MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. július 6.(1)
C‑304/16. sz. ügy
American Express Co.
kontra
The Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury,
az eljárásban részt vesz:
Diners Club International Ltd,
MasterCard Europe SA
(a High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court] [legfelsőbb bíróság {Anglia és Wales}, Queen’s Bench kollégium {közigazgatási tanács}, Egyesült Királyság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem
„(EU) 2015/751 rendelet – Kártyaalapú fizetési műveletek – Kártyaalapú fizetési műveletek bankközi jutalékai – Négyszereplős fizetésikártya‑rendszer – Háromszereplős fizetésikártya‑rendszer –Kártyakibocsátó fogalma – Háromszereplős fizetési kártya társmárkával – Háromszereplős fizetési kártya ügynökkel”
1. Egy olyan általános és látszólag egyszerű művelet mögött, mint amilyen a megvásárolt termékek és szolgáltatások kártyával történő kifizetése, a jogviszonyok olyan összetett rendszere húzódik, amely a fogyasztók számára nehezen érthető. Minden fizetési kártyával történő ügyletben a fogyasztón és a kereskedőn kívül legalább még azok bankja vagy bankjai, valamint a kártyát kezelő intézmény vesznek részt.
2. Ebben a hálózatban a legjelentősebb elemek között helyezkednek el azok a díjak,(2) amelyeket a pénzügyi intézmények számolnak fel az általuk a fogyasztók és a kereskedők részére a fizetési kártyák használatának megkönnyítése érdekében nyújtott szolgáltatásokért cserébe. Miután az Európai Bizottság a szabad verseny védelemére vonatkozó szabályokat a MasterCard fizetési rendszerének „multilaterális bankközi díjaira”(3) is alkalmazta, a Bíróságnak alkalma nyílt azokkal kapcsolatban állást foglalni.(4)
3. A Bíróság előtt a jelen ügyben egy másik probléma merül fel, nevezetesen a fizetésikártya‑rendszerek következő fő modelljei(5) közötti különbségtétel: a négyszereplős rendszer (ez a legelterjedtebb, a MasterCard és a Visa képviseli) és a háromszereplős rendszer (amelyet többek között az American Express és a Diners Club képvisel).
4. Az (EU) 2015/751 rendelet(6) a négyszereplős rendszerekben korlátozza a bankközi jutalékokat, a háromszereplős rendszerekben pedig szabadságot hagy a díjak meghatározására. Mivel a két rendszer közötti különbségek a rendelet alapján nem egyértelműek, a Bíróságtól azok tisztázását kérik, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatónak bizonyul.
I. Jogi háttér: az uniós jog
5. A bankközi jutalékok jelentik a kártyaalapú fizetési műveletek során felmerült legjelentősebb költségek egyikét. Az Unió az európai lakossági (nem készpénzes) fizetési piac integrációját hátrányosan befolyásoló, tagállamok közötti különbségekkel szembesülve azok harmonizálása mellett döntött annak érdekében, hogy csökkentse azok mértékét és hatékonyabbá tegye az ellenőrzésüket.
6. Ebből a célból fogadták el a rendeletet. Mivel ez egy közvetlenül alkalmazandó rendelkezés, főszabály szerint nem követeli meg nemzeti végrehajtó rendelkezések kidolgozását (a szankciók kivételével, amelynek megállapítása és kivetése a tagállamokra van bízva a rendelet 14. cikkének (1) bekezdésében foglalt kifejezett hivatkozás értelmében).
7. A rendelet a kártyaalapú fizetési rendszerek két modelljét vette figyelembe: a négyszereplős és a háromszereplős rendszereket. Ezekkel kapcsolatban az alábbiakban idézett preambulumbekezdések a következőket írják elő:
„(28) A kártyaalapú fizetési műveletek végrehajtására általában két fő üzleti modell, az úgynevezett háromszereplős fizetésikártya‑rendszer (kártyabirtokos – elfogadó és kibocsátó rendszer – kereskedő) és a négyszereplős fizetésikártya‑rendszer (kártyabirtokos – kibocsátó bank – elfogadó bank – kereskedő) keretében kerül sor. Számos négyszereplős fizetésikártya‑rendszer alkalmaz explicit bankközi jutalékokat, amelyek jellemzően multilaterálisak. Az implicit bankközi jutalékok létezésének figyelembevétele, valamint az egyenlő versenyfeltételek kialakításának elősegítése érdekében azok a háromszereplős fizetésikártya‑rendszerek, amelyek pénzforgalmi szolgáltatókat vesznek igénybe kibocsátóként vagy elfogadóként, négyszereplős fizetésikártya‑rendszernek tekintendők, és az azokra vonatkozó szabályokat kell követniük; az átláthatósági és az üzleti szabályokkal kapcsolatos egyéb intézkedések pedig valamennyi szolgáltató tekintetében alkalmazandók. Figyelembe véve azonban az ilyen típusú háromszereplős rendszerek sajátosságait, célszerű lehetővé tenni egy átmeneti időszakot, amelynek során a tagállamok úgy dönthetnek, hogy nem alkalmazzák a bankközijutalék‑maximumra vonatkozó szabályokat, amennyiben e rendszerek piaci részesedése az érintett tagállamban igen alacsony.
(29) A kibocsátási szolgáltatás alapját a készpénz‑helyettesítő fizetési eszköz kibocsátója és a fizető fél közötti szerződéses viszony képezi, függetlenül attól, hogy a kibocsátó kezeli‑e a fizető fél nevében annak pénzeszközeit. A kibocsátó bocsátja a fizető fél rendelkezésére a fizetési kártyákat, engedélyezi az elfogadó terminálokon vagy azokkal egyenértékű egyéb eszközökön kezdeményezett műveleteket, és garantálhatja az elfogadó számára a fizetést az olyan műveletek viszonylatában, amelyek összhangban vannak az adott rendszer szabályaival. Ennek megfelelően a fizetési kártyák terjesztése vagy a műszaki (például adatfeldolgozási, illetve ‑tárolási) szolgáltatások nyújtása önmagában nem minősül kibocsátásnak.
[…]
(32) A fogyasztók jellemzően nincsenek tisztában azokkal a díjakkal, amelyeket az általuk használt készpénz‑helyettesítő fizetési eszköz után a kereskedők fizetnek. Ugyanakkor a kibocsátók által alkalmazott számos ösztönző gyakorlat (például utazási utalványok, jutalmak, kedvezmények, visszatérítések, ingyenes biztosítások stb.) a készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök használatára ösztönözhetik a fogyasztókat, ezáltal a kibocsátók számára magasabb díjakat generálva. E hatás ellensúlyozása érdekében a bankközi jutalékokra korlátozásokat megállapító intézkedéseknek csak azokra a fizetési kártyákra célszerű vonatkozniuk, amelyek tömegtermékekké váltak, és amelyek elutasítása széles körű kibocsátásuk és használatuk miatt általános nehézséget jelent a kereskedők számára (azaz a fogyasztói betéti és hitelkártyákra). Az ágazat nem szabályozott részében a piac hatékony működésének elősegítése végett, valamint annak korlátozása érdekében, hogy az ágazat szabályozott területeiről a nem szabályozott területekre helyeződjön át az üzleti tevékenység, szükség van bizonyos intézkedések elfogadására, többek között a rendszerek és az infrastruktúra elkülönítésére, a fizető fél kedvezményezett általi befolyásolására, valamint a készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök kedvezményezett általi szelektív elfogadására vonatkozóan.
(33) A rendszer és az infrastruktúra elkülönítése következtében valamennyi feldolgozó képes lesz versenyezni a rendszerek ügyfeleiért. Mivel a feldolgozási költség a kártyaelfogadás teljes költségének jelentős részét teszi ki, fontos, hogy az értéklánc ezen része megnyíljon a tényleges verseny előtt. A rendszer és az infrastruktúra elkülönítése alapján a kártyarendszereknek és a feldolgozóknak a számvitelt, a szervezeti felépítést és a döntéshozatali folyamataikat tekintve függetleneknek kell lenniük.
[…]”
8. Az I. fejezetben („Általános rendelkezések”) foglalt 1. cikk kimondja:
„(1) Ez a rendelet egységes technikai és üzleti követelményeket határoz meg azokra az Unióban teljesített kártyaalapú fizetési műveletekre vonatkozóan, amelyek esetében mind a fizető fél pénzforgalmi szolgáltatója, mind a kedvezményezett pénzforgalmi szolgáltatója az Unióban található.
[…]
(3) A II. fejezet nem alkalmazandó a következőkre:
a) üzleti kártyákkal végzett műveletek;
b) készpénzfelvétel bankjegykiadó automatából vagy valamely pénzforgalmi szolgáltató pénztárából; továbbá
c) háromszereplős fizetésikártya‑rendszerek által kibocsátott fizetési kártyákkal végzett műveletek.
(4) A 7. cikk nem alkalmazandó a háromszereplős fizetésikártya‑rendszerekre.
(5) Ha egy háromszereplős fizetésikártya‑rendszer más pénzforgalmi szolgáltatók részére engedélyezi kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök kibocsátását vagy kártyaalapú fizetési műveletek elfogadását vagy mindkettőt, vagy egy társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsát ki, akkor az négyszereplős fizetésikártya‑rendszernek tekintendő. Belföldi fizetési műveletek tekintetében azonban az ilyen háromszereplős fizetésikártya‑rendszer 2018. december 9‑ig mentesíthető a II. fejezet szerinti kötelezettségek alól, amennyiben az ilyen háromszereplős fizetésikártya‑rendszer keretében valamely tagállamban végrehajtott kártyaalapú fizetési műveletek értéke éves alapon nem haladja meg az adott tagállamban végrehajtott valamennyi kártyaalapú fizetési művelet összértékének 3%‑át.”
