CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prezentate la 26 aprilie 2018(1)
Cauza C‑629/16
CX
cu participarea
Bezirkshauptmannschaft Schärding
[cerere de decizie preliminară formulată de
Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria)]
„Trimitere preliminară – Transport rutier internațional – Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia – Articolul 9 – Protocol adițional – Articolele 41 și 42 – Libera prestare a serviciilor – Clauza de «standstill» – Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere CE‑Turcia – Articolele 5 și 7 – Libera circulație a mărfurilor – Măsuri cu efect echivalent restricțiilor cantitative – Transportator turc de mărfuri care este în tranzit printr‑un stat membru – Reglementare națională care supune un astfel de transport fie unei autorizații acordate în limitele unui contingent stabilit în temeiul unui acord bilateral încheiat între statul membru și Turcia, fie unui permis individual emis pentru un transport care prezintă un interes public semnificativ”
I. Introducere
1. Cererea de decizie preliminară prezentată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria) vine pe fondul unui litigiu între administratorul unei societăți de transport turce și autoritatea administrativă austriacă care i‑a aplicat o amendă pentru că a efectuat un transport comercial de mărfuri cu plecarea din Turcia și cu destinația Germania, cu trecere prin Austria, fără să dispună de autorizația necesară în acest scop.
2. În temeiul reglementării austriece, transportul comercial internațional rutier de mărfuri către, prin sau dinspre teritoriul austriac poate fi efectuat numai în temeiul unei autorizații. Pentru transportatorii care au sediul în Turcia (denumiți în continuare „transportatorii turci”), această autorizație poate lua forma fie a unei autorizații emise în limitele unui contingent stabilit în temeiul acordului bilateral încheiat între Republica Austria și Republica Turcia cu privire la transportul rutier(2) (denumit în continuare „Acordul Austria‑Turcia cu privire la transportul rutier”), fie a unui permis individual emis pentru un singur transport care prezintă un interes public semnificativ. Un astfel de permis este emis numai cu condiția ca solicitantul să argumenteze în mod credibil că expediția nu poate fi evitată nici prin măsuri organizatorice, nici prin alegerea unui alt mijloc de transport.
3. Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă regimul austriac de autorizare stabilit pentru transportatorii turci este conform cu dispozițiile care reglementează asocierea dintre Comunitatea Economică Europeană și Turcia (denumită în continuare „asocierea CEE‑Turcia”), în special cele prevăzute de Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia(3) (denumit în continuare „Acordul de asociere CEE‑Turcia”), de protocolul adițional la Acordul de asociere CEE‑Turcia(4) (denumit în continuare „protocolul adițional”), precum și de Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere CE‑Turcia(5) (denumită în continuare „Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere”).
4. Instanța de trimitere solicită să se stabilească mai întâi dacă reclamantul din litigiul principal poate invoca dispozițiile referitoare la libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia pentru a susține că regimul austriac de autorizare constituie o măsură cu efect echivalent restricțiilor cantitative în sensul articolului 5 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere sau dacă regimul respectiv face mai degrabă obiectul prestări de servicii de transport. Instanța de trimitere solicită să se stabilească totodată dacă regimul austriac de autorizare are un efect discriminatoriu în raport cu transportatorii turci, prin încălcarea articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia.
5. În prezentele concluzii, vom explica motivele pentru care considerăm, pe de o parte, că reglementarea austriacă în cauză ține de domeniul prestării de servicii de transport și, pe de altă parte, că dispozițiile care reglementează asocierea CEE‑Turcia nu se opun unei astfel de reglementări, cu condiția ca instanța de trimitere să se asigure că această reglementare nu implică o restricție diferită cu privire la libera prestare a serviciilor în sensul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Acordul de asociere CEE‑Turcia
6. Potrivit articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia, „[p]ărțile contractante recunosc că, în domeniul de aplicare a acordului și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale care ar putea fi stabilite în conformitate cu articolul 8, orice discriminare pe motiv de naționalitate este interzisă în conformitate cu principiul prevăzut la articolul 7 din Tratatul de instituire a Comunității”.
7. Articolul 10 din acord prevede că:
„(1) Uniunea vamală prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din acord se aplică tuturor schimburilor comerciale de mărfuri.
(2) Uniunea vamală cuprinde:
– interzicerea, între statele membre ale Comunității și Turcia, atât la import, cât și la export, a taxelor vamale și a taxelor cu efect echivalent și a restricțiilor cantitative, precum și a oricăror altor măsuri cu efect echivalent care urmăresc să asigure producției naționale o protecție contrară obiectivelor acordului;
[…]”
8. În temeiul articolului 14 din acord „[p]ărțile contractante convin să se întemeieze pe articolele 55, 56 și 58-65 din Tratatul de instituire a Comunității pentru a elimina în raporturile dintre acestea restricțiile privind libera prestare a serviciilor”.
9. Articolul 15 din acord prevede că „[c]ondițiile și modalitățile de extindere în cazul Turciei a dispozițiilor Tratatului de instituire a Comunității și a actelor adoptate în aplicarea acestor dispoziții în ceea ce privește transporturile vor fi stabilite ținând seama de situația geografică a Turciei”.
2. Protocolul adițional
10. Articolul 41, intitulat „Drept de stabilire, servicii și transporturi”, cuprins în capitolul II din titlul II din protocolul adițional, are următorul cuprins:
„(1) Părțile contractante se abțin să introducă în relațiile dintre ele noi restricții cu privire la libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.
(2) Consiliul de asociere stabilește, în conformitate cu principiile enunțate la articolele 13 și 14 din Acordul de asociere, ritmul și modalitățile prin care părțile contractante elimină treptat în relațiile dintre ele restricțiile privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.
