ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
11 de julho de 2019 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Manutenção do nome do recorrente na lista — Obrigação de o Conselho verificar se a decisão de uma autoridade de um Estado terceiro foi tomada com respeito pelos direitos de defesa e pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva»
Nos processos apensos T‑244/16 e T‑285/17,
Viktor Fedorovych Yanukovych, residente em Kiev (Ucrânia), representado por T. Beazley, QC, E. Dean e J. Marjason‑Stamp, barristers,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por P. Mahnič e J.‑P. Hix, na qualidade de agentes,
recorrido,
que têm por objeto um pedido apresentado ao abrigo do disposto no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação, por um lado, da Decisão (PESC) 2016/318 do Conselho, de 4 de março de 2016, que altera a Decisão 2014/119/PESC que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2016, L 60, p. 76), e do Regulamento de Execução (UE) 2016/311 do Conselho, de 4 de março de 2016, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 208/2014 que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2016, L 60, p. 1), e, por outro lado, da Decisão (PESC) 2017/381 do Conselho, de 3 de março de 2017, que altera a Decisão 2014/119/PESC que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2017, L 58, p. 34), e do Regulamento de Execução (UE) 2017/374 do Conselho, de 3 de março de 2017, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 208/2014 que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2017, L 58, p. 1), na medida em que o nome do recorrente foi mantido na lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplicam essas medidas restritivas,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: G. Berardis (relator), presidente, D. Spielmann e Z. Csehi, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 3 de outubro de 2018,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Os presentes processos inserem‑se no âmbito das medidas restritivas adotadas contra certas pessoas, certas entidades e certos organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, na sequência da repressão das manifestações na Praça da Independência em Kiev (Ucrânia) em fevereiro de 2014.
2 O recorrente, Viktor Fedorovych Yanukovych, é o antigo presidente da Ucrânia.
3 Em 5 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou a Decisão 2014/119/PESC, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2014, L 66, p. 26). Na mesma data, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.o 208/2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2014, L 66, p. 1).
4 Os considerandos 1 e 2 da Decisão 2014/119 precisam:
«(1) Em 20 de fevereiro de 2014, o Conselho condenou nos termos mais enérgicos todo e qualquer recurso à violência na Ucrânia. Apelou à cessação imediata da violência na Ucrânia e ao pleno respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. Exortou o Governo ucraniano a usar da máxima contenção e os dirigentes da oposição a distanciarem‑se dos que recorrem à ação radical, inclusive à violência.
(2) Em 3 de março de 2014, o Conselho acordou em fazer incidir as medidas restritivas no congelamento e recuperação de ativos de pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos públicos ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos, tendo em vista consolidar e apoiar o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos na Ucrânia.»
5 O artigo 1.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2014/119 dispõe o seguinte:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas que tenham sido identificadas como responsáveis por desvios de fundos públicos ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos na Ucrânia, e de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados, enumerados no anexo.
2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo, ou disponibilizá‑los em seu proveito.»
6 As modalidades deste congelamento de fundos estão definidas no artigo 1.o, n.os 3 a 6, da Decisão 2014/119.
7 Em conformidade com a Decisão 2014/119, o Regulamento n.o 208/2014 impõe a adoção de medidas de congelamento de fundos e define as modalidades desse congelamento em termos substancialmente idênticos aos da referida decisão.
8 Os nomes das pessoas visadas por estes atos constam da lista, idêntica, que figura no anexo da Decisão 2014/119 e no anexo I do Regulamento n.o 208/2014 (a seguir «lista») com, nomeadamente, a fundamentação da sua inclusão.
9 O nome do recorrente surgia na lista com as informações de identificação «antigo Presidente da Ucrânia» e a seguinte fundamentação:
«Sujeito a ação penal na Ucrânia para investigação de crimes relacionados com a espoliação de fundos do Estado ucraniano e a sua transferência ilegal para fora do país.»
10 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de maio de 2014, o recorrente interpôs um recurso, registado sob o número T‑346/14, que tem por objeto, nomeadamente, um pedido de anulação da Decisão 2014/119 e do Regulamento n.o 208/2014, na parte em que estes lhe diziam respeito.
11 Em 29 de janeiro de 2015, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2015/143, que altera a Decisão 2014/119 (JO 2015, L 24, p. 16), e o Regulamento (UE) 2015/138, que altera o Regulamento n.o 208/2014 (JO 2015, L 24, p. 1).
12 A Decisão 2015/143 precisou, a partir de 31 de janeiro de 2015, os critérios de designação das pessoas visadas pelo congelamento de fundos. Em especial, o artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2014/119 foi substituído pelo texto seguinte:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos na Ucrânia, e de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados, enumerados no anexo.
Para efeitos da presente decisão, as pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos incluem as pessoas sujeitas a inquérito pelas autoridades ucranianas:
a) por desvios de fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesses desvios; ou
b) por abuso de poder por parte de titular de cargo público para obter, para si ou para outrem, vantagem injustificada, lesando desse modo os fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesse abuso.»
