ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
1. června 2017 (*)
„Řízení o předběžné otázce – Odpovědnost za životní prostředí – Směrnice 2004/35/ES – Článek 17 – Časová působnost – Provoz vodní elektrárny zahájený před uplynutím lhůty k provedení této směrnice – Článek 2 bod 1 písm. b) – Pojem ‚škody na životním prostředí‘ – Vnitrostátní právní úprava, která vylučuje škody zohledněné v povolení – Článek 12 odst. 1 – Přístup ke spravedlnosti ve věcech týkajících se práva životního prostředí – Aktivní legitimace – Směrnice 2000/60/ES – Článek 4 odst. 7 – Přímý účinek“
Ve věci C‑529/15,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko) ze dne 24. září 2015, došlým Soudnímu dvoru dne 7. října 2015, v řízení zahájeném
Gertem Folkem,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev a S. Rodin (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Bobek,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. října 2016,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Gerta Folka G. Folkem, Rechtsanwalt,
– za rakouskou vládu C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
– za Evropskou komisi E. Whitem, E. Manhaevem a A. C. Becker, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 10. ledna 2017,
vydává tento
Rozsudek
1 Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (Úř. věst. 2004, L 143, s. 56; Zvl. vyd. 15/08, s. 357), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 114) (dále jen „směrnice 2004/35“), a článku 4 odst. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275).
2 Tato žádost byla předložena v rámci projednávání stížnosti G. Folka proti rozhodnutí Unabhängiger Verwaltungssenat für die Steiermark (nezávislý správní senát pro spolkovou zemi Štýrsko, Rakousko) o zamítnutí stížnosti pro poškozování životního prostředí.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2004/35
3 Body 24, 25 a 30 odůvodnění směrnice 2004/35 zní:
„(24) Je nezbytné zajistit, aby byly k dispozici prostředky k účinnému provádění a vymáhání a aby bylo současně zajištěno, že oprávněné zájmy dotyčných provozovatelů a dalších zúčastněných stran jsou přiměřeně uspokojeny. Příslušné orgány by měly být pověřeny zvláštními úkoly spojenými s odpovídajícím správním rozhodováním a posuzováním; zejména se jedná o povinnost posoudit význam škod a určit, která nápravná opatření je třeba přijmout.
(25) Osoby postižené škodami na životním prostředí nebo pravděpodobně postižené osoby by měly být oprávněny požádat příslušný orgán, aby v jejich případě konal. Ochrana životního prostředí je širokým zájmem, v jehož jméně vždy nejednají nebo nemohou jednat jednotlivci. Proto by i nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí měly mít příležitost řádně přispívat k účinnému provádění této směrnice.
[…]
(30) Škody způsobené před uplynutím lhůty k provedení této směrnice by neměly být pokryty touto směrnicí.“
4 Podle čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/35 se pro účely této směrnice „škodami na životním prostředí“ rozumí „škody na vodách, což jsou jakékoli škody, které mají závažný nepříznivý účinek na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, jak je vymezen směrnicí 2000/60/ES, s výjimkou nepříznivých účinků v případech, kdy se uplatňuje čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice“.
5 Článek 12 směrnice 2004/35, nadepsaný „Žádost o opatření“, stanoví:
„1. Fyzické nebo právnické osoby:
a) dotčené škodami na životním prostředí nebo pravděpodobně dotčené osoby, nebo
b) mající dostatečný zájem na rozhodování o životním prostředí v souvislosti se škodami na životním prostředí, nebo
c) prohlašující, že došlo k porušení práva, je-li to požadováno správním právem procesním členského státu jako podmínka,
jsou oprávněny předložit příslušnému orgánu jakákoli vyjádření související s případy škod na životním prostředí nebo s bezprostřední hrozbou takových škod, jichž jsou si vědomy, a jsou oprávněny požadovat po příslušném orgánu, aby přijal opatření podle této směrnice.
Členské státy stanoví, co představuje ‚dostatečný zájem‘ a ‚porušení práva‘.
Za tímto účelem se zájem jakékoli nevládní organizace usilující o ochranu životního prostředí a splňující všechny požadavky vnitrostátního práva považuje za dostatečný pro účely pododstavce b). Takové organizace jsou také považovány za nositele práv, která mohou být porušena ve smyslu pododstavce c).