Consiliul de asociere stabilește ritmul și modalitățile respective pentru diferitele categorii de activități, ținând seama de dispozițiile analoage pe care Comunitatea le‑a adoptat deja în aceste domenii, precum și de cazul particular al Turciei pe plan economic și social. Se acordă prioritate activităților cu o contribuție semnificativă în ceea ce privește producția și schimburile.”
11. Articolul 42 din același capitol din protocolul adițional prevede:
„(1) Consiliul de asociere extinde pentru Turcia, pe baza modalităților pe care le adoptă ținând seama cu precădere de situația geografică a acestei țări, dispozițiile Tratatului de instituire a Comunității aplicabile transporturilor. În aceleași condiții, Consiliul poate extinde pentru Turcia actele adoptate de Comunitate în aplicarea dispozițiilor respective pentru transporturile feroviare, rutiere și pe căi navigabile.
[…]”
3. Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere
12. Potrivit articolului 1 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere, „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor Acordului de la Ankara și protocoalelor sale adiționale și de completare, Consiliul de asociere CEE‑Turcia stabilește normele de aplicare a etapei finale a uniunii vamale, prevăzute la articolele 2 și 5 din acordul menționat anterior”.
13. Articolul 5, intitulat „Eliminarea restricțiilor cantitative sau a măsurilor cu efect echivalent”, care se regăsește în secțiunea II din capitolul I din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere, prevede:
„Între părțile contractante sunt interzise restricțiile cantitative la import, precum și orice măsură cu efect echivalent”.
14. Potrivit articolului 7, „[d]ispozițiile articolelor 5 și 6 nu sunt contrare interdicțiilor sau restricțiilor la import, la export sau de tranzit, justificate pe motive de morală publică, de ordine publică, de siguranță publică, de protecție a sănătății și a vieții persoanelor și a animalelor sau de conservare a plantelor, de protejare a unor bunuri de patrimoniu național cu valoare artistică, istorică sau arheologică ori de protecție a proprietății industriale și comerciale. Cu toate acestea, interdicțiile sau restricțiile respective nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară și nici o restricție disimulată în comerțul dintre părți”.
B. Dreptul austriac
1. Legea privind transportul rutier de mărfuri
15. Potrivit articolului 1 din cadrul Güterbeförderungsgesetz (Legea privind transportul rutier de mărfuri) din 1995 (BGBl. 593/1995, în versiunea publicată în BGBl. 96/2013, denumită în continuare „GütbefG”), legea se aplică în special „transportului comercial de mărfuri realizat de către operatori de transport cu autovehicule de transport rutier cu sau fără remorci, la care greutatea maximă autorizată depășește 3 500 kg”.
16. Articolul 2 din GütbefG, intitulat „Licențe obligatorii și tipuri de licență”, prevede:
„(1) Transportul comercial de mărfuri cu autovehicule se poate realiza doar în temeiul unei licențe, în măsura în care prezenta lege federală nu prevede altfel (articolul 4). […]”
17. Articolul 7 din GütbefG, intitulat „Transportul internațional”, prevede:
„(1) Transportul comercial de mărfuri cu autovehicule spre sau pe teritoriul federal din locuri situate în afara acestuia ori din locuri situate pe teritoriul federal în străinătate este permis atât titularilor de licență, conform articolului 2, cât și operatorilor care, potrivit legislației aplicabile în statul pe teritoriul căruia își au sediul, pot transporta mărfuri cu autovehicule și dispun de una din următoarele autorizații:
1. licență comunitară conformă cu dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1072/2009(6);
2. autorizație eliberată în temeiul rezoluției consiliului Conferinței Europene a Miniștrilor Transporturilor (CEMT) din 14 iunie 1973;
3. permis din partea ministrului federal al transporturilor, inovației și tehnologiei pentru transportul către, prin sau din Austria;
4. autorizație eliberată de ministrul federal al transporturilor, inovației și tehnologiei în temeiul unui acord internațional. […]”
18. Articolul 8 din GütbefG, intitulat „Obținerea autorizațiilor”, prevede:
„(1) Permisul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) punctul 3 se acordă pentru fiecare transport de mărfuri în parte. Permisul se acordă doar dacă există un interes public semnificativ. Solicitantul trebuie să argumenteze în mod credibil că expediția nu poate fi evitată nici prin măsuri organizatorice și nici prin alegerea unui alt mijloc de transport. Autorizația este refuzată dacă (ținând seama în special și de facilitățile de transport existente pe teritoriul federal) nu există o necesitate pentru transportul de mărfuri solicitat. În acest sens trebuie luate în considerare interesele de trafic și cele economice ale Austriei, protejarea populației și a mediului, precum și posibilitatea efectuării transportului de mărfuri cu ajutorul altor mijloace de transport. […]
[…]
(3) În temeiul acestei legi federale, se pot încheia acorduri privind transportul internațional de mărfuri conform articolului 7 în cazul în care volumul transportului de mărfuri între state o impune. În cadrul acordurilor se va stabili, pe bază de reciprocitate, că autovehiculele cu număr de înmatriculare străin pot efectua expediții către, prin și din Austria. Cu această ocazie se pot stabili și contingente interguvernamentale, în limite care trebuie să ia în considerare interesele de trafic și cele economice ale Austriei, protejarea populației și a mediului. […]
(4) Distribuirea contingentelor convenite are loc printr‑o procedură simplificată. Autoritatea competentă poate emite atestate cu privire la întrunirea condițiilor stabilite prin acord, în special respectarea contingentului convenit (autorizație de contingent). […]”
19. Articolul 9 din GütbefG prevede:
„(1) Transportatorul trebuie să se asigure că actele justificative referitoare la autorizațiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1) sunt completate integral și, dacă este necesar, sunt vizate de autoritatea competentă și însoțesc fiecare transport internațional de mărfuri.
