастоящем Договор за функционирането на ЕС), т.е. преди 1994 г., когато пазарът на редовен обществен автомобилен транспорт все още не е би отворен за конкуренцията, а именно през 1984 г. и най-рано през 1979 г.
46 В това отношение от съображения 234—237 от обжалваното решение следва, че Комисията е разгледала въпроса дали съществуването на схема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС е можело да бъде установено, що се отнася до евентуалните помощи, предоставени преди 1994 г., единствено с цел да отговори на доводите на Региона и на някои заинтересовани страни, изложени в хода на административното производство.
47 Следователно от съображения 234—237 от обжалваното решение не може да се направи изводът, че самата Комисията е приела, че разглежданата схема за помощи е можела да бъде създадена във всеки момент в периода от 1979 г. до 2008 г. Обратно на това, тя е приела, че периодът 1979—1994 г. предхожда въвеждането на разглежданата схема за помощ. При тези условия Комисията не може да бъде упрекната, че не е обяснила защо субсидиите, предоставени на основание на посочената схема за помощи през този период, са можели да бъдат квалифицирани като държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
48 Освен това Комисията не може да бъде упрекната, че не е изложила достатъчно подробно причините, поради които счита, че трябва да се отхвърлят доводите на заинтересованите страни, че разглежданата схема за помощи е била въведена преди 1994 г. и е трябвало да бъде квалифицирана като съществуваща схема за помощ, тъй като към онзи момент пазарът на редовния превоз на пътници все още не е бил отворен за конкуренцията.
49 Всъщност в съображения 226 и 237 от обжалваното решение Комисията обяснява, че макар разглежданата схема за помощи да е била въведена преди 1994 г., тя е можела да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки и следователно е можела да удовлетвори критериите, предвидени в член 107, параграф 1 ДФЕС още от момента на нейното въвеждане, като се има предвид присъствието на крайните получатели на пазара на случаен превоз на пътници.
50 От това следва, че макар изложените от Комисията мотиви несъмнено да са кратки, в конкретния случай те са достатъчни, за да позволят на жалбоподателя да разбере причините, поради които тя счита, че още от създаването на разглежданата схема за помощ посочените помощи, предоставени на основание на тази схема, са можели да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите членки и следователно са можели да съставляват нови помощи по смисъла на член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589.
51 Следователно твърдението за нарушение на задължението за мотивиране трябва да се отхвърли.
– По твърдението за нарушение на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589
52 Жалбоподателят посочва по същество, че разглежданата схема за помощ трябва да бъде квалифицирана като съществуваща на основание член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589. Според жалбоподателя възможността публичните органи да предоставят субсидии на предприятията за обществен автомобилен транспорт на пътници, в рамките на договори, които определят задълженията за предоставяне на услуги и тарифните задължения на тези предприятия, е въведена с член 19 от Décret no49‑1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (Указ № 49‑1473 от 14 ноември 1949 г. относно координирането и хармонизирането на железопътния и сухопътния транспорт) (JORF от 15 ноември 1949 г., стр. 11104, наричан по-нататък „Указът от 1949 г.“), преди влизането в сила на Договора за създаване на Европейската икономическа общност във Франция на 1 януари 1958 г. Той напомня, че съгласно член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589 помощите, въведени в съответната държава членка преди влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС, се считат за съществуващи.
53 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
54 По-специално Комисията поддържа, че макар Указът от 1949 г. да е въвел възможността за френските местни органи да сключват договори за субсидии с предприятия за обществен превоз, този указ във всички случаи е бил променен съществено със спорните решения.
55 Указът от 1949 г. е предвиждал следното:
„Член 2
Услугите за превоз на пътници, които са предмет на мерките за координиране и хармонизиране посредством прилагане на разпоредбите на член 7 от Закона от 5 юли 1949 г., са следните:
[…]
2. Автомобилните услуги за обществен превоз на пътници, изброени по-долу […]:
Услугите за редовен превоз, както и тези за сезонен и периодичен превоз […];
Услугите за случаен превоз, т.е. тези, които, макар да се предоставят по заявка на клиента, отговарят на общи нужди на обществеността, като се подновяват в определени периоди всяка година […].