9. A 2. cikk egy hosszú listát tartalmaz a használt fogalmak meghatározatásairól. A jelen ügy szempontjából a 2., a 10–12., a 15–18. és a 32. pont bír különös jelentőséggel, amelyek szövege a következő:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
2. »kibocsátó«: az a pénzforgalmi szolgáltató, amely szerződést kötött arra vonatkozóan, hogy a fizető félnek készpénz‑helyettesítő fizetési eszközt szolgáltat a fizető fél kártyaalapú fizetési műveleteinek kezdeményezéséhez és feldolgozásához;
[…]
10. »bankközi jutalék«: valamely kártyaalapú fizetési műveletben részt vevő kibocsátó és elfogadó között az egyes műveletek után közvetlenül vagy közvetve (azaz harmadik félen keresztül) fizetett díj. A nettó ellentételezés, illetve az egyéb kikötött díjak a bankközi jutalék részének tekintendők;
11. »nettó ellentételezés«: a fizetésikártya‑rendszer, az elfogadó vagy bármely más közvetítő által kártyalapú fizetési műveletekkel vagy kapcsolódó tevékenységekkel összefüggésben a kibocsátó részére teljesített kifizetések, a neki nyújtott kedvezmények, illetve ösztönzők nettó összértéke;
12. »kereskedői díj«: a kedvezményezett által kártyaalapú fizetési műveletekkel összefüggésben az elfogadó részére fizetett díj;
[…]
15. »fizetési kártya«: a készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök azon kategóriája, amely a fizető fél számára betétikártya‑ vagy hitelkártya‑művelet kezdeményezését teszi lehetővé;
16. »fizetésikártya‑rendszer«: szabályok, gyakorlatok, szabványok és/vagy végrehajtási iránymutatások egységes rendszere a kártyaalapú fizetési műveletek teljesítéséhez, amely elkülönül a működését támogató infrastruktúrától vagy fizetési rendszertől, és amely minden olyan konkrét döntéshozó szervet, testületet vagy szervezetet magában foglal, amely a rendszer működéséért felelős;
17. »négyszereplős fizetésikártya‑rendszer«: olyan fizetésikártya‑rendszer, amelyben a fizető fél fizetési számlájáról a kedvezményezett fizetési számlájára történő kártyaalapú fizetési műveletekre a rendszer, egy kibocsátó (a fizető fél oldalán), valamint egy elfogadó (a kedvezményezett oldalán) közvetítésével kerül sor;
18. »háromszereplős fizetésikártya‑rendszer«: olyan fizetésikártya‑rendszer, amelyben maga a rendszer nyújt elfogadási és kibocsátási szolgáltatásokat, és a fizető fél fizetési számlájáról a kedvezményezett fizetési számlájára történő kártyalapú fizetési műveletekre a rendszer keretében kerül sor. Ha egy háromszereplős fizetésikártya‑rendszer más pénzforgalmi szolgáltatók részére engedélyezi kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök kibocsátását vagy kártyaalapú fizetési műveletek elfogadását vagy mindkettőt, vagy egy társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyaalapú készpénz-helyettesítő fizetési eszközöket bocsát ki, akkor az négyszereplős fizetésikártya‑rendszernek tekintendő.
[…]
32. »társmárkázás«: legalább egy fizetési márka és legalább egy nem fizetési márka feltüntetése egyazon kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközön;
[…]”
10. A 3. cikk (1) bekezdés kimondja:
„(1) A pénzforgalmi szolgáltatók a betétikártya‑műveletekre vonatkozóan nem ajánlhatnak, illetve kérhetnek a művelet értékének 0,2%‑át meghaladó műveletenkénti bankközi jutalékot.”
11. A 4. cikk szerint:
„A pénzforgalmi szolgáltatók a hitelkártya‑műveletekre vonatkozóan nem ajánlhatnak, illetve kérhetnek a művelet értékének 0,3 %‑át meghaladó műveletenkénti bankközi jutalékot. A belföldi hitelkártya‑műveletek esetében a tagállamok a bankközi jutalékra alacsonyabb műveletenkénti maximumot is meghatározhatnak.”
12. Az 5. cikknek megfelelően:
„A 3. és a 4. cikkben említett maximumok alkalmazása körében a bankközi jutalék részének kell tekinteni a kibocsátó által fizetési műveletekkel vagy azokhoz kapcsolódó tevékenységekkel összefüggésben a fizetésikártya‑rendszertől, az elfogadótól vagy más közvetítőtől kapott valamennyi előre kikötött díjat, ideértve a nettó ellentételezést is, amennyiben azok célja vagy hatása egyenértékű a bankközi jutalék céljával vagy hatásával.”
13. A 7. cikk, amely nem alkalmazandó a háromszereplős fizetésikártya‑rendszerekre, a fizetésikártya‑rendszer és a fizetési műveleteket feldolgozók elkülönítését szabályozza.
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14. Az American Express Company (a továbbiakban: Amex) egy New York‑i székhelyű nemzetközi szolgáltató társaság, amely leányvállalatain keresztül pénzforgalmi, utazási, pénzváltással kapcsolatos, valamint hűségplatform‑szolgáltatásokat nyújt, továbbá kártyakibocsátási és -elfogadási tevékenységeket végez az egész világon, ideértve az Európai Uniót is.
15. Ez a társaság működteti az American Express fizetésikártya‑rendszert, amely háromszereplős rendszernek minősül. Az Amex az Európai Unióban más intézményekkel számos társmárka‑, valamint szolgáltatásnyújtásra vonatkozó megállapodást kötött. E megállapodások szerint – a rendelet értelmezését szem előtt tartva – a műveleteik az e rendelet által a négyszereplős fizetésikártya‑rendszerek tekintetében megállapított korlátozások hatálya alá tartoznak.
16. Hasonló helyzetben van a Diners Club International Limited, a Discover Financial Services leányvállalata, amely a Diners Club háromszereplős fizetésikártya‑rendszert működteti, és amely támogatja az Amexnek az alapügyben eljáró bíróság előtti felülvizsgálati kérelmében foglalt álláspontját.
17. Ebben a jogvitában a MasterCard Europe SA (a továbbiakban: MasterCard), a MasterCard Incorporated fő európai leányvállalata is részt vesz. Ez a társaság MasterCard néven négyszereplős hitel‑ és betétikártya‑rendszereket működtet világszerte. A MasterCard – miután a kérdést előterjesztő bíróság engedélyezte, hogy beavatkozóként vegyen részt az eljárásban – az Amex álláspontjával szemben foglal állást.
18. Az Amex keresetet nyújtott be az alapügyben eljáró bírósághoz a Her Majesty’s Treasury (gazdasági és pénzügy‑minisztérium, Egyesült Királyság)(7) azon kötelezettsége és/vagy szándéka tárgyában, amely a rendelet 1. cikke (5) bekezdése és 2. cikke 18. pontja bizonyos szempontjainak e tagállamban való alkalmazására irányul.
19. A vitatott helyzet a rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében és a 2. cikkének 18. pontjában előírt három eset közül konkrétan kettőre vonatkozik, amelyekben bizonyos háromszereplős fizetésikártya‑rendszereket négyszereplősnek minősítenek.
20. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy egyetértés van a felek között és nem merül fel kétség az ezen szabályokban foglalt első eset alkalmazását illetően: ha egy háromszereplős rendszer más pénzforgalmi szolgáltatók részére engedélyezi fizetési kártyák kibocsátását vagy kártyaalapú fizetési műveletek elfogadását, vagy mindkettőt, a négyszereplős rendszerekhez hasonlóan a rendelet hatálya alá tartozik.
21. A kétségek a másik két esetre összpontosulnak, azaz ha egy háromszereplős rendszer „egy társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket” bocsát ki. A kérdést előterjesztő bíróság annak tisztázását kéri a Bíróságtól, hogy ezekben az esetekben a háromszereplős rendszer tevékenységei a rendelet tekintetében minden esetben (vagyis elég, hogy legyen egy társmárka-partner vagy egy ügynök) hasonlíthatóak‑e a négyszereplős rendszer tevékenységeihez, vagy csak abban az esetben, ha ezek a társmárka‑partnerek, illetve ügynökök ezenkívül olyan pénzforgalmi szolgáltatók, amelyek a kártyákat kibocsátják.
22. Végül, ha egy háromszereplős rendszer egy társmárka‑partner vagy ügynök részvételével négyszereplőssé válik, a kérdést előterjesztő bíróság a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának érvényességével kapcsolatos kérdést tesz fel.
23. E megfontolások fényében a High Court of Justice of England & Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Anglia és Wales legfelsőbb bírósága, Queen’s Bench kollégium [közigazgatási tanács], Egyesült Királyság) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé 2016. május 30-án:
„1) A […] 2015/751 rendelet […] 1. cikkének (5) bekezdésében és 2. cikkének 18. pontjában szereplő azon követelmény, miszerint a kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kibocsátó háromszereplős fizetésikártya‑rendszer négyszereplős fizetésikártya‑rendszernek tekintendő, csak annyiban alkalmazandó, amennyiben a társmárka‑partner vagy ügynök a rendelet 2. cikkének 2. pontja és (29) preambulumbekezdése szerinti »kibocsátóként« jár el (azaz amikor a társmárka‑partner vagy ügynök és a fizető fél közötti szerződéses viszony áll fenn arra vonatkozóan, hogy a fizető félnek készpénz‑helyettesítő fizetési eszközt szolgáltat a fizető fél kártyaalapú fizetési műveleteinek kezdeményezéséhez és feldolgozásához)?
2) Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén a rendelet 1. cikkének (5) bekezdése és 2. cikkének 18. pontja, amennyiben előírja, hogy az ilyen megállapodás négyszereplős fizetésikártya‑rendszernek tekintendő, érvénytelen‑e azért, mert:
a) nem tartalmaz az EUMSZ 296. cikkel összhangban indokolást;
b) nyilvánvaló mérlegelési hibán alapul; és/vagy
c) sérti az arányosság elvét?”
24. A Bíróság előtti eljárás során írásbeli észrevételeket nyújtott be az Amex, a MasterCard, az Egyesült Királyság és Portugália kormánya, a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament. A 2017. április 27‑én tartott tárgyaláson az Amex, a MasterCard, az Egyesült Királyság kormánya, a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament adott elő észrevételeket.
III. Elemzés
25. A Bizottság, a Parlament és a Tanács vitatják az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságát. A kifogásaikra azelőtt térek ki, hogy szükség esetén belekezdenék a részletesebb elemzésbe. Ha ez utóbbi közvetlenül vagy másodlagos jelleggel megtörténik, azzal együtt előzetes magyarázatot kell adni a kártyaalapú fizetési műveletek során fennálló jogviszonyokkal kapcsolatban, amely elősegíti azok megértését.