(2) Șoferul trebuie să păstreze în autovehicul, la fiecare transport internațional de mărfuri și pe durata întregii călătorii, actele justificative referitoare la autorizațiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1), completate integral și, dacă este necesar, vizate de către autoritatea competentă și să le prezinte organelor de control la cererea acestora.
[…]”
20. Articolul 23 din GütbefG, intitulat „Sancțiuni”, prevede:
„(1) […] [S]ăvârșește o contravenție, care se sancționează cu o amendă de până la 7 267 de euro, persoana care, în calitate de transportator:
[…]
(3) efectuează transporturi conform articolelor 7-9 fără a deține autorizația necesară sau nu respectă obligațiile sau interdicțiile prevăzute de acordurile internaționale;
[…]”
2. Acordul Austria‑Turcia cu privire la transportul rutier
21. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Acordul Austria‑Turcia cu privire la transportul rutier, „se solicită o legitimație pentru autovehiculele, inclusiv remorcile, înmatriculate în unul dintre cele două state și care sunt utilizate pentru a transporta bunuri între aceste state sau pentru a le tranzita”. Alineatul (2) al acestui articol prevede că „nicio legitimație nu este necesară pentru cursele fără încărcătură și pentru autovehiculele cu o încărcătură utilă mai mică de 2 tone”.
22. Articolul 6 din acest acord prevede că:
„1. Legitimațiile se eliberează operatorilor de transport. Acestea conferă dreptul de a efectua transporturi cu autovehicule, inclusiv cu autovehicule cu remorci.
2. O legitimație a unui stat conferă dreptul de a efectua transporturi către și din celălalt stat, precum și de a tranzita acel stat.
3. Legitimațiile trebuie păstrate în autovehicul pe durata deplasării pe teritoriul statului pentru care s‑a emis legitimația și trebuie prezentate organelor de control competente ale acestui stat, la cererea acestora.”
23. Articolul 7 din acordul menționat prevede:
„1. Legitimațiile vor fi emise de autoritățile competente ale statului în care este înmatriculat autovehiculul în numele autorității competente a celuilalt stat în limitele contingentului care este stabilit de autoritățile competente ale ambelor state de comun acord în fiecare an, până la data de 30 noiembrie pentru anul următor.
2. Autoritățile competente ale ambelor state își alocă reciproc numărul necesar de formulare pentru operațiunile de transport desfășurate în temeiul acestui acord.”
III. Litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții
24. CX este administratorul societății FU, cu sediul în Turcia și care efectuează activități de transport de mărfuri.
25. Prin Decizia din 17 martie 2015, Bezirkshauptmannschaft Schärding (autoritatea administrativă din districtul Schärding, Austria) i‑a aplicat lui CX o amendă de 1 453 de euro (cu o pedeapsă alternativă privativă de libertate de 67 de ore), deoarece FU a efectuat la data de 2 aprilie 2015 un transport comercial de mărfuri (produse textile) din Turcia prin Austria cu destinația Germania, fără a deține autorizația necesară în acest scop.
26. CX a contestat această decizie în fața Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Tribunalul Administrativ Regional din Austria Superioară, Austria). Prin Hotărârea din 28 decembrie 2015, acesta din urmă a respins acțiunea pentru motivul că CX a încălcat dispozițiile coroborate ale articolului 23 alineatul (1) punctul 3 și ale articolului 7 alineatul (1) punctul 4 din GütbefG, precum și ale articolului 4 punctul 1 și ale articolelor 6 și 7 din Acordul de transport rutier dintre Austria și Turcia, întrucât șoferul autovehiculului nu a putut prezenta autorizația necesară pentru a efectua transportul internațional de mărfuri între Austria și Turcia.
27. CX a introdus o acțiune împotriva acestei hotărâri la Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă).
28. Prin Decizia din 22 noiembrie 2016, primită de Curte la 7 decembrie 2016, Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Se opune dreptul Uniunii și în special [Acordul de asociere CEE‑Turcia], [protocolul adițional], precum și Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere […], unei reglementări naționale potrivit căreia operatorii de transport de mărfuri cu sediul în Republica Turcia pot efectua un transport comercial internațional de mărfuri cu autovehicule către sau prin Republica Austria doar dacă dețin pentru autovehicule autorizații care se emit în cadrul unui contingent stabilit între [Republica Austria] și [Republica Turcia] în baza unui acord bilateral sau dacă li se acordă un permis pentru transportul individual de mărfuri, fiind însă necesară existența unui interes public semnificativ pentru acest transport individual de mărfuri, iar solicitantul trebuie să argumenteze în mod credibil că expediția nu poate fi evitată prin măsuri organizatorice și nici prin alegerea unui alt mijloc de transport?”
29. Au depus observații scrise CX, guvernul austriac, guvernul maghiar, precum și Comisia Europeană. Fiecare dintre aceștia a fost reprezentat în ședința din 31 ianuarie 2018.
IV. Analiză
A. Observații introductive
30. În temeiul reglementării austriece în cauză, transportul rutier internațional comercial de mărfuri către, prin sau dinspre teritoriul austriac poate fi efectuat numai în temeiul unei autorizații. Pentru transportatorii care au sediul într‑un stat membru al Uniunii, această autorizație poate lua forma unei licențe comunitare eliberate în conformitate cu Regulamentul nr. 1072/2009(7). Pentru transportatorii care au sediul în țări terțe, inclusiv Turcia, această autorizație poate, în schimb, să ia una din următoarele două forme.
