SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 6. februarja 2019(1)
Zadeva C‑395/17
Evropska komisija
proti
Kraljevini Nizozemski
„Neizpolnitev obveznosti države članice – Lastna sredstva – Sklep 91/482/EGS – Sklep 2001/822/ES – Pridružitev čezmorskih držav in ozemelj Evropski uniji – Uvoz mleka v prahu in riža s Curaçaa ter zdroba z Arube – Potrdila EUR.1, ki so jih carinski organi čezmorske države ali ozemlja nepravilno izdali – Carine, ki jih država članica uvoza ni pobrala – Finančna odgovornost države članice, s katero ima ČDO posebne odnose – Povrnitev izgube lastnih sredstev EU, do katere je prišlo v drugi državi članici“
I. Uvod
1. Evropska komisija predlaga, naj se ugotovi, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi načela lojalnega sodelovanja, ki je bilo takrat določeno v členu 5 ES. Trdi, da je razlog ta, da ta država članica ni povrnila izgube zneska lastnih sredstev, ki bi jih morala dati na razpolago proračunu Unije. Do te izgube je prišlo, ker so carinski organi Curaçaa in Arube, ki sta ČDO Kraljevine Nizozemske, izdali potrdila EUR.1 s kršitvijo sklepov o čezmorskih državah in ozemljih (ČDO)(2). Komisija meni, da je Kraljevina Nizozemska na podlagi prava Unije odgovorna za izgubo lastnih sredstev, ki sta jo povzročili ti ČDO. Trdi, da mora država članica v skladu z dolžnostjo lojalnega sodelovanja zagotoviti, da da nepobrane carine (vključno z natečenimi obrestmi) na razpolago proračunu Unije.
2. Temelji utemeljitve Komisije v tej zadevi so enaki kot v tožbi, ki jo je Komisija vložila v vzporedni zadevi, C‑391/17, Komisija/Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, v kateri bom sklepne predloge predstavil vzporedno s to zadevo. Ali lahko Komisija s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU predlaga, naj se ugotovi, da je država članica kršila dolžnost lojalnega sodelovanja, ker ni povrnila izgube, ki je nastala proračunu Unije, in torej dejansko hkrati predlaga ugotovitev nezakonitosti in oceno škode, ki jo je treba povrniti? Če je tako, katere elemente je treba dokazati, da tožba lahko uspe?
3. Ta zadeva se od tožbe zoper Združeno kraljestvo razlikuje z vidika posameznih zatrjevanih kršitev: ne samo da se trditve o kršitvah, pripisanih Kraljevini Nizozemski, razlikujejo glede na dejansko stanje, ampak se tudi nanašajo na druge določbe zadevnih sklepov ČDO. Glavna razlika je v tem, da Kraljevina Nizozemska ne izpodbija izjave, da so carinski organi na Curaçau in Arubi dejansko izdali potrdila EUR.1 s kršitvijo sklepov ČDO. Vendar pa prereka to, da je v skladu s pravom Unije mogoče šteti, da finančno odgovarja za te kršitve.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Upoštevne določbe sistema lastnih sredstev, ki se uporabljajo v času dejanskega stanja, so enake tistim, ki so navedene v točkah od 4 do 10 mojih sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo.
5. V zvezi s sklepoma ČDO so se za uvoze s Curaçaa in Arube uporabljali različni zakonodajni instrumenti.
6. Sklep ČDO iz leta 1991 se je uporabljal za dejansko stanje v zvezi z uvozi s Curaçaa v obdobju od 1997 do 2000.
7. V skladu s členom 101(1) Sklepa ČDO iz leta 1991 se „proizvodi, po poreklu iz ČDO, uvažajo v Skupnost brez carin in dajatev z enakim učinkom“.
8. Člen 1 Priloge II k Sklepu ČDO iz leta 1991 v zvezi z opredelitvijo pojma „proizvodi s poreklom“ in načini upravnega sodelovanja določa, da se „za izvajanje določb o trgovinskem sodelovanju iz tega sklepa šteje, da je proizvod po poreklu iz ČDO, Skupnosti ali držav AKP, če je bil tam v celoti pridobljen ali dovolj obdelan ali predelan“.
9. Upoštevne določbe iz člena 12(1), (2), (6) in (8) Priloge II k Sklepu ČDO iz leta 1991 so:
„1. Dokaz o statusu porekla proizvodov v smislu te priloge se zagotovi s potrdilom o prometu z blagom EUR.1, katerega vzorec je v Prilogi 4 k tej prilogi.
2. Potrdilo o prometu z blagom EUR.1 se lahko izda samo, če se lahko uporabi kot listinski dokaz, ki se zahteva za izvajanje tega sklepa.
[…]
6. Potrdilo o prometu z blagom EUR.1 izdajo carinski organi izvozne države ali ozemlja, če se blago lahko šteje za ‚proizvode s poreklom‘ v smislu te priloge.
[…]
8. Naloga carinskih organov države izvoza je zagotoviti, da so obrazci iz odstavka 1 pravilno izpolnjeni. Zlasti preverijo, ali je prostor za opis proizvodov izpolnjen tako, da izključuje vse možnosti pripisov z goljufivim namenom. […]“
10. Sklep ČDO iz leta 2001 pa se je uporabljal za uvoz drobljenca in „riževega zdroba“ z Arube v obdobju od 2002 do 2003.
