CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 12 decembrie 2013(1)
Cauza C‑456/12
O.
împotriva
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
și
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
împotriva
B.,
Cauza C‑457/12
S.
împotriva
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
și
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
împotriva
G.
[cereri de decizie preliminară formulate de Raad van State (Țările de Jos)]
„Dreptul cetățenilor țărilor terțe de a locui în statul membru al cărui resortisant este și în care are reședința cetățeanul Uniunii cu care aceștia au legături de familie”
1. Patru resortisanți ai unor țări terțe (denumiți în continuare „O”, „B”, „S” și „G”) au fiecare legături de familie cu câte un resortisant olandez diferit (așadar, cu un cetățean al Uniunii), care este persoana lor de referință. Toți aceștia solicită drept de ședere legală în Țările de Jos, acolo unde locuiesc persoanele lor de referință. În toate cazurile, persoana de referință a traversat frontierele către alt stat membru, pentru a lucra sau pentru alte motive. În esență, Raad van State (Consiliul de Stat) (Țările de Jos) solicită Curții să stabilească dacă această deplasare este suficientă pentru a se stabili că se aplică dreptul Uniunii și pentru a da naștere unui drept de ședere derivat în Țările de Jos în ceea ce îi privește pe acești resortisanți ai unor țări terțe.
2. O, B și G sunt căsătoriți cu „persoana de referință O”, cu „persoana de referință B” și, respectiv, cu „persoana de referință G”. Persoana de referință O și persoana de referință B au petrecut un timp anterior în alte state membre, dar nu au lucrat acolo. Persoana de referință G este angajată la un angajator belgian și se deplasează zilnic la locul de muncă din Belgia. G și persoana de referință G au copii. S are un ginere (denumit în continuare „persoana de referință S”) care este angajat la un angajator olandez, însă își petrece aproximativ 30 % din timp pregătind și efectuând vizite de lucru în Belgia. S îngrijește copilul persoanei de referință S în Țările de Jos.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
3. Articolul 20 alineatul (1) TFUE instituie cetățenia Uniunii și prevede că este cetățean al Uniunii „orice persoană care are cetățenia unui stat membru”. În conformitate cu articolul 20 alineatul (2) litera (a), cetățenii Uniunii au „dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre”.
4. Articolul 21 alineatul (1) TFUE prevede de asemenea că acest drept se acordă „sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora”.
5. Articolul 45 TFUE garantează libera circulație a lucrătorilor, care presupune „eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă”.
6. Potrivit articolului 56 primul paragraf TFUE, „[...] sunt interzise restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor”.
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
7. Articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) este intitulat „Respectarea vieții private și de familie” și prevede că „[o]rice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie [...]”.
8. Articolul 51 definește domeniul de aplicare al cartei:
„(1) Dispozițiile prezentei carte se adresează [...] statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Prin urmare, acestea respectă drepturile și principiile și promovează aplicarea lor în conformitate cu atribuțiile pe care le au în acest sens și cu respectarea limitelor competențelor conferite Uniunii de tratate.
[...]”
Directiva 2004/38/CE(2)
9. Considerentul (1) al Directivei 2004/38 reia termenii articolului 21 alineatul (1) TFUE. Considerentul (3) precizează că, dacă resortisanții statelor membre își exercită dreptul la liberă circulație și ședere, „[c]etățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul [lor] fundamental [...]”.
10. Potrivit considerentului (5), „[p]entru a se putea exercita în condiții obiective de libertate și demnitate, dreptul tuturor cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestora, indiferent de cetățenie [...]”.
11. Articolul 1 litera (a) din Directiva 2004/38 prevede printre altele „condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre de către cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora”.
12. În sensul Directivei 2004/38, „cetățean al Uniunii” este „orice persoană având cetățenia unui stat membru” (articolul 2 punctul 1), iar „membrul de familie” include „soțul” [articolul 2 punctul 2 litera (a)] și „ascendenții direcți care se află în întreținere și cei ai soțului sau ai partenerului [...]” [articolul 2 punctul 2 litera (d)] cetățeanului Uniunii. „Statul membru gazdă” este „statul membru în care se deplasează un cetățean al Uniunii în scopul de a‑și exercita dreptul la liberă circulație și ședere” (articolul 2 punctul 3).
13. Articolul 3 alineatul (1) prevede că Directiva 2004/38 se aplică „oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură”.
14. În ceea ce privește alți membri de familie care îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) litera (a) și partenerul cu care cetățeanul Uniunii are o relație durabilă, atestată corespunzător, articolul 3 alineatul (2) prevede că „[...] statul membru gazdă facilitează [...] intrarea și șederea [...]” acestor persoane.
15. Articolul 6 alineatul (1) prevede că cetățenii Uniunii trebuie să aibă dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă de cel mult trei luni. Ei trebuie să dețină o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil, neaplicându‑se nicio altă condiție sau formalitate. Conform articolului 6 alineatul (2), aceleași reguli se aplică și „[...] membrilor de familie care dețin un pașaport valabil, care nu au cetățenia unui stat membru și care îl însoțesc pe cetățeanul Uniunii ori se alătură acestuia”.
16. Cetățeanul Uniunii și membrii familiei sale (care nu au cetățenia unui stat membru) au de asemenea drept de ședere pe teritoriul statului membru gazdă pentru o perioadă mai mare de trei luni, cu condiția ca cetățeanul Uniunii să îndeplinească condițiile menționate la articolul 7 alineatul (1) litera (a), (b) sau (c), și anume: (a) acesta trebuie să fie lucrător care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau (b) trebuie să dispună de suficiente resurse pentru el și pentru membrii familiei sale, precum și să dețină asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau (c) trebuie să se afle în cursul studiilor și să posede suficiente resurse și asigurare medicală completă în statul membru gazdă.
17. Potrivit articolului 16 alineatul (1), pentru dobândirea dreptului de ședere permanentă, este necesar ca o persoană să aibă reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă o perioadă neîntreruptă de cinci ani.
18. Potrivit articolului 35, statele membre pot refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin Directiva 2004/38 în caz de abuz de drept sau de fraudă. Orice măsură necesară în acest scop trebuie să fie proporțională și să respecte garanțiile procedurale prevăzute la articolele 30 și 31.
Dreptul olandez
19. Legea din 2000 privind străinii (Vreemdelingenwet 2000, denumită în continuare „Vw 2000”) definește „resortisanții comunitari” ca fiind cetățeni ai statelor membre care, în temeiul (a ceea ce este în prezent) TFUE, au dreptul să intre și să locuiască pe teritoriul unui alt stat membru, precum și membrii de familie ai acestora, resortisanți ai unei țări terțe, care, în urma unei decizii luate în conformitate cu același tratat, au dreptul să intre și să locuiască pe teritoriul unui stat membru. Acești resortisanți ai țărilor terțe pot obține din partea Minister voor Immigratie, Integratie and Asiel (denumit în continuare „Minister voor Immigratie, Integratie and Asiel” sau „Minister”) un document sau un certificat scris din care rezultă șederea legală. În cazul în care Minister a declarat că un resortisant al unei țări terțe este „indezirabil”, acesta, la solicitarea persoanei respective, poate revoca această declarație. Condițiile relevante sunt prevăzute în Decretul privind străinii (Vreemdelingenbesluit), care pune în aplicare Vw 2000.
20. Permisul de ședere pe durată determinată este însoțit de condiții limitative în raport cu motivul pentru care este autorizată șederea. Acest permis poate fi însoțit și de alte condiții.
Situația de fapt
Cauza C‑456/12, O
Cazul lui O
21. În octombrie 2006, O, cetățean nigerian, s‑a căsătorit în Franța cu persoana de referință O. În 2007, acesta și‑a stabilit domiciliul în Spania. Începând cu luna august 2009, O și persoana de referință O au fost înregistrați ca având reședința comună în acest stat membru. Un document de ședere valabil până în luna septembrie 2014 certifică faptul că O locuiește în Spania în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii Europene.
22. Cu toate acestea, la două luni după sosirea în Spania, persoana de referință O s‑a întors de fapt în Țările de Jos întrucât nu a reușit să găsească un loc de muncă în Spania. Începând din anul 2007 până în luna aprilie 2010, aceasta și‑a petrecut în mod repetat timpul în Spania, împreună cu O, în special în weekend și, în timpul acestor vizite, a beneficiat de diverse servicii în acest stat membru. Începând cu 1 iulie 2010, O este înregistrat ca având reședința comună cu persoana de referință O în Țările de Jos.
23. S‑ar părea că nu există niciun element care să dovedească faptul că, în toată această perioadă, persoana de referință O a solicitat ștergerea înregistrării reședinței sale din Țările de Jos.
24. O a solicitat emiterea unui document prin care să i se ateste șederea legală. Minister a respins această cerere și a declarat nefondată contestația formulată de O împotriva acestei decizii. O a atacat decizia Minister în fața rechtbank ’s‑Gravenhage (Tribunalul Districtual din Haga, denumit în continuare „rechtbank”), care, la 7 iulie 2011, a respins calea de atac. Ulterior, O a introdus recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere.
Cazul lui B
25. B este cetățean marocan. Începând din luna decembrie 2002, acesta a locuit mai mulți ani în Țările de Jos împreună cu persoana de referință B. La momentul respectiv, cei doi nu se căsătoriseră încă. Se pare că s‑au cunoscut în perioada în care B aștepta un răspuns la cererea sa de azil. Această cerere a fost respinsă.
26. După ce B a fost condamnat la două luni de închisoare ca urmare a utilizării unui pașaport fals, Minister l‑a declarat pe B străin indezirabil la 15 octombrie 2005. Ulterior, în ianuarie 2006, B s‑a mutat în localitatea Retie (Belgia) și a locuit acolo într‑un apartament închiriat de persoana de referință B. Se pare că persoana de referință B a locuit inițial singură în acest apartament și că B i s‑a alăturat după ce a fost eliberat din închisoare. Persoana de referință B a fost înregistrată cu reședința în Retie, având un permis de ședere valabil până la 18 mai 2011. Aceasta nu a reușit totuși să găsească un loc de muncă în Belgia. În consecință, ea și‑a păstrat locuința din Țările de Jos și a locuit în această țară în cursul săptămânii, când lucra, în timp ce weekendul îl petrecea împreună cu B în Belgia. În cursul acestor weekenduri, ea a beneficiat de servicii în Belgia. Deși intenționau să se căsătorească în Belgia, ei nu s‑au căsătorit decât mai târziu, în Maroc.
27. În aprilie 2007, B s‑a mutat în Maroc întrucât nu a mai putut să locuiască în Belgia după ce autoritățile belgiene au descoperit că făcuse obiectul unei declarații de indezirabilitate în Țările de Jos. La 31 iulie 2007, B și persoana de referință B s‑au căsătorit în Maroc.
28. La cererea adresată de B, Minister a revocat declarația de indezirabilitate în martie 2009. În iunie 2009, B a revenit în Țările de Jos pentru a locui acolo împreună cu persoana de referință B.
29. La 30 octombrie 2009 a fost respinsă cererea prin care B solicita să i se emită un document care să ateste șederea sa legală. În martie 2010, Minister a respins ca nefondată atât contestația formulată de B împotriva acestei decizii de respingere, cât și contestația împotriva aplicării în pașaportul său a unei etichete adezive cu mențiunea interdicției de a lucra.
30. B a formulat o cale de atac împotriva ambelor decizii în fața rechtbank, care a anulat deciziile contestate și a obligat Minister să reanalizeze contestațiile. În decembrie 2010, Minister a adoptat o nouă decizie în același sens cu decizia sa anterioară și a formulat în fața instanței de trimitere recurs împotriva deciziei rechtbank.