13 O Regulamento 2015/138 alterou o Regulamento n.o 208/2014 em conformidade com a Decisão 2015/143.
14 Em 5 de março de 2015, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2015/364, que altera a Decisão 2014/119 (JO 2015, L 62, p. 25), e o Regulamento de Execução (UE) 2015/357, que dá execução ao Regulamento n.o 208/2014 (JO 2015, L 62, p. 1) (a seguir, conjuntamente, «atos de março de 2015»). A Decisão 2015/364 substituiu, por um lado, o artigo 5.o da Decisão 2014/119, prorrogando a aplicação das medidas restritivas, no que respeita ao recorrente, até 6 de março de 2016, e, por outro, alterou o anexo desta última decisão. O Regulamento de Execução 2015/357 alterou, consequentemente, o anexo I do Regulamento n.o 208/2014.
15 Através dos atos de março de 2015, o nome do recorrente foi mantido na lista com as informações de identificação «antigo Presidente da Ucrânia» e a nova fundamentação seguinte:
«Sujeito a ação penal pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos ucranianos.»
16 Em 8 de abril de 2015, o recorrente adaptou os seus pedidos, no âmbito do processo T‑346/14, de forma a visarem igualmente a anulação da Decisão 2015/143, do Regulamento 2015/138 e dos atos de março de 2015, na parte em que estes atos lhe diziam respeito.
17 Por ofício de 6 de novembro de 2015, o Conselho deu conhecimento ao recorrente de uma carta de 3 de setembro de 2015, proveniente da Procuradoria‑Geral da Ucrânia (a seguir «PG») e dirigida ao alto representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Por carta de 26 de novembro de 2015, o recorrente apresentou as suas observações.
18 Por ofício de 15 de dezembro de 2015, o Conselho deu conhecimento ao recorrente de um ofício da PG de 30 de novembro de 2015. Nesse ofício, o Conselho informou‑o de que pretendia manter as medidas restritivas a seu respeito, especificando qual era o prazo fixado para apresentar observações para efeitos da reapreciação anual. Por carta de 4 de janeiro de 2016, o recorrente apresentou as suas observações.
19 Em 4 de março de 2016, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2016/318, que altera a Decisão 2014/119 (JO 2016, L 60, p. 76), e o Regulamento de Execução (UE) 2016/311, que dá execução ao Regulamento n.o 208/2014 (JO 2016, L 60, p. 1) (a seguir, conjuntamente, «atos de março de 2016»).
20 Através dos atos de março de 2016, a aplicação das medidas restritivas foi prorrogada até 6 de março de 2017, sem que a fundamentação da designação do recorrente tivesse sido alterada em relação à dos atos de março de 2015.
21 Por ofício de 7 de março de 2016, o Conselho informou o recorrente da manutenção das medidas restritivas a seu respeito, tendo em seguida respondido às observações formuladas por este na correspondência anteriormente trocada e deu‑lhe conhecimento dos atos de março de 2016. Além disso, indicou o prazo para a apresentação de observações antes da tomada de decisão sobre a eventual manutenção do nome do recorrente na lista.
22 Por Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho (T‑346/14, EU:T:2016:497), o Tribunal Geral anulou a Decisão 2014/119 e o Regulamento n.o 208/2014, na parte em que diziam respeito ao recorrente, e negou provimento ao pedido de anulação, contido na adaptação da petição, respeitante, por um lado, à Decisão 2015/143 e ao Regulamento 2015/138 e, por outro, aos atos de março de 2015.
23 Em 23 de novembro de 2016, o recorrente interpôs recurso para o Tribunal de Justiça da União Europeia, registado sob o número C‑598/16, do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho (T‑346/14, EU:T:2016:497).
24 Por ofício de 12 de dezembro de 2016, o Conselho informou os representantes do recorrente de que tencionava renovar as medidas restritivas contra este último e anexou dois ofícios provenientes da PG, datados de 10 de agosto de 2016 e de 16 de novembro de 2016, respetivamente, recordando o prazo fixado para a apresentação de observações com vista ao reexame anual das medidas restritivas. O recorrente apresentou as mencionadas observações ao Conselho por carta de 11 de janeiro de 2017.
25 Em 3 de março de 2017, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2017/381, que altera a Decisão 2014/119 (JO 2017, L 58, p. 34), e o Regulamento de Execução (UE) 2017/374, que dá execução ao Regulamento n.o 208/2014 (JO 2017, L 58, p. 1) (a seguir, conjuntamente, «atos de março de 2017»).
26 Através dos atos de março de 2017, a aplicação das medidas restritivas foi prorrogada até 6 de março de 2018, sem que a fundamentação da designação do recorrente tivesse sido alterada em relação à dos atos de março de 2015 e de março de 2016.
27 Por ofício de 6 de março de 2017, o Conselho informou o recorrente da manutenção das medidas restritivas a seu respeito. Respondeu às observações do recorrente formuladas na correspondência anteriormente trocada e deu‑lhe conhecimento dos atos de março de 2017. Além disso, indicou o prazo para a apresentação de observações antes da tomada de decisão sobre a eventual manutenção do nome do recorrente na lista.