Член 19
Местен орган може да субсидира услуга за автомобилен превоз, като сключи с предприятие договор, в който се определят задълженията, наложени на предприятието в допълнение към произтичащите от правилника му за експлоатация.
Тарифата, установена съгласно този договор, трябва да е в съответствие с всички правила, които се съдържат в предходните членове“.
56 Що се отнася до въпроса дали посочените помощи, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ, се основават на Указа от 1949 г., първо, следва да се уточни, че редът и условията за предоставяне на субсидиите, предвидени в Указа от 1949 г., се различават от тези относно помощите, отпуснати на основание на решение CR 34‑94. Както правилно посочва Комисията, в рамките на решение CR 34‑94 субсидиите за инвестиции са били предоставени от Региона на местните публични органи, преди да бъдат изплатени на крайните получатели. Подобен механизъм за прехвърляне на средства не е съществувал в рамките на Указа от 1949 г.
57 Второ, съгласно решение № 343440 от 23 юли 2012 г. на Conseil d’État субсидиите, предоставени на основание на решение CR 34‑94, са имали за цел единствено да улеснят придобиването на оборудване от предприятията за обществен транспорт на Ил дьо Франс, без разглежданата схема за помощи да има за предмет или за последица да наложи като насрещна престация тарифни задължения на крайните получатели. Случаят не е бил такъв с член 19 от Указа от 1949 г., който принципно е предвиждал възможността за местните френски органи да сключват договори за субсидии със същите тези предприятия, като същевременно е целял осъществяване на контрол върху прилаганите тарифи. В този смисъл член 11 от посочения указ е гласял, че „за услугите, по отношение на които е сключен договор с местен орган, тарифите са определени […] в съответствие с договора, сключен между предприятието и органа, който изплаща субсидията“.
58 Трето, в спорните решения не се е съдържало никакво позоваване на Указа от 1949 г. В тези решения се споменавали единствено Code général des collectivités territoriales (Общият кодекс за местното самоуправление), Loi no 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (Закон № 82‑1153 от 30 декември 1982 г. за насоките във вътрешния транспорт) (JORF от 31декември 1982 г., стр. 4004) и няколко по-ранни решения и укази, приети в съответствие с националното право, сред които не фигурира Указът от 1949 г.
59 Четвърто, спорните решения са били част от специфична правна уредба относно организацията на транспорта в Ил дьо Франс, която е била конкретизирана за първи път в Ordonnance no 59‑151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne) (Наредба № 59‑151 от 7 януари 1959 г. относно организацията на превоза на пътници в парижкия регион (JORF от 10 януари 1959 г., стр. 696), близо десет години след приемането на Указа от 1949 г.
60 От гореизложените съображения следва, че Указът от 1949 г. не съставлява правното основание на разглежданата схема за помощ.
61 При тези условия следва да се приеме за установено, че жалбоподателят не е представил пред Общия съд достатъчно доказателства, които да сочат, че разглежданата схема за помощи трябва да бъде квалифицирана като съществуваща на основание на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589.
62 Следователно твърдението за нарушение на член 1, буква б), подточка i) от Регламент 2015/1589 трябва да се отхвърли.
– По твърдението за нарушение на член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589
63 Жалбоподателят поддържа по същество, че Комисията е нарушила член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589, тъй като в обжалваното решение не е взела предвид, че предоставените от Региона помощи съставляват съществуваща схема за помощ на основание на посочената разпоредба.
64 В това отношение жалбоподателя счита по-специално че доколкото пазарите за обществен транспорт на държавите — членки на Съюза, са били отворени за конкуренцията едва от 1995 г. нататък — който начален момент е бил възприет в решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), отнасящо се до отварянето на посочените пазари — субсидиите, предоставени на основание на спорните решения, не са можели да съставляват схема за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС при предоставянето им за първи път.