Cauza C‑457/12, S
Cazul lui S
31. S este resortisant ucrainean. Ginerele său, persoana de referință S, lucrează din 2002 pentru un angajator cu sediul în Țările de Jos, care a declarat că persoana de referință S își petrece aproximativ 30 % din timp pregătind și efectuând vizite de lucru în Belgia. Persoana de referință S se deplasează în Belgia cel puțin o zi pe săptămână și de asemenea vizitează clienți și participă la conferințe în alte state membre. S a mai declarat că are grijă de fiul persoanei de referință S (nepotul său).
32. S a solicitat emiterea unui document care să ateste șederea legală. În august 2009, cererea sa a fost respinsă. Minister a respins contestația formulată de S împotriva acestei decizii. În luna iunie 2010, rechtbank a respins calea sa de atac, iar S a formulat ulterior recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere.
Cazul lui G
33. G este cetățean peruan. Aceasta s‑a căsătorit cu persoana de referință G în 2009, în Peru. Persoana de referință G locuiește în Țările de Jos, însă din 2003 lucrează pentru un angajator belgian și se deplasează zilnic, dus și întors, în Belgia pentru a‑și desfășura activitatea la locul de muncă.
34. Cererea prin care G solicita atestarea șederii legale a fost respinsă în decembrie 2009. Minister a respins contestația formulată de aceasta. În luna iunie 2011, rechtbank a confirmat calea de atac formulată de G și a obligat Minister să reanalizeze contestația. Minister a introdus recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere. În fața acestei instanțe, G a afirmat că ea și soțul au un copil (care este cetățean olandez) și că un copil al acesteia dinaintea căsătoriei cu persoana de referință G face parte de asemenea din noua lor familie.
Procedura și întrebările preliminare
35. În cauza C‑456/12, O, instanța de trimitere adresează următoarele întrebări:
„În cauza [care îl privește pe B] și în cauza [care îl privește pe O]:
1) În ceea ce privește condițiile pentru exercitarea dreptului de ședere de către un membru al familiei unui cetățean al Uniunii, care este cetățean al unei țări terțe, [Directiva 2004/38] trebuie aplicată prin analogie, ca în Hotărârile Singh, C‑370/90[(3)] [...] și Eind, C‑291/05[(4)] [...], în cazul în care un cetățean al Uniunii se întoarce în statul membru al cărui resortisant este, după ce a locuit în alt stat membru, exercitându‑și drepturile prevăzute la articolul 21 alineatul (1) TFUE și beneficiind de prestări de servicii în sensul articolului 56 TFUE?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, trebuie ca șederea cetățeanului Uniunii în alt stat membru să fi avut o durată minimă determinată pentru ca, după întoarcerea cetățeanului Uniunii în statul membru al cărui resortisant este, membrului său de familie care este cetățean al unei țări terțe să i se acorde dreptul de ședere în acest stat membru?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, poate fi îndeplinită această condiție în cazul în care șederea în alt stat membru nu a fost continuă, ci [s‑a desfășurat] cu o anumită periodicitate, de exemplu în fiecare weekend sau sub formă de vizite regulate?
În cauza [care îl privește pe B]:
4) În situația în care a trecut o perioadă considerabilă între întoarcerea cetățeanului Uniunii în statul membru al cărui resortisant este și sosirea membrului său de familie care este cetățean al unei țări terțe în statul membru în cauză, membrul de familie care are cetățenia unei țări terțe pierde eventuala posibilitate de a invoca dreptul de ședere derivat din dreptul Uniunii, în împrejurări precum cele din acțiunea principală?”
36. În cauza C‑457/12, S, instanța de trimitere adresează următoarele întrebări:
„1) În cauza [care o privește pe G]:
În împrejurări precum cele din acțiunea principală, un cetățean al unei țări terțe care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii cu reședința în statul membru al cărui resortisant este, dar care, în vederea desfășurării activităților încredințate de un angajator stabilit în același stat membru, se deplasează zilnic dus‑întors în alt stat membru poate să invoce un drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii?
2) În cauza [care o privește pe S]:
În împrejurări precum cele din acțiunea principală, un cetățean al unei țări terțe care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii cu reședința în statul membru al cărui resortisant este, dar care lucrează în alt stat membru pentru un angajator stabilit în acest din urmă stat membru poate să invoce un drept de ședere întemeiat pe dreptul Uniunii?”
37. O, B, G, guvernele belgian, ceh, danez, eston, german și olandez și guvernul Regatului Unit, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. În ședința comună, care s‑a desfășurat la 25 iunie 2013, au prezentat observații orale S și toate părțile menționate anterior, cu excepția lui G și a guvernelor belgian și eston.
Apreciere
Considerații introductive
38. Dreptul imigrației este, în principiu, o materie care intră în competența statului membru. Cu excepția situației în care un resortisant al unui stat membru (care, prin cetățenia sa, este de asemenea cetățean al Uniunii) a trecut frontiera în alt stat membru sau dacă există posibilitatea reală ca acesta să procedeze astfel, dreptul de liberă circulație și de ședere garantat de dreptul Uniunii nu este, în principiu, aplicabil, singura aplicabilă fiind legislația națională(5).
39. Cu toate acestea, în prezentele cauze, toate persoanele de referință, resortisanți ai Uniunii, au traversat aceste frontiere, deși locuiesc în Țările de Jos. Acestea au traversat frontierele pentru a desfășura activități profesionale sau pentru a‑și petrece timpul liber; și‑au exercitat (probabil) dreptul „pasiv” de a beneficia de servicii în statele membre respective; în anumite cazuri, ele au fost înregistrate în mod oficial ca având reședința în alt stat membru, deși au exercitat în continuare o anumită formă a dreptului de ședere în statul membru ai cărui resortisanți sunt (denumit în continuare „statul membru de origine”). Rezultă, așadar, că dreptul Uniunii se opune ca statul membru de origine să refuze să acorde drept de ședere membrilor lor de familie (O, B, S și G)? Și prezintă relevanță faptul că persoana de referință și membrul de familie nu revin împreună în statul membru de origine al persoanei de referință?
40. Este clar că persoanele de referință însele beneficiază în statul lor membru de origine, în temeiul dreptului național, de un drept de ședere necondiționat(6). Unui stat membru îi este interzis „să expulzeze propriii resortisanți de pe teritoriul său ori să refuze dreptul acestora de ședere pe teritoriul său ori să îl subordoneze unor condiții”(7). Cu toate acestea, intrarea și șederea resortisanților în statul membru de origine sunt de asemenea condiționate de dreptul Uniunii în măsura în care este necesar pentru a asigura efectul util al drepturilor lor fundamentale de liberă circulație și de ședere pe care le au în temeiul dreptului Uniunii(8).
41. Orice drept de ședere derivat de care pot beneficia O, B, S și G în temeiul dreptului Uniunii nu ar fi un drept absolut, ci ar fi subordonat condițiilor și limitărilor prevăzute în dreptul Uniunii. Pentru acest motiv, vom analiza separat dreptul de ședere și condițiile și limitările impuse exercitării sale.
42. Curții nu i‑a fost prezentat niciun element care să indice dacă O, B, S și G ar putea să solicite un drept de ședere în temeiul legislației naționale, inclusiv al legislației naționale privind protecția drepturilor fundamentale, sau în temeiul Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului (denumită în continuare „CEDO”). Potrivit situațiilor de fapt prezentate, nu există niciun element care să sugereze că vreuna dintre căsătorii ar fi fost căsătorie de conveniență sau că ar fi existat fraude ori abuzuri de drept. În alte împrejurări, constatarea unui astfel de abuz ar face inutilă analiza aspectului dacă dreptul de ședere derivat ar putea fi respins în mod legal. Cu toate acestea, nu constituie abuz de drept simplul fapt că atât O și persoana de referință O, cât și B și persoana de referință B s‑au mutat în alt stat membru, care garanta un tratament mai favorabil(9).
43. În prezentele concluzii, ne vom concentra asupra aspectului dacă refuzul de a acorda drept de ședere legală resortisanților țărilor terțe precum O, B, S și G reprezintă o limitare a dreptului de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre ale persoanelor lor de referință. Orice astfel de limitare ar putea fi, teoretic, justificată. Cu toate acestea, Curtea nu deține nicio informație care să îi permită să aprecieze o astfel de justificare.
44. În sfârșit, în prezentele concluzii vom încerca să elaborăm o explicație coerentă a parametrilor în care drepturile de ședere derivate ale resortisanților unor țări terțe care sunt membri de familie ai unui cetățean al Uniunii iau naștere în statul membru de origine al acestuia din urmă, care și‑a exercitat dreptul de liberă circulație fără a‑și exercita în mod necesar dreptul (deplin) de ședere în alt stat membru. O soluție ad‑hoc, care nu precizează în mod clar parametrii relevanți, deși ar putea fi utilă instanței naționale în pronunțarea unor soluții individuale în prezentele cauze, ar prezenta totuși riscul de a amplifica lipsa actuală de certitudine a profesioniștilor și a administrațiilor naționale legată de posibilitatea (sau imposibilitatea) de a invoca dreptul Uniunii, precum și riscul concomitent de a exista un număr semnificativ de „repetări ale acțiunilor”, întrucât instanțele naționale vor solicita clarificări prin intermediul altor trimiteri preliminare.
Motivele pentru care există drepturi de ședere derivate
45. Articolul 20 alineatul (2) litera (a) TFUE și articolul 21 alineatul (1) TFUE acordă cetățenilor Uniunii dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre. Esența acestui drept constă în libertatea de a alege să se deplaseze sau să nu se deplaseze în alt stat membru și/sau de a‑și stabili reședința în acest stat membru. Cu excepția cazurilor în care sunt justificate, măsurile prin care se restricționează această alegere sunt contrare dispozițiilor menționate.
46. Ideea că membrii de familie ai acestor cetățeni ai Uniunii ar trebui să beneficieze de drepturi de ședere derivate a fost dezvoltată în contextul liberei circulații economice, în special în ceea ce privește lucrătorii migranți. Lucrătorii sunt ființe umane, iar nu mașini automate. Aceștia nu ar trebui să fie nevoiți să își părăsească soțul sau soția ori alți membri ai familiei, mai ales pe cei care se află în întreținerea lor, pentru a deveni lucrători migranți în alt stat membru(10). Dacă aceștia nu pot să își aducă familia cu ei atunci când se deplasează, s‑ar putea să fie descurajați să exercite acest drept de liberă circulație. În plus, prezența familiei poate ajuta un lucrător să se integreze în statul gazdă și contribuie astfel la realizarea obiectivului liberei circulații(11).
47. Odată cu introducerea cetățeniei Uniunii în Tratatul de la Maastricht, resortisanții unui stat membru au dobândit dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul altor state membre, în mod independent de dreptul la libera circulație economică și, așadar, de exercitare a unei activități economice(12). Exact ca în cazul lucrătorilor migranți, efectul util al libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii poate depinde de aspectul dacă anumiți membri de familie au dreptul, în temeiul dreptului Uniunii, să se alăture sau să îi însoțească pe aceștia pe teritoriul statului în care s‑au mutat sau în care au reședința. Astfel cum a statuat recent Curtea, „[f]inalitatea și justificarea respectivelor drepturi derivate se întemeiază pe constatarea că refuzul recunoașterii lor este de natură să aducă atingere libertății de circulație a cetățeanului Uniunii, descurajându‑l să își exercite drepturile de intrare și de ședere în statul membru gazdă”(13).