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatósága
26. A három intézmény, amely egyetért az elfogadhatatlansági kifogással, a következő érvekre támaszkodik: a) nem áll fenn valós jogvita a felek között, mivel az Egyesült Királyságnak egy rendelet alkalmazásával kapcsolatos „szándéka és/vagy kötelezettsége” jogszerűségének felülvizsgálatára irányuló kereset („judicial review”) valójában az EUMSZ által létrehozott jogorvoslati rendszer kijátszása eszközének minősül; b) a felmerült kérdés hipotetikus jellegű és c) a kérdést előterjesztő bíróság nem mutatta be sem a releváns ténybeli és jogi elemeket, sem pedig azokat az okokat, amelyek őt a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának érvényességével kapcsolatos kérdés előterjesztésére indították.
27. Kétségtelen, hogy ez az előzetes döntéshozatal iránti kérelem atipikus, és számos olyan szabálytalanságot tartalmaz, amely igazolhatná annak elutasítását a Bíróság ítélkezési gyakorlatának és az eljárási szabályzata 94. cikkének megfelelően.
28. Először is a kérdést előterjesztő bíróság nem mutatja be a jogvita tényállási hátterét. Csak azt állítja, hogy az Amex felülvizsgálati kérelmének tárgya az „alperes [(az Egyesült Királyság gazdasági és pénzügy‑minisztériuma)] azon kötelezettsége és/vagy szándéka, amely a rendelet 1. cikke (5) bekezdése és 2. cikke 18. pontja bizonyos szempontjainak az Egyesült Királyságban való alkalmazására irányul”. Nem fejti ki, hogy a brit hatóságok milyen módon kívánják alkalmazni a vitatott rendelkezéseket, sem pedig azt, hogy ez a közigazgatási alkalmazás már megvalósult‑e.
29. Másodszor, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat megállapítja, hogy az Amex mint felperes és az Egyesült Királyság gazdasági és pénzügy‑minisztériuma mint alperes egyetért a jogvita megoldásával kapcsolatban. Az alperes közigazgatási szerv valójában nem vitatja a felperes társaság által benyújtott felülvizsgálati kérelmet. Sőt együttműködik ezzel a társasággal az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előmozdítása érdekében.
30. Harmadszor, az alapügyben eljáró bíróság a felek érveinek összefoglalására szorítkozik, és nem fejti ki a saját indokait, amelyek az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésének alapjául szolgálnak, és azt sem mutatja be, hogy a kérdései miért elengedhetetlenek a (feltételezett) jogvita megoldásához. Valójában a felek által készített dokumentumot adja át a Bíróságnak, amelyet beépít az előzetes döntéshozatalra utaló határozatába.(8)
31. Egy ilyen körülmények között előterjesztett kérdést a Bíróságnak nem kellene elfogadnia.
32. Ugyanakkor van egy sajátos körülmény, amely talán megmagyarázhatja az alapügyben eljáró bíróság által tett lépéseket. A kérdések az Egyesült Királyságnak egy másodlagos uniós jogszabály alkalmazásával kapcsolatos „szándéka és/vagy kötelezettsége” jogszerűségének felülvizsgálatára irányuló kereset („judicial review”) keretében merültek fel. Ez a brit jogban egy sui generis eljárás, amely – ahogyan azt a gyakorlatban alkalmazzák – lehetővé teszi a magánszemélyek számára, hogy egy jogi aktus értelmezését vagy érvénytelenségének megállapítását kérjék anélkül, hogy azokat (az eddigiekben) alkalmazták volna.
33. Véleményem szerint a Bíróság meglehetősen nagylelkű volt, amikor a brit bíróságok által ilyen eljárások keretében előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket fogadott el, amennyiben uniós jogszabályok érvényességének vizsgálatáról volt szó.(9) Úgy vélem, hogy az, hogy a Bíróság ekként járt el, az Egyesült Királyságban jogvitában álló magánszemélyeknek (a más tagállambeli magánszemélyekkel ellentétben) bizonyos lehetőségeket biztosít arra, hogy általános hatályú uniós normatív jogi aktusok érvényességét megkérdőjelezzék, ideértve azt az esetet is, amikor erre még azelőtt kerül sor, hogy ezek a jogi aktusok joghatást fejtenének ki a belső jogrendben.(10) Erre a szempontra később vissza fogok térni.
34. Az elfogadhatóság mellett ugyanakkor számos indok szól. Először is a Bíróság vélelmezi, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések relevánsak, mivel a nemzeti bíróság mérlegelési jogkörrel rendelkezik a kérelme nélkülözhetetlen voltának megállapításával kapcsolatban. Ez ugyanakkor megdönthető vélelem.(11)
35. Ezenkívül jelentősége van annak, hogy már előfordult, hogy a Bíróság brit bíróságok által az ezen judicial review típusú eljárásokban előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket válaszolt meg.(12) Kétségtelen, hogy e precedensek nagy része irányelvek értelmezésére vonatkozik, azonban nem hiszem, hogy leküzdhetetlen nehézségekbe ütközne azoknak egy rendelet értelmezésére és érvényességére történő kiterjesztése.(13)
36. Egy rendelet közvetlenül alkalmazandó (EUMSZ 288. cikk második bekezdése), amiből az következik, hogy ahhoz törvények, illetve rendeletek tagállamok által történő elfogadása útján nem kapcsolódhat jogszabály általi végrehajtás kivéve, ha azt maga a rendelet előírja.(14) Márpedig a rendeletek sok esetben megkövetelik a nemzeti hatóságoktól azok közigazgatási alkalmazását, és gyakran előfordul, hogy ez az alkalmazás a nemzeti bíróságok számára kétségeket támaszt az adott rendelet egyes rendelkezéseinek értelmezésével, illetve azok érvényességével kapcsolatban.(15)
37. Ez történik ebben az ügyben, mivel a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és a 2. cikke 18. pontjának a háromszereplős fizetésikártya‑rendszerek tekintetében történő értelmezésének és alkalmazásának legalább két módja van, és fel lehet hozni olyan indokokat, amelyek az érvényességük ellen szólnak.
38. A Bíróság ítélkezési gyakorlata egyébként az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságát nem teszi azon körülménytől függővé, hogy a nemzeti jogban ténylegesen fogadtak‑e el intézkedéseket valamely uniós jogi aktus alkalmazása érdekében. Elegendő, hogy a bíróság előtt valós jogvita van folyamatban, amelyben ezen uniós jogi aktus értelmezésével, illetve érvényességével kapcsolatban eseti jellegű vita folyik.
39. Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság elfogadhatónak nyilvánította az eredeti eljárási cselekményt, ami azt jelenti, hogy számára a jogvita a jogrendben hatályos jogszabályoknak megfelelően alakult ki.(16) Úgy tűnik, hogy az előbbiekben említett két cikk értelmezésével és érvényességével kapcsolatos – azok közigazgatási alkalmazását megelőző – állásfoglalás lehetősége nem okoz számára eljárásjogi problémát.
40. Végül a nemzeti bíróság által az előzetes döntéshozatalra utaló határozatának megfogalmazása során követett technika nyilvánvalóan tökéletesíthető, mivel az az ügy ténybeli és jogi elemeire vonatkozóan a felek által adott magyarázat elfogadására szorítkozik anélkül, hogy saját magyarázattal szolgálna.(17) Ugyanakkor összességében úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat alapján kellő mértékben tudomást lehet szerezni ezekről a ténybeli és jogi elemekről,(18) és ez a határozat lehetőséget adott az érdekelt feleknek (Bizottság, Tanács, Európai Parlament, a brit és a portugál kormány, az Amex és a Mastercard) arra, hogy az Európai Unió Bírósága alapokmánya 23. cikkének megfelelően benyújtsák észrevételeiket.
41. Ezen érvek súlya ellenére úgy vélem, hogy az elfogadhatatlanság mérlegén két ellenérv nagyobb súllyal esik a latba.
42. Az ehhez hasonló eljárások a brit bíróságok előtti peres felek számára lehetőséget nyújtanak arra, hogy „megkerüljék” az általános hatályú uniós normatív jogi aktusok elleni megsemmisítés iránti keresetek esetében a kereshetőségi jog tekintetében megállapított korlátozásokat. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztése, ahogyan arra a jelen ügyben sor került, a peres felek számára azt a nem elhanyagolható eljárási előnyt biztosítja, hogy ezen aktusok jogszerűségét azok közigazgatási alkalmazását megelőzően és a címzettjeinek jogi helyzetére a jövőben, nem pedig jelenleg gyakorolt hatásokat figyelembe véve támadják meg.(19)
43. Az ilyen jellegű előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadása az előzetes döntéshozatali mechanizmus alkalmazása tekintetében hátrányos megkülönböztetést eredményezhet a többi tagállambeli magánszemélyek sérelmére, akiknek meg kell várniuk, hogy a végrehajtást biztosító valamely közigazgatási aktus őket érintse annak érdekében, hogy keresetet nyújthassanak be vele szemben, és hogy adott esetben kérjék mind ezen egyedi aktus, mind pedig az annak alapjául szolgáló uniós jogi norma megsemmisítését.
44. Az uniós jogorvoslati rendszer logikája alapján a megsemmisítés iránti kereseteket csak az általános kereshetőségi joggal rendelkező felperesek, illetve egy adott aktus által közvetlenül és személyükben érintett magánszemélyek terjeszthetnek elő. Mivel ez utóbbiaknak a Törvényszék előtt az előírt határidőn belül megsemmisítés iránti (közvetlen) keresetet kell benyújtaniuk, tőlük el van zárva annak lehetősége, hogy ezt megelőzően vagy azzal párhuzamosan a nemzeti bíróság előtt az érvényesség vizsgálatával kapcsolatban előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését indítványozzák.(20)
45. Véleményem szerint az uniós jogi aktusokkal szembeni jogorvoslati rendszer ez utóbbi jellemzője sérülhet a jelen ügybelihez hasonló előzetes döntéshozatali kérdések általánossá válása esetén. Az annak elutasítására irányuló javaslat a judicial review jellemzőinek még közvetett módon történő bírálatát sem jelenti, amelynek rugalmasságát rendkívül dicséretesnek tartom. A tagállamok számára a nemzeti eljárásjoguk kialakítása tekintetében elismert önállóság felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy a jogorvoslati rendszerüket oly módon tervezzék meg, ahogyan azt a legmegfelelőbbnek ítélik meg. Ugyanakkor az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztése során kötelezően tiszteletben tartaniuk az EUMSZ 267. cikket és a Bíróság azon körülményekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, amelyek között az uniós jogi aktusok érvényessége akár közvetlenül, akár előzetes döntéshozatal keretében vitatható.