31. În primul rând, conform articolului 7 alineatul (1) punctul 4 din GütbefG, transportatorii cu sediul social într‑o țară terță pot beneficia de o autorizație eliberată în temeiul unui acord internațional. În ceea ce privește transportatorii turci, Acordul de transport rutier dintre Austria și Turcia prevede stabilirea unui contingent anual de transport, prin consultare între autoritățile competente ale celor două state(8). Aceste autorizații sunt acordate transportatorilor turci de autoritățile turce competente în limitele contingentului fixat. Guvernul austriac arată în această privință că în prezent Republica Austria și Republica Turcia au convenit asupra unui contingent anual de 21 000 de autorizații (contingent de bază)(9), plus un număr variabil de autorizații cu titlu de recompensă(10), precum și autorizații acordate în cadrul Conferinței Europene a Miniștrilor de Transport (CEMT) („autorizație CEMT”)(11). În total, Turcia ar dispune în fiecare an aproximativ de 90 000 până la 100 000 de transporturi rutiere de tranzit prin Austria.
32. În al doilea rând, transportatorii turci au posibilitatea de a solicita o autorizație în temeiul articolului 7 alineatul (1) punctul 3 și al articolului 8 alineatul (1) din GütbefG („permis individual”). Acest permis se acordă doar pentru transporturi individuale care prezintă un interes public semnificativ și cu condiția ca solicitantul să argumenteze în mod credibil că expediția nu poate fi evitată nici prin măsuri organizatorice și nici prin alegerea unui alt mijloc de transport(12).
33. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă regimul austriac de autorizare instituit pentru transportatorii turci este compatibil cu dispozițiile care reglementează asocierea CEE‑Turcia.
34. CX arată că nu este compatibil. În primul rând, regimul menționat ar restrânge libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia, cu încălcarea articolului 5 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere, întrucât nu permite tranzitul decât unui număr limitat de transportatori turci. Contingentul fixat pentru transportatorii turci este insuficient. În consecință, acești transportatori sunt obligați să utilizeze „Rollende Landstraße” (transportul combinat rutier‑feroviar)(13), ceea ce implică costuri mai ridicate și prelungește durata de timp față de transportul rutier(14). Aceasta înseamnă că mărfurile provenind din Turcia devin mai scumpe și că, în cele din urmă, acestea sunt mai puțin competitive. Prin urmare, restricțiile privind impunerea unui contingent ar avea efecte economice importante pentru producătorii și pentru cumpărătorii acestor bunuri și ar submina eficacitatea uniunii vamale. În al doilea rând, regimul austriac al contingentelor de transport ar conduce la o discriminare față de transportatorii turci, cu încălcarea articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia, având în vedere că restricțiile privind contingentul nu se aplică transportatorilor din cadrul Uniunii.
35. Instanța de trimitere solicită mai întâi să se stabilească dacă CX se poate întemeia pe libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia, dat fiind că FU este o întreprindere de transport de mărfuri care nu fabrică ea însăși mărfurile pe care le transportă, și dacă CX poate susține în special că respectivele condiții aplicabile societății FU pentru a beneficia de autorizația impusă de GütbefG constituie o măsură cu efect echivalent restricțiilor cantitative în sensul articolului 5 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere. Instanța de trimitere consideră că, în stadiul actual, prezenta cauză nu trebuie examinată sub aspectul liberei circulații a mărfurilor întrucât, în opinia acesteia, în cadrul Acordului de asociere CEE‑Turcia, libera circulație a mărfurilor, libera prestare a serviciilor și sectorul transporturilor sunt considerate domenii distincte unele de altele, care trebuie puse în aplicare de către asociație în grade și ritmuri diferite. Ar exista motive serioase să credem că domeniul transportului ar trebui să fie exclus în mod deliberat și nu ar trebui fie pus în aplicare prin intermediul liberei circulații a mărfurilor(15).
36. În cazul în care Curtea ar aprecia că CX poate invoca libera circulație a mărfurilor pentru a susține că legislația austriacă în cauză conduce la o restricție privind această libertate sau cel puțin la o discriminare împotriva resortisanților turci în sensul articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia, potrivit instanței de trimitere, se ridică întrebarea dacă această restricție este justificată în temeiul articolului 7 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere.
37. În cadrul analizei următoare, vom aborda, în primul rând, problema calificării reglementării austriece în cauză în lumina dispozițiilor care reglementează asocierea CEE‑Turcia. În această privință, vom explica motivele pentru care considerăm, la fel ca guvernele austriac și maghiar, precum și Comisia, că o astfel de reglementare intră în domeniul serviciilor de transport și că dispozițiile prevăzute în Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere privind libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia nu se aplică unei astfel de reglementări (secțiunea B.1). În al doilea rând, vom înlătura argumentele contrare invocate de CX referitoare la jurisprudența Curții privind libera circulație a mărfurilor (secțiunea B.2). În al treilea rând, vom examina reglementarea în cauză având în vedere clauza de „standstill” prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional, care interzice introducerea de noi restricții privind libera prestare a serviciilor (secțiunea B.3). În final, vom aborda pe scurt problema eventualei discriminări împotriva transportatorilor turci în sensul articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia (secțiunea B.4).
B. Cu privire la întrebarea preliminară
1. Cu privire la calificarea reglementării în cauză și la dispozițiile aplicabile unei astfel de reglementări
38. Întrebarea preliminară adresată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) ridică în primul rând problema calificării reglementării în cauză în lumina dispozițiilor care reglementează asocierea CEE‑Turcia(16). O astfel de reglementare intră sub incidența dispozițiilor referitoare la libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia sau mai curând a celor referitoare la prestarea serviciilor de transport?
39. Înclinăm, la fel ca guvernele austriac și maghiar, precum și Comisia, în favoarea celei de a doua ipoteze.
40. În această privință, ne întemeiem pe următoarele considerații.