48. Potrivit Directivei 2004/38, existența unui drept de ședere derivat nu mai este condiționată de demonstrarea efectului pe care îl poate produce asupra cetățeanului Uniunii refuzul acordării dreptului de ședere pentru membrii de familie(14). Motivul care stă la baza acordării drepturilor de ședere derivate se reflectă însă în faptul că aceste drepturi sunt recunoscute în mod automat numai pentru anumite categorii de membri de familie, în cazul cărora legiuitorul a instituit o prezumție conform căreia capacitatea lor de a se alătura sau de a însoți cetățenii Uniunii poate să influențeze decizia acestora și, așadar, exercitarea dreptului lor de circulație. În consecință, Directiva 2004/38 face distincție între familia nucleară și ceilalți membri de familie. Familia nucleară este formată din cetățeanul Uniunii, soțul sau soția acestuia ori partenerul înregistrat și descendenții lor direcți în vârstă de cel mult 21 de ani. Acești membri de familie beneficiază în mod automat de drepturi de ședere derivate. Cu toate acestea, pentru a putea solicita un drept de ședere derivat, descendenții direcți cu vârsta peste 21 de ani și ascendenții direcți ai cetățenilor Uniunii (sau ai soților sau ai partenerilor înregistrați ai acestora) trebuie să îndeplinească condiția dependenței. În contextul Directivei 2004/38, considerăm că această dependență a fost interpretată în mod strict astfel încât să se concentreze asupra aspectului dacă cetățeanul Uniunii acordă sprijin material acestor membri de familie(15). Deși această dependență poate fi, fără îndoială, un indiciu evident al măsurii în care refuzul acordării dreptului de ședere aduce atingere exercitării dreptului de liberă circulație și de ședere, Curtea a precizat – în afara contextului Directivei 2004/38 – că dependența poate fi evaluată și prin utilizarea unor factori care reflectă legături juridice sau emoționale sau că poate prezenta importanță faptul că un cetățean al Uniunii se află în îngrijirea unui membru de familie care este resortisant al unei țări terțe (denumită în continuare „dependență inversă”)(16).
Elementele care generează drepturi de ședere derivate
49. În stadiul curent al dreptului Uniunii, drepturile de ședere derivate nu există, în principiu, decât dacă sunt necesare pentru a asigura exercitarea efectivă de către cetățenii Uniunii a drepturilor lor de liberă circulație și de ședere. În consecință, prima întrebare este aceea dacă un anumit cetățean al Uniunii și‑a exercitat sau își exercită aceste drepturi. În cazul unui răspuns afirmativ, a doua întrebare este aceea dacă refuzul acordării dreptului de ședere pentru membrii familiei sale va restricționa exercitarea drepturilor respective (dacă nu există nicio restricție, nu va exista niciun motiv pentru a acorda aceste drepturi de ședere derivate). În consecință, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, înainte de a aborda a doua întrebare, este necesar să se analizeze tipul și intensitatea exercitării de către cetățeanul Uniunii a drepturilor sale de liberă circulație și de ședere.
50. Curtea a statuat în mod constant că normele care reglementează libera circulație nu pot fi aplicate în cauzele în care nu există nicio legătură efectivă cu situații aflate sub incidența dreptului Uniunii(17). Perspectiva pur ipotetică a exercitării acestor drepturi sau a împiedicării acestei exercitări nu este suficientă pentru a stabili legătura necesară(18).
51. În prezentele cauze, toate persoanele de referință O, B, S și G și‑au exercitat dreptul de liberă circulație și/sau de ședere în sensul articolului 21 TFUE. În consecință, prezentele cauze nu privesc situații pur interne care nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Acest aspect este suficient pentru a determina aplicarea dreptului Uniunii, însă nu conduce în mod automat la concluzia că O, B, S și G beneficiază de un drept de ședere legală în Țările de Jos în temeiul legislației Uniunii.
52. Tocmai datorită faptului că a existat o deplasare transfrontalieră, situația de fapt din prezentele cauze diferă de cele din cauze precum cele în care s‑au pronunțat Hotărârile Ruiz Zambrano, McCarthy sau Dereci și alții, în care Curtea a statuat că, în mod excepțional, este posibil ca legătura cu dreptul Uniunii și temeiul drepturilor de ședere derivate în conformitate cu articolul 20 TFUE să existe fără nicio exercitare a dreptului de liberă circulație și/sau de ședere în alt stat membru (gazdă), în cazul în care o măsură națională ar obliga cetățenii Uniunii (inclusiv propriii resortisanți ai unui stat membru) să părăsească teritoriul Uniunii Europene(19). Ulterior, în Hotărârea Iida, care privea doi cetățeni germani care se mutaseră în Austria și un resortisant japonez care solicita drept de ședere în Germania, Curtea a statuat că această condiție nu se limitează la situațiile care altfel ar fi fost calificate drept pur interne(20).
53. În Hotărârea Ruiz Zambrano, Curtea a admis că refuzul de a acorda tatălui drept de ședere i‑ar priva pe copiii săi minori de „beneficiul efectiv al esenței drepturilor conferite de statutul lor de cetățean al Uniunii”(21). În special, acesta i‑ar determina să părăsească teritoriul Uniunii Europene(22).
54. În Hotărârea McCarthy s‑a ajuns la concluzia opusă în cazul soțului jamaican al doamnei McCarthy. Doamna McCarthy avea dublă cetățenie, britanică și irlandeză, și locuise întotdeauna în Regatul Unit. Aceasta nu vizitase niciodată Irlanda și nici nu își exercitase dreptul de liberă circulație în alte state membre ale Uniunii Europene și a solicitat pașaportul irlandez, la care avea drept prin lege, numai după ce s‑a căsătorit cu un resortisant jamaican în Regatul Unit. Aceasta nu a susținut nici că avea statut de lucrător care desfășoară activități salariate sau activități independente sau de persoană independentă din punct de vedere economic. Soțului său i‑a fost refuzat dreptul de ședere în Regatul Unit, în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii care avea o altă cetățenie decât cea a Regatului Unit(23).
55. În Hotărârea Dereci și alții, Curtea a precizat că privarea de esența drepturilor conferite de statutul de cetățean al Uniunii corespunde situației în care „cetățeanul Uniunii este obligat, în fapt, să părăsească nu numai teritoriul statului membru al cărui resortisant este, ci și teritoriul Uniunii considerat în ansamblu”(24). Această situație a fost descrisă de Curte ca fiind excepțională(25). Curtea nu a analizat în mod detaliat împrejurările în care un cetățean al Uniunii ar putea fi obligat să părăsească teritoriul Uniunii Europene, deși a statuat că „numai faptul că un resortisant al unui stat membru ar putea dori, pentru motive de natură economică sau pentru a menține unitatea familială pe teritoriul Uniunii”, să beneficieze de drepturi de ședere nu este suficient în sine pentru a considera că respingerea acordării acestor drepturi ar putea să determine părăsirea teritoriului menționat(26). Așadar, acești factori nu demonstrează că respingerea acordării unui drept de ședere va determina pierderea unui drept conferit de cetățenia Uniunii, și anume dreptul de ședere pe teritoriul Uniunii Europene.
56. Cu toate acestea, Curtea nu a exclus posibilitatea ca, ignorând articolele 20 TFUE și 21 TFUE, o instanță națională să poată solicita acordarea dreptului de ședere în temeiul articolului 7 din cartă (pentru situații care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii) sau al articolului 8 alineatul (1) din CEDO (pentru celelalte situații)(27). Astfel, în cazul în care un resortisant al unei țări terțe care are legături de familie cu un cetățean al Uniunii nu poate primi un drept de ședere derivat din dreptul Uniunii, instanța națională poate totuși să concluzioneze că, în cazul în care situația intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, dreptul la respectarea vieții de familie impune ca acestuia să îi fie acordat drept de ședere.
57. Considerăm că acest fragment este neclar în măsura în care poate fi interpretat în sensul că sugerează că în cauza respectivă Curtea a admis existența a trei temeiuri separate în conformitate cu dreptul Uniunii: dreptul la respectarea vieții private și de familie (articolul 7 din cartă); dreptul de liberă circulație și de ședere [articolul 21 alineatul (1)] TFUE] și refuzul acordării beneficiului efectiv al esenței drepturilor conferite unui cetățean al Uniunii (articolul 20 TFUE). Pentru situațiile care nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, dreptul la respectarea vieții private și de familie prevăzut la articolul 8 din CEDO ar putea constitui un alt temei pentru stabilirea unui drept de ședere.
58. Dacă aceasta a fost intenția Curții, Curtea trebuie să decidă de asemenea dacă același criteriu se utilizează pentru a se stabili atât dacă se aplică dreptul Uniunii (și, așadar, carta), cât și dacă o măsură de respingere a acordării dreptului de ședere este contrară articolului 20 TFUE sau articolului 21 TFUE(28).
59. Cu toate acestea, credem că există un alt mod de abordare a problemei.
60. Carta se aplică numai în cazul în care se aplică dreptul Uniunii(29). Astfel, carta nu se aplică unei situații interne, precum în cazul doamnei McCarthy, în care un cetățean al Uniunii nu este împiedicat să își exercite dreptul de liberă circulație și de ședere prevăzut de dreptul Uniunii și nu este nici privat prin măsura națională de dreptul de bază distinct conferit de cetățenie, și anume de dreptul de ședere pe teritoriul Uniunii. În astfel de situații este clar că, cel puțin în prezent, carta nu acordă drepturi fundamentale „independente” – și anume drepturi care nu au nicio legătură cu ceea ce intră în competența Uniunii – care pot fi utilizate pentru a solicita unei instanțe naționale să dispună încetarea aplicării unei măsuri naționale care acționează în dezavantajul cetățeanului Uniunii atunci când acesta dorește să își organizeze viața de familie după cum dorește.
61. Astfel, dacă nu se poate identifica o dispoziție pertinentă a dreptului Uniunii, carta nu produce efecte. Pentru a ne exprima în mod diferit cu privire la același aspect, o situație juridică trebuie să fie analizată prin prisma cartei dacă, dar numai dacă, o dispoziție a dreptului Uniunii impune statului membru o obligație pozitivă sau negativă (indiferent dacă această obligație ia naștere prin intermediul tratatelor sau al dreptului derivat al Uniunii)(30).
62. Dacă și în măsura în care o anumită situație privind cetățenii Uniunii intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, interpretarea dată oricărei dispoziții a dreptului Uniunii care acordă drepturi acestor cetățeni (și care impune, așadar, statelor membre obligația de a respecta aceste drepturi) trebuie să fie în conformitate cu toate drepturile pertinente prevăzute de cartă(31), inclusiv dreptul la respectarea vieții private și de familie garantat la articolul 7 din cartă. Aceasta înseamnă că o dispoziție precum articolul 20 TFUE sau articolul 21 TFUE nu constituie pur și simplu o bază pentru acordarea statutului de rezident distinctă de articolul 7 din cartă. Dimpotrivă, considerațiile privind exercitarea dreptului la respectarea vieții de familie afectează însăși substanța drepturilor conferite de cetățenia Uniunii. Drepturile conferite de cetățenie în temeiul articolului 20 TFUE sau al articolului 21 TFUE trebuie să fie, prin urmare, interpretate într‑un mod care să asigure că domeniul lor de aplicare material este „conform cartei”. Acest proces este distinct de aspectul dacă o justificare avansată pentru limitarea drepturilor conferite de cetățenia Uniunii, dacă acestea devin aplicabile, este în conformitate cu carta(32).
63. O astfel de abordare nu „extinde” domeniul de aplicare al dreptului Uniunii și nu aduce astfel atingere separării competențelor între Uniune și statele sale membre. Aceasta nu face decât să respecte principiul fundamental conform căruia, într‑o Uniune care se întemeiază pe principiul statului de drept, atunci când se interpretează o dispoziție care aparține acestei ordini juridice, se ia în considerare toată legislația relevantă (inclusiv, bineînțeles, dreptul primar relevant al Uniunii, reprezentat de cartă). Din această perspectivă, luarea în considerare a cartei nu este mai „agresivă” sau „mai puțin respectuoasă în ceea ce privește competența statelor membre” decât interpretarea corectă a liberei circulații a mărfurilor.