65 Според жалбоподателя разглежданата схема за помощ е била въведена с решение CR 79‑21 от 10 юли 1979 г., а впоследствие е била допълнена с решение CR 80‑40 от 10 декември 1980 г., като по това време пазарите за обществен превоз в Съюза не са били отворени за конкуренцията. Тази схема е била повторно приложена без значителни изменения през 1984 г., 1994 г., 1998 г. и 2001 г.
66 Комисията посочва, че както е приел Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) в решение № 0417015 от 10 юли 2008 г., крайните получатели са осъществявали дейност едновременно на пазара на редовен превоз на пътници и на пазара на случаен превоз на пътници. Пазарът на случаен превоз на пътници обаче вече е бил либерализиран през 1979 г. От това следвало, че разглежданата схема за помощи е можела да засегне конкуренцията между държавите членки на този пазар, независимо кога е била въведена, доколкото датата на въвеждането ѝ попада в периода 1979—2008 г.
67 Комисията добавя, че датата, която следва да се вземе предвид във връзка с отварянето на пазара на редовния превоз на пътници, е тази на влизането в сила на Loi no 93‑122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Закон № 93‑122 от 29 януари 1993 г. за предотвратяване на корупцията и за прозрачност на икономическия живот и на публичните процедури) (JORF от 30 януари 1993 г., стр. 1588, наричан по-нататък „Loi Sapin“), който разрешава навлизането на инвеститори и оператори на френския пазар и транспонира във френското право Директива 93/38/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникационния сектор (ОВ L 199, 1993, стр. 84).
68 Според Комисията обстоятелството, че съгласно решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), някои държави членки са отворили пазара си за конкуренцията през 1995 г., не изключва възможността Франция да е могла да отвори своя пазар още през 1993 г.
69 Следва да се напомни, че съгласно съдебната практика понятието „еволюция на вътрешния пазар“, което се съдържа в член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589, може да се разбира като позоваващо се на изменение на икономическия и правен контекст в отрасъла, до който се отнася разглежданата мярка. Подобно изменение може в частност да произтича от либерализацията на пазар, първоначално затворен за конкуренцията (вж. по аналогия решение от 24 март 2011 г., Freistaat Sachsen и Land Sachsen-Anhalt/Комисия, T‑443/08 и T‑455/08, EU:T:2011:117, т. 188).
70 В съответствие с член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 датата за либерализиране на дадена дейност от правото на Съюза трябва да бъде взета предвид единствено с цел да се изключи възможността след тази дата мярка, която не е представлявала помощ преди либерализирането, да бъде квалифицирана след това като съществуваща помощ (вж. по аналогия решение от 16 януари 2018 г., EDF/Комисия, T‑747/15, EU:T:2018:6, т. 369).
71 В настоящия случай от обжалваното решение, и по-специално от съображение 18, буква a) и съображения 19, 183 и 186 от това решение следва, че според Комисията разглежданата схема за помощи е била въведена през 1994 г. и отменена през 2008 г., като последицата от това е, че първоначалната система за помощи от 1979 г. трябва да се счита за схема за помощ, различна от тази, въведена с решение CR 34‑94 и сл.
72 Що се отнася до въпроса дали разглежданата схема за помощи трябва да се квалифицира като съществуваща съгласно член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 или в съответствие със съдебната практика, съгласно която схема за помощ, въведена на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренцията, трябва да се счита за съществуваща схема за помощ при либерализирането на този пазар (решение от 15 юни 2000 г., Alzetta и др./Комисия, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97—T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98—T‑6/98 и T‑23/98, EU:T:2000:151, т. 143), следва да се напомни, че Loi Sapin, чрез който се осъществява либерализирането на пазара на редовния превоз на пътници на цялата територия на Франция, с изключение на Ил дьо Франс, е приет през 1993 г., т.е. преди влизането в сила на решение CR 34‑94, като съгласно анализа, осъществен от Комисията в обжалваното решение, припомнен в точка 71 по-горе, последната посочена дата съвпада с датата на въвеждане на разглежданата схема за помощ.
73 С оглед на тези обстоятелства Комисията е приела правилно в обжалваното решение, че от 1994 г. нататък крайните получатели са можели да използват оборудването, финансирано чрез помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ на други пазари на редовен превоз на пътници, които са били отворени за конкуренцията, и следователно че посочените помощи са можели да засегнат конкуренцията и търговията между държавите членки и да съставляват нови помощи, считано от тази дата.
74 Това заключение не може да бъде поставено под въпрос посредством твърдението на жалбоподателя, че Loi Sapin предхожда всяко формално либерализиране от правото на Съюза на пазара на редовния транспорт. Всъщност член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 трябва да се разбира в смисъл, че само по себе си наличието на дата за либерализиране в резултат от влизането в сила на правна уредба на Европейския съюз не е достатъчно, за да се изключи възможността дадена мярка да бъде квалифицирана като нова помощ, ако въз основа на критерия за развитие на пазара може да се докаже, че мярката е била приета на пазар, който вече е бил напълно или отчасти отворен за конкуренцията преди датата на либерализиране на засегнатата дейност от правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 16 януари 2018 г., EDF/Комисия, T‑747/15, EU:T:2018:6, т. 369).
75 В това отношение следва да се подчертае, че жалбоподателят не е оспорил квалифицирането на предоставените на основание на спорните решения субсидии като държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС за периода 1994—2008 г. Освен това изводът на Комисията, че що се отнася до този период, всички предвидени в член 107, параграф 1 ДФЕС критерии са били изпълнени, е в съответствие с анализа, който се съдържа в решенията на националните съдилища, а именно, по-специално, в решение № 0417015 от 10 юли 2008 г. на Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж) и в решение № 08PA04753 от 12 юли 2010 г. на Cour administrative d’appel de Paris (Административен апелативен съд Париж), цитирани по-конкретно в съображение 226 от обжалваното решение.
76 Освен това, макар, както твърди жалбоподателят, Комисията да е допуснала грешка, като е приела, че разглежданата схема за помощи е била въведена едва през 1994 г., тази грешка сама по себе си не е достатъчна, за да се обори изводът, че разглежданата схема трябва да се счита за нова схема за помощ. Всъщност, както вече беше посочено в точка 49 по-горе, от съображения 226 и 237 от обжалваното решение следва, че дори да се приеме, че е налице хипотезата, в която разглежданата схема за помощи е трябвало да се счита за въведена през 1979 г. или най-късно през 1994 г., когато пазарът на редовен превоз на пътници все още е бил затворен за конкуренцията, крайните получатели са можели да използват оборудването, финансирано частично от Региона в рамките на дейности по случаен превоз, които са били отворени за конкуренцията.
77 В настоящия случай жалбоподателят не е представил каквото и да било конкретно доказателство, с което да установи, че пазарът на случаен превоз не е бил част от осъществяваната между държавите членки търговия през периода, предхождащ въвеждането на разглежданата схема за помощ или по време на нейното въвеждане.
78 Освен това Cour administrative d’appel de Paris (Административен апелативен съд Париж) вече е наблегнал на релевантността на пазара на случаен превоз на пътници в своето решение № 15PA00385 от 27 ноември 2015 г. Така, именно основавайки се на решенията на националните съдилища, Комисията приема, че трябва да се счита, че от самото ѝ приемане разглежданата схема за помощи засяга търговията между държавите членки и конкуренцията, включително в хипотезата, в която е въведена през 1979 г.
79 С оглед на гореизложените съображения твърдението за нарушение на член 1, буква б), подточка v) от Регламент 2015/1589 трябва да се отхвърли, както и първото основание като цяло.
По второто основание — нарушение на член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589
80 Жалбоподателят оспорва по същество направения в съображение 239 от обжалваното решение извод, че тъй като първата жалба пред националните съдилища е била подадена през май 2004 г., само помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ преди май 1994 г., са били погасени по давност.
81 По-специално жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила член 17 от Регламент 2015/1589, като е приела в обжалваното решение, че предвиденият в тази разпоредба давностен срок е можел да бъде прекъснат с подаването на жалба пред националните юрисдикции от страна на частноправен субект. Жалбоподателят счита, че съгласно тази разпоредба единствено акт на Комисията или на държава членка, която действа по искане на Комисията, може да прекъсне давността.
82 Жалбоподателят поддържа също така, че Комисията е нарушила процесуалните права на заинтересованите страни и принципа на защита на оправданите правни очаквания, доколкото не ги е уведомила за изменението на давностния срок, който е била определила по-рано в решението за започване на официалната процедура по разследване от 11 март 2014 г., което е предвиждало, че единствено помощите, предоставени от 1998 г. нататък, не са били погасени по давност.
83 Според Комисията второто основание е неотносимо. Тя счита, че нейният анализ на погасителната давност на помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ, от гледна точка на националния съдебен спор, не е част от тълкуването на член 17 от Регламент 2015/1589, а от тълкуването на член 108, параграф 3 ДФЕС.
84 Според Комисията член 108, параграф 3 ДФЕС цели националните съдилища да запазят изключителната си компетентност относно разрешаването на помощите и правомощието си във връзка с възстановяването им. Давностният срок трябвало да бъде определен от националното право и можел да бъде прекъснат с първата жалба, подадена пред националните съдилища от конкурент на крайните получатели.
85 Следва да се напомни, че член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589 определя реда и условията за изчисляване на десетгодишния давностен срок, който се прилага по отношение на правомощията на Комисията в областта на възстановяването на помощта, докато член 17, параграф 3 от посочения регламент предвижда, че „[в]сяка помощ, по отношение на която давностният срок е изтекъл, се счита за съществуваща помощ“. В член 1, буква б), подточка iv) от същия регламент се уточнява, че съществуващата помощ включва „помощ, която се счита за съществуваща съгласно член 17 от настоящия регламент“.
86 В това отношение от съображения 238—240 от обжалваното решение следва, че въпросът относно давността, приложима по отношение на спорните помощи, е разгледан от Комисията единствено с цел да провери дали направеният по-рано в това решение извод, че разглежданата схема за помощ е нова, е можел да бъде поставен под въпрос от обстоятелството, че част от тези помощи е погасена по давност. По-специално, със съображение 239 от обжалваното решение се цели да бъде потвърдено, че „всяка помощ, платена от региона след месец май 1994 г., […] следва за целите на настоящата процедура да се разглежда като нова помощ“.
87 От това следва, че доводите, изложени в съображение 239 от обжалваното решение, имат очевидна връзка с направения в това решение анализ дали разглежданата схема за помощ е нова, или е съществуваща, поради което, обратно на твърденията на Комисията, в това съображение тя е целяла да приложи член 1, буква б), подточка iv) във връзка с член 17 от Регламент 2015/1589.
88 Освен това следва да се приеме за установено, че правилата относно давността, определени в член 17 от Регламент № 2015/1589, се отнасят само до „правомощията на Комисията в областта на възстановяването на помощи“. Всъщност тази разпоредба трябва да бъде разглеждана като продължение на член 16, параграф 1 от посочения регламент, който предвижда по същество, че Комисията може да приеме решение за възстановяване само когато е взето отрицателно решение в случай на неправомерна помощ, тоест след като е установена несъвместимостта на спорната помощ с вътрешния пазар.
89 От това следва, че нормите в областта на давността, предвидени в член 17, както и в член 1, буква б), подточка iv) от Регламент 2015/1589, не са предназначени да бъдат прилагани в случаи като настоящия, в които след предоставянето на неправомерните помощи Комисията е установила съвместимостта им с вътрешния пазар.
90 Освен това десетгодишният давностен срок, предвиден в член 17 от Регламент 2015/1589, не може да се тълкува като приложим и по отношение на правомощията на националните органи да претендират лихви за периода, през който разглежданите помощи са били неправомерно изплащани.