2. Žádost o opatření je doprovázena relevantními informacemi a údaji, které podporují vyjádření předložené v souvislosti s dotčenou škodou na životním prostředí.
3. V případě, že žádost o opatření a přiložená vyjádření hodnověrně ukazují, že došlo ke škodám na životním prostředí, zváží příslušný orgán všechna taková prohlášení a žádosti o opatření. Za těchto okolností poskytne příslušný orgán dotčenému provozovateli příležitost, aby oznámil své názory na danou žádost o akci [o opatření] a na prohlášení, která ji doprovázejí.
4. Příslušný orgán co nejdříve, a v každém případě v souladu s příslušnými ustanoveními vnitrostátního práva, informuje osoby uvedené v odstavci 1, které předložily svá vyjádření tomuto orgánu, o svém rozhodnutí přijmout nebo zamítnout danou žádost o opatření a toto rozhodnutí zdůvodní.
5. Členské státy mohou rozhodnout, že nebudou používat odstavce 1 a 4 v případech bezprostřední hrozby škod.“
6 Článek 13 směrnice 2004/35, nadepsaný „Přezkumná řízení“, stanoví:
„1. Osoby, na které odkazuje čl. 12 odst. 1, mají přístup k soudu nebo jinému nezávislému a nestrannému veřejnému orgánu, který je kompetentní přezkoumávat procesní a hmotněprávní zákonnost rozhodnutí, jednání nebo nečinnost příslušných orgánů podle této směrnice.
2. Touto směrnicí nejsou dotčena ustanovení vnitrostátního práva upravující přístup ke spravedlnosti a ustanovení požadující vyčerpání správních přezkumných postupů před soudním řízením.“
7 Článek 17 této směrnice, nadepsaný „Časová působnost“, stanoví:
„Tato směrnice se nevztahuje na:
– škody způsobené emisemi, událostí nebo nehodou, ke kterým došlo před datem uvedeným v čl. 19 odst. 1,
– škody způsobené emisemi, událostí nebo nehodou, ke kterým došlo po datu uvedeném v čl. 19 odst. 1 jako důsledek konkrétní činnosti, která se stala a která byla ukončena před tímto datem,
– škody, uplynulo-li více než 30 let od doby, kdy došlo k emisím, události nebo nehodě, které způsobily tyto škody.“
8 Článek 19 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 30. dubna 2007. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.
Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.“
Směrnice 2000/60
9 Článek 4 směrnice 2000/60, nadepsaný „Environmentální cíle“, v odstavci 7 stanoví:
„Členské státy neporuší tuto směrnici, pokud:
– nedosažení dobrého stavu podzemních vod, dobrého ekologického stavu nebo případně dobrého ekologického potenciálu nebo neúspěch při předcházení zhoršování stavu útvaru povrchové nebo podzemní vody jsou důsledkem nových změn fyzikálních poměrů v útvaru povrchové vody nebo změn hladin útvarů podzemních vod, nebo
– neúspěch při zamezení zhoršování stavu útvaru povrchové vody z velmi dobrého na dobrý je důsledkem nových trvalých činností, které souvisejí s lidským rozvojem, a
jsou-li splněny všechny následující podmínky:
a) jsou učiněny všechny schůdné kroky k omezení nepříznivých vlivů na stav vodního útvaru;
b) důvody těchto změn nebo úprav jsou výslovně uvedeny a vysvětleny v plánu povodí požadovaném podle článku 13 a dané cíle se každých šest let přezkoumávají;
c) důvody těchto změn nebo úprav vyplývají z nadřazeného veřejného zájmu nebo pokud jsou přínosy pro životní prostředí a společnost při dosahování cílů stanovených v odstavci 1 převáženy přínosy nových změn pro lidské zdraví, udržení ochrany obyvatel nebo udržitelný rozvoj, a
d) prospěšné cíle, které z těchto změn nebo úprav vodního útvaru vyplývají, nelze z důvodů technické neproveditelnosti nebo pro neúměrné náklady dosáhnout jinými prostředky, jež by byly z hlediska životního prostředí významně lepší.“
Rakouské právo
10 Bundes-Umwelthaftungsgesetz (spolkový zákon o odpovědnosti za životní prostředí, dále jen „B-UHG“), přijatý k provedení směrnice 2004/35, v § 4 nadepsaném „Definice pojmů“ stanoví:
„Pro účely tohoto spolkového zákona se:
(1) škodou na životním prostředí
a) rozumí každé závažné poškození vod, tj. každá škoda, která má závažný nepříznivý účinek na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod ve smyslu Wasserrechtsgesetz 1959 [zákon o vodách z roku 1959, dále jen ‚WRG‘] a která není zohledněna v povolení uděleném na základě WRG […], a
[…]“
11 Ustanovení § 11 B-UHG, nadepsaného „Stížnost pro poškozování životního prostředí“, zní:
„(1) Fyzické nebo právnické osoby, jejichž práva mohou být poškozena vzniklou škodou na životním prostředí, mohou písemnou stížností vyzvat okresní správní orgán, v jehož územní působnosti tvrzená škoda na životním prostředí vznikla, aby přijal opatření ve smyslu § 6 a § 7 odst. 2 […].