Tramitação processual e pedidos das partes
28 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de maio de 2016, o recorrente interpôs um recurso de anulação, registado sob o número T‑244/16, contra os atos de março de 2016.
29 Em 12 de setembro de 2016, o Conselho apresentou contestação no processo T‑244/16. Em 19 de setembro de 2016, no âmbito desse processo, apresentou um pedido fundamentado, em conformidade com o artigo 66.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, para que o conteúdo de certos documentos anexos à petição, bem como de certos parágrafos da contestação, não fossem citados nos documentos relativos a esse processo, aos quais o público tem acesso.
30 Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual o processo T‑244/16 foi, por conseguinte, atribuído.
31 No processo T‑244/16, a réplica e a tréplica foram apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de outubro de 2016 e em 13 de janeiro de 2017.
32 Em 13 de janeiro de 2017, foi encerrada a fase escrita do processo T‑244/16.
33 Em 20 de janeiro de 2017, o Conselho apresentou um pedido análogo ao referido no n.o 29, supra, com vista a que o conteúdo de certos documentos anexos à tréplica no processo T‑244/16 não fosse citado nos documentos relativos a esse processo, aos quais o público tem acesso.
34 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de fevereiro de 2017, o recorrente solicitou a realização de uma audiência no processo T‑244/16.
35 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de março de 2017, o recorrente, ao abrigo do artigo 85.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, juntou novas provas ao processo T‑244/16. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de abril de 2017, o Conselho apresentou observações sobre estas novas provas.
36 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de maio de 2017, o recorrente interpôs um recurso de anulação, registado sob o número T‑285/17, contra os atos de março de 2017.
37 Por Acórdão de 19 de outubro de 2017, Yanukovych/Conselho (C‑598/16 P, não publicado, EU:C:2017:786), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pelo recorrente para a anulação parcial do Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho (T‑346/14, EU:T:2016:497).
38 Em 27 de outubro de 2017, o Tribunal Geral pediu às partes que tomassem posição, por um lado, sobre a incidência que o Acórdão de 19 de outubro de 2017, Yanukovych/Conselho (C‑598/16 P, não publicado, EU:C:2017:786), poderia ter no processo T‑244/16 e no processo T‑285/17 e, por outro, sobre a eventual apensação destes para efeitos da fase oral do processo e do acórdão.
39 As respostas das partes a estas medidas de organização do processo foram apresentadas, respetivamente, pelo recorrente, em 9 de novembro de 2017, e, pelo Conselho, em 10 de novembro de 2017. Quanto à eventual apensação dos processos T‑244/16 e T‑285/17, o recorrente considera que a mesma se justifica, sendo caso disso, apenas para efeitos da fase oral do processo. O Conselho remete para o prudente critério do Tribunal Geral.
40 Em 9 de novembro de 2017, o Conselho apresentou contestação no processo T‑285/17.
41 No âmbito deste processo, em 20 de novembro de 2017, o Conselho apresentou um pedido análogo ao referido no n.o 29, supra, para que o conteúdo de certos documentos anexos à petição, bem como certos pontos da contestação, não fossem citados nos documentos relativos a esse processo, aos quais o público tem acesso.
42 Em 24 de novembro de 2017, o Tribunal Geral decidiu que não era necessária uma segunda troca de articulados no processo T‑285/17. Por carta de 6 de dezembro de 2017, o recorrente apresentou um pedido fundamentado, ao abrigo do artigo 83.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, para que o Tribunal Geral autorizasse as partes a completar o processo através de uma réplica e de uma tréplica. Por Decisão de 19 de dezembro de 2017, o Tribunal Geral decidiu deferir este pedido e fixou a data para a apresentação da réplica.
43 A réplica e a tréplica no processo T‑285/17 deram, assim, entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de janeiro de 2018 e 8 de março de 2018.
44 Em 8 de março de 2018, foi encerrada a fase escrita do processo T‑285/17.
45 Em 16 de março de 2018, o Conselho apresentou um pedido análogo ao referido no n.o 29, supra, para que o conteúdo de certos documentos anexos à tréplica no processo T‑285/17 não fosse citado nos documentos relativos a esse processo, aos quais o público tem acesso.
46 Por Decisão do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral de 10 de julho de 2018, o processo T‑244/16, Yanukovych/Conselho, e o processo T‑285/17, Yanukovych/Conselho, foram apensados para efeitos da fase oral do processo e da decisão que ponha termo à instância, com fundamento no artigo 68.o do Regulamento de Processo, tendo as partes sido ouvidas a este respeito.
47 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de setembro de 2018, o recorrente apresentou observações sobre o relatório para audiência.
48 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 3 de outubro de 2018, a qual, a pedido do Conselho, ouvido o recorrente, decorreu parcialmente à porta fechada.