91 В това отношение от самия текст на член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589 следва, че тази разпоредба цели да уреди изцяло въпроса относно давността, която се прилага в случай на решение на Комисията за възстановяване на помощите. Следователно подаването на жалба пред националните съдилища от страна на конкурент не съставлява „действие, предприето от Комисията или от дадена държава членка, която действа по искане на Комисията, по отношение на неправомерната помощ“ по смисъла на член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589.
92 При тези условия, макар по отношение на разглежданата схема за помощ националните съдилища да са решили, че помощите, предоставени на основание на тази схема, са били погасени по давност, считано от подаването на първата жалба пред тях от страна на конкурент на крайните получатели, това решение не е можело да обвърже Комисията.
93 От друга страна, следва да се приеме, че правомощията на националните органи относно евентуално възстановяване на разглежданите помощи или на лихвите за периода, през който посочените помощи са били неправомерно изплащани, се подчиняват само на установените в националното право правила относно давността, които са приложими пред националния съд.
94 Всъщност в точки 34 и 35 от решение от 5 октомври 2006 г., Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), Съдът уточнява, че доколкото Регламент [2015/1589] съдържа процесуални правила, които се прилагат за всички висящи пред Комисията административни производства в областта на държавните помощи, той кодифицира и укрепва практиката на Комисията при разглеждането на държавни помощи и не съдържа разпоредба относно правомощията и задълженията на националните съдилища, които продължават да се уреждат от разпоредбите на Договора, както са тълкувани от Съда.
95 В настоящия случай следва да се напомни, от една страна, че Комисията не е била в състояние да упражни своите правомощия за възстановяване от крайните получатели на помощите, предоставени на основание на разглежданата схема за помощ, тъй като в член 1 от диспозитива на обжалваното решение е направила извод, че разглежданата схема за помощи е съвместима с вътрешния пазар.
96 Следва да се напомни, от друга страна, че когато Комисията приеме, както е направила в обжалваното решение, че дадена помощ е неправомерна, правото на Съюза задължава националните съдилища да разпоредят на получателя на помощта да плати лихви за периода, през който тя е била неправомерно изплащана (вж. в този смисъл решения от 12 февруари 2008 г., CELF и Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, т. 51, 52 и 55 и от 16 октомври 2014 г., Alpiq RomIndustries и Alpiq RomEnergie/Комисия, T‑129/13, непубликувано, EU:T:2014:895, т. 39). Все пак дори при липса на изключителни обстоятелства правото на Съюза не налага на тези съдилища задължение за възстановяване и на неправомерната помощ, когато тя е съвместима с вътрешния пазар. Следователно, ако случаят го предполага, единствено по силата на националното право националният съд евентуално има правомощието да разпореди възстановяването на неправомерната помощ, без това да засяга правото на съответната държава членка да я приведе отново в действие в един следващ момент или да уважи искания за обезщетения за вреди, причинени поради неправомерния характер на помощта (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2008 г., CELF и Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, т. 55).
97 Следователно, дори да се предположи, че в съображение 239 от обжалваното решение Комисията е допуснала грешка при прилагането на член 1, буква б), подточка iv) и на член 17 от Регламент 2015/1589, това обстоятелство не може да породи правни последици по отношение на жалбоподателя.
98 С оглед на гореизложеното второто основание трябва да се обяви за неотносимо, тъй като член 17, параграф 2 от Регламент 2015/1589 не е приложим в настоящия случай с оглед на съвместимостта на разглежданата схема за помощ с вътрешния пазар.
99 Тъй като се отхвърлят всички основания, изтъкнати в подкрепа на настоящата жалба, следва да се отхвърли и самата жалба.
По съдебните разноски
100 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
101 В настоящия случай, тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да се осъди да понесе, освен собствените си разноски, и разноските на Комисията съгласно направените от нея искания.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Organisation professionnelle des transports d’Île de France (Optile) понася, наред с направените от него съдебни разноски, и съдебните разноски на Европейската комисия.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 юли 2019 година.
Подписи
Съдържание