(2) Za práva ve smyslu odstavce 1 věty první se považují
[…]
2. v případě vod stávající práva ve smyslu § 12 odst. 2 WRG a
[…]“
12 Ustanovení § 18 B-UHG, nadepsaného „Přechodná ustanovení“, zní:
„Tento spolkový zákon se nevztahuje na
1. škody způsobené emisemi, událostmi nebo nehodami, ke kterým došlo před nabytím účinnosti tohoto spolkového zákona,
2. na škody způsobené emisemi, událostmi nebo nehodami, ke kterým došlo po nabytí účinnosti tohoto spolkového zákona, pokud byly způsobeny v důsledku činnosti, která byla nepochybně ukončena před nabytím účinnosti tohoto spolkového zákona,
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13 Společnost Wasserkraftanlagen Mürzzuschlag GmbH provozuje v Rakousku na řece Mürz vodní elektrárnu s výtokovou zónou o délce 1 455 metrů. G. Folk má oprávnění k lovu ryb po proudu řeky směrem od hráze v úseku dlouhém přibližně 12 km.
14 Provoz této vodní elektrárny povolil Landeshauptmann von Steiermark (hejtman spolkové země Štýrsko, Rakousko) rozhodnutím ze dne 20. srpna 1998. Provoz byl zahájen v průběhu roku 2002, tj. přede dnem vstupu směrnice 2004/35 v platnost.
15 Podle stěžovatele v původním řízení způsobuje provoz této vodní elektrárny závažné škody na životním prostředí, které narušují přirozenou reprodukci ryb a vedou u nich k nadměrnému úhynu ve značně dlouhé části toku řeky Mürz. V důsledku krátkodobých, ale přitom výrazných změn vodní hladiny totiž podle něj dochází k tomu, že části toku, které jsou obvykle zavodněné, velmi rychle vysychají s tím důsledkem, že malé a juvenilní ryby jsou nenávratně uvězněny ve vodních úsecích oddělených od hlavního proudu řeky. Tyto opakované změny podle něj postihují značně dlouhý úsek řeky a jejich příčinou je jednak skutečnost, že elektrárně chybí obtokový kanál, a jednak způsob jejího provozu.
16 Stížnost týkající se této škody na životním prostředí podaná stěžovatelem v původním řízení na základě § 11 B-UHG byla rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat für die Steiermark (nezávislý správní senát pro spolkovou zemi Štýrsko) ze dne 15. května 2012 zamítnuta.
17 Tento soud v podstatě uvedl, že provoz vodní elektrárny, o niž jde ve věci v původním řízení, byl povolen rozhodnutím hejtmana spolkové země Štýrsko ze dne 20. srpna 1998, které bylo v souladu s právní úpravou o vodách a kterým byl stanoven minimální zůstatkový průtok. Škoda, na niž poukazuje G. Folk, je tedy podle uvedeného soudu tímto rozhodnutím zohledněna v souladu s § 4 odst. 1 písm. a) B-UHG. Tuto škodu proto podle něj nelze kvalifikovat jako škodu na životním prostředí ve smyslu uvedeného ustanovení.