49 Na audiência, o Conselho apresentou observações sobre o relatório para a audiência, as quais ficaram registadas na ata da audiência.
50 Por Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), o Tribunal de Justiça anulou o Acórdão de 7 de julho de 2017, Azarov/Conselho (T‑215/15, EU:T:2017:479), bem como os atos de março de 2015, na parte em que diziam respeito ao recorrente no processo que deu origem ao referido acórdão.
51 Devido ao impacto potencial da solução adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), nos presentes processos, por Despacho de 7 de janeiro de 2019, o Tribunal Geral (Sexta Secção) decidiu reabrir a fase oral do processo, nos termos do artigo 113.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento de Processo, a fim de permitir às partes exprimir‑se a esse respeito.
52 Assim, em 10 de janeiro de 2019, o Tribunal Geral convidou as partes, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, a apresentarem as suas observações sobre as consequências a retirar, nos presentes processos, do Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031). As partes corresponderam ao convite no prazo fixado.
53 O recorrente conclui, no processo T‑244/16 e no processo T‑285/17, pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular os atos de março de 2016 e os de março de 2017 (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»), na parte em que lhe dizem respeito;
– condenar o Conselho nas despesas.
54 Na sequência dos esclarecimentos prestados na audiência em resposta às perguntas do Tribunal Geral, o Conselho conclui pedindo que o mesmo se digne:
– negar provimento aos recursos;
– condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade da remissão para outros documentos
55 Há que salientar que, nos articulados relativos ao pedido de anulação dos atos de março de 2016, o recorrente remete para os articulados apresentados no Tribunal Geral no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho (T‑346/14, EU:T:2016:497), e, nos articulados relativos ao pedido de anulação dos atos de março de 2017, para os referidos articulados, bem como para os que foram apresentados no âmbito do pedido de anulação dos atos de março de 2016, que junta em anexo.
56 Ora, como acertadamente sublinha o Conselho, importa recordar que, com vista a garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, para que um recurso seja admissível é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que se baseia resultem do texto da própria petição. Segundo jurisprudência assente, embora a petição possa ser sustentada e completada, no que respeita a aspetos específicos, por remissões para passagens de documentos que lhe estão anexados, uma remissão global para outros documentos não pode compensar a falta dos elementos essenciais que, por força do artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 76.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento de Processo, devem figurar na própria petição (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de junho de 2017, Al‑Faqih e o./Comissão, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, n.o 54 e jurisprudência referida, e de 18 de janeiro de 2012, Djebel — SGPS/Comissão, T‑422/07, não publicado, EU:T:2012:11, n.o 42 e jurisprudência referida).
57 Por conseguinte, a remissão global efetuada pelo recorrente para os seus articulados apresentados no âmbito quer de processos anteriores quer do processo T‑244/16, no que respeita ao processo T‑285/17, deve ser julgada inadmissível.
Quanto ao mérito
58 O recorrente invoca sete fundamentos de anulação dos atos impugnados, relativos, o primeiro, à falta de base legal; o segundo, a um desvio de poder; o terceiro, a falta de fundamentação; o quarto, à inobservância dos critérios de designação na lista; o quinto, a um erro manifesto de apreciação; o sexto, à violação dos direitos de defesa e do direito a um recurso efetivo e, o sétimo, à violação do direito de propriedade.
59 Importa analisar, antes de mais, o quarto fundamento, relativo à inobservância dos critérios de designação do nome do recorrente na lista.
60 No âmbito deste fundamento, o recorrente alega, em substância, que os fundamentos para a inclusão do seu nome na lista não preenchem os critérios de aplicação das medidas restritivas definidas pelos atos impugnados.
61 Em especial, o recorrente alega que uma notificação de suspeição ou a abertura de um simples inquérito preliminar a seu respeito não são suficientes para considerar que é responsável pelo comportamento alegado. Na medida em que o respeito do direito processual pelos inquéritos preliminares é controlado pela PG, a qual, segundo o recorrente, não apresenta as garantias de independência e de imparcialidade exigidas, o Conselho também devia ter procedido a verificações suplementares a este respeito. Por outro lado, o recorrente salienta a inexistência de desenvolvimentos nos inquéritos preliminares instaurados contra si desde a adoção das medidas restritivas em causa e refuta a alegação do Conselho segundo a qual essa inexistência de desenvolvimentos resulta da sua própria conduta. Com efeito, apesar da existência de uma autorização para abrir um inquérito in absentia a seu respeito num dos processos penais pendentes que se lhe referem, não houve qualquer desenvolvimento e não foi recolhida nenhuma prova contra si.
62 Aliás, os ofícios da PG em que o Conselho se baseou também não demonstram que o recorrente se enquadre numa das categorias de pessoas identificadas no Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho (T‑256/11, EU:T:2014:93). Mesmo admitindo que, no caso em apreço, tenha havido uma intervenção judicial com caráter suficiente, no que respeita nomeadamente ao arresto de bens do recorrente e à autorização de medidas de prisão preventiva contra ele, essa intervenção não pode ser considerada fiável e adequada na aceção dessa jurisprudência, na medida em que o sistema judicial ucraniano não apresenta as garantias de independência e de imparcialidade exigidas, mesmo à luz da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»).