11. Člen 35 Sklepa ČDO iz leta 2001 določa:
„1. Proizvodi, po poreklu iz ČDO, se uvažajo v Skupnost brez uvoznih dajatev.
2. Pojmovanje proizvodov s poreklom in načinov upravnega sodelovanja v zvezi z njimi je opredeljeno v Prilogi III.“
12. Člen 2 Priloge III k Sklepu ČDO iz leta 2001 v zvezi z opredelitvijo pojma „proizvodi s poreklom“ in načini upravnega sodelovanja določa:
„1. Za namene izvedbe določb o trgovinskem sodelovanju Sklepa se za proizvode s poreklom iz ČDO štejejo naslednji proizvodi:
(a) proizvodi, v celoti pridobljeni v ČDO v smislu člena 3 te priloge;
(b) proizvodi, pridobljeni v ČDO, ki vsebujejo materiale, ne v celoti pridobljene v ČDO, če so bili taki materiali zadosti obdelani ali predelani v tej ČDO v smislu člena [4] te priloge.
2. Za namene izvedbe odstavka 1 se območja ČDO obravnavajo kot eno območje.
[…]“
13. Člen 15 Priloge III k Sklepu ČDO iz leta 2001 določa:
„1. Potrdilo o prometu blaga EUR.1 izdajo carinski organi izvozne države na podlagi pisne zahteve izvoznika ali njegovega pooblaščenega zastopnika na izvoznikovo odgovornost.
[…]
4. Potrdilo o prometu blaga EUR.1 izdajo carinski organi izvozne ČDO, če se proizvodi lahko štejejo za proizvode s poreklom iz ČDO, Skupnosti ali [držav] AKP in izpolnjujejo druge zahteve te priloge.
[…]“
B. Nizozemska zakonodaja
14. V členu 51 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (statut Kraljevine Nizozemske) je določeno:
„1. Če kateri koli organ na Arubi, Curaçau ali St Maartenu ne opravlja svojih nalog oziroma jih ne opravlja pravilno, kakor se zahteva s tem statutom, mednarodnim instrumentom, zakonom kraljevine ali odredbo sveta ministrov za kraljevino, se ukrepi, ki jih je treba sprejeti, določijo z zakonom Kraljevine, ki določi pravno podlago in razloge, na katerih temelji.
2. Za kraljevino se ta zadeva po potrebi uredi v ustavi.“
15. Člen 52 statuta Kraljevine Nizozemske določa: „S soglasjem kralja se lahko z državno uredbo kralju kot vladarju na čelu Kraljevine in guvernerju kot organu Kraljevine podelijo pooblastila v zvezi z državnimi zadevami.“
III. Dejansko stanje in predhodni postopek
A. Dejansko stanje
1. Potrdila EUR.1, izdana na Curaçau
16. Curaçao je del „čezmorskih držav in ozemelj Kraljevine Nizozemske“, navedenih v Prilogi II k Pogodbi ES, za katere se uporabljajo določbe četrtega dela navedene pogodbe. V tistem času se je za to ozemlje uporabljal tudi Sklep ČDO iz leta 1991.
17. Septembra 2000 je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) na podlagi člena 26(6) Priloge II k Sklepu ČDO iz leta 1991 in s sodelovanjem carinskih organov z Nizozemske in iz Nemčije opravil misijo v Curaçau. Rezultat je pokazal, da so carinski organi Curaçaa v obdobju od 1997 do 1999 izdali 109 potrdil EUR.1 za mleko v prahu in riž, čeprav zadevno blago ni izpolnjevalo zahtev, ki jih mora izpolnjevati, da se opredeli kot blago s preferencialnim poreklom. Tako v poročilu o misiji OLAF, objavljenem 24. oktobra 2000, kot tudi v oddelku za poreklo Odbora za carinski zakonik je bilo ugotovljeno, da je bilo na Curaçau mleko v prahu s poreklom iz Evropske unije ali tretjih držav pomešano z rižem s poreklom iz Surinama ali Gvajane. Glede na poročilo se zaradi „mešanja“ na Curaçau končnemu proizvodu ni podelil status „proizvoda s poreklom“, da bi zanj veljala pravila o poreklu.
18. Komisija dalje navaja, da ker je bilo zadevno blago nato uvoženo na Nizozemsko in v Nemčijo brez carin, so bili organi teh dveh držav članic zaprošeni, naj naknadno izterjajo carine, ki niso bile pobrane zaradi nepravilno dodeljene preferencialne obravnave.
19. Nizozemska je julija 2005 dala na razpolago 778.510,54 EUR (z obrestmi), kar ustreza znesku, ki ga ni bilo mogoče izterjati, ker so bili zahtevki zastarani. Komisija meni, da je Nizozemska izpolnila svoje obveznosti v zvezi s temi zneski.
20. Glede na dokumente, ki jih je pridobil OLAF na podlagi svojih poizvedb, je Komisija izračunala, da nepobrane carine v zvezi z uvozom v Nemčijo od 20. februarja 1997 do 22. februarja 2000 znašajo 18.192.641,95 EUR. Nemški organi so lahko določili le majhen znesek tega (4.838.383 EUR) in navedli, da je preostanek zastaral.