18 G. Folk podal proti rozhodnutí Unabhängiger Verwaltungssenat für die Steiermark (nezávislý správní senát pro spolkovou zemi Štýrsko) ze dne 15. května 2012 stížnost k Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko), ve které uvedl, že B-UHG je v rozporu se směrnicí 2004/35, neboť jeho uplatňováním dochází k tomu, že každé povolení v souladu s právní úpravou o vodách vede k vyloučení existence škod na životním prostředí.
19 Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vztahuje se směrnice 2004/35 také na škody, které jsou sice způsobovány i po datu uvedeném v čl. 19 odst. 1 této směrnice, ale vyplývají z provozu zařízení (vodní elektrárny) povoleného a uvedeného do provozu před tímto datem a které jsou zohledněny ve vodoprávním povolení?
2) Brání směrnice 2004/35, zejména její články 12 a 13, ustanovení vnitrostátního práva, které znemožňuje osobám s rybářským oprávněním zahájit přezkumné řízení ve smyslu článku 13 této směrnice ve vztahu ke škodám na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) této směrnice?
3) Brání směrnice 2004/35, zejména její čl. 2 bod 1 písm. b), ustanovení vnitrostátního práva, které z pojmu ‚škody na životním prostředí‘ vylučuje škodu, která má závažný nepříznivý dopad na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, pokud je tato škoda zohledněna v povolení uděleném na základě ustanovení vnitrostátního právního předpisu?
4) V případě kladné odpovědi na třetí otázku:
Má být v případech, kdy nebyla při příležitosti udělení povolení na základě vnitrostátních předpisů zkoumána kritéria podle čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 (resp. kritéria podle ustanovení vnitrostátního práva, jimiž je tento článek proveden), při posuzování otázky, zda jde o škody na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/35, přímo použit čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 a má být zkoumáno, zda jsou splněna kritéria podle tohoto ustanovení?“
K předběžným otázkám
20 Nejprve je třeba odpovědět na první, třetí a čtvrtou otázku a teprve poté na otázku druhou, k jejímuž zkoumání se vyžaduje, aby byla směrnice 2004/35 použitelná a existovala škoda na životním prostředí spadající do působnosti této směrnice.
K první otázce
21 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 17 směrnice 2004/35 vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice vztahuje ratione temporis na škody na životním prostředí, k nimž dojde po 30. dubnu 2007, ale byly způsobeny provozem zařízení povoleného v souladu s právní úpravou o vodách a uvedeného do provozu před tímto datem.
22 Soudní dvůr již rozhodl, že z čl. 17 první a druhé odrážky směrnice 2004/35 ve spojení s bodem 30 jejího odůvodnění vyplývá, že se tato směrnice vztahuje na škody způsobené emisemi, událostí nebo nehodou, ke kterým došlo ke dni 30. dubna 2007 nebo po tomto datu, jestliže tyto škody vznikly buď v důsledku činnosti vykonané k tomuto dni nebo po tomto datu, nebo v důsledku činnosti vykonané před tímto datem, která však nebyla před tímto datem ukončena (viz rozsudek ze dne 4. března 2015, Fipa Group a další, C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 44).
23 Z údajů obsažených ve spisu, který má Soudní dvůr v dispozici, přitom vyplývá, že ve věci v původním řízení byla vodní elektrárna povolena a uvedena do provozu před rokem 2007. Rovněž je nesporné, že po 30. dubnu 2007 vyvolával její provoz výrazné změny vodní hladiny na řece Mürz způsobující nadměrný úhyn ryb. Tyto opakované změny je nutno kvalifikovat jako emise, událost nebo nehodu, ke kterým došlo po 30. dubnu 2007, dokdy měly členské státy směrnici 2004/35 provést.
24 Jak mimoto uvedl generální advokát v bodě 26 stanoviska, je nepodstatné, že k tvrzeným škodám začalo docházet před 30. dubnem 2007 a že jsou výsledkem provozování elektrárny povolené před tímto datem.
25 Proto je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 17 směrnice 2004/35 musí být vykládán v tom smyslu, že s výhradou ověření, jež přísluší předkládajícímu soudu, se tato směrnice vztahuje ratione temporis na škody na životním prostředí, k nimž došlo po 30. dubnu 2007, ale byly způsobeny provozem zařízení povoleného v souladu s právní úpravou o vodách a uvedeného do provozu před tímto datem.