41. În primul rând, trebuie constatat că, în cadrul asocierii CEE‑Turcia, libera circulație a mărfurilor, libera prestare a serviciilor și transporturile constituie domenii separate care fac obiectul unor norme diferite(17). Aceste norme reflectă grade diferite de liberalizare a piețelor în cauză. În timp ce libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia este garantată în special prin dispozițiile Deciziei nr. 1/95 a Consiliului de asociere cu privire la uniunea vamală(18), domeniile serviciilor și transporturilor rămân, în stadiul actual al dezvoltării asocierii CEE‑Turcia, în esență, neliberalizate(19).
42. În ceea ce privește mai ales domeniul transporturilor, articolul 15 din Acordul de asociere CEE‑Turcia prevede că „[c]ondițiile și modalitățile de extindere în cazul Turciei a dispozițiilor Tratatului de instituire a Comunității și a actelor adoptate în aplicarea acestor dispoziții în ceea ce privește transporturile vor fi stabilite ținând seama de situația geografică a Turciei”. În plus, articolul 42 din protocolul adițional prevede că Consiliul de asociere extinde, pe baza modalităților pe care le adoptă ținând seama de situația geografică a Turciei, dispozițiile Tratatului de instituire a Comunității aplicabile transporturilor și că acesta poate, în aceleași condiții, să extindă pentru Turcia actele adoptate de Comunitate în aplicarea dispozițiilor respective, în special pentru transporturile rutiere.
43. Cu toate acestea, trebuie constatat că, până în prezent, Consiliul de asociere nu a stabilit modalități în acest scop. În actualul stadiu de dezvoltare a asocierii CEE‑Turcia, nu există, prin urmare, nicio reglementare specifică în domeniul transporturilor(20).
44. În al doilea rând, în ceea ce privește aspectul dacă o reglementare națională ține de una sau de alta dintre libertățile de circulație, trebuie să se ia în considerare, potrivit unei jurisprudențe consacrate, obiectul reglementării în cauză(21). Considerăm că acest lucru se aplică prin analogie și calificării unei reglementări naționale în lumina dispozițiilor care guvernează asocierea CEE‑Turcia.
45. În ceea ce privește reglementarea austriacă în discuție în litigiul principal, considerăm că aceasta vizează în esență să stabilească condițiile care trebuie îndeplinite pentru efectuarea de transporturi rutiere comerciale internaționale de mărfuri către, prin sau dinspre teritoriul austriac(22). În această privință, reglementarea respectivă prevede în special că astfel de transporturi pot fi efectuate numai în temeiul unei autorizații care, pentru transportatorii turci, poate lua fie forma unei autorizații emise în limitele contingentului fixat în temeiul Acordului Austria‑Turcia cu privire la transportul rutier, fie a unui permis individual acordat pentru transporturile care prezintă un interes public semnificativ(23). Cu alte cuvinte, reglementarea austriacă în cauză impune restricții privind accesul transportatorilor turci pe piața transporturilor rutiere internaționale de mărfuri.
46. În opinia noastră, nu există nicio îndoială că o astfel de reglementare se încadrează în domeniul serviciilor de transport.
47. Pe de o parte, reiese din jurisprudența Curții că libertatea de a transporta mărfuri pe calea rutieră ține, în economia generală a dispozițiilor tratatului, de domeniul prestării de servicii în materie de transporturi(24). Nu vedem niciun motiv pentru ca lucrurile să fie diferite în ceea ce privește dispozițiile referitoare la asocierea CEE‑Turcia.
48. Pe de altă parte, trebuie constatat că, anterior, transportul rutier internațional de mărfuri între statele membre era supus unor regimuri de autorizare similare celui stabilit în prezent de reglementarea austriacă în cauză pentru transportatorii turci. Aceste regimuri se bazau, în parte, pe contingente bilaterale între statele membre și, în parte, pe contingente comunitare(25).
49. În Hotărârea Parlamentul European/Consiliul(26), Curtea a constatat că Consiliul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 75 din Tratatul CEE (devenit articolul 91 TFUE), prin faptul că acesta a omis mai ales să asigure libera prestare a serviciilor în domeniul transportului internațional. Ca urmare a acestei hotărâri, contingentele bilaterale și comunitare au fost eliminate treptat, înainte de a fi înlocuite, începând cu 1 ianuarie 1993, cu sistemul licenței comunitare fără contingent care este în prezent în vigoare(27). Actele referitoare la contingentul comunitar și la licența comunitară au fost adoptate în temeiul dispozițiilor din tratat referitoare la politica comună în domeniul transporturilor(28).
50. Această evoluție legislativă și judiciară privind transportul internațional între statele membre confirmă, în opinia noastră, concluzia potrivit căreia o reglementare națională precum cea în cauză, care prevede un sistem de autorizare în domeniul transportului rutier internațional, trebuie calificată drept o măsură care ține de domeniul serviciilor de transport.
51. În acest context, considerăm că Hotărârea pronunțată de Curte în cauza Lambregts Transportbedrijf(29) merită o atenție specială. În această hotărâre, Curtea a statuat că articolul 75 alineatul (1) literele (a) și (b) din Tratatul CEE [devenit articolul 91 alineatul (1) literele (a) și (b) din Tratatul FUE], privind punerea în aplicare de către Consiliu a politicii comune în domeniul transporturilor, nu conferă resortisanților statelor membre drepturi pe care să le poată invoca în instanțele naționale împotriva deciziilor luate de administrațiile naționale în anul 1982. Cu alte cuvinte, Curtea a considerat că această dispoziție nu are un efect direct care să permită invocarea acesteia de către un transportator stabilit într‑un stat membru pentru a contesta o decizie administrativă națională referitoare la autorizațiile de transport național și internațional.