21. Komisija je 19. maja 2009 sprejela odločbo v zadevi REC 04/07. To odločbo je izdala na prošnjo Nemčije, ki je Komisijo prosila, naj odloči o konkretnem primeru. Šlo je za uvoz proizvoda iz mešanice mleka v prahu in riža s Curaçaa, ki ga je opravila nemška družba med januarjem 1999 in aprilom 2000. Nemški organi so glede na ugotovitve OLAF iz leta 2000 in po številnih pritožbah 20. decembra 2006 to družbo obvestili, da dolguje carine. Ta družba je prosila za odpustitev teh dajatev v skladu s členom 220(2)(b) Carinskega zakonika(3). Ob upoštevanju poročila OLAF Komisija v odločbi meni, da so carinski organi Nizozemskih Antilov vedeli ali bi morali vedeti, da proizvod ni izpolnjeval pogojev za preferencialno obravnavo. Ker je šlo za napako carinskih organov, za katero od ponudnika, ki je ravnal v dobri veri, ni bilo mogoče razumno pričakovati, da jo bo odkril, je Komisija odločila, da naknadna vknjižba uvoznih dajatev v tej zadevi ni bila upravičena. Poleg tega je ta odločba dopuščala, da se ne opravi naknadna vknjižba v primerih, ki vsebujejo primerljiva dejanska in pravna vprašanja.
22. Komisija je v dopisu z dne 27. januarja 2012 navedla, da je štela Kraljevino Nizozemsko za odgovorno za napako, ki so jo storili carinski organi na Curaçau. Komisija je zato od Nizozemske zahtevala, da proračunu Unije povrne to izgubo lastnih sredstev, ki znaša 18.192.641,95 EUR, ki jih je treba plačati najpozneje 20. marca 2012, da se prepreči natekanje zamudnih obresti (na podlagi člena 11 Uredbe št. 1150/2000).
23. Po dveh opominih z dne 12. junija 2012 in 21. januarja 2013 je Kraljevina Nizozemska 14. junija 2013 odgovorila, da se ne strinja s pravnim stališčem Komisije, in zanikala kakršno koli finančno odgovornost.
2. Potrdila EUR.1, izdana na Arubi
24. Aruba je tudi del ČDO Kraljevine Nizozemske, navedenih v Prilogi II k Pogodbi ES, za katere se uporablja četrti del te pogodbe. V času dejanskega stanja se je za to ozemlje prav tako uporabljal Sklep ČDO iz leta 2001.
25. V obdobju od 4. avgusta 2002 do 18. junija 2003 je bilo 1929 uvoznih deklaracij skupaj s potrdili EUR.1 predloženih za sprostitev blaga, ki je bilo deklarirano kot pošiljke drobljenca in riževega zdroba s poreklom z Arube, v prosti promet na Nizozemskem.
26. OLAF je po opravljeni preiskavi 23. decembra 2004 obvestil nizozemske organe, da so arubski organi izdali potrdila EUR.1 o poreklu za proizvode, ki niso izpolnjevali pogojev, da bi se opredelili kot proizvodi s preferencialnim poreklom. To pa zato, ker predelava ni bila zadostna, da bi se zadevnemu blagu podelilo arubsko poreklo.
27. Nizozemski organi so 1. avgusta 2005 uvozniku poslali nalog za plačilo v višini 298.080 EUR. Uvoznik je ta nalog izpodbijal pred nacionalnimi sodišči. Rechtbank Haarlem (okrožno sodišče v Harlemu, Nizozemska) je menilo, da čeprav proizvodi niso pridobili arubskega porekla, je bilo treba zahtevi uvoznika na podlagi člena 220(2)(b) Carinskega zakonika ugoditi. Nizozemski organi so na podlagi člena 870(2) Uredbe Komisije (EGS) št. 2454/93(4) leta 2010 to sodbo sporočili Komisiji.
28. Komisija je v dopisu z dne 31. maja 2012 navedla, da šteje Kraljevino Nizozemsko za odgovorno za napake, ki so jih storili arubski carinski organi. Od te države članice je zahtevala, da da ustrezen znesek v višini 298.080 EUR na razpolago najpozneje do 20. julija 2012.
29. Po dveh opominih z dne 5. oktobra 2012 in 9. aprila 2013 je Kraljevina Nizozemska 14. junija 2013 odgovorila. Ni se strinjala s pravnim stališčem Komisije in zanikala kakršno koli finančno odgovornost.
B. Predhodni postopek
30. Komisija je glede na to, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi Pogodbe, 21. novembra 2013 izdala opomin.
31. Kraljevina Nizozemska je odgovorila 20. februarja 2014. V svojem odgovoru ni izpodbijala dejanskega stanja v tej zadevi. Ni se pa strinjala, da je kakor koli finančno odgovorna za posledice upravnih napak, ki jih storijo carinski organi na Arubi in Curaçau.
32. Komisija je 17. oktobra 2014 Kraljevini Nizozemski poslala obrazloženo mnenje, v katerem je vztrajala pri stališču, ki ga je navedla v opominu. Rok, ki je bil določen za sprejetje potrebnih ukrepov za uskladitev s tem obrazloženim mnenjem, se je iztekel 17. decembra 2014. Komisija je z dopisom z dne 22. decembra 2014 zavrnila prošnjo Kraljevine Nizozemske, da se ta rok podaljša do januarja 2015.
33. Kraljevina Nizozemska je z dopisom z dne 19. novembra 2015 odgovorila na obrazloženo mnenje in zavrnila vsakršno finančno odgovornost.
34. Ker Kraljevina Nizozemska ni dala 18.490.721,95 EUR skupaj z obrestmi na razpolago proračunu Unije, se je Komisija odločila, da bo vložila to tožbo.
IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
35. Komisija s tožbo z dne 30. junija 2017 Sodišču predlaga, naj:
– razglasi, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5 (nato člen 10) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (zdaj člen 4(3) PEU), ker ni povrnila izgube lastnih sredstev, ki bi morala biti določena in dana na razpolago proračunu Unije v skladu s členi 2, 6, 10, 11 in 17 Uredbe (EGS, Euratom) št. 1552/89(5) […], če ne bi bila izdana potrdila o prometu blaga EUR.1 za uvoz mleka v prahu in riža s Curaçaa v obdobju od 1997 do 2000 s kršitvijo člena 101(1) Sklepa Sveta 91/482 in člena 12(6) Priloge II k temu sklepu oziroma za uvoz drobljenca in „riževega zdroba“ z Arube v obdobju od 2002 do 2003 s kršitvijo člena 35(1) Sklepa Sveta 2001/822 in člena 15(4) Priloge III k temu sklepu;
– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov.
36. Kraljevina Nizozemska Sodišču predlaga, naj:
– tožbo razglasi za nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno,
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
37. Predsednik Sodišča je z odločbo z dne 4. januarja 2018 Združenemu kraljestvu dovolil intervencijo v podporo predlogom Kraljevine Nizozemske.
38. Komisija in nizozemska vlada sta na obravnavi 2. oktobra 2018, na kateri je sodelovalo tudi Združeno kraljestvo, podali ustne navedbe.
V. Presoja
39. Preden se bom posvetil utemeljenosti tožbe, je treba najprej obravnavati ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla Kraljevina Nizozemska.
40. V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti bistveni pravni in dejanski elementi, na katerih tožba temelji, dosledno in razumljivo razvidni iz samega besedila tožbe. Tožba mora državi članici in Sodišču omogočiti, da natančno razbereta obseg očitane neizpolnitve obveznosti prava Unije. Državi članici mora omogočiti, da uspešno uveljavlja razloge v svojo obrambo, Sodišču pa, da preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti.(6)
41. V obravnavani zadevi Kraljevina Nizozemska prereka dopustnost tožbe, ker ta ne izpolnjuje navedenih zahtev. Ta država članica poudarja predvsem, da tožba Komisije ni dosledna. Tako je zato, ker se zdi, da Komisija v nekaterih točkah svoje tožbe trdi, da Kraljevina Nizozemska v skladu s pravom Unije neposredno odgovarja za dejanja organov ČDO, kot da bi bili njeni organi, medtem ko v drugih točkah izpostavlja dejstvo, da Kraljevina Nizozemska ni sprejela „ustreznih ukrepov“, da bi preprečila, da carinski organi Arube in Curaçaa nepravilno izdajajo potrdila EUR.1.
42. Strinjam se, da Komisija tega vprašanja ne pojasni. Vendar menim, da je ta pomanjkljivost zgolj šibka točka obrazložitve Komisije glede temelja zadeve, ki je povezana s težavo jasno izraziti, katero konkretno pravno obveznost naj bi Kraljevina Nizozemska kršila s tem, da ni povrnila izgub proračunu Unije.
43. Vendar nisem prepričan, da to pomanjkanje pravne natančnosti zadostuje, da bi tožba postala nerazumljiva in torej nedopustna. Zdi se mi, da je bila Kraljevina Nizozemska sposobna razumeti naravo in obseg zatrjevane neizpolnitve obveznosti. Menim, da je učinkovito uresničevala svojo pravico do obrambe v zvezi s temi očitki. Predmet tožbe je bil dovolj podrobno opredeljen, tako da Sodišče ne bo odločalo ultra petita. Zato menim, da je treba to tožbo razglasiti za dopustno.
A. Prava narava zahtevka
44. Komisija želi, da se ugotovi, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5 ES. Trdi, da je tako, ker ta država članica ni povrnila izgube zneska lastnih sredstev, ki bi moral biti določen in dan na razpolago proračunu Unije v skladu s členi 2, 6, 10, 11 in 17 Uredbe št. 1552/89. Navaja, da se to ne bi zgodilo, če ne bi bila izdana potrdila o prometu z blagom EUR.1 s kršitvijo sklepov ČDO. Natančneje, kršene določbe so (a) člen 101(1) Sklepa ČDO iz leta 1991 in člen 12(6) Priloge II k temu sklepu v primeru uvoza mleka v prahu in riža s Curaçaa v obdobju od 1997 do 2000 ter (b) člen 35(1) Sklepa ČDO iz leta 2001 in člen 15(4) Priloge III k temu sklepu v primeru uvoza drobljenca in riževega zdroba z Arube v obdobju od 2002 do 2003.
45. V točkah od 33 do 46 svojih vzporednih sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo sem opisal izzive, ki jih s seboj prinaša taka „kaskadna“ struktura zahtevka Komisije ali njegova struktura „ruske babuške“. Vendar ko sem v navedenih sklepnih predlogih zahtevek Komisije razvozlal, sem predlagal, da je zahtevek glede na svojo naravo dejansko zahtevek, naj se ugotovi, da izgube oziroma škoda, povzročena lastnim sredstvom Unije z zatrjevano nezakonitostjo, ki jo je mogoče pripisati državi članici, ni bila povrnjena. Bistvena razlika je v predmetu tožbe, ki se ne nanaša samo na abstraktno ugotovitev, da država članica še vedno ni ravnala v skladu s pravom Unije, ampak dejansko tudi na predlog, naj se ugotovi nezakonitost in oceni škoda v zvezi s konkretnimi kršitvami prava Unije v preteklosti.
46. V točkah od 48 do 64 istih sklepnih predlogov sem navedel, da v besedilu, namenu in celotnem sistemu Pogodb ni ničesar, kar bi Komisiji načeloma preprečevalo, da tako tožbo pri Sodišču vloži kot tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU. Vendar sem tudi predlagal, da če Komisija zahteva plačilo konkretnih in natančnih zneskov izgub, ki naj bi jih povzročila država članica s konkretnimi kršitvami prava Unije, potem mora dokazati tako to nezakonitost kot tudi zadevne izgube v skladu s standardi in pogoji, ki se zahtevajo za odgovornost države (točke od 65 do 73). Ne more „prenesti“ posebnega sistema lastnih sredstev na drugo državo članico, za katero ta standard očitno ne velja (točke od 74 do 84).
47. Vsi ti elementi se prav tako uporabijo v okviru te zadeve, vsaj kar zadeva položaj v Curaçau. Tudi tam je do zatrjevane izgube lastnih sredstev prišlo v drugi državi članici (B). Položaj na Arubi je nekoliko drugačen. Glede na to, da je Komisija zagovarjala to zadevo kot skupno kršitev, ki naj bi jo storila Nizozemska v zvezi z obema ČDO, bom oba položaja obravnaval skupaj. Vendar želim kot zaključno opombo k temu oddelku izpostaviti pomembnost dejstva, da so pri uvozih z Arube izgube lastnih sredstev nastale neposredno na ozemlju Nizozemske (C).
B. Uporaba v obravnavani zadevi
48. Komisija trdi, da Kraljevina Nizozemska ni ravnala v skladu z obveznostmi, ki jih ima na podlagi načela lojalnega sodelovanja. Tako je zato, ker ni povrnila izgub lastnih sredstev, ki bi morala biti določena in dana na razpolago proračunu Unije v skladu z Uredbo št. 1552/89 in Uredbo št. 1150/2000, če potrdila EUR.1 za uvoz mleka v prahu in riža s Curaçaa v obdobju od 1997 do 2000 ter drobljenca in „riževega zdroba“ z Arube v obdobju od 2002 do 2003 ne bi bila izdana s kršitvijo upoštevnih določb sklepov ČDO.
49. Da bi se ugotovilo, ali obveznost povrniti izgube ni bila izpolnjena, kot trdi Komisija, je treba preveriti, ali taka obveznost povrnitve sploh obstaja: katero pravno obveznost naj bi Kraljevina Nizozemska pravzaprav kršila s tem, da ni povrnila škode proračunu Unije? Dalje, da se vzpostavi odgovornost države za izgube, ki se tako povzročijo Evropski uniji, mora biti ta kršitev dovolj resna in mora obstajati vzročna zveza med dovolj resno kršitvijo in zatrjevano škodo, ki je nastala in za katero se zahteva odškodnina.
1. Nezakonitost (ki pripelje do dovolj resne kršitve)
50. V skladu s sklepoma ČDO (člen 101(1) Sklepa ČDO iz leta 1991 in člen 35(1) Sklepa ČDO iz leta 2001) se proizvodi, po poreklu iz ČDO, uvažajo v Evropsko unijo brez carin in dajatev z enakim učinkom. Kakovost proizvodov s poreklom je treba zabeležiti v potrdilih EUR.1, kot je opisano v Prilogi II k Sklepu ČDO iz leta 1991 in v Prilogi III k Sklepu ČDO iz leta 2001.
51. Med predhodnim postopkom je Kraljevina Nizozemska priznala, da carinski organi Curaçaa in Arube niso ravnali v skladu z upoštevnimi določbami o potrdilih EUR.1. Izdali so potrdila za proizvode, ki niso izpolnjevali zgoraj navedenih pogojev. Zato ni sporno, da so organi Curaçaa in Arube storili napake, ko so izdali potrdila EUR.1, ki so bila v nasprotju z veljavnima sklepoma ČDO.
52. Kraljevina Nizozemska prav tako ni izpodbijala zneskov, ki jih je zahtevala Komisija (18.490.721,95 EUR, kar ustreza 18.192.641,95 EUR za potrdila, izdana na Curaçau, in 298.080 EUR za potrdila, izdana na Arubi) kot skupno vrednost carin, ki bi bile pobrane, če uvoženemu blagu ne bi bil podeljen preferencialni status.
53. Drugače kot v zadevi C‑391/17, Komisija/Združeno kraljestvo,(7) „prvotna kršitev“ v tej zadevi torej ni sporna. Seveda sem seznanjen s sodno prakso tega Sodišča, v skladu s katero „je vsekakor Sodišče pristojno za ugotovitev, ali je očitana neizpolnitev obveznosti podana, tudi če zadevna država članica ne prereka neizpolnitve“.(8) Vendar je treba tako izjavo po mojem mnenju smiselno razlagati tako, da velja za področje in obseg pravnih obveznosti, ki se navajajo v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, kar mora neodvisno razlagati in presojati Sodišče. To izjavo je težko uporabiti za dejstva, ki se ne prerekajo.
54. Bistveno v tej zadevi je torej razumeti pravi vir pravne obveznosti, v skladu s katero mora Kraljevina Nizozemska povrniti škodo proračunu Unije v takem položaju (a), in to, ali bi bilo neupoštevanje te obveznosti mogoče šteti za dovolj resno kršitev (b).
a) Glavna obveznost, katere kršitev je treba dokazati
55. Komisija ne trdi, da bi bilo mogoče kršitve sklepov ČDO pripisati neposredno Kraljevini Nizozemski. Kot je bilo navedeno med preučitvijo ugovora nedopustnosti,(9) je Komisija – kljub določeni zmedi na tem področju v pisnem stališču – potrdila, ko je bila na obravnavi izrecno zaprošena za pojasnitev tega, da namen njene tožbe ni bil ugotoviti, komu je mogoče pripisati kršitve sklepov ČDO.
56. Iz razlogov, ki sem jih pojasnil v točkah od 91 do 97 vzporednih sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo, bi sprejel, da dejansko v vsakem primeru obstaja splošna odgovornost države članice, ki ima poseben odnos z zadevno ČDO, da sprejme vse ustrezne ukrepe za preprečevanje in spremljanje kršitev prava Unije, do katerih lahko pride zaradi ravnanja (dejanj ali opustitev) v okviru sistema pridružitve. Vendar kot sem prav tako pojasnil v navedenih sklepnih predlogih, je treba od te splošne ugotovitve prehoditi še precej dolgo pot utemeljevanja, preden bi bilo mogoče (če sploh) priti do sklepa, da je ta država članica tudi avtomatično finančno odgovorna za kakršen koli znesek, ki ga navede Komisija ter ki bi moral biti določen in dan na razpolago kot lastna sredstva Evropske unije v drugi državi članici. Ali bi to potem tudi avtomatično pomenilo, da lahko Komisija prek postopka iz člena 258 PDEU zahteva plačilo za vse zatrjevane kršitve sklepov ČDO od držav članic, ki imajo poseben odnos s ČDO, ne glede na naravo te kršitve in/ali postopke za reševanje sporov, določene v zadevnih sistemih pridružitve? Ali bi potem pravo Unije v bistvu zahtevalo popolno ponovno uvedbo neposrednega upravljanja s strani države članice, s katero imajo „poseben odnos“?
57. Podobno kot sem predlagal v zadevi C‑391/17, Komisija/Združeno kraljestvo, menim, da ni nujno, da bi Sodišče podrobneje obravnavalo to vprašanje v okviru te zadeve. Tudi če bi bilo v okviru splošne ureditve odgovornosti države za izgube, povzročene Uniji, sprejeto, da bi bila očitana nezakonitost v tem, da niso bili sprejeti zadostni zaščitni ukrepi in kontrole, ki bi lahko preprečili izdajo nezakonitih potrdil s strani organov ČDO,(10) glede na dejstva in okoliščine te zadeve enostavno ne morem videti, kako bi bilo mogoče to kršitev opredeliti kot dovolj resno.
b) Dovolj resna kršitev?
58. Drugače od objektivnega standarda, ki se uporablja pri presoji kršitve prava Unije v okviru tradicionalne tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, je standard, ki ga je treba doseči pri presoji kršitve prava Unije, ki naj bi povzročila izgube lastnih sredstev, ki jih mora povrniti država članica, višji. Vsaka nezakonitost ne povzroči avtomatično odškodninske odgovornosti. Obstajati mora dovolj resna kršitev, da nastane obveznost povrniti škodo, ki jo je država članica povzročila Evropski uniji.
59. V skladu s sodno prakso Sodišča je test, s katerim se ugotovi, ali je podana dovolj resna kršitev, „odvisen od diskrecije“. Če imajo države članice diskrecijsko pravico, dovolj resna kršitev pomeni, da je država članica očitno in resno kršila meje te diskrecijske pravice.(11)
60. Drugi dejavniki, ki jih je treba upoštevati pri presoji „dovolj resne“ kršitve prava Unije, vključujejo „jasnost in natančnost kršenega pravila, obseg diskrecijske pravice, ki jo to pravilo pušča nacionalnim organom ali organom [Unije], ali je bila kršitev ali škoda storjena oziroma povzročena namenoma ali nenamerno, ali je bila morebitna napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, morebitno dejstvo, da je ravnanje institucije [Unije] lahko pripomoglo k opustitvi, sprejetju ali nadaljnji uporabi nacionalnih ukrepov ali praks, ki so v nasprotju s pravom [Unije]“.(12)
61. V tej zadevi so s tega vidika še posebej pomembni trije elementi. Prvi je široka diskrecijska pravica, ki jo ima Kraljevina Nizozemska, ko odloča o primernih ukrepih za izpolnitev „glavne obveznosti“ z vidika načela spoštovanja svoje ustavne ureditve in ustavne identitete. Drugi je delitev pristojnosti in institucionalni okvir sklepov ČDO, ki organom ČDO neposredno zaupa naloge, ki jih morajo opravljati na podlagi Sklepov ČDO. Tretji in morda še posebej pomemben je nejasna narava ureditve odgovornosti države članice, ki ima poseben odnos s ČDO, v okviru sklepov ČDO v zvezi z upravnimi napakami, ki jih storijo organi ČDO.
62. Prvič, Komisija se je sklicevala na člena 51 in 52 Statuta Kraljevine Nizozemske, ne da bi natančno navedla ukrepe, ki bi jih morala po njenem mnenju sprejeti Kraljevina Nizozemska.(13) Nizozemska vlada je odgovorila, da bi bilo šteti to državo članico za odgovorno za dejanja carinskih organov Arube in Curaçaa v nasprotju s členom 4(2) PEU.(14)
63. V sklepih ČDO je seveda izrecno priznano, da je treba spoštovati ustavni okvir odnosa med ČDO in državami članicami, s katerimi imajo poseben odnos. Cilj konkretnega mehanizma partnerstva, vključenega v sistem sklepov ČDO, je spoštovati ustavno delitev pristojnosti in odgovornosti med ČDO in državami članicami, kot izhaja predvsem iz uvodne izjave 12 in člena 10 Sklepa ČDO iz leta 1991 ter se dalje odraža v členih od 234 do 236 tega sklepa in v členu 7 Sklepa ČDO iz leta 2001. Te določbe kažejo na to, da je zakonodajalec Unije želel uravnotežiti potrebo po zagotovitvi učinkovitosti pridružitve ČDO na eni strani ter spoštovanje posebnih in pogosto precej zapletenih ustavnih ureditev držav članic in njihovih ČDO na drugi strani (kar je v središču četrtega dela Pogodbe ES, ki je posvečen pridruževanju ČDO).
64. Drugič, kot je nizozemska vlada navedla v svojem pisnem stališču, so v sklepih ČDO določene posebne pristojnosti organov ČDO, ki se razlikujejo od pristojnosti držav članic, zlasti v mehanizmu partnerstva in posebnih določbah v zvezi z upravnim sodelovanjem. Sklepi ČDO priznavajo posebne pristojnosti organov ČDO tako v okviru splošnega mehanizma partnerstva kot tudi v posebnem sistemu upravnega sodelovanja na področju izdaje potrdil EUR.1.(15) Poleg tega je v členu 9 Sklepa ČDO iz leta 2001 izrecno priznana primarna vloga organov ČDO pri tekočem upravljanju v zvezi s tem sklepom na področju trgovine ter podredna vloga držav članic („po potrebi“) in vedno „v skladu z institucionalnimi, pravnimi in finančnimi pristojnostmi vsakega partnerja“.
65. Na podlagi tega je težko ugotoviti, kako bi v takem posebnem okviru delitve pristojnosti napake carinskih organov ČDO avtomatično in nemudoma pripeljale do kršitve dolžnosti lojalnega sodelovanja s strani zadevne države članice, če ni nobenih drugih kvalifikacijskih okoliščin, ki jih očitno v tej zadevi ni. Komisija namreč ni predstavila nobenega drugega argumenta, kot je na primer neupoštevanje opozoril, nesodelovanje z OLAF, neupoštevanje ali nespremljanje kršitev, za katere je ta država članica vedela oziroma je logično, da bi morala vedeti, in neudeležba ali nesodelovanje v okviru postopka partnerskih mehanizmov ali sistema upravnega sodelovanja.
66. Tretjič in po mojem mnenju precej pomembno, dejstvo ostaja, da ni nobenih izrecnih obveznosti (in jih nikoli ni bilo) v Sklepu ČDO, ki bi določale posebno ureditev odgovornosti držav članic za dejanja ČDO bodisi v konkretnem okviru carinskega sodelovanja bodisi na splošno. Obe stranki v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti sta Sodišče namreč opozorili na travaux préparatoires za Sklep ČDO iz leta 2013, kjer je Komisija predlagala tako določbo,(16) vendar je bila ta očitno zavrnjena med zakonodajnim postopkom v Svetu. Izjave, priložene zapisniku Sveta v zvezi s tem predlogom Komisije – izjave Komisije in skupine držav članic(17) – pričajo o dejstvu, da je vprašanje odgovornosti držav članic za dejanja njihovih ČDO v zvezi z upravnimi napakami zadnjenavedenih težko obravnavati kot nesporno vprašanje, ki jasno izhaja iz več različic Sklepa ČDO.
67. Glede na vse te elemente je treba ugotoviti, da tudi če bi se sprejelo, da bi bilo dolžnost lojalnega sodelovanja mogoče tako razširiti, da bi zajemala dolžnost države članice, s katero ima zadevna ČDO poseben odnos, da Uniji povrne izgube, ki jih je s kršitvami prava Unije povzročila neposredno ta ČDO, Kraljevini Nizozemski v obravnavani zadevi ne bi bilo mogoče očitati, da je storila dovolj resno kršitev dolžnosti lojalnega sodelovanja.
2. Pripomba glede časovnega elementa
68. Kraljevina Nizozemska je v svoj zagovor navedla tudi, da bi to, da bi se štela za odgovorno za napake, ki so jih storili carinski organi na Arubi in Curaçau, pomenilo kršitev načel pravne varnosti in dobrega upravljanja. Tako je zato, ker Komisija ni ukrepala v razumnem roku.(18) Komisija je poizvedbe glede položaja opravila šele 11 let (v zvezi s Curaçaom) in 7 let (v zvezi z Arubo) po tem, ko je OLAF odkril nepravilnosti.