Ke třetí otázce
26 Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat jakou druhou v pořadí, je, zda musí být směrnice 2004/35, zejména její čl. 2 bod 1 písm. b), vykládána v tom smyslu, že brání ustanovení vnitrostátního práva, které z pojmu „škody na životním prostředí“ vylučuje škodu, která má závažný nepříznivý dopad na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, pokud je tato škoda zohledněna v povolení uděleném na základě vnitrostátního práva.
27 Podle vnitrostátního soudu z ustanovení vnitrostátního práva vyplývá, že škody, které jsou výsledkem činnosti povolené v souladu s WRG, nemohou být kvalifikovány jako škody na životním prostředí ve smyslu uvedené směrnice. Pozastavuje se nad souladem takových ustanovení s čl. 2 bodem 1 písm. b) této směrnice, ve kterém je obsažen odkaz na čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60.
28 Článek 2 bod 1 písm. b) směrnice 2004/35 přitom v případě škod zohledněných v povolení nestanoví žádnou obecnou výjimku v tom smyslu, že by takové škody nespadaly pod pojem „škody na životním prostředí“. Toto ustanovení pouze stanoví výjimku pro nepříznivé účinky v případech, kdy se uplatňuje čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60.
29 Posledně uvedené ustanovení stanoví, že členské státy neporuší tuto směrnici, pokud nedosažení dobrého stavu podzemních vod, dobrého ekologického stavu nebo případně dobrého ekologického potenciálu nebo neúspěch při předcházení zhoršování stavu útvaru povrchové nebo podzemní vody jsou důsledkem nových změn fyzikálních poměrů v útvaru povrchové vody nebo změn hladin útvarů podzemních vod. Členské státy rovněž nelze činit odpovědnými za porušení, pokud neúspěch při zamezení zhoršování stavu útvaru povrchové vody z velmi dobrého na dobrý je důsledkem nových trvalých činností, které souvisejí s lidským rozvojem.
30 Předpokladem pro uplatnění této výjimky je splnění podmínek stanovených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. září 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další C‑43/10, EU:C:2012:560, bod 67, a ze dne 4. května 2016, Komise v. Rakousko, C‑346/14, EU:C:2016:322, body 65 a 66).
31 Je pravda, že členské státy jsou povinny neudělit povolení projektům, jež mohou vyvolat zhoršení stavu vodního útvaru, ledaže by se mělo za to, že se na tyto projekty vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 50).
32 Toto ustanovení se netýká jen projektů podléhajících povolení. Týká se totiž každého případu zhoršení vodního útvaru, ať už bylo způsobeno zařízením, či nikoli, a stanoví, kdy jsou členské státy v případě takového zhoršení přesto zproštěny povinnosti konat. Z toho plyne, že toto ustanovení nemá vliv na samotný pojem „škody na životním prostředí“.
33 Takové závěry platí zvláště ve věci v původním řízení, kde povolení k provozování předmětného zařízení je staršího data než směrnice 2000/60, a jeho udělení tedy v dané době nebylo podmíněno splněním čtyř kritérií kumulativně stanovených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) této směrnice. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru navíc vyplývá, že změny vodní hladiny, jimž je přičítán nadměrný úhyn ryb, jsou výsledkem běžného fungování povoleného zařízení.
34 Ze všech předchozích úvah vyplývá, že je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že směrnice 2004/35, zejména její čl. 2 bod 1 písm. b), musí být vykládána v tom smyslu, že brání ustanovení vnitrostátního práva, které z pojmu „škody na životním prostředí“ obecně a automaticky vylučuje škodu, která má závažný nepříznivý dopad na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, z pouhého důvodu, že je tato škoda zohledněna v povolení uděleném na základě vnitrostátního práva.
Ke čtvrté otázce
35 Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat jako třetí v pořadí, je, zda v případě, kdy bylo na základě ustanovení vnitrostátního práva povolení uděleno, aniž bylo zkoumáno dodržení podmínek stanovených v čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60, musí uvedený soud sám ověřit splnění podmínek stanovených v tomto ustanovení při posuzování otázky, zda jde o škody na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/35.
36 V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud může mít projekt negativní účinky na vodu, může být povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky uvedené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Komise v. Rakousko, C‑346/14, EU:C:2016:322, bod 65).