52. În această privință, Curtea a constatat, la punctul 14 din hotărâre, că „în anul 1982, libera circulație a serviciilor în domeniul transportului internațional a fost […] asigurată doar în interiorul, precum și dinspre sau către statul membru în care întreprinderea este stabilită, și sub rezerva obținerii unei autorizații de transport în conformitate cu contingentele bilaterale sau comunitare în vigoare în acest stat membru”(30). Astfel, Curtea a considerat că în lipsa punerii în aplicare de către Consiliu a principiului liberei circulații a serviciilor în domeniul transportului internațional și național, în conformitate cu obligațiile care îi revin în temeiul articolului 75 alineatul (1) literele (a) și (b) din Tratatul CEE, astfel de servicii ar putea fi furnizate numai în limitele contingentelor bilaterale și comunitare. În acest context, Curtea nu a procedat la nicio examinare a eventualelor implicații ale acestor contingente asupra liberei circulații a mărfurilor.
53. Considerăm că același raționament se aplică a fortiori transporturilor internaționale realizate de transportatorii turci în cadrul asocierii CEE‑Turcia. În această privință, trebuie luat în considerare faptul că, în timp ce articolul 75 alineatul (1) literele (a) și (b) din Tratatul CEE prevedea obligația Consiliului de a institui o politică comună în domeniul transporturilor(31), din jurisprudența Curții reiese că extinderea în ceea ce privește Republica Turcia a dispozițiilor tratatului în domeniul transporturilor este doar facultativă(32). În acest context, Curtea a constatat că Consiliul de asociere „beneficiază de o marjă de apreciere considerabil mai largă în domeniul transporturilor”(33). Pe această bază, considerăm că, atât timp cât Curtea nu a aplicat articolul 30 din Tratatul CEE (devenit articolul 34 din Tratatul FUE) în cauza Lambregts Transportbedrijf(34), cu atât mai mult nu este necesar în prezenta cauză să se aplice articolul 5 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere.
54. Rezultă, în opinia noastră, că, atât timp cât Consiliul de asociere nu a adoptat norme privind transporturile, conform articolului 15 din Acordul de asociere CEE‑Turcia și articolului 42 din protocolul adițional(35), accesul transportatorilor turci pe piața transporturilor internaționale rămâne sub incidența condițiilor instituite prin reglementările naționale ale statelor membre și prin acordurile bilaterale încheiate între statele membre și Republica Turcia(36). În acest context, numărul de autorizații de transport acordate transportatorilor turci depinde în special de negocierile desfășurate în cadrul unor astfel de acorduri între statele în cauză. Dorim să arătăm că majoritatea statelor membre au instituit, pe baza acordurilor bilaterale încheiate cu Republica Turcia, regimuri de autorizații de transport care prezintă similitudini cu cel în discuție în litigiul principal(37).
55. Decizia de a liberaliza domeniul serviciilor de transport în cadrul asocierii CEE‑Turcia aparține doar părților contractante în cazul în care acestea o consideră necesară, după o analiză aprofundată a implicațiilor concrete pe care această operațiune ar putea să le aibă, mai ales în ceea ce privește condițiile de concurență pe piața transporturilor internaționale. În acest context, liberalizarea progresivă a transportului internațional între statele membre reflectă necesitatea de a însoți o astfel de liberalizare de instituirea unor norme comune, în special în domeniul transporturilor(38).
56. În aceste condiții, considerăm că aplicarea de către Curte a dispozițiilor referitoare la libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia în privința unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal ar risca să determine liberalizarea, până în acel moment nedorită de către părțile contractante la Acordul de asociere CEE‑Turcia, a domeniului transporturilor internaționale(39).
57. Având în vedere toate considerațiile precedente, concluzionăm că o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal ține de domeniul serviciilor de transport și că dispozițiile prevăzute de Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere referitoare la libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia nu sunt aplicabile unei astfel de reglementări.
58. Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentele invocate de CX referitoare la jurisprudența Curții privind libera circulație a mărfurilor. Vom examina aceste argumente în continuare.
2. Cu privire la argumentele contrare invocate
59. În susținerea tezei sale potrivit căreia dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia se aplică unei reglementări precum cea în cauză, CX invocă o serie de hotărâri ale Curții referitoare la această libertate.
60. În primul rând, CX se bazează pe hotărârea pronunțată în cauza Istanbul Lojistik(40). În această hotărâre, Curtea a constatat că o taxă pe autovehicule care trebuie plătită de către deținătorii de vehicule grele de marfă înmatriculate în Turcia care tranzitează teritoriul Ungariei constituie o taxă cu efect echivalent unei taxe vamale, în sensul articolului 4 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere(41).
61. Potrivit lui CX, în cazul în care taxa de tranzit maghiară împiedică libera circulație a mărfurilor, situația este aceeași în ceea ce privește reglementarea austriacă în cauză din moment ce sistemul contingentelor de transport prevăzut de această reglementare reprezintă o atingere mai mare adusă liberei circulații a mărfurilor decât o taxă de tranzit.
62. Acest argument nu este convingător.
63. În opinia noastră, reglementarea austriacă în cauză nu este asimilabilă celei incidente în cauza Istanbul Lojistik. Pe de o parte, cele două reglementări se disting prin natura lor. În cauza Istanbul Lojistik a fost vorba despre o măsură fiscală (o taxă), în timp ce prezenta cauză se referă la o măsură de contingent.