46. Ezenkívül – ahogyan azt kifejtettem – ebben az esetben a nemzeti bíróság előtt nincs valódi vita az Amex és a brit közigazgatási szerv között. Mindketten ugyanazt az álláspontot képviselik, és arra, hogy a bírósághoz fordulnak, nem egy valódi jogvita rendezése érdekében kerül sor, amelynek megoldása tekintetében az álláspontjuk eltérő, hanem azért, hogy az a Bíróság elé terjessze a maguk a felek által összeállított kérdéseket.
47. Minden jogvita jellemzője (és lényege) az, hogy egymással ellentétes, nem pedig egyező vélemények kerülnek szembe egymással. Ezzel ellentétben a jelen esetben inkább egy közös megegyezéssel, kizárólag a Bíróság határozathozatala érdekében igénybe vett eljárási eszközről van szó, anélkül hogy valódi jogvita lenne a felperes és az alperes között. Ez valójában a Bírósághoz a rendelet értelmezésével és érvényességével kapcsolatos kétségek eloszlatása érdekében intézett tanácsadó vélemény iránti kérelemnek felel meg.
48. Ilyen körülmények között azon javaslat híve vagyok, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket nyilvánítsa elfogadhatatlannak. Ugyanakkor amennyiben ezt a javaslatot nem fogadja el, az alábbiakban kitérek az előterjesztett kérdések érdemére.
B. A fizetésikártya‑rendszerekre vonatkozó általános megfontolások
49. Minden fizetési kártyával történő vásárlás során általában a következő szereplők vannak jelen: a) a kártyabirtokos; b) a pénzügyi intézmény – általában egy bank – amely ezt a kártyát kibocsátja és azt az ügyfelei rendelkezésére bocsátja (a továbbiakban: kibocsátó bank);(21) c) a kereskedő, aki a kártyával fizetett termékeit értékesíti vagy szolgáltatásait nyújtja; d) a pénzügyi intézmény, amely ezen kereskedő számára azokat a szolgáltatásokat nyújtja, amelyek lehetővé teszik számára a kártya elfogadását, amely intézmény szintén bank szokott lenni, és amely az ezen műveletekre vonatkozó szaknyelvben az „elfogadó bank” nevet viseli; valamint e) a kártyalapú fizetési rendszerek, mint például a Visa, a MasterCard, az American Express és a Diners Club. Ezenkívül részt vehetnek a kártyaalapú fizetési műveleteket feldolgozó helyi hálózatok.
50. A kártyás fizetés jogviszonyok összetett hálóját hozza létre ezen szereplők között.(22) Először is van egy, a fizetési kártya kibocsátására irányuló szerződés a kártyabirtokos és a kibocsátó bank között, amelynek értelmében az előbbi az utóbbi számára díjat fizet. A kibocsátó bankok jóváhagyják a fogyasztó megbízását, megerősítve, hogy utóbbinak elegendő pénze van a számláján (betéti kártya), illetve hogy a fizetés összegét fedezi a rendelkezésre álló hitelkeret (hitelkártya).
51. Másodszor, van egy kártyaelfogadási szerződés a kereskedő és az elfogadó bank között, amelynek értelmében az utóbbi az előbbi számára a kártyák fizetési módként történő elfogadásához nélkülözhetetlen szolgáltatásokat nyújtja. A kereskedő kereskedői díjat fizet a termékei értékesítésének, illetve az általa nyújtott szolgáltatások végleges árából (amelyben benne vannak a bankközi jutalékok), ellenszolgáltatásként azért az eszközért, amelyet a bank a fogyasztó fizetési megbízásának fogadása, valamint a kereskedelmi létesítményben történő vásárlásokkal kapcsolatos fizetések teljesítése érdekében (POS terminál vagy a kereskedelmi weboldalhoz kapcsolódó fizetési átjáró formájában) a rendelkezésére bocsát. Ezenkívül az elfogadó bankok megszerzik a tranzakciók adatait, azokat visszaküldik a feldolgozóknak, és a pénzeszközöket a bankközi jutalékok és a kereskedői díjak levonása után kifizetik az üzletnek.
52. A kártyaalapú fizetési rendszerek végzik a fizetési megbízásokhoz kapcsoló klíringet és elszámolást oly módon, hogy ehhez a feladathoz azon (kibocsátó és elfogadó) bankoktól kapnak megbízást, amelyek a védjegyeik licencjogosultjai.
53. Végül a fizetéseket feldolgozók részvétele következtében köztük és a kártyaalapú fizetési rendszerek között egy licencia‑ és védjegyhasználati szerződést kötnek. Ezek a feldolgozók a saját szervezetükön belül a pénzügyi intézmények kollektív részvételének eszközeként viselkednek, és a bankközi jutalékokat kollektívan állapítják meg.
54. A résztvevők alapján a fizetésikártya‑rendszerek a tevékenységeiket két modell szerint végzik: a négyszereplős vagy nyitott rendszerek és a háromszereplős vagy zárt rendszerek.
55. A négyszereplős rendszerek (Visa és MasterCard) vannak többségben a piacon. Ezekben a rendszerekben a fizető fél (fogyasztó) számlájáról a kedvezményezett (kereskedő) számlájára történő kifizetésekre a fizetésikártya‑rendszeren keresztül kerül sor. Részt vesz benne a fogyasztó kártyáját kibocsátó bank, valamint az az elfogadó bank, amely a kifizetést átvevő kereskedő számára a technikai eszközt kínálja.(23)
56. A négyszereplős rendszerek azért kapták ezt az elnevezést, mert azokban négy fél vesz részt (a kártyabirtokos és a kibocsátó bankja, valamint a kifizetés átvevője és annak elfogadó bankja) a fizetési rendszert működtető vállalkozással együtt. Nyíltak, mert a fizetésikártya‑rendszert működtető társaságon kívül két pénzügyi intézmény működik együtt.
57. Ezekben a rendszerekben a kártyát kibocsátó bank díjat számít fel az elfogadó banknak (bankközi jutalék), amellyel ellentételezik számára azokat a költségeket, amelyeket a kártyabirtokosnak felszámolt díjak (mint például többek között a kártya rendelkezésre bocsátásáért vagy annak az éves fenntartásáért megállapított díjak) útján nem tud beszedni.
58. Ezt a bankközi jutalékot az elfogadó bank a kereskedőre hárítja át a nyújtott pénzügyi szolgáltatásokból eredő azon egyéb költségekkel jobban összefüggő költségként, amelyek az úgynevezett kereskedői díjat képezik. A bankközi jutalék egy minimális értéket képvisel, és az elfogadó bank által a kereskedőre áthárított pénzügyi költségek egyik jelentős alkotóelemét jelenti, amely kereskedő azonban ezeket a költségeket beszámítja a fogyasztók számára megállapított eladási árba.
59. A fizetésikártya‑rendszerek másik modelljét a háromszereplős vagy zárt rendszerek jelentik, mint például az American Express vagy a Diners Club, amelyekben közvetlen kapcsolat áll fenn a fogyasztó (kártyabirtokos) és a kereskedő, valamint a kártyát kibocsátó rendszer között. Ebből ered a háromszereplősként történő minősítése, mivel abban semmilyen más pénzügyi intézmény nem vesz részt: ezek zárt rendszerek.
60. Egy háromszereplős rendszerben végrehajtott tranzakcióban csak egy pénzügyi szolgáltatást nyújtó fél vesz részt, amely kibocsátóként és elfogadóként is eljár. Továbbá mivel nincsen kártyát kibocsátó bank, sem pedig a kifizetéseket elfogadó bank, nincs bankközi jutalék. A háromszereplős rendszer rendelkezik azzal a szabadsággal, hogy egyénileg határozza meg azokat a jutalékokat vagy díjakat, amelyeket a kereskedőknek az általa nyújtott pénzügyi szolgáltatásokért felszámít.
61. Az Európai Unióban a háromszereplős rendszerek nagyon kis számú műveleteket hajtanak végre a négyszereplős rendszerekhez képest, és speciális fogyasztói csoportok megszerzésére összpontosítanak. A kereskedők, mivel nincsenek erőfölényben a fizetési kártyák piacán, tényleges szabadságot élveznek abban, hogy a háromszereplős rendszerek használatát elfogadják‑e, vagy sem.
62. Ugyanakkor vannak olyan háromszereplős rendszerek, amelyek nem valódiak, és eltérnek a fent bemutatott működéstől. Ez történik, amikor védjeggyel kapcsolatban felhasználói licencszerződést és felhasználási szerződést kötnek más pénzügyi intézményekkel annak érdekében, hogy ez utóbbiak a fizetési kártyáikat kibocsátó intézményként járjanak el. Ebben az esetben a szerződésben megállapított díjak a bankközi jutalékokkal egyenértékűek.
63. Léteznek továbbá az úgynevezett „kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek”, amelyek akkor jelennek meg, ha a rendszer az eljárását harmadik felekkel együttműködve kiterjeszti oly módon, hogy a kártyakibocsátást „társmárka–partnerrel” („a társmárka‑partnerre vonatkozó kiterjesztés”)(24) vagy „ügynök révén” („az ügynökre vonatkozó kiterjesztés”) végzi. A két esetben a háromszereplős rendszer és az egyéb márkák vagy ügynökök között az egymás útjait keresztező összegek a négyszereplős rendszerek bankközi jutalékaival egyenértékű díjakat jelenthetnek. E kérdés tisztázását kéri az alapügyben eljáró bíróság a Bíróságtól.
64. A bankközi jutalékok a fogyasztók hátrányára megdrágítják a kártyával való fizetési szolgáltatások nyújtását, ráadásul azok mértéke nagymértékben különbözött az egyes tagállamokban.(25) Ezen okok miatt az Unió először is a versenyvédelmi szabályok alkalmazásával próbálta csökkenteni azok összegét, majd a jogszabályoknak a pénzforgalomra vonatkozó közös szabályozás végrehajtása keretében történő harmonizációját választotta.