37 K určení, zda při povolení projektu nedošlo k porušení směrnice 2000/60, může soud provést kontrolu splnění podmínek dle čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) této směrnice ze strany orgánu, který povolení udělil, tím, že ověří zaprvé, zda byly učiněny všechny schůdné kroky k omezení nepříznivých vlivů těchto činností na stav dotyčného vodního útvaru, zadruhé, zda byly důvody pro tyto činnosti výslovně uvedeny a vysvětleny, zatřetí, zda tyto činnosti vyplývají z nadřazeného veřejného zájmu nebo zda byly přínosy pro životní prostředí a společnost při dosahování cílů stanovených v čl. 4 odst. 1 téže směrnice převáženy přínosy těchto činností pro lidské zdraví, udržení ochrany obyvatel nebo udržitelný rozvoj, a začtvrté, zda sledovaných prospěšných cílů nelze z důvodů technické neproveditelnosti nebo pro neúměrné náklady dosáhnout prostředky, jež by byly z hlediska životního prostředí významně lepší (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další, C‑43/10, EU:C:2012:560, bod 67).
38 Pokud však – jako je tomu ve věci v původním řízení – příslušný vnitrostátní orgán udělil povolení, aniž zkoumal splnění podmínek uvedených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice 2000/60, není vnitrostátní soud povinen sám zkoumat splnění podmínek stanovených v tomto článku a může se omezit na konstatování protiprávnosti napadeného aktu.
39 Splnění podmínek vyjmenovaných v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice 2000/60 jsou totiž povinny kontrolovat před udělením povolení projektu vnitrostátní orgány příslušné k jeho udělení, čímž není dotčen případný soudní přezkum. Unijní právo naproti tomu neukládá vnitrostátním soudům žádnou povinnost, aby nahrazovaly příslušný orgán a samy tyto podmínky zkoumaly, udělil-li tento orgán povolení bez tohoto zkoumání.
40 Z předchozích úvah vyplývá, že je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že v případě, kdy bylo na základě ustanovení vnitrostátního práva povolení uděleno, aniž bylo zkoumáno dodržení podmínek stanovených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice 2000/60, není vnitrostátní soud povinen sám ověřit splnění podmínek stanovených v tomto ustanovení při posuzování otázky, zda jde o škody na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/35.
Ke druhé otázce
41 V rámci druhé otázky, kterou je třeba zkoumat jako poslední, se předkládající soud táže, zda musí být články 12 a 13 směrnice 2004/35 vykládány v tom smyslu, že brání takovému ustanovení vnitrostátního práva, jako je ustanovení ve věci v původním řízení, které znemožňuje osobám s rybářským oprávněním zahájit přezkumné řízení ve vztahu ke škodám na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) této směrnice.
42 Předkládající soud uvádí, že podle § 11 odst. 1 B-UHG mohou fyzické nebo právnické osoby, jejichž práva mohou být poškozena škodou na životním prostředí, vyzvat příslušný správní orgán, aby přijal opatření k ukončení tohoto stavu. V § 11 odst. 2 druhém pododstavci B-UHG se v případě vod upřesňuje, že se lze dovolávat „stávajících práv ve smyslu § 12 odst. 2 WRG“, avšak rybářské oprávnění tu zmíněno není. Předkládající soud vysvětluje, že doslovný výklad těchto ustanovení brání osobám s rybářským oprávněním v podání stížnosti pro poškozování životního prostředí v případě škod dotýkajících se jejich rybářského oprávnění.
43 Skutečnost, že osoby s rybářským oprávněním nejsou výslovně uvedeny v § 12 odst. 2 WRG, na nějž § 11 odst. 1 B-UHG odkazuje, spadá podle rakouské vlády do jejího volného uvážení, který jí náleží na základě článků 12 a 13 směrnice 2004/35.
44 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že článek 12 uvedené směrnice stanoví kategorie právnických či fyzických osob, které jsou oprávněny k předložení vyjádření v souvislosti se škodami na životním prostředí. Tyto tři kategorie tvoří osoby dotčené škodami na životním prostředí nebo pravděpodobně dotčené osoby, osoby mající dostatečný zájem na rozhodování o životním prostředí v souvislosti se škodami na životním prostředí nebo osoby prohlašující, že došlo k porušení práva, je-li to požadováno správním právem procesním členského státu jako podmínka.