63 Segundo o recorrente, a circunstância de o Conselho não poder apreciar a sua culpa ou a existência de indícios nos inquéritos que lhe dizem respeito não o exonera da obrigação de respeitar os direitos e os princípios garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no âmbito do exercício das suas competências e, por conseguinte, de verificar se, e em que medida, os seus direitos fundamentais foram ou estão protegidos na Ucrânia.
64 O respeito pelo Conselho da obrigação de efetuar um controlo completo e rigoroso e assegurar que qualquer decisão que imponha uma medida restritiva seja adotada com base num fundamento factual suficientemente sólido é ainda mais crucial no caso em apreço, tendo em conta o facto de a Ucrânia não ser um Estado‑Membro da União Europeia, a fundamentação política das acusações dirigidas contra o recorrente, a inexistência de desenvolvimentos significativos nos processos penais em que assenta a inclusão do seu nome na lista, a inexistência de um processo decisório equilibrado ou equitativo que preceda a formulação das acusações na Ucrânia, bem como o prazo de que o Conselho dispôs para verificar as provas e as informações que justificam a reinclusão do nome do recorrente.
65 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral (v. n.o 52, supra), o recorrente esclarece que o raciocínio e a solução adotados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), revestem uma importância crucial no caso em apreço, uma vez que as circunstâncias que desencadearam a obrigação de verificação do Conselho no processo que deu origem ao referido acórdão são, em substância, idênticas às que caracterizaram a adoção dos atos impugnados. Assim, em primeiro lugar, o recorrente acusa o Conselho de não ter verificado, por considerar que não estava obrigado a fazê‑lo, se a decisão das autoridades ucranianas, sobre a qual pretendia basear‑se para manter o nome daquele na lista, tinha sido adotada com respeito pelos seus direitos de defesa e pelo seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Em segundo lugar, acusa o Conselho de não ter indicado, nos fundamentos que justificam a manutenção do seu nome na lista, as razões pelas quais considerava que a referida decisão das autoridades ucranianas tinha sido adotada com respeito pelos referidos direitos. De resto, os ofícios do Conselho de 7 de março de 2016 e 6 de março de 2017, que notificam ao recorrente a renovação das medidas restritivas que lhe dizem respeito, não mencionaram aquelas razões.
66 O Conselho responde que a decisão de incluir e depois manter o nome do recorrente na lista, com fundamento nas informações contidas nos ofícios da PG, cumpre os critérios de designação e assenta numa base factual suficientemente sólida que permite estabelecer que o recorrente é alvo de processos penais por desvio de fundos públicos.
67 No que diz respeito à alegação de que a PG não apresenta as características judiciárias de independência e de imparcialidade exigidas, o Conselho replica que o inquérito preliminar, que é conduzido pela PG sob o controlo da autoridade judicial, constitui uma fase do processo penal. Por outro lado, a finalidade das medidas restritivas não seria atingida se não fosse possível adotá‑las contra pessoas que são alvo de um inquérito preliminar pela prática de crimes, como aqueles de que o recorrente é alvo.
68 Em resposta à alegação de que não podia validamente basear‑se num processo penal sem ter previamente verificado em que medida os direitos fundamentais do recorrente tinham sido protegidos na Ucrânia, o Conselho alega, em primeiro lugar, que este não demonstrou que os seus direitos tivessem efetivamente sido violados. Em segundo lugar, não resulta da jurisprudência que o Conselho esteja obrigado a verificar o respeito pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva pelo Estado terceiro a que pertence a autoridade judiciária que emitiu os certificados em que o Conselho se baseia para adotar medidas restritivas, como as que estão em causa. Em terceiro lugar, o recorrente tem sempre o direito de se defender no âmbito dos processos penais que lhe dizem respeito e do processo perante o TEDH, o que não impede que o Conselho, enquanto aguarda o resultado de tais processos, se baseie na existência dos processos em curso quando decide impor medidas restritivas.
69 Por último, quanto ao argumento do recorrente relativo à inexistência de desenvolvimentos significativos nos processos penais que lhe dizem respeito, o Conselho responde que o que importa é que os processos estejam em curso no momento da adoção dos atos impugnados e que essa inexistência de desenvolvimentos é, aliás, imputável ao recorrente, que se subtraiu à justiça.
70 De um modo mais geral, o Conselho recorda que, nos termos da jurisprudência, não está obrigado a efetuar sistematicamente as suas próprias investigações ou a fazer verificações para obter esclarecimentos suplementares quando se baseia em elementos fornecidos pelas autoridades de um Estado terceiro para tomar medidas restritivas contra pessoas originárias desses Estados e que são alvo de processos penais. Tais verificações só são necessárias quando as informações recebidas se revelarem insuficientes ou incoerentes. No caso em apreço, o Conselho considera ter efetivamente verificado a justeza da decisão de congelamento de fundos respeitante ao recorrente no que respeita aos processos penais ucranianos por desvio de fundos.
71 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral (v. n.o 52, supra), o Conselho alega que, mesmo se não o esclareceu na exposição de motivos, sabia que tinha sido exercida uma fiscalização judicial na Ucrânia no decurso dos inquéritos penais respeitantes ao recorrente. Com efeito, resulta dos ofícios da PG mencionados nos n.os 17, 18 e 24, supra, que houve várias decisões judiciais na Ucrânia relativamente ao recorrente, como arrestos dos seus bens, ordenados pelo Tribunal de Petschersk (Kiev), e uma ordem do Tribunal de Recurso de Kiev para a prisão preventiva do recorrente. O facto de os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva terem sido respeitados, como efetivamente exercidos pelo recorrente, é, além disso, demonstrado pela Decisão do referido Tribunal de Petchersk, de 27 de julho de 2015, segundo a qual o juiz de instrução decidiu, no âmbito de um dos processos penais pendentes contra o recorrente, em audiência pública e com a participação dos advogados deste, deferir o pedido do Ministério Público para que o procurador fosse autorizado a conduzir um inquérito preliminar especial in absentia. O mesmo sucede com a Decisão desse mesmo tribunal, datada de 22 de abril de 2016, de deferir parcialmente a reclamação apresentada pela defesa do recorrente relativamente à alegada não consideração, por parte da PG, de um pedido para que fosse aplicada uma medida processual no âmbito do referido processo.
72 Segundo o Conselho, estes exemplos demonstram que, quando se baseou nas decisões das autoridades ucranianas mencionadas nos ofícios da PG, pôde verificar que as mesmas tinham sido tomadas com respeito pelos direitos de defesa e pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente.
73 Ora, resulta de jurisprudência assente que, aquando do controlo de medidas restritivas, os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar a fiscalização, em princípio integral, da legalidade dos atos da União em relação aos direitos fundamentais que fazem parte da ordem jurídica da União, entre os quais figuram, nomeadamente, os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.os 20, 21 e jurisprudência referida).
74 A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais exige que, ao fiscalizar a legalidade dos fundamentos em que se baseia a decisão de incluir ou de manter o nome de uma pessoa na lista de pessoas alvo de medidas restritivas, o juiz da União se assegure de que essa decisão, que reveste um alcance individual para essa pessoa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo a que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esses mesmos atos, estão sustentados (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 22 e jurisprudência referida).
75 A adoção e a manutenção de medidas restritivas como as previstas na Decisão 2014/119 e no Regulamento n.o 208/2014, conforme alterados, tomadas contra uma pessoa que tenha sido identificada como sendo responsável por um desvio de fundos pertencentes a um Estado terceiro, assentam, em substância, na decisão de uma autoridade deste, competente a este respeito, de instaurar e conduzir um inquérito penal relativo a esta pessoa e que tenha por objeto um crime de desvio de fundos públicos (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 25).
76 Ainda, embora por força do critério de designação, conforme recordado no n.o 12, supra, o Conselho possa basear medidas restritivas na decisão de um Estado terceiro, a obrigação que impende sobre essa instituição de respeitar os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva implica que deve assegurar‑se do respeito pelos referidos direitos por parte das autoridades do Estado terceiro que adotaram a referida decisão (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.os 26, 27 e 35).
77 A este respeito, o Tribunal de Justiça esclarece que o requisito de verificação, pelo Conselho, de que as decisões dos Estados terceiros, sobre as quais pretende basear‑se, foram adotadas no respeito desses direitos visa garantir que a adoção ou a manutenção das medidas de congelamento de fundos só se verifica com uma base factual suficientemente sólida e visa, assim, proteger as pessoas ou as entidades em causa. Com efeito, o Conselho só pode considerar que a adoção ou a manutenção dessas medidas assenta numa base factual suficientemente sólida depois de ele próprio ter verificado que os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva foram respeitados aquando da adoção da decisão do Estado terceiro em causa, na qual pretende basear‑se (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.os 28, 34 e jurisprudência referida).
78 Por outro lado, embora seja verdade que a circunstância de que o Estado terceiro faz parte dos Estados que aderiram à Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), implica uma fiscalização, pelo TEDH, dos direitos fundamentais garantidos pela CEDH, os quais, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, TUE, fazem parte do direito da União como princípios gerais, essa circunstância não pode tornar supérfluo o requisito de verificação recordado no n.o 77, supra (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 36).
79 O Tribunal de Justiça também considera que o Conselho está obrigado a apresentar, na exposição de motivos relativos à adoção ou manutenção das medidas restritivas contra uma pessoa ou de uma entidade, nem que seja de forma sucinta, os motivos pelos quais considera que a decisão do Estado terceiro na qual pretende basear‑se foi adotada respeitando os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Assim, a fim de cumprir o seu dever de fundamentação, incumbe ao Conselho indicar, na decisão que impõe medidas restritivas, que verificou se a decisão do Estado terceiro em que baseia essas medidas foi adotada respeitando esses direitos (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.os 29, 30 e jurisprudência referida).
80 Em definitivo, quando baseia a adoção ou a manutenção de medidas restritivas, como as do caso em apreço, na decisão de um Estado terceiro de instaurar e tramitar um processo penal por desvio de fundos ou ativos públicos por parte da pessoa em causa, o Conselho deve, por um lado, assegurar‑se de que, no momento da adoção da referida decisão, as autoridades desse Estado terceiro respeitaram os direitos de defesa e o direito à tutela jurisdicional efetiva da pessoa que é alvo do processo penal em causa e, por outro, mencionar, na decisão que impõe medidas restritivas, as razões pelas quais considera que a referida decisão do Estado terceiro foi adotada com respeito por esses direitos.
81 É à luz destes princípios jurisprudenciais que se deve analisar se o Conselho cumpriu essas obrigações.
82 A título preliminar, há que recordar que o recorrente é alvo de novas medidas restritivas, adotadas pelos atos impugnados com fundamento no critério de designação enunciado no artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2014/119, conforme esclarecido na Decisão 2015/143, e no artigo 3.o do Regulamento n.o 208/2014, conforme esclarecido no Regulamento 2015/138 (v. n.os 12 e 13, supra). Este critério prevê o congelamento dos fundos de pessoas que foram identificadas como sendo responsáveis por desvios de fundos públicos, incluindo as que são alvo de um inquérito pelas autoridades ucranianas.
83 É pacífico que, para decidir sobre a manutenção do nome do recorrente na lista, o Conselho se baseou na circunstância de este ser alvo de um «processo penal por parte das autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos», que constava dos ofícios da PG de 3 de setembro e de 30 de novembro de 2015, no que respeita aos atos de março de 2016, e dos ofícios de 10 de agosto e de 16 de novembro de 2016, no que respeita aos atos de março de 2017.
84 A manutenção das medidas restritivas tomadas contra o recorrente assentava, portanto, à semelhança do que se verificava no processo que deu origem ao Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), na decisão da PG de instaurar e tramitar inquéritos penais relativos a um crime de desvio de fundos públicos ucranianos.
85 Ora, em primeiro lugar, há que declarar que a fundamentação dos atos impugnados relativa ao recorrente (v. n.os 15, 20 e 26, supra) não contém a menor referência ao facto de o Conselho ter verificado o respeito, por parte da Administração ucraniana, pelos direitos de defesa e pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva deste e que, por conseguinte, essa falta de fundamentação constitui a primeira indicação de que o Conselho não procedeu a essa verificação.
86 Em segundo lugar, deve salientar‑se que nenhuma informação contida nos ofícios, quase idênticos, de 7 de março de 2016 (v. n.o 21, supra), no que diz respeito ao processo T‑244/16, e de 6 de março de 2017 (v. n.o 27, supra), no que diz respeito ao processo T‑285/17, permite considerar que o Conselho dispunha de elementos relativos ao respeito pelos direitos em questão, por parte das autoridades ucranianas, nos processos penais instaurados contra o recorrente e, muito menos, que o Conselho tivesse apreciado esses elementos a fim de verificar se os referidos direitos tinham sido suficientemente respeitados pela Administração judiciária ucraniana no momento em que foi adotada a decisão de instaurar e tramitar um inquérito penal por crime de desvio de fundos ou ativos públicos praticado pelo recorrente. Com efeito, nesses ofícios, à semelhança do que tinha sido feito no processo que deu origem ao Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 24), o Conselho limitou‑se a indicar que os ofícios da PG, previamente levados ao conhecimento do recorrente (v. n.os 18 e 24, supra), provavam que este último continuava a ser alvo de processos penais por desvio de fundos ou ativos públicos. De resto, a circunstância, expressamente mencionada pelo Conselho nos seus ofícios e nos seus articulados, de a Ucrânia estar entre os Estados que aderiram à CEDH não pode tornar supérflua a verificação do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente (v. n.o 78, supra).
87 Em terceiro lugar, deve observar‑se que, contrariamente ao que alega o Conselho, este estava obrigado a efetuar a referida verificação independentemente de qualquer elemento de prova apresentado pelo recorrente para demonstrar que, no caso em apreço, a sua situação pessoal tinha sido afetada pelos problemas que identificava relativamente ao funcionamento do sistema judiciário na Ucrânia. Em todo o caso, embora o recorrente tenha alegado por diversas vezes, apresentando elementos de prova específicos, que a Administração judiciária ucraniana não tinha respeitado os seus direitos de defesa e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva e que a situação existente na Ucrânia era geralmente incompatível com a existência de garantias suficientes a esse respeito, o Conselho não referiu que tinha verificado o respeito por esses direitos. Pelo contrário, afirmou reiteradamente nos seus articulados que não estava sujeito a qualquer obrigação nesse sentido e que essa obrigação também não decorria dos princípios jurisprudenciais desenvolvidos pelo Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), invocados pelo recorrente.
88 Em quarto lugar, na resposta à questão relativa à incidência do Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), nos presentes processos, o Conselho invocou apenas os argumentos resumidos no n.o 71, supra.
89 A este respeito, em primeiro lugar, deve observar‑se que o Conselho admite que a fundamentação dos atos impugnados não refere a questão do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva em relação à decisão de instaurar e tramitar os processos penais que justificaram a inclusão e a manutenção do nome do recorrente na lista.
90 Em segundo lugar, há que salientar que o Conselho alega que resulta claramente dos presentes autos que era exercida na Ucrânia uma fiscalização judicial durante a condução dos inquéritos penais. Mais especificamente, segundo o Conselho, a existência de várias decisões judiciais adotadas no contexto dos processos penais instaurados contra o recorrente demonstra que, quando se baseou na decisão das autoridades ucranianas mencionada nos ofícios da PG, por um lado, pôde verificar que essa decisão tinha sido tomada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva e, por outro, que se assegurou de que um certo número de decisões judiciais tomadas no âmbito dos referidos processos penais também o tinham sido no respeito desses direitos.
91 Ora, todas as decisões judiciais referidas pelo Conselho inserem‑se no âmbito de processos penais que justificaram a inclusão e a manutenção do nome do recorrente na lista e são meramente incidentais à luz destes, na medida em que são de natureza ou cautelar ou processual. É verdade que estas decisões são suscetíveis de corroborar a tese do Conselho relativa à existência de uma base factual suficientemente sólida, a saber, o facto de que, em conformidade com o critério de designação, o recorrente era alvo de processos penais que, nomeadamente, versavam sobre um crime de desvio de fundos ou de ativos públicos ucranianos. Todavia, por si só, tais decisões não são ontologicamente suscetíveis de demonstrar, como alega o Conselho, que a decisão da Administração judicial ucraniana de instaurar e tramitar os referidos processos penais, na qual assenta, em substância, a manutenção das medidas restritivas contra o recorrente, foi tomada com respeito pelos direitos de defesa e pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva deste.
92 Em todo o caso, o Conselho não consegue mencionar uma só peça processual que tenha conduzido à adoção dos atos impugnados, da qual resulte que analisou as decisões dos órgãos jurisdicionais ucranianos que invoca agora e da qual possa ter concluído que os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva foram respeitados na sua substância.
93 Por conseguinte, não se pode concluir que os elementos de que o Conselho dispunha no momento da adoção dos atos impugnados lhe permitiram verificar que a decisão da Administração judiciária ucraniana tinha sido tomada respeitando os referidos direitos do recorrente.
94 Por outro lado, a este respeito, importa igualmente salientar, conforme foi esclarecido no Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), que a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, nomeadamente, no caso de adoção de uma decisão de congelamento de fundos como a que diz respeito ao recorrente, não cabe ao Conselho ou ao Tribunal Geral verificar a existência de indícios nos inquéritos de que era alvo a pessoa visada por estas medidas na Ucrânia, mas apenas da decisão de congelamento de fundos à luz do ou dos documentos sobre os quais essa decisão se baseou (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de março de 2015, Ezz e o./Conselho, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, n.o 77; de 19 de outubro de 2017, Yanukovych/Conselho, C‑599/16 P, não publicado, EU:C:2017:785, n.o 69, e de 19 de outubro de 2017, Yanukovych/Conselho, C‑598/16 P, não publicado, EU:C:2017:786, n.o 72), não pode ser interpretada no sentido de que o Conselho não é obrigado a verificar que a decisão do Estado terceiro na qual entende basear a adoção de medidas restritivas foi tomada com respeito pelos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 40 e jurisprudência referida).
95 Tendo em conta as considerações precedentes, não está demonstrado que o Conselho, antes da adoção dos atos impugnados, tivesse verificado o respeito, pela Administração judiciária ucraniana, pelos direitos de defesa e pelo direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente.
96 Nestas circunstâncias, há que anular os atos impugnados, na parte em que dizem respeito ao recorrente, sem que seja necessário analisar os outros fundamentos e argumentos apresentados por este último, bem como os pedidos de tratamento confidencial apresentados pelo Conselho.
Quanto às despesas
97 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos do recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:
1) São anulados a Decisão (PESC) 2016/318 do Conselho, de 4 de março de 2016, que altera a Decisão 2014/119/PESC que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, e o Regulamento de Execução (UE) 2016/311 do Conselho, de 4 de março de 2016, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 208/2014 que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, bem como a Decisão (PESC) 2017/381 do Conselho, de 3 de março de 2017, que altera a Decisão 2014/119/PESC que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, e o Regulamento de Execução (UE) 2017/374 do Conselho, de 3 de março de 2017, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 208/2014 que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, na medida em que o nome de Viktor Fedorovych Yanukovych foi mantido na lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplicam essas medidas restritivas.
2) O Conselho da União Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas por Viktor Fedorovych Yanukovych.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de julho de 2019.
Assinaturas