65. A Bizottság a Visa(26) és a Mastercard(27) által alkalmazott MIF tekintetében alkalmazta a versenyszabályokat. Ezek a jutalékok egy négyszereplős rendszerben részt vevő valamennyi elfogadó bank által viselt közös költséget jelentettek, amelynek mértéke „minimális árként” szolgált, amikor ezek a bankok a saját ügyfeleikkel (a kereskedőkkel) állapodtak meg az általuk az ügyfeleik részére nyújtott szolgáltatások árát illetően.
66. A Bizottság kijelentette, hogy a négyszereplős rendszerek által alkalmazott MIF‑re vonatkozó megállapodások ellentétesek az uniós joggal különösen azért, mert a bankok közösen egy minimális árat állapítottak meg a kereskedőkkel szemben, ahogyan azt a Bíróság végül megerősítette.(28)
67. A Bizottság így elérte, hogy a Visa és a MasterCard az általuk alkalmazott MIF lényeges csökkentésére irányuló kötelezettségvállalásokat tegyen, amelyek a hitelkártya‑műveletek esetétben a 0,3%‑os mértéket, a betétikártya‑műveletek esetében pedig a 0,2%‑os mértéket érték el.
68. Ugyanakkor ez az intézkedés elégtelennek bizonyult a bankközi jutalékok ellenőrzéséhez.(29) A fizetésikártya‑rendszerek – melyek a pénzforgalmi szolgáltatásokat nyújtó pénzügyi intézményeket próbálják meggyőzni arról, hogy kibocsássák a kártyáikat – közötti verseny paradox módon magasabb, nem pedig alacsonyabb bankközi jutalékokat eredményez a piacon, ellentétben a versenynek a piacgazdaságban általában tapasztalható ármérséklő hatásával.(30) Ez a körülmény igazolta a rendelet elfogadását, amely rendelet a bankközi jutalékok felső határainak jogszabály alapján történő ellenőrzését valósítja meg a kártyaalapú fizetési műveletekben részt vevő különböző szereplők közötti kapcsolatokat szabályozó egyéb intézkedésekkel együtt. A rendelet célja az, hogy a bankközi jutalékok ne jelentsenek akadályt a pénzforgalmi szolgáltatások integrált uniós piacának kialakulása előtt.
C. Első kérdés: a rendeletnek a kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek tekintetében történő alkalmazása
69. Már rámutattam, hogy sem a kérdést előterjesztő bíróság, sem pedig a felek nem haboznak egy olyan háromszereplős rendszert a rendelet 1. cikkének (5) bekezdése és 2. cikkének 18. pontja alapján négyszereplősnek minősíteni, amely más pénzforgalmi szolgáltatók részére engedélyezi a kártyái kibocsátását, vagy a kártyáikon alapuló fizetési műveletek elfogadását vagy mindkettőt.(31)
70. A kérdést előterjesztő bíróság kétségei, valamint a felek álláspontjai a rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében és 2. cikkének 18. pontjában előírt másik két esetre összpontosulnak, azaz ha egy háromszereplős rendszer „egy társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsát ki”. A Bíróságnak meg kell állapítania, hogy ebben a két esetben a kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszert négyszereplősnek kell‑e tekinteni, vagy erre csak akkor kerülhet sor, ha a társmárka‑partner vagy az ügynök végzi a kártyakibocsátást és/vagy a kifizetések elfogadását.
71. A rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának megfogalmazása nem teljesen világos, és azok kétértelműségét nem lehet e rendelkezések egyszerű olvasata alapján eloszlatni.
72. Az Amex és a brit kormány e rendelkezések megszorító értelmezése mellett érvelnek. Azt állítják, hogy a háromszereplős rendszerek csak akkor minősíthetők négyszereplős rendszereknek, ha a társmárka‑partner, illetve az ügynök – akik a háromszereplős rendszerekkel együtt kiterjesztés keretében járnak el – kifizetéseket bocsátanak ki vagy fogadnak el. Ezzel ellentétben a MasterCard, a portugál kormány és a Bizottság ugyanezen cikkek kiterjesztő értelmezése mellett érvelnek, amelynek értelmében a háromszereplős rendszer társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén történő kiterjesztésének valamennyi esete négyszereplősnek minősíthető.
73. E rendelkezés egyik vagy másik értelmezésének választása fontos következményekkel jár. A megszorító értelmezés a rendelet számos korlátozásának a háromszereplős rendszerek e kategóriája (a társmárka‑partnerre vagy ügynökre vonatkozó kiterjesztéssel működő rendszerek) tekintetében történő alkalmazásának mellőzését eredményezi a rendelet 1. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján. Különösen, az e rendszereken belül megállapított díjakat nem lehet bankközi jutalékoknak tekinteni, ami e rendszereket mentesítené a már bemutatott korlátozások (0,2% a betéti kártyák esetében és 0,3% a hitelkártyák esetében) betartása alól. Ezekre a rendszerekre az e korlátozásoknak az említett jutalékokkal azonos hatású díjak megállapításával történő megkerülésével kapcsolatos tilalom se vonatkozna. Ezenkívül ezekre a rendszerekre nem vonatkozna a fizetésikártya‑rendszer és a feldolgozók elkülönítésére vonatkozó kötelezettség (a rendelet 7. cikke).
74. Előrebocsátom, hogy a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának kiterjesztő értelmezése mellett fogok érvelni. Szokás szerint a szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezési szempontokat veszem figyelembe, hogy megfejtsem, mit jelentenek.
1. A szó szerinti értelmezés követelménye
75. A rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának szövege azonos, és abból az következik, hogy a négyszereplős és a háromszereplős rendszerek egy tekintet alá vételére három esetben kerül sor:
– Azon háromszereplős rendszerek, amelyek egy másik pénzforgalmi szolgáltató részére engedélyezik a kártyáik kibocsátását vagy az azokkal végzett fizetési műveletek elfogadását (nem valódi háromszereplős rendszerek);(32)
– azon háromszereplős rendszerek, amelyek egy társmárka‑partnerrel kártyalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsátanak ki (a társmárka‑partnerre vonatkozó kiterjesztéssel működő háromszereplős rendszer)(33) és
– azon háromszereplős rendszerek, amelyek ügynök révén kártyalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsátanak ki (az ügynökre vonatkozó kiterjesztéssel működő háromszereplős rendszer).
76. A két utolsó kategória a leggyakoribb a piacon. Ezekben az a vállalkozás, amely a társmárka jogosultja, illetve az ügynök nem pénzügyi intézmény, illetve nem jár el akként. Ennélfogva a kártyákat nem bocsátják ki, a kifizetéseket sem fogadják el, és a háromszereplős rendszer számára kizárólag az ügyfélkörükhöz való hozzáférést kínálják.
77. Az elemzés tárgyát képező rendelkezések egyáltalán nem szólnak arról, hogy azon harmadik feleknek, akik ezeket a megállapodásokat a háromszereplős rendszerrel megkötik, „kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközök[et kell kibocsátaniuk] […] vagy kártyaalapú fizetési műveletek[et kell elfogadniuk]”. Ez a körülmény pontosan a nem valódi háromszereplős rendszerek esetében áll fenn. Ha a társmárka‑ vagy az ügynöki megállapodás magában foglalja, hogy az együttműködő harmadik félnek kibocsátóként(34) vagy elfogadóként(35) kell eljárnia, nem a kiterjesztésre irányuló megállapodások, hanem a licenciamegállapodások esete áll fenn.
78. A portugál kormány helytállóan hangsúlyozza, hogy más értelmezésnek nem lenne értelme, mert az azt jelentené, hogy a rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében és 2. cikkének 18. pontjában foglalt utolsó két esetet magában foglalja az első eset.
79. Az e két rendelkezés szó szerinti értelmezése tehát amellett szól, hogy a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá kell venni a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztéssel működő összes háromszereplős rendszert, függetlenül attól, hogy a társkmárka‑partnerek, illetve az ügynökök pénzforgalmi szolgáltatók‑e vagy sem,(36) valamint hogy azok kártyakibocsátóként és/vagy a kifizetések elfogadójaként járnak‑e el.
80. A brit kormány és az Amex nem értenek egyet ezzel az értelmezéssel. Számukra a rendelet 1. cikkének (5) bekezdése és 2. cikkének 18. pontja olyan háromszereplős rendszerekről szól, amelyek „egy társmárka‑partnerrel […] bocsát[anak] ki”, és amelyek „ügynök révén […] bocsát[anak] ki”. Véleményük szerint a „val/vel” rag és a „révén” kifejezés azt mutatja, hogy a társmárka‑partnernek, illetve az ügynöknek részt kell vennie a kártya kibocsátásában, amely célból ezt a személyt kapcsolatba hozzák a rendelet más rendelkezéseivel.
81. Ahogyan azt az előbb kifejtettem, nem értek egyet ezzel az állásponttal, amely valójában nem a szigorúan vett szó szerinti elemzésen, hanem a rendszertani megközelítésen alapul, amelyre ezt követően fogok hivatkozni.
2. A rendszertani és a teleologikus értelmezés követelménye
82. A brit kormány és az Amex az álláspontjukat valójában a rendszertani értelmezésre alapítják, és a kibocsátó, valamint a fizetési kártya kibocsátásának a rendelet 2. cikkének 2. pontjában, valamint (29) preambulumbekezdésében(37) foglalt fogalmaira hivatkoznak. Ezen fogalmakból arra következtetnek, hogy ha a társmárka‑partnerek és az ügynökök nem bocsátanak fizetési kártyákat a fizető fél rendelkezésére, nem engedélyeznek az elfogadó terminálokon vagy azokkal egyenértékű egyéb eszközökön kezdeményezett műveleteket, és nem garantálják az elfogadó számára a fizetést a teljesített műveletek viszonylatában, nem minősíthetők olyan feleknek, amelyekkel (vagy amelyek révén) egy háromszereplős rendszer kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsát ki.