64. În plus, în cazul în care carta este aplicabilă și dacă drepturile prevăzute în aceasta corespund drepturilor deja prevăzute în CEDO, dreptul Uniunii trebuie interpretat ținându‑se seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”)(33). Articolul 7 din cartă, care protejează dreptul la respectarea vieții de familie, este o astfel de dispoziție; în plus, există o jurisprudență abundentă a Curții de la Strasbourg care precizează interpretarea care trebuie dată articolului corespunzător acestuia din CEDO (articolul 8 din CEDO).
65. Rezultă că nu ar trebui să existe nicio diferență atunci când se analizează aspectul dacă aplicarea unei anumite măsuri naționale ar încălca articolul 7 din cartă sau articolul 8 din CEDO. Standardul aplicat (fie de către instanța națională sau de către Curte, fie de către Curtea de la Strasbourg) este, prin definiție, același. În consecință, ar trebui să fie imposibil să se ajungă la concluzii diferite în funcție de dispoziția invocată (pentru scopurile relevante pentru prezentele cauze, nu luăm în considerare a treia componentă a trilogiei surselor de protecție a drepturilor fundamentale, și anume dreptul constituțional național, care, desigur, poate fi de asemenea pertinent).
66. În contextul unei cereri de decizie preliminară, este în mod evident necesar ca această Curte să ofere îndrumări clare instanței naționale cu privire la împrejurările în care devine aplicabil un drept al Uniunii, interpretat în conformitate cu carta. În aceeași măsură, va reveni instanței naționale – care este singura în măsură să evalueze faptele – să efectueze analiza detaliată necesară a acestor fapte și să stabilească, pe baza acestor îndrumări, dacă dreptul Uniunii astfel interpretat se opune aplicării măsurii naționale. Procedând astfel, instanța națională va efectua același exercițiu în legătură cu susținerea conform căreia „altfel drepturile mele fundamentale vor fi încălcate”, așa cum procedează în mod normal atunci când analizează o susținere similară bazată pe CEDO în lumina jurisprudenței Curții de la Strasbourg.
Aplicabilitatea Directivei 2004/38
67. Directiva 2004/38 transpune articolul 21 alineatul (1) TFUE. Directiva are ca obiect facilitarea și întărirea exercitării acestui drept fundamental și individual de liberă circulație și de ședere(34). Potrivit unei jurisprudențe constante, această reglementare de drept derivat nu poate fi interpretată restrictiv(35), iar dispozițiile sale „nu trebuie, în orice caz, să fie lipsite de efect util”(36).
68. Numai un destinatar în înțelesul articolului 3 din Directiva 2004/38 poate beneficia de dreptul de liberă circulație și de ședere în conformitate cu directiva. Acest destinatar poate fi un cetățean al Uniunii sau un membru de familie potrivit articolului 2 punctul 2(37).
69. Cu toate acestea, deși Directiva 2004/38 se aplică unor categorii definite de membri de familie ai unui cetățean al Uniunii și indiferent dacă aceștia au locuit deja în mod legal în alt stat membru(38) sau au locuit pur și simplu într‑un stat membru(39), drepturile acestora sunt dobândite în calitate de membri ai familiei cetățeanului Uniunii în cauză(40). În acest sens, drepturile respective se aplică în mod automat(41). Așadar, în primul rând, cetățeanul Uniunii cu care aceștia au o legătură de familie trebuie să intre în domeniul de aplicare al acestei directive.
70. Nu se contestă că O, B, S și G sunt membri de familie în înțelesul articolului 2 punctul 2 literele (a) și (d) din Directiva 2004/38. Acest fapt este suficient: pentru a se stabili că, în cazul în care se aplică Directiva 2004/38, aceștia ar avea un drept de ședere derivat, nu mai este necesar să se demonstreze că, în caz contrar, ar exista un efect restrictiv privind dreptul de liberă circulație și de ședere al cetățenilor Uniunii(42). Problema constă în alt aspect.
71. Articolul 3 alineatul (1) se aplică oricărui cetățean al Uniunii „care se deplasează sau își are reședința” într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este(43). Pentru a locui într‑un stat membru, un cetățean al Uniunii care nu s‑a născut în acest stat trebuie, în mod normal, să se deplaseze în acesta(44). În schimb, un cetățean al Uniunii se poate deplasa într‑un stat membru și fără a‑și stabili reședința în statul membru în cauză. În acest caz, respectivul cetățean al Uniunii își exercită numai dreptul de liberă circulație, iar nu și dreptul de ședere. În consecință, vor fi aplicabile numai acele dispoziții ale Directivei 2004/38 care privesc ieșirea și intrarea. În principiu, resortisanții țărilor terțe nu pot dobândi un drept de ședere derivat într‑un stat membru în temeiul dreptului Uniunii dacă membrul familiei acestora, care are statut de cetățean al Uniunii, nu solicită el însuși un drept de ședere și nu locuiește în statul membru respectiv(45). Așadar, există un paralelism între drepturile unui cetățean al Uniunii și drepturile derivate ale membrilor familiei sale.
72. Resortisanții țărilor terțe pot solicita un astfel de drept în statul membru gazdă numai dacă îl însoțesc sau i se alătură cetățeanului Uniunii care își exercită dreptul de ședere pe acest teritoriu în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 6 alineatul (1), la articolul 7 alineatul (1) sau la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38(46).
73. Articolul 3 alineatul (1) nu distinge în funcție de scopul exercitării dreptului de liberă circulație și de ședere, deși condițiile în care poate fi exercitat dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni diferă în funcție de aspectul dacă cetățeanul Uniunii este sau nu este lucrător migrant sau persoană care desfășoară activități independente(47). Într‑adevăr, însuși obiectivul Directivei 2004/38 era acela de a remedia abordarea fragmentată anterioară a acestor drepturi și de a menține totodată anumite avantaje pentru cetățenii Uniunii care desfășoară activități economice în alt stat membru(48).
74. Cu toate acestea, modul de redactare a articolului 3 alineatul (1) limitează domeniul de aplicare al Directivei 2004/38 în funcție de direcția de deplasare a cetățeanului Uniunii: într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este(49).
75. Astfel, în principiu, cetățenii Uniunii care nu și‑au exercitat niciodată dreptul de liberă circulație și care au avut întotdeauna reședința în statul lor membru de origine nu pot avea calitatea de destinatari în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38(50). În consecință, nici membrii familiei acestora nu pot avea această calitate.
76. Niciuna dintre persoanele de referință din prezentele cauze nu se află în această situație. Acestea au exercitat cel puțin o formă a dreptului de liberă circulație.
77. În general, cetățenii Uniunii se pot deplasa în trei direcții în cadrul Uniunii: (i) între două state membre ai căror resortisanți nu sunt; (ii) din statul membru de origine către alt stat membru și (iii) din alt stat membru înapoi către statul membru de origine. Bineînțeles, aceștia se pot deplasa de mai multe ori și în direcții diferite(51).
78. Este clar că Directiva 2004/38 se aplică în cazul deplasărilor descrise la punctele (i) și (ii). În aceste împrejurări, resortisantul unei țări terțe care este membru al familiei cetățeanului Uniunii (care s‑a deplasat în oricare dintre aceste două direcții) are dreptul de a‑l însoți sau de a i se alătura respectivului cetățean al Uniunii(52).
79. Cu toate acestea, directiva nu se aplică în cazul deplasării descrise la punctul (iii). Deși opinia noastră fermă este că un cetățean al Uniunii (și orice membri de familie care sunt resortisanți ai unor țări terțe) care a beneficiat de protecție în temeiul Directivei 2004/38 nu ar trebui să piardă beneficiul acestei protecții atunci când se deplasează a doua oară(53), o altă concluzie cu privire la însuși domeniul de aplicare al Directivei 2004/38 ar însemna eliminarea de la articolul 3 alineatul (1) a termenilor „altul decât cel al cărui resortisant este”.
80. În plus, în cazul în care legiuitorul ar fi intenționat să includă deplasarea descrisă la punctul (iii), acesta ar fi trebuit să redacteze dispoziții detaliate cu privire la respectiva situație, iar astfel de dispoziții nu există deloc în cuprinsul directivei.
81. În Hotărârea McCarthy, Curtea a sugerat acest lucru atunci când a statuat că „Directiva 2004/38 [...] nu poate avea vocația de a se aplica unui cetățean al Uniunii care se bucură de un drept de ședere necondiționată datorită faptului că are reședința în statul membru al cărui cetățean este”(54). În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Iida, avocatul general Trstenjak a apreciat că Directiva 2004/38 nu „acoper[ea] problema dreptului de ședere al resortisantului unui stat terț în statul membru de origine al unui cetățean al Uniunii”(55), deși se pare că avocatul general nu a exclus în mod categoric posibilitatea existenței unui răspuns diferit în împrejurări diferite(56).
82. Este adevărat că, în Hotărârea Singh(57), Curtea a admis existența unui drept de ședere derivat pentru membrii familiei unui lucrător migrant care a revenit în statul membru al cărui resortisant era în temeiul articolului 52 din Tratatul CEE (în prezent articolul 59 TFUE) și al Directivei 73/148(58) (abrogată și înlocuită prin Directiva 2004/38(59)). Directiva 73/148, la fel ca Directiva 2004/38, nu reglementa cazul unei persoane care revine în statul său membru, iar raționamentul Curții pare a se întemeia exclusiv pe dispozițiile tratatului, nu pe cele ale directivei menționate. Considerăm că această hotărâre este deosebit de relevantă pentru analiza articolului 21 TFUE(60).
83. Întrucât Directiva 2004/38 nu este aplicabilă, situațiile lui O, B, S și G și ale persoanelor lor de referință trebuie analizate în conformitate cu tratatele. În cazul în care, în urma acestei analize, se ajunge la concluzia că, pentru ca cetățenii Uniunii să beneficieze efectiv de dreptul lor de liberă circulație prevăzut la articolul 21 TFUE, este necesar să se recunoască drepturile derivate ale resortisanților țărilor terțe care sunt membri ai familiei acestora, atunci aplicarea tratamentului minim garantat de Directiva 2004/38 în statele membre gazdă va fi oportună și în cazul statului membru de origine(61).
Articolul 21 TFUE
Drepturi de ședere derivate în statul membru de origine
84. Potrivit articolului 21 alineatul (1) TFUE (și sub rezerva dispozițiilor adoptate în vederea aplicării sale), statele membre trebuie să permită cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestora să circule și să locuiască pe teritoriul lor împreună cu soțul sau cu soția și eventual cu alți membri de familie care nu sunt cetățeni ai Uniunii.
85. În prezentele cauze, Țările de Jos refuză în esență să acorde, în conformitate cu dreptul Uniunii, drepturi de ședere unor resortisanți ai unor țări terțe care sunt membri de familie ai propriilor resortisanți în împrejurări în care, potrivit dreptului Uniunii, este în principiu obligatoriu să se acorde astfel de drepturi resortisanților unor țări terțe care sunt membri de familie ai cetățenilor Uniunii care sunt resortisanți ai altor state membre.
86. Motivul pentru care un stat membru ar dori să aplice propriilor resortisanți un tratament mai puțin favorabil decât altor cetățeni ai Uniunii (care, cu excepția cetățeniei lor, se pot afla în împrejurări identice sau similare) este curios. Tot astfel este faptul că, prin neacordarea dreptului de ședere, acest stat membru ar putea fi supus riscului de a „expulza” în fapt propriii resortisanți, obligându‑i fie să se deplaseze în alt stat membru, în care dreptul Uniunii va oferi garanția că aceștia vor putea să locuiască împreună cu membrii familiei lor, fie eventual să părăsească definitiv Uniunea Europeană. O astfel de măsură este stranie în raport cu solidaritatea prezumată a sta la baza raportului dintre un stat membru și propriii resortisanți. Aceasta este de asemenea greu de conciliat cu principiul cooperării loiale, care, în opinia noastră, se aplică între statele membre însele la fel cum se aplică și între statele membre și Uniune(62).