64. Pe de altă parte, acestea diferă și prin obiectul lor. Astfel, în cauza Istanbul Lojistik, Curtea a considerat că, „chiar dacă taxa pe autovehicule nu este percepută pe produse ca atare, aceasta se aplică asupra mărfurilor transportate de vehicule înmatriculate într‑o țară terță, printre care Turcia, la trecerea frontierei maghiare, iar nu […] asupra serviciului de transport”(42). În schimb, reglementarea austriacă incidentă în prezenta cauză urmărește în mod clar, astfel cum am arătat deja, să determine condițiile care trebuie îndeplinite în vederea efectuării serviciilor de transport(43). Precizăm faptul că, în cauza Istanbul Lojistik, Curtea s‑a limitat să examineze taxa ca atare și nu a examinat sistemul de contingente de care era legată această taxă(44).
65. În al doilea rând, CX invocă o serie de hotărâri în care Curtea a recunoscut legătura dintre activitatea de transport de mărfuri și libera circulație a mărfurilor în cadrul Uniunii. În hotărârile menționate, Curtea a decis că reprezintă o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative în sensul articolului 34 TFUE cu precădere o interdicție pentru camioanele de peste 7,5 tone, care transportă anumite mărfuri, de a circula pe o secțiune a unei autostrăzi, care constituie una dintre principalele căi de comunicație terestră din regiunea în cauză(45), și o reglementare care impune durate și distanțe maxime scurte pentru transportul animalelor vii destinate sacrificării(46).
66. Potrivit lui CX, din această jurisprudență rezultă că o normă precum cea în discuție în litigiul principal, dacă aceasta este legată din punct de vedere tehnic de transportul de mărfuri, restrânge în mod necesar circulația mărfurilor prin faptul de a permite tranzitul liber doar unui număr limitat de transportatori și prin faptul de a dirija astfel fluxurile comerciale către alte itinerarii alternative sau către modalități de transport care implică timp și cheltuieli suplimentare(47).
67. Acest argument nu poate fi primit.
68. Astfel, trebuie să se constate că jurisprudența invocată de CX viza reglementări naționale având o natură foarte diferită de reglementarea austriacă incidentă în prezenta cauză.
69. Pe de o parte, reglementările respective nu se refereau la condițiile care trebuie îndeplinite pentru efectuarea serviciilor de transport (condițiile de acces pe piața transporturilor), precum în speță, ci mai degrabă la condițiile în care pot fi transportate anumite mărfuri (condițiile de transport de mărfuri)(48). În această privință, Curtea a considerat condițiile impuse referitoare la modul de transport, la durata și la distanța pe care se efectuează transportul ca fiind de natură să restrângă libera circulație a mărfurilor în cauză(49).
70. Pe de altă parte, contrar reglementării austriece în cauză, reglementările avute în vedere de jurisprudența invocată de CX nu vizau anumiți transportatori, ci se aplicau în general tuturor transporturilor de mărfuri care se încadrau în domeniul lor de aplicare. Din această perspectivă, Curtea a considerat că respectivele condiții de transport impuse puteau împiedica libera circulație a mărfurilor în cauză și în special tranzitul liber al acestora(50).
71. Or, trebuie constatat că reglementarea austriacă în discuție în litigiul principal nu impune nicio restricție în ceea ce privește condițiile de transport de mărfuri provenite din Turcia. În temeiul acestei reglementări, mărfurile pot astfel să circule în mod liber pe calea rutieră către destinație, prin sau dinspre teritoriul austriac. Numai posibilitatea transportatorilor turci de a transporta aceste mărfuri este limitată. Cu alte cuvinte, mărfurile din Turcia pot circula liber în Austria, dar nu neapărat în camioanele turcești. Adăugăm faptul că această reglementare nu vizează mărfurile provenite din Turcia, ci se aplică și transporturilor de mărfuri provenind din statele membre, inclusiv din Austria, realizate de transportatorii turci.
72. În opinia noastră, rezultă că, chiar presupunând că reglementarea austriacă în cauză intră sub incidența dispozițiilor referitoare la libera circulație a mărfurilor, această reglementare nu este incompatibilă cu principiul general al libertății de tranzit a mărfurilor în cadrul Uniunii, recunoscut de Curte ca o consecință a acestei libertăți(51).
73. În concluzie, considerăm că argumentele invocate de CX nu sunt susceptibile să repună în discuție calificarea reglementării austriece în cauză drept măsură care intră în domeniul serviciilor de transport. Rezultă că dispozițiile prevăzute de Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere referitoare la libera circulație a mărfurilor între Uniune și Turcia nu sunt aplicabile unei astfel de reglementări.
74. O astfel de reglementare trebuie totuși să respecte clauza „standstill” prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional(52). Vom examina acest aspect în secțiunea următoare.
3. Cu privire la clauza de „standstill” prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional
75. Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional prevede o clauză de „standstill” în temeiul căreia părțile contractante se abțin să introducă în relațiile dintre ele noi restricții, în special cu privire la libertatea de prestare a serviciilor. Rezultă din jurisprudența Curții că această clauză se poate aplica serviciilor de transport și că aceasta poate fi invocată de o întreprindere cu sediul în Turcia care prestează în mod legal servicii într‑un stat membru(53).
76. Clauza de „standstill” interzice în mod general introducerea oricărei noi măsuri care ar avea ca obiect sau ca efect condiționarea exercitării de către un resortisant turc în special a liberei prestări a serviciilor pe teritoriul unui stat membru de îndeplinirea unor cerințe mai restrictive decât cele aplicabile la data la care protocolul adițional a intrat în vigoare în statul membru respectiv(54). Pentru a determina dacă clauza menționată se opune unei reglementări naționale precum cea în cauză, trebuie să se examineze dacă aceasta conține o restricție privind libera prestare a serviciilor și, în caz afirmativ, dacă această restricție trebuie considerată ca fiind nouă(55).
77. În primul rând, în ceea ce privește problema dacă reglementarea în discuție în litigiul principal implică o restricție privind libertatea de prestare a serviciilor, considerăm că această întrebare necesită un răspuns pozitiv. În această privință, reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, o reglementare internă care condiționează prestarea de servicii pe teritoriul național de către o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru de eliberarea unei autorizații administrative constituie o restricție cu privire la principiul fundamental consacrat la articolul 56 TFUE(56).