83. Ezt a gondolatmenetet követve az Amex és a brit kormány azzal érvelnek, hogy ha a társmárka‑partner, illetve az ügynök a tevékenységét a fizetési kártyák terjesztésére, a műszaki szolgáltatások nyújtására, vagy pusztán adatfeldolgozási, illetve ‑tárolási szolgáltatások nyújtására korlátozza, nem kibocsátóként jár el, így a háromszereplős rendszerek kiterjesztésére vonatkozó megállapodások nem tartoznak a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának hatálya alá, ami megakadályozza azt, hogy azokat a négyszereplős rendszerrel egy tekintet alá lehessen venni.
84. Ezt a megközelítést a brit kormány és az Amex szerint megerősíti a rendelet (28) preambulumbekezdése,(38) amely a háromszereplős rendszereket csak akkor veszi a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá, ha az előbbiek egy másik pénzforgalmi szolgáltatót vesznek igénybe kibocsátóként vagy elfogadóként. Az azon társmárka‑partnerekkel vagy ügynökökkel kötött megállapodásokra történő hivatkozás hiányában, amelyek nem fizetésikártya‑kibocsátóként vagy -elfogadóként járnak el, arra kell gondolni, hogy ezekben az esetekben nincsenek a bankközi jutalékokkal egy tekintet alá vehető implicit díjak. Tehát azoknak a négyszereplős rendszerekkel történő egy tekintet alá vétele nem igazolt.
85. Az Amex hozzáteszi, hogy az 1. cikk (5) bekezdésének általa történő értelmezése összhangban áll a rendelkezés logikájával, mivel az abban foglalt három esetben olyan pénzforgalmi szolgáltatónak a háromszereplős rendszert kiegészítő eljárására van szükség, amely szolgáltató díjat kap, és ez ezeknek az eseteknek a négyszereplős rendszerekkel azonos módon történő kezelésével jár együtt.
86. Ugyanakkor úgy vélem, hogy a (fizetésikártya‑)„kibocsátás”, a „társmárka” és „ügynök” kifejezés ezen értelmezése olyan eredményhez vezet, amely nem áll összhangban a rendelet kontextusával, sem a rendszerével, sem pedig annak céljaival. A többivel ellentétben ezeket a fogalmakat ez a rendelkezés nem határozza meg, és azokat a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az egész Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, mivel azok a jelentésük és hatályuk meghatározása érdekében nem tartalmaznak a tagállami jogokra kifejezett utalást.(39)
87. Ahogyan azt kifejtettem, a rendelet 1. cikkének (5) bekezdése és 2. cikkének 18. pontja nem tesznek különbséget a (társmárka‑partnerre vagy ügynökre vonatkozó) kiterjesztés azon esetei között, amelyekben egyrészt a társmárka‑partner, illetve az ügynök olyan pénzforgalmi szolgáltató, amely fizetési kártyákat bocsát ki és/vagy kártyával történő fizetéseket fogad el, másrészt pedig amelyekben a társmárka‑partner vagy az ügynök tevékenysége más típusú tevékenységekre korlátozódik. A Bizottságnak igaza van, amikor hangsúlyozza, hogy ez a különbségtétel az Amex által végzett értelmezés eredménye, azonban ahol a jogszabály nem tesz különbséget, ott az értelmezést végzőnek azt nem szabad megtennie.
88. Ezen különbségtétel ellen szól, hogy azt a rendelet 2. cikkének 32. pontjában foglalt „társmárkázás” fogalma nem tartalmazza.(40) Ez a rendelkezés azonban megállapítja, hogy a társmárkázás azt jelenti, hogy legalább egy fizetési márkát (mint például az Amex) és legalább egy „nem fizetési márkát” kell feltüntetni, amely nem pénzforgalmi szolgáltatást nyújtó vállalkozáshoz tartozik.(41)
89. Ezenkívül a kiterjesztések két típusa között aszerint történő különbségtétel, hogy a társmárka‑partner vagy az ügynök pénzügyi intézményként jár‑e el, a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének, 2. cikke 18. pontjának és (29) preambulumbekezdésének együttes olvasatán alapul, amely ugyancsak nem meggyőző számomra.
90. Ezek a cikkek a szövegük alapján olyan háromszereplős rendszerekről szólnak, amelyek „egy társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsát[anak] ki”. Tehát a háromszereplős rendszerek a készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket kibocsátók. A két rendelkezés közül egyikben sincs semmi, ami azt sugallja, hogy a társmárka‑partnereknek vagy az ügynököknek kell a fizetési kártyákat kibocsátaniuk és/vagy az ezen kártyákkal teljesített fizetéseket elfogadniuk.
91. Ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 29‑31. pontjában kifejti, a társmárka‑partnerre vagy ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerekben leggyakrabban nem pénzforgalmi szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásokkal kötnek megállapodást.(42) Ezek a kiterjesztések egy együttes marketing tevékenységet képeznek, amellyel a két intézmény kölcsönösen megosztja egymással az ügyfélkörét, és az általuk kínált termékek és szolgáltatások igénybevételére ösztönöznek. A háromszereplős fizetésikártya‑rendszerek számára az ilyen típusú kiterjesztés alkalmazása az új ügyfelek szerzésének fontos útja, mivel a négyszereplős rendszerekkel ellentétben velük más pénzügyi intézmények nem működnek együtt.
92. A rendszertani értelmezés alkalmazása ezenkívül, ahogyan azt a Bizottság megjegyzi, azt jelenti, hogy a rendelet 2. cikkének 10. és 11. pontjában meghatározott „nettó ellentételezés” és „bankközi jutalék” fogalmait, valamint a (31) preambulumbekezdésben említett implicit bankközi jutalékokat(43) a megállapított határok túllépésére vonatkozó tilalommal (5. cikk) együtt kell figyelembe venni.
93. E rendelkezések rendszertani értelmezése a bankközi jutalék fogalmának egy tág értelmezésére vonatkozó javaslathoz vezet. Ha ez nem így történne, az annak mértékét korlátozó szabályok megkerülése könnyű lenne a háromszereplős rendszerek számára, amelyek azt közvetett díjak és ellentételezések alkalmazásával ki tudnák játszani. Erre a megkerülésre hivatkozik a rendelet 5. cikke, amely a fogalom tág meghatározását alkalmazza: a bankközi jutalék a fizetési műveletekkel vagy azokhoz kapcsolódó tevékenységekkel összefüggésben az elfogadótól vagy más közvetítőtől kapott valamennyi előre kikötött díjat magában foglalja, ideértve a nettó ellentételezést is, amennyiben azok célja vagy hatása egyenértékű a bankközi jutalék céljával vagy hatásával.
94. A bankközi jutalékok fogalmának tehát magában kell foglalnia a rendszer által a társmárkapartner‑vállalkozás és/vagy az ügynök részére fizetett összegek, díjak és ösztönzők teljes nettó összegét (nettó ellentételezés). Azaz abba minden közvetlenül vagy közvetve fizetett díjat bele kell foglalni. A rendelet (31) preambulumbekezdése a közvetlen (azaz volumenen alapuló vagy műveletspecifikus) és a közvetett díjakat (ide tartoznak többek között a marketingösztönzők, jutalmak és a bizonyos műveleti volumen eléréséért járó kedvezmények is) egyaránt említi. Különösen magában foglalja a kibocsátóknak az ezen vállalkozások és fizetésikártya‑rendszerek által közösen végrehajtott különleges programokból származó nyereségét.
95. Azon díjak célja vagy hatása, amelyeket egy háromszereplős rendszer közvetlenül vagy közvetetten fizethet azon vállalkozások vagy ügynökök számára, amelyekkel a kiterjesztésben megállapodnak, véleményem szerint egyenértékű azon ellentételezések céljával vagy hatásával, amelyek a négyszereplős rendszerekben a bankközi jutalékoknak felelnek meg.(44)
96. A rendelet rendszere és célja alapján, ha a háromszereplős rendszer egy olyan harmadik fél számára nyújt ellentételezést, aki a tevékenysége tekintetében együttműködik (ez az eset áll fenn a társmárkapartner‑vállalkozások, illetve az ügynökök esetében), annak mértékét a szolgáltatás árában áthárítják, és azt a fogyasztók fizetik. Kétségtelenül közvetett ellentételezések, amelyek megtérítik az ezen együttműködő vállalkozások ügyfélköréhez való hozzáférés lehetőségét, azonban továbbra is a négyszereplős, illetve a nem valódi háromszereplős rendszerekben alkalmazott bankközi jutalékokkal azonos hatású díjaknak minősülnek.
97. Ezenkívül a társmárka‑partnerre, illetve ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek nem felelnek meg azon okoknak, amelyek igazolják a bankközi jutalékokra vonatkozó korlátozások alkalmazásának a valódi háromszereplős rendszerek esetében történő mellőzését.
98. A fizetésikártya‑szolgáltatások igénybevevőivel szemben közvetítők segítségével történő eljárás (eltérően attól, ahogyan azt a valódi háromszereplős rendszerek teszik) esetén fennáll annak veszélye, hogy magas díjakat állapítanak meg, amelyeket a társmárka‑partnerek és az ügynökök a fizetésikártya‑szolgáltatások árának megemelésével átháríthatnak a fogyasztókra. Ugyanez a veszély áll fenn a négyszereplős rendszerekben, amelyek a tevékenységüket más pénzügyi intézményekkel együttműködve végzik.
99. Az ezen implicit bankközi jutalékok csökkentésének indoka véleményem szerint az egyes esetekben ugyanaz. Ennélfogva a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának olyan értelmezésére van szükség, amely szerint a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztéssel működő háromszereplős rendszereket a négyszereplős rendszerekkel kell egy tekintet alá venni.
100. Ugyanezen eredményre jutunk a különböző fizetésikártya‑rendszerek közötti tisztességes verseny biztosítása szükségességének figyelembevétele mellett, amely a rendelet rendszertani és teleologikus értelmezésének másik fontos eleme.
101. A korlátozásoknak kizárólag a négyszereplős rendszerek bankközi jutalékaira történő alkalmazása – miközben a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek teljes szabadságot élveznek a díjak megállapítása tekintetében – előnyt tételezne fel ez utóbbiak számára, mivel megengedné nekik, hogy harmadik feleket szerezzenek a kártyáik kedvezőbb körülmények között történő terjesztéséhez.