87. Cu toate acestea, observațiile scrise și orale prezentate în cauzele de față arată că un număr considerabil de state membre apreciază că dreptul Uniunii nu se opune ca acestea să procedeze exact în acest mod.
88. O reacție imediată la acest argument ar fi că, potrivit articolului 21 alineatul (1) TFUE, statele membre nu pot să limiteze dreptul cetățenilor Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul Uniunii Europene. Or, astfel cum a considerat avocatul general Jacobs, „sub rezerva limitelor impuse chiar în [acest articol], nu se poate impune nicio sarcină nejustificată”(63).
89. Același principiu se aplică cetățenilor Uniunii care urmăresc să își exercite dreptul de liberă circulație și care se căsătoresc cu un resortisant al unei țări terțe. Acest cuplu va dori adeseori (probabil în mod normal) să își exercite dreptul la viața de familie prin prezență fizică reciprocă. În cazul în care partenerilor li se interzice să locuiască împreună în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii (stat membru în care acesta revine după ce a locuit pe teritoriul unui alt stat membru sau din care își exercită dreptul de liberă circulație), aceștia fie nu vor locui împreună, fie vor fi obligați să se deplaseze în altă parte. Ei s‑ar putea deplasa într‑o țară din afara Uniunii Europene care le permite să locuiască în mod legal împreună sau ar putea să se deplaseze în alt stat membru al Uniunii și să invoce Directiva 2004/38. În primul caz, cetățeanul Uniunii este pur și simplu deposedat de cetățenia Uniunii întrucât această calitate nu prezintă în afara teritoriului Uniunii Europene decât o importanță limitată(64). În al doilea caz, se poate afirma că o astfel de măsură determină mai multe deplasări. Cu toate acestea, deși facilitarea liberei circulații poate reprezenta un obiectiv al articolului 21 alineatul (1) TFUE, impunerea liberei circulații nu reprezintă un obiectiv. Dimpotrivă, cetățenilor Uniunii li se garantează dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul Uniunii Europene. Dacă o măsură este susceptibilă să influențeze libera alegere a cetățenilor Uniunii cu privire la exercitarea acestui drept, atunci măsura în cauză constituie o restricție care, dacă nu este justificată, este contrară articolului 21 alineatul (1) TFUE.
90. În opinia noastră, același raționament se aplică și în cazul altor membri de familie apropiați (de exemplu socri, precum în cazul lui S), cu condiția de a se stabili că, în caz contrar, cetățeanul Uniunii fie se va deplasa în altă parte împreună cu familia sa (inclusiv acești alți membri ai familiei) pentru a putea locui împreună cu aceasta, fie va înceta să își exercite dreptul de liberă circulație.
91. Curtea a aplicat deja acest criteriu atunci când un cetățean al Uniunii care și‑a exercitat dreptul de liberă circulație și de ședere a revenit pentru a locui în statul său membru de origine (Hotărârile Singh și Eind) sau și‑a exercitat dreptul de liberă circulație continuând să locuiască în statul membru de origine (Hotărârea Carpenter(65), pronunțată ulterior Hotărârii Singh(66), însă anterior Hotărârii Eind(67)). În esență, primele două hotărâri menționate demonstrează(68) că, în cazul în care un cetățean al Uniunii s‑a deplasat și a locuit în alt stat membru, membrii familiei acestuia pot să îl însoțească sau să i se alăture ulterior în statul său membru de origine în condiții care nu sunt mai puțin favorabile decât cele care sunt aplicabile, în temeiul dreptului Uniunii, în statul membru gazdă.
92. Atât domnul Singh, cât și domnul Eind s‑au deplasat și ulterior au locuit, în calitate de lucrători migranți, în alt stat membru decât cel ai cărui resortisanți erau. Fiecare dintre aceștia a revenit în propriul stat membru. Domnul Singh a început să desfășoare o activitate independentă, iar domnul Eind nu lucra. Fiecare dintre aceștia avea un membru de familie resortisant al unei țări terțe, care locuise împreună cu el în statul membru gazdă și care dorea să locuiască împreună cu acesta și în statul membru de origine.
93. Curtea a statuat că domnul Singh ar fi trebuit să primească, atunci când a revenit în statul său membru de origine, un tratament cel puțin echivalent cu cel de care ar fi beneficiat în statul membru gazdă din care plecase(69). Membrul de familie putea astfel să îl însoțească în statul membru de origine în condițiile stabilite în reglementarea Comunității Europene de la acel moment, care era precursoarea Directivei 2004/38(70).
94. În Hotărârea Singh, Curtea nu a analizat prea mult în mod expres dreptul la respectarea vieții de familie, deși raționamentul său a fost în sensul că, în cazul în care un cetățean al Uniunii ar fi împiedicat să își exercite acest drept locuind împreună cu soția și cu copiii săi la revenirea în propriul stat membru, acesta ar putea fi descurajat să își exercite libertățile fundamentale legate de intrarea și de șederea pe teritoriul altui stat membru (așa‑numitul „efect de descurajare”)(71). În Hotărârea Eind, Curtea a admis în mod mai explicit faptul că obstacolele la reîntregirea familiei pot da naștere unor obstacole în calea dreptului de liberă circulație al cetățenilor Uniunii(72). Spre deosebire de Hotărârea Singh (care a fost pronunțată în 1992), Hotărârea Eind a fost pronunțată în 2007, ulterior introducerii cetățeniei Uniunii.
95. Astfel, un cetățean al Uniunii care își exercită dreptul de liberă circulație și de ședere dobândește dreptul de a fi însoțit de sau de a i se alătura o categorie definită de membri de familie. Cunoașterea faptului că acest drept se va pierde în momentul revenirii în statul membru de origine fie poate să îl descurajeze încă de la început să se mai deplaseze, fie poate să îl determine să stabilească anumite limite în privința a ceea ce poate să facă după prima deplasare. În această privință, nu prezintă relevanță faptul că membrul familiei nu a beneficiat, anterior primei deplasări, de un drept de ședere în statul membru de origine. Directiva 2004/38 garantează că cetățenii Uniunii pot locui, ulterior celei de a doua deplasări, împreună cu membrii familiei cu care au locuit înainte de prima deplasare, cu membrii familiei care i se alătură dintr‑o țară din afara Uniunii Europene sau care devin membri ai familiei ulterior primei deplasări(73). Pentru acest motiv, statul membru de origine nu poate să aplice propriilor resortisanți care revin să locuiască pe teritoriul său un tratament mai puțin favorabil decât cel pe care l‑au primit în calitate de cetățeni ai Uniunii în statul membru gazdă. Ceea ce contează este tratamentul la care cetățeanul Uniunii a avut dreptul în statul membru gazdă. Tratamentul de care cetățeanul Uniunii a beneficiat în mod efectiv nu prezintă importanță(74). Având în vedere că, ulterior primei deplasări, drepturile prevăzute de dreptul Uniunii sunt „transferate odată cu pașaportul” și rămân ale cetățeanului Uniunii atunci când acesta revine în statul membru de origine, condițiile și limitele impuse prin Directiva 2004/38 se aplică în mod indirect și cetățenilor Uniunii care revin în statul lor membru de origine.
Definirea reședinței
96. În cazul în care cetățeanul Uniunii nu și‑a stabilit reședința în alt stat membru, este mai puțin evident că refuzul de a acorda membrilor de familie, în temeiul dreptului Uniunii, un drept de ședere în statul membru de origine va aduce atingere dreptului de liberă circulație al respectivului cetățean al Uniunii. Însă ce se înțelege prin a locui în alt stat membru? Această întrebare stă la baza celei de a doua și a celei de a treia întrebări adresate în cauza C‑456/12.
97. Directiva 2004/38 stabilește condițiile în conformitate cu care un cetățean al Uniunii poate locui în alt stat membru, fără a defini însă noțiunea „reședință”. Nici tratatele nu conțin o definiție generală. Anumite instrumente de drept derivat definesc „reședința” în sensul instrumentului respectiv făcând trimitere la noțiuni precum „domiciliul stabil”(75) sau „reședința obișnuită”(76).
98. Reședința îndeplinește diferite funcții în dreptul Uniunii. În anumite contexte, aceasta poate fi utilizată drept criteriu pentru determinarea legislației aplicabile (de exemplu în materie de drept fiscal și de drept internațional privat) și pentru a se evita așa‑numitul turism al prestațiilor sociale(77). În alte contexte, aceasta poate fi substanța unui drept(78) sau un element în absența căruia se exclude accesul la un beneficiu(79). În anumite contexte, reședința este definită în mod expres, în timp ce în altele nu este. Așadar, reședința nu este o noțiune uniformă în dreptul Uniunii.
99. În contextul dreptului cetățeniei Uniunii, reședința în alt stat membru reprezintă uneori, pe lângă un drept, și o condiție pentru exercitarea drepturilor accesorii acestui statut (de exemplu dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European și la alegerile locale(80)), dar poate reprezenta de asemenea o cerință care limitează alte libertăți garantate de dreptul Uniunii.
100. În Hotărârea Swaddling, Curtea a statuat că reședința de la articolul 1 litera (h) din Regulamentul nr. 1408/71(81) era definită în sensul de „reședință obișnuită” și a sugerat că aceasta era, așadar, semnificația la nivelul Uniunii(82). Curtea a interpretat expresia „statul membru în care locuiesc” ca fiind locul „în care se află centrul obișnuit al intereselor lor”, care ar trebui să fie stabilit luându‑se în considerare „situația familială a persoanei încadrate în muncă, motivele care au determinat‑o să se deplaseze, durata și continuitatea reședinței, faptul (dacă este cazul) că aceasta are un loc de muncă stabil și intenția sa astfel cum reiese din toate împrejurările”(83). Afirmând acestea, Curtea a precizat că o apreciere corectă a faptului dacă o persoană este sau nu este rezidentă nu trebuie să se bazeze pe un singur factor, ci pe un ansamblu de elemente care, luate împreună, permit evaluarea și calificarea situației particularului ca fiind rezidență sau nerezidență.
101. În alte domenii de drept al Uniunii, Curtea a prezentat o interpretare similară a reședinței: reședința este locul în care o persoană are centrul obișnuit sau normal al intereselor și trebuie stabilită în lumina situației de fapt în cauză, care include atât elemente obiective, cât și elemente subiective(84).
102. Apreciem că reședința nu impune prezența fizică constantă pe teritoriul unui singur stat membru (a treia întrebare preliminară adresată în cauza C‑456/12). Altfel, s‑ar putea stabili că o persoană are reședința într‑un stat membru numai dacă aceasta nu și‑a exercitat dreptul de liberă circulație (prin definiție, înainte de a se muta, o persoană trebuie să fi locuit în altă parte)(85). Cu toate acestea, se poate impune o prezență preponderentă.
103. De asemenea, considerăm că aspectul dacă un cetățean al Uniunii și‑a stabilit reședința în alt stat membru nu depinde de faptul dacă acesta este singurul loc în care are o reședință. În multe cazuri, exercitarea dreptului de liberă ședere în Uniunea Europeană va implica mutarea reședinței dintr‑un stat membru în altul, fără menținerea unei legături semnificative cu locul reședinței anterioare. În alte cazuri va fi totuși util ca, din diverse motive, să se păstreze legături semnificative.
104. Cu condiția ca cetățenii Uniunii să îndeplinească cerința cu privire la stabilirea reședinței într‑un stat membru, nu ar trebui să prezinte nicio importanță faptul că aceștia ar putea să își păstreze o formă de reședință în alte locuri(86). Nu există o regulă generală de drept al Uniunii prin care stabilirea reședinței într‑un stat membru exclude stabilirea concomitentă a unei reședințe în alt stat membru(87). Acest lucru pare să rezulte și din dispozițiile Directivei 2004/38, care supune șederea mai mare de trei luni condiției ca cetățeanul Uniunii să fie lucrător care desfășoară activități salariate sau activități independente sau să dispună de suficiente resurse disponibile pentru a evita să devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă. În schimb, cei care au dobândit dreptul de ședere permanentă trebuie să beneficieze de solidaritate deplină (atunci când condiția „resurselor suficiente” nu se mai aplică)(88).
105. Deși s‑ar putea să fie necesar ca cetățenii Uniunii care nu sunt lucrători migranți sau persoane care desfășoară activități independente în statul membru gazdă să demonstreze că au resurse suficiente, Directiva 2004/38 nu prevede nimic cu privire la sursa sau sursele acestor resurse, care pot proveni astfel din activități sau interese situate în altă parte, în interiorul sau în exteriorul Uniunii Europene. Dacă situația ar fi fost diferită, ar fi existat o restrângere evidentă a drepturilor fundamentale.
106. Prezintă relevanță aspectul dacă cetățeanul Uniunii s‑a deplasat inițial în statul membru gazdă pentru a‑și exercita o libertate economică și dacă a revenit în statul membru de origine pentru a fi activ din punct de vedere economic?
107. Considerăm că răspunsul este negativ.
108. Domnul Eind s‑a deplasat din Țările de Jos în Regatul Unit pentru a desfășura o activitate economică acolo; când a revenit în Țările de Jos, acesta a încetat să mai lucreze. Cu toate acestea, fiica sa a avut dreptul să se stabilească împreună cu el în Țările de Jos, deși sub rezerva condițiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1612/68 cu privire la reședința descendenților unui lucrător migrant(89). Acesta a fost tratamentul la care domnul Eind avea dreptul în Regatul Unit și pe care nu putea să îl piardă la revenirea în Țările de Jos.
109. Astfel, un cetățean al Uniunii poate solicita în statul său membru de origine un tratament nu mai puțin favorabil decât cel la care a avut dreptul în calitate de lucrător care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă. Faptul că nu mai este activ din punct de vedere economic nu influențează acest drept. Nici faptul că un cetățean al Uniunii nu a avut statut de lucrător care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă nu influențează dreptul în discuție, întrucât dreptul de liberă circulație și de ședere al unui cetățean al Uniunii nu mai depinde de exercitarea unei activități economice. Cu toate acestea, condițiile în care membrii familiei sale pot să locuiască în statul membru gazdă pot fi diferite(90).
110. Nu ne convinge argumentul conform căruia un cetățean al Uniunii (indiferent dacă este sau nu este lucrător migrant sau lucrător care desfășoară activități independente) trebuie să fi locuit în alt stat membru pentru o perioadă neîntreruptă de cel puțin 3 luni sau pentru o altă perioadă „semnificativă” înainte ca resortisanții unei țări terțe care sunt membri ai familiei sale să poată beneficia în statul membru de origine de drepturi de ședere în temeiul dreptului Uniunii (obiectul celei de a doua întrebări adresate în cauza C‑456/12). Acest argument presupune că separarea forțată de un membru al familiei, precum soțul, nu ar descuraja cetățeanul Uniunii care dorește să se deplaseze pentru a se stabili temporar într‑un alt stat membru să își exercite dreptul său de liberă circulație și de ședere. Considerăm că nu există niciun motiv pentru a afirma că, în aceste împrejurări, cetățeanul Uniunii ar trebui să fie obligat să își sacrifice în mod provizoriu dreptul la viața de familie (sau, formulat în termeni oarecum diferiți, că acesta ar trebui să fie pregătit să plătească un preț pentru a putea să invoce ulterior dreptul Uniunii împotriva propriului stat membru al cărui resortisant este). Într‑adevăr, potrivit Directivei 2004/38, membrii de familie au dreptul să îl însoțească imediat pe cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă. Directiva 2004/38 nu condiționează acordarea acestui drept derivat de o cerință privind o perioadă de ședere minimă a cetățeanului Uniunii. Mai degrabă variază condițiile aplicabile persoanelor aflate în întreținere în funcție de durata șederii pe teritoriul statului membru respectiv.
111. Durata șederii unui cetățean al Uniunii în alt stat membru este (în mod evident) un criteriu cantitativ relevant. Totuși, considerăm că acest criteriu nu poate fi aplicat ca un prag absolut pentru a decide cine și‑a exercitat sau cine nu și‑a exercitat dreptul de ședere și, prin urmare, cine poate sau nu poate fi însoțit sau cui poate sau nu poate să i se alăture(91) membrii familiei sale. Este doar un criteriu care face parte din alte criterii care trebuie luate în considerare.
Libera circulație fără ședere
112. Ce se întâmplă în cazul în care un cetățean al Uniunii se deplasează într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, dar nu își stabilește reședința acolo? În acest caz, resortisanții unor țări terțe care sunt membri ai familiei sale au dreptul să i se alăture în statul membru al cărui resortisant este și în care are reședința? În aceasta constă esența primei și a celei de a doua întrebări adresate în cauza C‑457/12.
113. Raționamentul care a stat la baza Hotărârilor Singh(92) și Eind(93) nu se referă la această situație. Cu toate acestea, Hotărârea Carpenter(94) demonstrează deja că resortisanții țărilor terțe care sunt membri de familie ai cetățenilor Uniunii care își exercită libertățile conferite de piața unică (de exemplu libertatea de prestare a serviciilor), dar care nu își mută reședința în alt stat membru pot beneficia de drepturi de ședere derivate în statul membru de reședință ai căror resortisanți sunt acești cetățeni ai Uniunii.
114. În Hotărârea Carpenter, instanța națională a constatat că îngrijirea copiilor și activitățile casnice efectuate de doamna Carpenter puteau sprijini și facilita în mod indirect dreptul soțului său de a presta servicii în alt stat membru. Aceasta însemna că domnul Carpenter putea să petreacă mai mult timp pentru activitatea comercială, care în mare parte se desfășura în alte state membre(95). Curtea a statuat că refuzul acordării unui drept de ședere doamnei Carpenter și, astfel, separarea celor doi soți „ar fi în detrimentul vieții lor de familie și, prin urmare, al condițiilor în care domnul Carpenter își exercită o libertate fundamentală”(96). Aplicând raționamentul din Hotărârea Singh, Curtea a constatat că, în cazul în care în statul membru de origine al domnului Carpenter ar exista obstacole în calea intrării și a șederii soției sale, s‑ar putea aduce atingere efectului util al acestei libertăți(97).
115. Atunci când a examinat dacă restricția putea fi justificată, Curtea a apreciat că decizia de a o deporta pe doamna Carpenter a adus atingere exercitării de către domnul Carpenter a dreptului său la respectarea vieții de familie în sensul articolului 8 din Convenția europeană a drepturilor omului(98).
116. Să analizăm în mod mai detaliat soluția adoptată în Hotărârea Carpenter.
117. Raționamentul Curții se bazează în mod necesar pe premisa existenței unei legături cauzale între exercitarea de către domnul Carpenter a dreptului său la liberă circulație economică și reședința soției sale filipineze în statul membru de cetățenie și de reședință al domnului Carpenter. Activitatea economică oferea sprijin material soției sale, care era resortisant al unei țări terțe. În același timp, domnul Carpenter depindea de soția sa în măsura în care aceasta îi îngrijea copiii, desfășura activități casnice și, astfel, contribuia în mod indirect la succesul său(99). Condițiile în care era exercitat dreptul la viața de familie erau, așadar, susceptibile să influențeze exercitarea dreptului de liberă circulație. Refuzul de a acorda doamnei Carpenter un drept de ședere în statul membru al cărui resortisant era domnul Carpenter și în care acesta avea reședința putea să îl oblige pe acesta fie (i) să se mute în alt stat membru unde soția sa i s‑ar fi putut alătura (sub rezerva condițiilor prevăzute de Directiva 2004/38), fie (ii) să accepte limitarea dreptului său la viața de familie și lipsa prezenței soției sale în statul membru de origine, ceea ce ar fi influențat condițiile în care acesta își exercita libertatea de prestare a serviciilor în alt stat membru (fără a locui acolo). Aspectul dacă acest lucru l‑ar fi determinat de fapt să își înceteze activitățile în străinătate nu este clar și nu face parte din raționamentul Curții.
118. Care este relevanța acestei analize pentru, în primul rând, exercitarea activă a dreptului de circulație fără stabilirea unei reședințe în calitate de lucrător și pentru, în al doilea rând, exercitarea „pasivă” a dreptului de a beneficia de servicii?
Deplasarea în străinătate în calitate de lucrător fără mutarea reședinței
119. Cetățenii Uniunii care, fără a‑și muta reședința, exercită dreptul de liberă circulație în legătură cu o activitate prin care sprijină membri de familie sau care îi face dependenți de aceștia ar putea, pentru acest motiv, să aibă nevoie să i se alăture anumiți membri ai familiei în statul lor membru de origine. Legătura existentă între reședință și exercitarea dreptului de liberă circulație în astfel de cazuri poate fi destul de evidentă și ușor de stabilit. De exemplu, în cazul în care membrilor de familie ai unui lucrător frontalier li se refuză acordarea dreptului de ședere, acesta din urmă ar putea fi descurajat să lucreze în alt stat membru sau ar putea fi forțat să își schimbe reședința și să se mute în alt stat membru împreună cu familia sa. Această situație este valabilă și în cazul cetățenilor Uniunii care depind de un membru al familiei întrucât acesta din urmă le facilitează sau le permite să își exercite dreptul de liberă circulație. Aceasta rezultă în mod direct din soluția pronunțată deja de Curte în Hotărârea Carpenter în legătură cu prestarea „activă” de servicii clienților cu reședința în alte state membre.
120. Între situația în care un lucrător locuiește în statul membru A, însă lucrează pentru un angajator din statul membru B (situația persoanei de referință G), și situația în care un lucrător locuiește în statul membru A, lucrează pentru un angajator care are de asemenea reședința în statul membru A, însă desfășoară activități care îi impun să se deplaseze în alt stat membru (situația persoanei de referință S) există o diferență semnificativă? Această problemă rezultă din esența celor două întrebări adresate în cauza C‑457/12.
121. Considerăm că răspunsul este negativ. În ambele cazuri, activitatea profesională a lucrătorului îi impune acestuia să traverseze frontierele pentru a‑și îndeplini obligațiile prevăzute în contractul de muncă. Acesta nu poate să își păstreze locul de muncă și în același timp să rămână în statul membru de origine. Prin urmare, întrebarea devine: o limitare a prezenței unui resortisant al unei țări terțe care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii în statul membru de origine va împiedica lucrătorul să traverseze frontierele pentru a‑și îndeplini obligațiile prevăzute în contractul de muncă sau va face ca acest lucru să devină mult mai dificil pentru el? Împrejurările pot să fie de așa natură încât, în fapt, să nu prezinte nicio relevanță pentru exercitarea dreptului de liberă circulație. În cazul în care totuși capacitatea lucrătorului de a‑și îndeplini obligațiile contractuale este influențată în mod considerabil din cauză că nu poate să beneficieze de sprijinul acordat de resortisantul unei țări terțe care este membru al familiei sale (sau dacă într‑adevăr activitatea profesională transfrontalieră ar deveni imposibilă), o exercitare efectivă a dreptului de liberă circulație de către cetățeanul Uniunii impune ca resortisantului unei țări terțe care este membru al familiei sale să i se acorde un drept de ședere derivat în statul membru de origine în temeiul dreptului Uniunii.
122. Resortisantul unei țări terțe care este membru de familie poate solicita un astfel de drept în statul membru de origine al cetățeanului Uniunii în funcție de aceleași trei elemente variabile care au format inițial baza recunoașterii, în temeiul dreptului Uniunii, a drepturilor derivate ale resortisanților țărilor terțe. Acestea sunt:
– legătura de familie cu cetățeanul Uniunii;
– exercitarea de către cetățeanul Uniunii a dreptului de liberă circulație și
– legătura cauzală dintre reședința resortisantului unei țări terțe și exercitarea de către cetățeanul Uniunii a dreptului de liberă circulație.