45 Jak uvedl generální advokát v bodě 72 stanoviska, v článku 12 odst. 1 směrnice 2004/35 jsou vyjmenovány tři kategorie fyzických či právnických osob, které mají alternativně a samostatně aktivní legitimaci. Stanoví tři oddělené kategorie osob, které mohou zahájit řízení uvedená v článcích 12 a 13 této směrnice.
46 K úplnému a správnému provedení této směrnice je zapotřebí, aby tyto tři kategorie osob mohly předložit vyjádření v souvislosti se škodami na životním prostředí, měly oprávnění požadovat po příslušném orgánu přijetí opatření podle uvedené směrnice, a mohly tedy zahájit přezkumné řízení u soudu nebo jiného příslušného veřejného orgánu v souladu s články 12 a 13 této směrnice.
47 Členské státy sice mají prostor pro uvážení při stanovení, co představuje „dostatečný zájem“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/35 nebo „porušení práva“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. c) této směrnice, avšak tento prostor nemají v případě práva na přezkum náležejícího osobám dotčeným či pravděpodobně dotčeným škodami na životním prostředí, jak to vyplývá z čl. 12 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice.
48 Z hlediska znění článku 12 směrnice 2004/35 je patrné, že osoby s rybářským oprávněním mohou spadat do oněch tří kategorií stanovených v čl. 12 odst. 1 této směrnice. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, přitom vyplývá, že na základě vnitrostátního práva tyto osoby nemohou zahájit přezkumné řízení ve smyslu článku 13 této směrnice ve vztahu ke škodám na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) této směrnice. Vyloučením všech osob s rybářským oprávněním z práva na přezkum tedy vnitrostátní právní úprava zbavuje tohoto práva velmi velký počet jednotlivců, kteří mohou spadat do některé ze tří kategorií stanovených v článku 12 směrnice 2004/35.
49 Výklad vnitrostátního práva, kterým by byly všechny osoby s rybářským oprávněním zbaveny práva zahájit přezkumné řízení poté, co došlo ke škodám na životním prostředí projevujícím se zvýšeným úhynem ryb, přestože jsou těmito škodami přímo dotčeny, nebere ohled na působnost uvedených článků 12 a 13, a je tedy s touto směrnicí neslučitelný.
50 S ohledem na předchozí úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že články 12 a 13 směrnice 2004/35 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému ustanovení vnitrostátního práva, jako je ustanovení ve věci v původním řízení, které znemožňuje osobám s rybářským oprávněním zahájit přezkumné řízení ve vztahu ke škodám na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) této směrnice.
K nákladům řízení
51 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Článek 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009, musí být vykládán v tom smyslu, že s výhradou ověření, jež přísluší předkládajícímu soudu, se tato směrnice vztahuje ratione temporis na škody na životním prostředí, k nimž došlo po 30. dubnu 2007, ale byly způsobeny provozem zařízení povoleného v souladu s právní úpravou o vodách a uvedeného do provozu před tímto datem.
2) Směrnice 2004/35, ve znění směrnice 2009/31, zejména její čl. 2 bod 1 písm. b), musí být vykládána v tom smyslu, že brání ustanovení vnitrostátního práva, které z pojmu „škody na životním prostředí“ obecně a automaticky vylučuje škodu, která má závažný nepříznivý dopad na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, z pouhého důvodu, že je tato škoda zohledněna v povolení uděleném na základě vnitrostátního práva.
3) V případě, kdy bylo na základě ustanovení vnitrostátního práva povolení uděleno, aniž bylo zkoumáno dodržení podmínek stanovených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, není vnitrostátní soud povinen sám ověřit splnění podmínek stanovených v tomto ustanovení při posuzování otázky, zda jde o škody na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/35, ve znění směrnice 2009/31.
4) Články 12 a 13 směrnice 2004/35, ve znění směrnice 2009/31, musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému ustanovení vnitrostátního práva, jako je ustanovení ve věci v původním řízení, které znemožňuje osobám s rybářským oprávněním zahájit přezkumné řízení ve vztahu ke škodám na životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) uvedené směrnice.
Podpisy