102. A kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek, mivel azokra nem vonatkoznak a négyszereplős rendszerek tekintetében megállapított korlátozások, jogtalan előnyben részesülnének, mivel több lehetőségük lenne a kártyáik kereskedelmi forgalomba bocsátásában velük együttműködő vállalkozások díjazása tekintetében.(45) Az is elképzelhető lenne, hogy egy bank egy háromszereplős rendszer ügynökeként anélkül járna el, hogy a kártya kibocsátásában vagy a kifizetések elfogadásában részt venne, azzal a céllal, hogy több díjat kapjon.(46)
103. A háromszereplős rendszerek kisebb mértékű elterjedése akkor igazol kedvezőbb bánásmódot, ha azok úgy járnak el, hogy semmilyen közvetítőt nem vesznek igénybe. Ha a rendelet a számukra ilyen kedvező bánásmódot biztosít azzal, hogy engedélyezi számukra, hogy a díjakat a kereskedőkkel történő tárgyalással állapítsák meg a négyszereplős rendszerek esetében megállapított korlátozások nélkül, erre éppen a kártyával történő fizetések szektorában lévő verseny növelése érdekében kerül sor. Ez a versenyelőny azonban nem indokolt a nem valódi háromszereplős rendszerek, illetve azon rendszerek esetében, amelyek egy társmárka‑partnert vagy egy ügynököt is magukban foglalnak,(47) mivel ezekben a rendszerekben van egy közvetítő, amely részére a rendszernek díjazást kell biztosítania, és a bankközi jutalékok vagy az azzal egyenértékű díjak tekintetében megállapított korlátozásoknak érvényesülniük kell. A két rendszer jellemzői ebből a szemszögből közel vannak egymáshoz,(48) így nincs értelme előnyt nyújtani az egyiknek a másikkal szemben.
104. Összefoglalva, a rendelet 1. cikkének (5) bekezdését és 2. cikkének 18. pontját úgy kell értelmezni, hogy azon háromszereplős rendszereket, amelyek társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén bocsátanak ki kártyaalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket, négyszereplős rendszereknek kell tekinteni, függetlenül attól, hogy a társmárka‑partner vagy az ügynök a kártyakibocsátásban és/vagy a kifizetések elfogadásában részt vesz‑e, vagy sem.
D. A második kérdés: a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának érvényessége
105. Az általam képviselt azonos módon történő kezelés utat nyit a kérdést előterjesztő bíróság második kérdésének, amelyet pontosan erre az eshetőségre terjesztett elő. A kérdést előterjesztő bíróság által a rendelet e rendelkezéseinek érvényességével kapcsolatban kifejtett érvek az EUMSZ 296. cikk szerinti indokolási kötelezettséggel, az arányosság elvével, valamint az uniós jogalkotó részéről fennálló nyilvánvaló mérlegelési hiba esetleges fennállásával kapcsolatosak.
106. Kifejtem, hogy számomra ezen érvénytelenségi okok egyike se sem tűnik megalapozottnak. Azok elemzésére oly módon térek rá, hogy próbálom majd nem túlzottan megismételni azt, amit az eddigiekben kifejtettem.
1. Az indokolás hiánya
107. A kérdést előterjesztő bíróság átveszi az Amex kifogásait, és kétségei merülnek fel a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának indokolásával kapcsolatban. Sem a rendelet megfogalmazásában, sem pedig annak preambulumbekezdéseiben nem szerepelnek a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszereknek a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá vételével kapcsolatos indokok.
108. Különösen, e preambulumbekezdések némelyike magyarázatot ad arra, hogy miért állapítottak meg bizonyos felső határokat a bankközi jutalékokra, nem ad azonban magyarázatot arra, hogy ezeket a felső határokat miért kell alkalmazni a háromszereplős rendszerek által alkalmazott társmárka‑, illetve ügynöki megállapodásokra. A (28) preambulumbekezdés igazolja a rendeletnek a négyszereplős rendszerekkel kapcsolatos rendelkezései hatályának a háromszereplős rendszerekre bizonyos körülmények között történő kiterjesztését, azonban nem tesz (még implicit módon sem) említést a megkötött társmárka‑, illetve ügynöki megállapodásokról.
109. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint sem a rendeletjavaslat, sem pedig az azt kísérő hatástanulmány(49) nem tartalmazza e kiterjesztés indokait. Ezenkívül az előkészítő munkálatok inkább abba az irányba haladtak, hogy a rendelet által a négyszereplős rendszerek tekintetében előírt szabályozási korlátozásokat ne írják elő a kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerekre olyan tényezőkre figyelemmel, mint például ez utóbbiak alacsony piaci részesedése, azok növekedési lehetőségének korlátozott mivolta, valamint azoknak a speciális ügyfelek felé való irányultsága.(50)
110. Az uniós jogi aktusoknak az EUMSZ 296. cikk (2) bekezdésben foglalt indokolási kötelezettségét a Bíróság kimerítően értelmezte. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint bár egy jogi aktus indokolásának világosnak és félreérthetetlennek kell lennie, nem szükséges, hogy a hatóság valamennyi jelentőséggel bíró jogi és ténykérdésre kitérjen. Ezenkívül az indokolási kötelezettség betartását emellett nemcsak a jogi aktus szövege alapján kell megítélni, hanem kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére is tekintettel.(51)
111. Amikor általánosan alkalmazandó jogi aktusról van szó, az indokolás szorítkozhat egyfelől az aktus elfogadásához vezető általános helyzet, másfelől az általa elérni kívánt általános célok megjelölésére. A Bíróság továbbá többször kijelentette, hogy a különböző kiválasztott technikai megoldások tekintetében túlzás lenne külön indokolást megkövetelni, ha az általános hatályú aktusból kitűnik az intézmény által követett cél lényege.(52)
112. Ezen ítélkezési gyakorlat alapján a kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerekre vonatkozó bánásmódot illetően a rendeletben nem látok olyan hiányos indokolást, amely annak érvényességére hatással lehet. Az általam az első kérdéssel kapcsolatos elemzés során idézett preambulumbekezdések (mindenekelőtt a (28) preambulumbekezdés) lehetővé teszik a kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszereknek a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá vétele indokának megértését. Ezt a portugál kormány, a Bizottság, a Tanács és a Parlament elismeri észrevételeiben.
113. Az, hogy a rendelet előkészítő munkálatai (hatástanulmány és a Bizottság javaslata) nem tartalmaznak utalást erre az egy tekintet alá vételre, azért van, mert azt később, az Európai Parlament kezdeményezésére foglalták bele a rendelet elfogadására irányuló eljárás során, ami teljes mértékben jogszerű.
114. Ezek a preambulumbekezdések indokolással ellátva bemutatják a kártyaalapú műveletek esetében alkalmazott bankközi jutalékok tekintetében a kvóták harmonizálásának, illetve megállapításának a tagállamok közötti eltérésekből, valamint az abból eredő szükségességét, hogy a versenyvédelmi szabályok alkalmazásával nem lehet azokat ellenőrizni.
115. Konkrétan a (28) preambulumbekezdés – amelyet az Európai Parlament a rendelet elfogadására irányuló eljárás során illesztett be – az 1. cikk (5) bekezdésének és 2. cikk 18. pontjának utolsó mondatával együtt kellő mértékben bemutatja a négyszereplős és a háromszereplős rendszerek közötti különbséget. Az implicit bankközi jutalékok létezését elismerve hozzáteszi, hogy az egyenlő versenyfeltételek megteremtése érdekében ez utóbbiakat az előbbiekkel egy tekintet alá kell venni, amennyiben azok más pénzforgalmi szolgáltatókat vesznek igénybe.
116. Az igazolások köre a (31) preambulumbekezdéssel zárul, amely a bankközi jutalékok tekintetében megállapított korlátozások megkerülésének fontosságára hivatkozik. Rámutat, hogy ez a megkerülés megvalósulhat akkor, ha bankközi jutalékként nem veszik számításba az összes olyan – közvetlen vagy közvetett – kifizetést, amelyet egy fizetésikártya‑rendszer a velük a kártyával történő fizetések megvalósításában együttműködő intézmények számára teljesíthet.
117. A rendeletben foglalt ezen igazolások számomra megfelelőnek tűnnek, és messzemenően teljesítik a Bíróság által meghatározott, általános hatályú jogi aktusok indokolásának követelményét. Bemutatják a rendelet elfogadásához vezető általános helyzetet, valamint az általa elérni kívánt célokat. Ezenkívül az abban foglalt technikai megoldások nagy részére hivatkoznak, anélkül hogy azokra teljes körűen ki kellene térniük.
118. Különösen, a négyszereplős rendszereknek a társmárka‑partnerre vagy ügynökre vonatkozó kiterjesztéssel működő háromszereplős rendszerekkel egy tekintet alá vételével kapcsolatos döntés kifejezetten a (28) és a (31) preambulumbekezdésből következik. Ennélfogva a rendeletben nem áll fenn olyan indokolási hiányosság, amely az érvénytelenségéhez vezethetne.
2. Nyilvánvaló mérlegelési hiba
119. A kérdést előterjesztő bíróság, ismét az Amex érvelését átvéve, kétségeit fejezi ki a rendelet érvényességével kapcsolatban, amelynek elfogadása során az uniós intézmények nyilvánvaló mérlegelési hibát követhettek el azzal, hogy a vitatott rendszereket egymással egy tekintet alá vették.
120. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az uniós jogalkotó számára széles mérlegelési jogkört kell elismerni olyan területeken, amely a jogalkotó részéről politikai, gazdasági, társadalmi döntéseket és összetett mérlegelést igényelnek. Ennélfogva az e területeken hozott intézkedés jogszerűségére csak az intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmény által követni szándékozott célra tekintettel nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással.(53)
121. Véleményem szerint az uniós intézmények nem követtek el mérlegelési hibát (és még kevésbé nyilvánvaló hibát) azzal, hogy a rendelet 1. cikkének (5) bekezdését és 2. cikkének 18. pontját a rendeletbe foglalták. Az Amex által az uniós jogalkotó azon választásával szemben bemutatott érvek,(54) hogy a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszereket a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá veszi, az Amex arra vonatkozó érdekét tükrözik, hogy erre az egy tekintet alá vételre ne kerüljön sor, mert az leszűkíti az Amex azon lehetőségeit, hogy a Visával és a MasterCarddal versenyezzen.