123. Evaluarea acestor criterii nu conduce în mod automat la un simplu răspuns afirmativ sau negativ. Amploarea oricărei limitări a dreptului de liberă circulație poate varia în mod semnificativ în funcție, de exemplu, de cât de strânsă este legătura de familie. În același timp, importanța acestei legături și dependența de alegerea cetățeanului Uniunii privind exercitarea sau neexercitarea dreptului de liberă circulație pot de asemenea să varieze foarte mult. Limitarea acestei alegeri se produce în cazul în care se demonstrează că refuzul de a acorda drept de ședere resortisantului unei țări terțe care este membru de familie poate determina, în mod plauzibil, cetățeanul Uniunii să se deplaseze, să renunțe la deplasare sau să își abandoneze planurile efective cu privire la deplasare.
Exercitarea libertății „pasive” de a beneficia de servicii în alt stat membru fără a avea loc o mutare în acest stat membru
124. În aceasta constă esența primei întrebări adresate în cauza C‑456/12.
125. În domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, tuturor cetățenilor Uniunii li se garantează același nivel de protecție a libertăților lor fundamentale și a dreptului la viața de familie. Cetățeanul Uniunii care se deplasează în alt stat membru pentru a beneficia de un serviciu acolo, indiferent de natura acestui serviciu, intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii(100). Cu toate acestea, nu rezultă că orice exercitare a dreptului de liberă circulație pentru a beneficia de servicii va genera în mod necesar drepturi de ședere derivate în statul membru de origine pentru resortisanții țărilor terțe care sunt membri de familie ai cetățeanului Uniunii. Situația este aceasta întrucât nu orice refuz al acordării dreptului de ședere constituie o barieră în calea reîntregirii familiei astfel încât să limiteze dreptul fundamental de liberă circulație al cetățeanului Uniunii(101).
126. O societate sau o economie fără servicii a devenit inimaginabilă(102). Cetățenii Uniunii traversează din ce în ce mai mult frontierele pentru a beneficia de servicii. Pentru mulți dintre ei, aceasta s‑ar putea să fie singura formă de drept de liberă circulație pe care o vor exercita vreodată: ei merg în vacanțe, fac excursii de o zi, comandă cărți online și așa mai departe.
127. Totuși, nu toate aceste forme de exercitare de către un cetățean al Uniunii a libertății pasive de a presta servicii depind de faptul dacă resortisanții țărilor terțe care sunt membri de familie au drept de ședere și în statul membru în care locuiește cetățeanul Uniunii.
128. Deși deplasarea într‑un stat membru cu scopul de a beneficia de un serviciu este, fără îndoială, o formă de exercitare a unei libertăți economice, în mod normal, acesta nu este tipul de activitate care permite cetățenilor Uniunii să își sprijine membrii familiei sau care îi determină să fie dependenți de aceștia (posibil din cauza costului de oportunitate aferent exercitării dreptului de liberă circulație). Pentru aceste motive, este mai puțin probabil ca obstacolele în calea reîntregirii familiei să influențeze motivele care îl determină pe cetățeanul Uniunii să se deplaseze și/sau să locuiască în altă parte.
129. În majoritatea cazurilor, drepturile de ședere derivate ale membrilor de familie (care ar putea conduce la dobândirea dreptului de ședere permanentă) nu sunt necesare pentru ca un cetățean al Uniunii să poată să beneficieze de un serviciu care este în esență temporar „nu numai din punctul de vedere al duratei prestării serviciului, ci și al regularității, periodicității sau continuității sale”(103), și care adeseori este mai degrabă un serviciu prestat în beneficiul consumatorului, pentru care cetățeanul Uniunii plătește, decât o activitate generatoare de venituri.
130. Faptul că serviciul ar putea fi mai plăcut atunci când se beneficiază de el împreună cu un membru al familiei nu este, în sine, suficient pentru a stabili existența unei limitări a dreptului de liberă circulație, întrucât această considerație nu este inerentă motivelor care i‑au determinat pe cetățenii Uniunii să aleagă să traverseze frontierele cu scopul de a beneficia de un serviciu (de exemplu o masă servită într‑un restaurant deosebit) în loc să rămână pentru aceasta în statul membru ai cărui resortisanți sunt și în care au reședința.
131. Cu toate acestea, nu excludem posibilitatea ca, în mod excepțional, să fie necesar să existe drepturi de ședere derivate pentru membrii de familie care sunt resortisanți ai țărilor terțe. Acesta ar fi în special cazul în care un cetățean al Uniunii devine dependent de un membru al familiei chiar din cauza împrejurării care l‑a determinat să traverseze frontierele cu scopul de a beneficia de servicii în alt stat membru. De exemplu, să presupunem că un resortisant german care locuiește în Germania și care este căsătorit cu un resortisant chinez care nu a primit drept de ședere în Germania se îmbolnăvește și necesită tratament de lungă durată. Pentru motive medicale, acesta decide să beneficieze de tratament în Belgia. El nu are nicio intenție de a‑și schimba reședința și de a se stabili în Belgia. Cu toate acestea, el are nevoie de asistență pentru a se deplasa în mod periodic în Belgia. De asemenea, are nevoie de ajutor pentru a se îngriji de alte lucruri pe care nu le mai poate face el însuși. Acesta devine dependent de persoana în a cărei îngrijire se află. În mod normal, și‑ar dori ca persoana în a cărei îngrijire se află să fie soția sa, resortisant chinez. Deși această decizie aparține sferei vieții sale private și de familie, este în același timp legată de condițiile în care își exercită dreptul de liberă circulație.
Deplasare între state membre cu scopul de a exercita dreptul la viața de familie
132. Ce se întâmplă în cazul în care un cetățean al Uniunii se deplasează exclusiv cu scopul de a‑și exercita dreptul la viața de familie împreună cu un membru de familie care locuiește în alt loc din Uniunea Europeană? În cazul în care acestui membru de familie nu i se acordă, conform dreptului Uniunii, dreptul de ședere legală în statul membru al cărui resortisant este și în care are reședința cetățeanul Uniunii, acesta din urmă poate să susțină că există o limitare a exercitării liberei sale circulații? Aceste întrebări sunt relevante pentru situația lui B și a lui O (cauza C‑456/12), ambii părând a fi traversat frontierele pentru a putea fi împreună cu partenerul sau cu soțul.
133. S‑ar putea susține că, dacă o astfel de măsură națională restrictivă determină cetățeanul Uniunii să își stabilească reședința în alt stat membru, aceasta este chiar funcția cetățeniei Uniunii și ilustrează modul în care dreptul de liberă circulație poate contribui la exercitarea dreptului la viața de familie.
134. Cu toate acestea, problema nu constă în aspectul dacă o astfel de măsură națională determină (sau permite) exercitarea efectivă a liberei circulații. Ceea ce prezintă relevanță este libertatea de a decide dacă să se deplaseze sau să nu se deplaseze. O măsură care impune deplasarea limitează posibilitatea de a alege. Prin urmare, o astfel de măsură este contrară articolului 21 alineatul (1) TFUE(104).
Ce condiții reglementează exercitarea drepturilor de ședere derivate
135. Deși întrebările instanței de trimitere se concentrează pe existența drepturilor de ședere derivate, aceste drepturi sunt supuse unor condiții. Exercitarea lor poate fi reglementată de tratate sau de măsurile de punere în aplicare.
136. Articolul 21 alineatul (1) TFUE prevede că dreptul oricărui cetățean al Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre este supus „limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora”.
137. Cetățeanul Uniunii care se deplasează într‑un alt stat membru decât cel al cărui resortisant este are dreptul de a intra pe teritoriul acestuia și de a locui acolo în condițiile prevăzute de Directiva 2004/38. Pentru o ședere de cel mult trei luni, de exemplu, acesta nu trebuie decât să dețină o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil(105). Aceeași condiție se aplică resortisanților țărilor terțe care sunt membri ai familiei cetățeanului Uniunii pe care îl însoțesc ori căruia i se alătură(106). În cazul șederii pentru o perioadă mai mare de trei luni și al șederii permanente se aplică alte condiții. În cazul în care cetățeanul Uniunii revine ulterior în statul său membru de origine, acesta ar trebui să beneficieze de dreptul de a fi însoțit sau de a i se alătura membrii familiei care sunt resortisanți ai unor țări terțe în condiții nu mai puțin favorabile decât cele aplicabile, conform dreptului Uniunii, în statul membru gazdă.
138. Să presupunem că un cetățean al Uniunii a locuit timp de două luni în statul membru gazdă, unde i s‑a alăturat soția sa, care este resortisant al unei țări terțe. Anumite împrejurări (de exemplu boala gravă a unui părinte) îl determină să revină în statul membru de origine unde intenționează să locuiască împreună cu soția sa în viitorul apropiat. Acesta poate proceda astfel numai dacă soția sa îndeplinește condițiile relevante prevăzute de Directiva 2004/38. Faptul că aceasta a locuit împreună cu el numai două luni în statul membru gazdă nu presupune că durata șederii sale în statul membru de origine al cetățeanului Uniunii trebuie să fie limitată în același mod. Dacă ar fi limitată, cetățeanul Uniunii fie ar putea să se abțină să revină în propriul stat membru pentru a continua să locuiască în alt loc din Uniunea Europeană împreună cu soția sa, fie ar putea să își abandoneze soția atunci când revine în statul său membru pentru motivul că aceasta nu a putut să beneficieze de drept de ședere derivat decât pentru o perioadă de două luni, iar el trebuie să rămână acasă o perioadă mai lungă. În cazul în care aceștia ar fi rămas în statul membru gazdă, sub rezerva îndeplinirii condițiilor relevante, soția sa ar fi putut să rămână o perioadă mai lungă de două luni și ar fi putut chiar să obțină drept de ședere permanentă.
139. În sfârșit, dreptul de ședere derivat se stinge dacă există o anumită pauză (nedefinită) între revenirea cetățeanului Uniunii în statul său membru de origine și sosirea membrului de familie în acest stat membru? Aceasta este problema ridicată de a patra întrebare adresată în cauza C‑456/12 (care îl privește pe B).
140. În opinia noastră, răspunsul depinde de motivul pentru care cetățeanul Uniunii și membrul/membrii familiei sale nu s‑au deplasat împreună.
141. Potrivit Directivei 2004/38, statul membru gazdă nu poate refuza să acorde drept de ședere unui resortisant al unei țări terțe pentru motivul trecerii unei anumite perioade. Dreptul acestor resortisanți este de „a însoți ori de a se alătura” cetățeanului Uniunii cu care aceștia au legături de familie relevante(107). Acest mod de formulare înseamnă că trecerea unei anumite perioade după ce cetățeanul Uniunii a intrat și și‑a stabilit reședința nu poate împiedica un resortisant al unei țări terțe să i se „alăture” ulterior. Într‑adevăr, Curtea a statuat că Directiva 2004/38 nu impune membrilor de familie ai cetățenilor Uniunii să intre în statul membru gazdă în același timp cu cetățeanul Uniunii pe baza cărui statut aceștia beneficiază de drepturi(108).
142. Considerăm că motivul întârzierii este irelevant. Ceea ce prezintă relevanță este faptul că decizia de a se deplasa cu scopul de a locui împreună cu cetățeanul Uniunii este luată în contextul exercitării dreptului la viața de familie. Cetățenii Uniunii beneficiază de libertatea de a decide ei înșiși modul în care doresc să își exercite dreptul la viața de familie (în caz contrar, dreptul ar avea o semnificație destul de redusă). Mulți vor prefera să locuiască împreună cu membrii familiei; alții ar putea, la un moment dat, să aibă alte priorități (care s‑ar putea de asemenea să se schimbe pe parcurs) sau s‑ar putea să existe obstacole practice care îi împiedică să locuiască împreună imediat. În schimb, dacă un membru de familie care este resortisant al unei țări terțe și un cetățean al Uniunii au decis că nu mai doresc să locuiască împreună ca un cuplu și să își exercite dreptul la viața de familie, atunci nu va mai exista niciun drept de ședere derivat pentru resortisantul țării terțe.