69. Komisija je v odgovor na to trditev navedla, da izgube „lastnih sredstev“ niso bile dokončne do leta 2009, ko je bila sprejeta odločba REC in sodba nacionalnega sodišča. Odgovornost Kraljevine Nizozemske zato ne bi smela zastarati. Na obravnavi je Komisija vztrajala, da v skladu s sodno prakso Sodišča tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti niso predmet kakršnega koli zastaralnega roka. Poleg tega je Komisija na obravnavi še navedla, da se ne bi smelo sprejeti, da se po analogiji uporabi člen 73a Uredbe (ES, Euratom) št. 1605/2002(19), ki določa zastaralni rok 5 let za upravičenost Evropske unije nasproti tretjim osebam in obratno. Komisija dalje navaja, da v skladu s sodno prakso Sodišča ni zastaralnih rokov za pobiranje lastnih sredstev.(20)
70. Lahko se zdi presenetljivo, da se vprašanje zastaralnih rokov, ki bi morali veljati za tožbo, omenja na koncu vsebinske presoje te tožbe. Vendar ker Sodišču predlagam, da to tožbo enako kot vzporedno zadevo zoper Združeno kraljestvo vsebinsko zavrne, na tej stopnji res ni potrebna ločena razprava o vprašanju zastaralnih rokov. Vendar želim to vprašanje omeniti, zato da osvetlim drug element: posledice pristopa „trije v enem“, za katerega se je odločila Komisija v teh dveh zadevah,(21) zaradi katerih je dejansko težko ugotoviti, kateri zastaralni roki, če sploh, bi morali veljati za tako tožbo.
71. Komisija je v svoji obrazložitvi namreč navedla elemente, ki pripadajo posebnostim postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU (nobenih zastaralnih rokov za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti),(22) in tudi elemente iz uporabe posebnega sistema lastnih sredstev (nobenih zastaralnih rokov za tožbe, povezane z izterjavo)(23) ter trdi, da jih je mogoče uporabiti za tožbo, s katero se navsezadnje poskuša doseči ugotovitev obveznosti povrniti izgube, pri tem pa se ne upošteva dejstvo, da za tožbe za uveljavljanje odgovornosti države na splošno veljajo zastaralni roki.(24)
C. Zaključna opomba o primeru Arube
72. Nazadnje, v celotni zadevi je Komisija trdila, da gre za eno skupno kršitev prava Unije, ki izhaja iz nepravilnega izdajanja potrdil EUR.1 na Arubi in Curaçau.
73. Vendar je treba v zvezi s položajem na Arubi poudariti, da so bila potrdila EUR.1 predložena in sprejeta v carinskih postopkih, ki jih je izvajala Nizozemska. Nizozemski carinski organi so poskušali pobrati carine, tako da so uvozniku poslali plačilni nalog. Vendar je uvoznik ta nalog uspešno izpodbijal pred nacionalnimi sodišči, ki so na podlagi člena 220(2)(b) Carinskega zakonika odločila njemu v prid.
74. Vendar je treba spomniti, kot izhaja iz sodbe Sodišča v zadevi Komisija/Danska, da uporaba člena 220(2)(b) Carinskega zakonika ne izključuje obveznosti države članice, da določi in da na razpolago sredstva, ki pripadajo lastnim sredstvom Unije, ki niso bila pobrana od zasebnih uvoznikov. Države članice morajo dejansko določiti pravico Unije do lastnih sredstev, takoj ko njihovi carinski organi lahko izračunajo znesek dajatev, ki izhajajo iz carinskega dolga, in določijo dolžnika neodvisno od tega, ali so izpolnjena merila za uporabo člena 220(2)(b) Carinskega zakonika. Država članica je lahko oproščena te obveznosti samo, če so izpolnjeni pogoji, določeni v členu 17(2) Uredbe št. 1552/89 (višja sila ali razlogi, ki jih ni mogoče pripisati državi članici in zaradi katerih so zneski neizterljivi).(25)
75. Vendar kot je Kraljevina Nizozemska pravilno trdila v svojem pisnem stališču, Komisija ni zatrjevala neposredne kršitve „ureditve lastnih sredstev“, ki bi jo bilo mogoče pripisati nizozemskim carinskim organom, ker niso izterjali carin za uvoz na nizozemsko ozemlje. Komisija torej ni navedla nobene informacije, da bi se preverilo, ali so pogoji iz člena 17(2) Uredbe št. 1552/89, kakor je bila spremenjena, izpolnjeni v obravnavani zadevi. Komisija se je namesto tega odločila, da bo zadevo zagovarjala drugače.
76. Zato ker Komisija ni zahtevala nobene take ugotovitve in ker Sodišče nikakor ne bi moglo odločiti o tem zaradi pomanjkanja dokazov, predlagam, da se tožba Komisije v zvezi s položajem na Arubi prav tako razglasi za neutemeljeno.
VI. Stroški
77. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Kraljevina Nizozemska je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, ta pa s predlogi ni uspela. Komisiji se zato naloži plačilo stroškov.
78. V skladu s členom 140(1) Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. V skladu s to določbo Združeno kraljestvo nosi svoje stroške.
VII. Predlog
79. Glede na navedeno predlagam, naj Sodišče:
1. tožbo zavrne;
2. Evropski komisiji naloži plačilo stroškov;
3. odloči, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna irska nosi svoje stroške.