122. Ugyanakkor az uniós intézmények a jogalkotási eljárás során megfelelően figyelembe vettek bizonyos indokolásokat, és végül azokat tartották meg, amelyek az egy tekintet alá vétel mellett szólnak. Egy összetett gazdasági területhez (mint például a kártyával történő fizetések során a bankközi jutalékok) igazodó politikai döntésen alapuló jogalkotói választásról van szó, amelyet kétségtelenül jogszerűen fogadhatnak el, ha a hatáskörrel rendelkező uniós hatóságok úgy vélik, hogy az előnyt élvez az azzal ellenkező tartalmú választással szemben.
123. Az intézmények ugyanis úgy értelmezték – ahogyan azt a Tanács és az Európai Parlament kifejti –, hogy a rendeletben foglalt korlátozásoknak a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek tekintetében történő alkalmazásának mellőzése e rendszerek számára a négyszereplős rendszerekkel szemben indokolatlan versenyelőnyt biztosítana az ehhez hasonló olyan esetekben, amikor a két rendszer közötti különbség elhalványul. Ezenkívül megkönnyítené a bankközi jutalékok felső határainak megkerülését.
124. Ezt a politikai döntésen alapuló jogalkotói választást a címzettjei kétségtelenül kifogásolhatják. Ugyanakkor, amennyiben azt az uniós jogalkotó rendelkezésére álló széles mérlegelési mozgástéren belül maradva fogadták el – ahogyan az a jelen esetben is történt – a fennálló érdekek megfelelő értékelését követően, az Amex által bemutatott érvek nem elegendőek a helytállóságának kétségbe vonására, és azokból egyáltalán nem következik, hogy az nyilvánvaló mérlegelési hibában szenved.
3. Az arányosság elvének megsértése
125. A kérdést előterjesztő bíróság, még egyszer az Amex érveit átvéve, ezúttal az arányosság elvének szempontjából fejezi ki kétségeit a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszerek és a négyszereplős rendszerek egy tekintet alá vételével kapcsolatban.
126. Az Amex számára ezek, a háromszereplős rendszerek által a társmárka‑parnerekkel, illetve ügynökökkel tárgyalás útján megállapított kiterjesztések észszerű és arányos intézkedést jelentenek a rendelet céljainak eléréséhez. A négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá vétel a háromszereplős rendszerek számára az árak drákói szigorú korlátozását írná elő mindenféle igazolt ok nélkül. Véleménye szerint ez a teher nyilvánvalóan aránytalan, és nem bizonyul megfelelőnek, sem pedig nélkülözhetetlennek a rendelet céljainak eléréséhez, amellyel sérti az arányosság elvét (az EUSZ 5. cikk és a 2. sz. jegyzőkönyv 5. cikke). Ez következésképpen érvénytelen.
127. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, beleértve, hogy amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell folyamodni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok.(55)
128. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint el kell ismerni, hogy az uniós jogalkotó az alapügyben szóban forgóhoz hasonló területen széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, ami pedig a jogalkotó részéről olyan politikai, gazdasági és szociális jellegű döntést von maga után, amelyen belül összetett értékelést kell elvégeznie. Ebből következik, hogy nem annak meghatározásáról van szó, hogy a jogalkotó által egy ilyen területen elfogadott rendelkezés az egyetlen vagy a lehető legjobb volt‑e, mivel az e területen kibocsátott valamely intézkedés jogszerűségét kizárólag az ilyen intézkedésnek az illetékes intézmények által elérni kívánt célkitűzéshez képest nyilvánvalóan nem megfelelő jellege érintheti.(56)
129. Véleményem szerint az uniós intézmények az arányosság elvének követelményeit – ahogyan azt a Bírósággal értelmezi – sem sértették meg azzal, hogy a társmárka‑partnerre, illetve az ügynökre vonatkozó kiterjesztésekkel működő háromszereplős rendszereket a négyszereplős rendszerekkel egy tekintet alá vették.
130. Kockázatva, hogy megismétlem azt, amit már kifejtettem, emlékeztetni fogok arra, hogy a rendelet csökkenteni kívánta a kártyával történő fizetések által generált költségek fogyasztókra történő áthárítását, amelyek között a legfőbb költséget a bankközi jutalékok jelentik. Mivel azokat a versenyvédelmi szabályok alkalmazásával nem lehet csökkenteni, valamint az egyes tagállamok között a mértéküket illetően fennálló különbségekre tekintettel az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy jogszabályban állapít meg bizonyos maximumösszegeket. A bankközi jutalékok könnyen azonosíthatóak a négyszereplős rendszerekben teljesített, kártyával történő fizetésekhez kapcsolódó bankközi jutalékokkal, amelyek tekintetében a rendelet teljes egészében alkalmazandó, és amelyek a háromszereplős rendszerekben nem léteznek, ami miatt ez utóbbi rendszerek nem kerültek e korlátozás hatálya alá, azonban azoknak az ezen rendeletben előírt egyéb követelményeknek meg kell felelniük.
131. Ugyanakkor ez a kizárás a valódi háromszereplős rendszerekre korlátozódott, azaz azokra, amelyekben a rendszer nem számíthat semmilyen harmadik fél közreműködésére, amely esetben nincsenek bankközi jutalékok, sem pedig azzal egyenértékű díjak. Ugyanakkor az uniós jogalkotó úgy vélte, hogy amennyiben harmadik fél jelenik meg, a háromszereplős rendszernek számára díjazást kell adnia, amely a bankközi jutalékokkal azonos hatással bírhat. Ez a körülmény a rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében és 2. cikkének 18. pontjában meghatározott három esetben áll fenn, azaz ha a háromszereplős rendszer harmadik felekkel a fizetések kibocsátásának, illetve elfogadásának engedélyezésével, illetve társmárka‑partnerre vagy ügynökre történő kiterjesztéssel működik.
132. Ahogyan azzal a Tanács, a Bizottság és a Parlament az írásbeli észrevételeikben érvelt, az uniós jogalkotó ezzel az eljárással nem a kitűzött cél elérésére nyilvánvalóan alkalmatlan intézkedést fogadott el. A már bemutatott módon körülhatárolt egy tekintet alá vétel tiszteletben tartja az arányosság elvét, mivel ez egy releváns intézkedés az azonos versenyfeltételeknek a kártyaalapú fizetési rendszerek azon modelljei számára történő megteremtése érdekében, amelyek harmadik feleket vesznek igénybe az üzletük kiterjesztéséhez, és amelyek ezen a harmadik felek számára bankközi jutalékokat vagy azzal azonos hatású díjakat fizetnek.(57) Hasonlóképpen úgy vélem, hogy ez a bankközi jutalékok tekintetében megállapított korlátozások megkerülésének megakadályozása érdekében megfelelő, szükséges és arányos intézkedés.
133. Az Amex végül rámutat, hogy ez az egy tekintet alá vétel aránytalan, mivel sérti az Európa Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadságához való jogot. Az érvelése azonban nem tűnik számomra elfogadhatónak.
134. A Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján értelmezett vállalkozás szabadsága nem összeegyeztethetetlen ezzel a szabályozással. Annak gyakorlása korlátozható, amennyiben arra törvény által, a lényeges tartalmának tiszteletben tartásával kerül sor, a korlátozások elengedhetetlenek és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálják.(58)
135. A bankközi jutalékok mértéke tekintetében küszöbértékeknek a rendeletben történő előírása a fogyasztók érdekeinek védelmére irányul, azaz annak elkerülésére, hogy a kártyával történő fizetések az árak indokolatlan emelkedésével járjanak együtt, ahogyan azt már megállapítottam.
136. Ez a korlátozás a rendeletben foglalt egyéb korlátozásokhoz hasonlóan a vállalkozás szabadságának lényeges tartalmát nem érinti pusztán amiatt, hogy az a háromszereplős rendszereknek egy meghatározott kategóriájára a négyszereplős rendszerekhez hasonlóan kiterjed. Nem érthető, hogy miért lenne tiszteletben tartva a vállalkozás szabadsága ezen utóbbiak esetében, az előbbiek esetében pedig miért nem.
137. Pusztán az állami hatóságok beavatkozása által jellemzett szektorban a piac jobb működésének megőrzése és a fizetési kártyákat használók védelme érdekében elfogadott szabályozási intézkedésről van szó. Ezenkívül figyelembe kell venni, hogy a bankközi jutalékok maximális mértékét az uniós jogalkotó az úgynevezett „kereskedői közömbösségi teszt” alkalmazásával számolta ki(59) éppen azért, hogy a kártyaalapú fizetési rendszerek gazdasági életképességét ne befolyásolja.
138. Emlékeztetni kell valamilyen módon arra, hogy a rendelet 1. cikkének (5) bekezdése és 2. cikkének 18. pontja 2018. december 9‑ig átmeneti időszakot írt elő a háromszereplős rendszereknek a rendelethez való hozzáigazítására.
139. Végeredményben a fenti elemzés semmilyen olyan elemre nem mutatott rá, amely érintheti a rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának az érvényességét.
IV. Végkövetkeztetések
140. A fentiekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhtatlannak a High Court of Justice of England & Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Anglia és Wales legfelsőbb bírósága, Queen’s Bench kollégium [közigazgatási tanács], Egyesült Királyság) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseit, másodlagos jelleggel pedig azt, hogy a következőképpen válaszoljon:
„1) A kártyaalapú fizetési műveletek bankközi jutalékairól szóló, 2015. április 29‑i (EU) 2015/751 európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikkének (5) bekezdését és 2. cikkének 18. pontját úgy kell értelmezni, hogy azon a háromszereplős fizetésikártya‑rendszereket, amelyek társmárka‑partnerrel vagy ügynök révén kártyalapú készpénz‑helyettesítő fizetési eszközöket bocsátanak ki, négyszereplős fizetésikártya-rendszereknek kell tekinteni függetlenül attól, hogy a társmárka‑partner vagy az ügynök a kártyakibocsátásban és/vagy a kifizetések elfogadásában részt vesz‑e, vagy sem.
2) Nem derült fény olyan elemre, amely érintheti a 2015/751 rendelet 1. cikke (5) bekezdésének és 2. cikke 18. pontjának érvényességét.”