143. În acest context, acum vom examina succint modul în care instanța de trimitere ar trebui să analizeze situația lui O, a lui B, a lui S și a lui G.
Ce elemente determină drepturile de ședere derivate ale lui O, ale lui B, ale lui S și ale lui G
– O
144. Persoana de referință O s‑a deplasat din Țările de Jos, s‑a căsătorit cu O în Franța și ulterior s‑a mutat împreună cu soțul ei în Spania. Dacă O a locuit împreună cu persoana de referință O în mod legal în Spania în calitate de resortisant al unei țări terțe care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii, potrivit Directivei 2004/38, atunci persoana de referință O nu ar trebui să primească un tratament mai puțin favorabil când revine să muncească și să trăiască în Țările de Jos decât cel pe care l‑a primit când s‑a deplasat în Spania pentru a‑și stabili reședința acolo. Dacă aceste fapte sunt confirmate (ceea ce revine, desigur, instanței naționale să stabilească), rezultă că O ar avea un drept de ședere legală în Țările de Jos în temeiul dreptul Uniunii. Acest drept nu este nici necondiționat, nici absolut, ci este supus condițiilor și limitelor prevăzute în Directiva 2004/38 în același mod ca și dreptul său de ședere anterior în Spania.
– B
145. Persoana de referință B și‑a exercitat dreptul de liberă circulație și, probabil, și‑a stabilit reședința în Belgia pentru a locui în această țară cu (la momentul respectiv) partenerul său B (aspectul dacă persoana de referință B a fost în căutarea unui loc de muncă în Belgia nu este clar și trebuie verificat de instanța națională). Cu toate acestea, B, în calitate de simplu partener, nu intra în domeniul de aplicare al articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și, prin urmare, nu putea să beneficieze în temeiul dreptului Uniunii de un drept de ședere derivat în Belgia pe baza prezenței persoanei de referință B în această țară. Așadar, aspectul dacă persoana de referință B și‑a stabilit sau nu și‑a stabilit reședința în Belgia nu este un factor decisiv pentru cererea formulată de B pentru a i se acorda un drept de ședere în Țările de Jos.
146. De asemenea, în sensul articolului 21 alineatul (1) TFUE nu este relevant nici dacă persoana de referință B a locuit împreună cu B sau l‑a vizitat în Maroc ulterior căsătoriei, întrucât această dispoziție nu garantează decât dreptul de liberă circulație și de ședere în Uniunea Europeană.
147. În plus, se pare că nu există nicio legătură între refuzul de a i se acorda lui B drept de ședere în Țările de Jos și exercitarea de către persoana de referință B a drepturilor garantate în temeiul articolului 21 alineatul (1) TFUE. Orice formă de exercitare a acestor drepturi a încetat în momentul în care nu exista încă o legătură de familie între B și persoana de referință B.
148. Cu toate acestea, simpla trecere a unei anumite perioade între revenirea persoanei de referință B în Țările de Jos și sosirea lui B nu ar trebui să influențeze susținerea conform căreia acesta din urmă ar avea un drept de ședere derivat, cu condiția ca decizia de a se alătura persoanei de referință B în Țările de Jos să fi fost luată în contextul exercitării dreptului lor la viața de familie(109).
– S
149. Persoana de referință S nu este „resortisant al unui stat membru, indiferent de locul său de reședință și de cetățenia sa, care și‑a exercitat dreptul la libera circulație a lucrătorilor și care a desfășurat o activitate profesională în alt stat membru decât cel de reședință”(110). El este angajat în statul său membru de reședință al cărui resortisant este și, atunci când s‑a deplasat în Belgia și în alte state membre, nu a intrat pe piața muncii în statele respective(111). Acesta nu este un lucrător detașat(112) și nici nu traversează frontierele pentru a presta servicii în Belgia în sensul articolului 56 TFUE. În schimb, este posibil ca angajatorul său să fie cel care prestează servicii în alte state membre prin intervenția persoanei de referință S.
150. Cu toate acestea, nu este mai puțin adevărat că persoana de referință S își exercită dreptul de liberă circulație în legătură cu o activitate economică (locul său de muncă din Țările de Jos), ale cărei rezultate (sub rezerva verificării de către instanța națională) contribuie la bunăstarea familiei sale. Costul de oportunitate al desfășurării unei astfel de activități profesionale este necesitatea de a apela la o persoană care să îngrijească de fiul său [revine instanței naționale să verifice dacă acesta ar avea nevoie să apeleze la această formă de îngrijire (și, în caz afirmativ, în aceeași măsură) dacă și‑ar desfășura pur și simplu activitatea în Țările de Jos].
151. Ce se întâmplă cu privire la celelalte două elemente variabile, identificate mai sus(113), și anume legătura de familie și legătura cauzală?
152. În ceea ce privește legătura de familie existentă între S și persoana de referință S, instanța de trimitere a constatat că S este un membru de familie ascendent aflat în întreținere în sensul articolului 2 punctul 2 litera (d) din Directiva 2004/38. Această constatare presupune faptul că instanța națională consideră că persoana de referință S o sprijină material pe S (în contextul interpretării stricte adoptate de Curte cu privire la dependența prevăzută de Directiva 2004/38). Pe de altă parte, persoana de referință S s‑ar părea că depinde de S în măsura în care aceasta din urmă îl îngrijește pe fiul persoanei de referință S în timp ce acesta își exercită dreptul de liberă circulație legat de locul său de muncă.
153. Se pare că rechtbank, care inițial a revizuit decizia Minister, a considerat că această susținere nu este pertinentă întrucât fiul persoanei de referință S putea de asemenea să fie îngrijit de soția acestuia (care are de asemenea reședința în Țările de Jos) sau de un serviciu profesional de îngrijire a copiilor.
154. Pe această bază, instanța de trimitere a exprimat opinia preliminară conform căreia, în cazul în care S nu ar primi drept de ședere în Țările de Jos, persoana de referință S nu s‑ar afla într‑o situație mai dezavantajoasă în ceea ce privește exercitarea drepturilor de liberă circulație. Pentru a stabili dacă într‑adevăr între acești doi factori nu există o legătură cauzală, instanța de trimitere va trebui să examineze aspectul dacă refuzul acordării dreptului de ședere lui S ar determina persoana de referință S să își caute un alt loc de muncă care nu ar presupune exercitarea dreptului său de liberă circulație sau l‑ar determina să se mute cu împreună cu familia sa, inclusiv S, în alt stat membru.
– G
155. Persoana de referință G este lucrător transfrontalier și a continuat să aibă această calitate și ulterior căsătoriei sale în Peru cu G, cu care are copii. Trebuie să se prezume că G și persoana de referință G, în calitate de soți, sunt dependenți unul de celălalt atât din punct de vedere material și juridic, cât și din punct de vedere emoțional. Desfășurarea unei activități salariate de către persoana de referință G în alt stat membru ar părea să fie esențială pentru această legătură de familie.
156. Refuzul de a acorda lui G drept de ședere în Țările de Jos ar putea, în mod plauzibil, să determine persoana de referință G, care dorește să locuiască cu G, să își stabilească reședința în Belgia (pentru a locui împreună cu soția sa în conformitate cu Directiva 2004/38) și să devină astfel lucrător migrant cu reședința în alt stat membru. Aceasta ar reprezenta o limitare a alegerii sale cu privire la calitatea de lucrător frontalier – o libertate economică ce este totuși garantată de articolul 45 TFUE.
157. Dacă această situație l‑ar determina să înceteze să mai lucreze în străinătate este mai puțin cert. Lăsând la o parte faptul că o astfel de decizie ar determina pierderea mijloacelor materiale prin care își întreține familia, inclusiv pe G, aceasta nu ar aduce nicio îmbunătățire situației privind dreptul de ședere al lui G în Țările de Jos.
Post‑scriptum
158. Indiferent dacă analiza prezentată va fi admisă sau nu va fi admisă de Curte, propunem Curții să profite de oportunitatea oferită de aceste două trimiteri preliminare pentru a formula îndrumări clare și structurate cu privire la împrejurările în care resortisantul unei țări terțe care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii care locuiește în statul său membru de origine, dar care își exercită dreptul de liberă circulație poate să solicite un drept de ședere derivat în statul membru de origine în conformitate cu dreptul Uniunii.
Concluzie
159. În lumina considerațiilor de mai sus, apreciem că răspunsul Curții la întrebările adresate de Raad van State ar trebui să fie următorul:
„În cauza C‑456/12, O:
1) Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu se aplică în mod direct cetățenilor Uniunii care revin în statul membru ai cărui resortisanți sunt. Cu toate acestea, statul membru ai cărui resortisanți sunt nu poate să aplice acestor cetățeni ai Uniunii un tratament mai puțin favorabil decât cel aplicabil în temeiul dreptului Uniunii în statul membru din care s‑au mutat în statul membru ai cărui resortisanți sunt. În consecință, Directiva 2004/38 stabilește în mod indirect standardul minim de tratament de care un cetățean al Uniunii și membrii familiei sale trebuie să beneficieze în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii.
2) Dreptul Uniunii nu impune unui cetățean al Uniunii să fi avut reședința pentru o anumită perioadă minimă în alt stat membru pentru ca membrii familiei sale care sunt resortisanți ai unei țări terțe să poată să solicite un drept de ședere derivat în statul membru al cărui resortisant este și în care revine ulterior cetățeanul Uniunii.
3) Un cetățean al Uniunii își exercită dreptul de ședere în alt stat membru dacă își stabilește locul în care se află centrul obișnuit al intereselor sale în acest stat membru. Sub rezerva îndeplinirii acestei condiții, cu luarea în considerare a tuturor elementele de fapt pertinente, în acest context nu prezintă relevanță dacă cetățeanul Uniunii își menține o altă formă de reședință în altă parte sau dacă prezența sa fizică în statul membru de reședință este întreruptă în mod regulat sau în mod neregulat.
4) În cazul în care între revenirea cetățeanului Uniunii în statul membru al cărui resortisant este și sosirea membrului de familie care este resortisant al unei țări terțe în acest stat membru trece o anumită perioadă, dreptul membrului de familie la obținerea unui drept de ședere derivat în statul membru respectiv nu se stinge, cu condiția ca decizia de a se alătura cetățeanului Uniunii să fie luată în contextul exercitării dreptului la viață de familie.
În cauza C‑457/12, S:
În cazul în care un cetățean al Uniunii care locuiește în statul membru al cărui resortisant este își exercită dreptul de liberă circulație în legătură cu locul său de muncă, dreptul membrilor familiei sale care sunt resortisanți ai unor țări terțe de a avea reședința în statul membru respectiv depinde de cât de strânsă este legătura lor de familie cu cetățeanul Uniunii și de legătura cauzală dintre locul de reședință al familiei și exercitarea dreptului de liberă circulație al cetățeanului Uniunii. În special, membrul de familie trebuie să beneficieze de un drept de ședere în cazul în care refuzul de a acorda acest drept îl determină pe cetățeanul Uniunii să caute un alt loc de muncă ce nu ar presupune exercitarea dreptului de liberă circulație sau îl determină să se mute în alt stat membru. În această privință, nu prezintă relevanță aspectul dacă cetățeanul Uniunii este lucrător frontalier sau dacă își exercită dreptul de liberă circulație în vederea îndeplinirii obligațiilor prevăzute în contractul său de muncă încheiat cu un angajator cu sediul în statul său membru de reședință al cărui resortisant este.”