78. În al doilea rând, în ceea ce privește problema dacă reglementarea în cauză constituie o restricție nouă, trebuie să se stabilească dacă această reglementare prezintă un caracter de noutate în sensul că are ca efect agravarea situației transportatorilor turci în raport cu cea rezultată din normele care le erau aplicabile în Austria la data intrării în vigoare a protocolului adițional în statul membru respectiv(57).
79. În această privință, guvernul austriac arată că sistemul de contingente prevăzut în Acordul de transport rutier dintre Austria și Turcia era deja în vigoare la data intrării în vigoare a protocolului adițional în Republica Austria, în momentul aderării acesteia la Uniune, la 1 ianuarie 1995(58).
80. Sub rezerva unei verificări cu privire la acest aspect ce revine în sarcina instanței de trimitere, se pare că reglementarea austriacă în cauză nu cuprinde o restricție nouă privind libera prestare a serviciilor în sensul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional(59).
4. Cu privire la principiul nediscriminării pe motiv de naționalitate în raport cu articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia
81. CX consideră că reglementarea austriacă în cauză conduce la o discriminare în privința transportatorilor turci, încălcându‑se articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia care interzice orice discriminare pe motiv de naționalitate în domeniul de aplicare al acordului menționat, din moment ce restricțiile privind sistemul contingentelor de transport nu se aplică transportatorilor stabiliți în Uniune(60).
82. La fel ca guvernele austriac și maghiar, precum și Comisia, considerăm că articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia nu se opune unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal pentru motivele menționate în continuare.
83. În primul rând, considerăm că articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia nu se aplică unei astfel de reglementări. Astfel, potrivit modului său de redactare, această dispoziție se aplică „fără a aduce atingere dispozițiilor speciale care ar putea fi stabilite în conformitate cu articolul 8” din acordul menționat(61). Dacă în stadiul actual de dezvoltare a asocierii CEE‑Turcia nu există norme specifice în domeniul transporturilor(62), nu se poate exclude posibilitatea ca astfel de norme să fie adoptate de Consiliul de asociere în temeiul articolului 15 din Acordul de asociere CEE‑Turcia și al articolului 42 din protocolul adițional. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, aplicarea articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal ar fi, prin urmare, o anticipare cu privire la conținutul unei eventuale reglementări în domeniul transporturilor.
84. În al doilea rând, chiar presupunând că articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia este aplicabil unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal, considerăm că o astfel de reglementare nu conduce la o discriminare în sensul acestei dispoziții.
85. În această privință, trebuie constatat că reglementarea austriacă în cauză nu face nicio distincție în funcție de locul în care este stabilit transportatorul(63). Tratamentul diferențiat invocat de CX, după cum un transportator este sau nu este stabilit într‑un stat membru, este doar consecința diferitelor tipuri de reglementări aplicabile transportatorilor stabiliți în Uniune, pe de o parte, și transportatorilor stabiliți în Turcia, pe de altă parte. În timp ce primii sunt supuși normelor comune referitoare la transportul internațional, în special cele stabilite prin Regulamentul nr. 1072/2009, cei din urmă nu sunt supuși unor astfel de norme.
86. În consecință, numai transportatorii stabiliți în Uniune pot beneficia de o licență comunitară eliberată în conformitate cu Regulamentul nr. 1072/2009, care constituie una dintre formele de autorizare care răspunde cerințelor reglementării austriece în cauză. Pentru transportatorii turci a căror activitate nu se încadrează în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1072/2009, această posibilitate nu există și, prin urmare, acești transportatori sunt obligați să recurgă la alte forme de autorizare în scopul de a răspunde cerințelor reglementării austriece în discuție(64). Această diferență, care se datorează disparităților dintre normele aplicabile transportatorilor din Uniune și cele aplicabile transportatorilor turci, nu poate fi eliminată prin intermediul articolului 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia. Cu alte cuvinte, considerăm că această dispoziție nu poate fi invocată pentru a obține liberalizarea domeniului transportului internațional care, până în prezent, nu a fost dorită de părțile contractante la Acordul de asociere CEE‑Turcia(65).
87. Pe această bază, propunem Curții să constate că articolul 9 din Acordul de asociere CEE‑Turcia nu se opune unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal.
V. Concluzie
88. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria) după cum urmează:
Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, semnat la Ankara la 12 septembrie 1963 de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963, protocolul adițional semnat la 23 noiembrie 1970 la Bruxelles și încheiat, aprobat și confirmat în numele Comunității prin Regulamentul (CEE) nr. 2760/72 al Consiliului din 19 decembrie 1972, și Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere CE‑Turcia din 22 decembrie 1995 privind stabilirea ultimei etape a uniunii vamale, nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal în temeiul căreia întreprinderile de transport de mărfuri care au sediul în Republica Turcia nu pot realiza un transport internațional comercial de mărfuri cu autovehicule către sau pe teritoriul Republicii Austria decât dacă dispun pentru autovehicule de autorizații, care sunt emise în limitele unui contingent stabilit în temeiul unui acord bilateral între Republica Austria și Republica Turcia, sau dacă le‑a fost emis un permis pentru un transport individual de mărfuri, cu condiția ca acesta să prezinte un interes public semnificativ și solicitantul să argumenteze în mod credibil că expediția nu poate fi evitată nici prin măsuri organizatorice și nici prin alegerea unui alt mijloc de transport, atât timp cât instanța de trimitere se asigură că această reglementare nu cuprinde o restricție nouă cu privire la libera prestare a serviciilor în sensul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional.