РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести разширен състав)
31 май 2018 година(*)
„Институционално право — Европейски парламент — Правилник за дейността на Парламента — Поведение, което накърнява достойнството на Парламента и нарушава нормалното протичане на парламентарната работа — Дисциплинарни санкции лишаване от право на надбавка за дневни разходи и временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента — Свобода на изразяване на мнение — Задължение за мотивиране — Грешка при прилагане на правото“
По дело T‑770/16
Janusz Korwin-Mikke, с местожителство в Йозефов (Полша), за когото се явяват M. Cherchi и A. Daoût, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент, за който се явяват S. Alonso de León и S. Seyr, в качеството на представители,
ответник,
с предмет, от една страна, искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на решението на председателя на Парламента от 5 юли 2016 г. и на решението на Бюрото на Парламента от 1 август 2016 г., с които на жалбоподателя е наложена санкция лишаване от право на надбавка за дневни разходи за срок от десет дни и временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента за срок от пет последователни дни, и от друга страна, искане на основание член 268 ДФЕС за присъждане на обезщетение за вредите, които жалбоподателят твърди, че е претърпял в резултат от посочените решения,
ОБЩИЯТ СЪД (шести разширен състав),
състоящ се от: G. Berardis, председател, S. Papasavvas (докладчик), D. Spielmann, Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
секретар: G. Predonzani, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 Жалбоподателят г‑н Janusz Korwin-Mikke е член на Европейския парламент.
2 В пленарното заседание на Парламента от 7 юни 2016 г. (наричано по-нататък „пленарното заседание от 7 юни 2016 г.“) на тема „Настоящото състояние на външните аспекти на Европейската програма за миграцията: за едно ново съглашение относно миграцията“ жалбоподателят прави следното изказване на полски език:
„Проблемът не идва от факта, че сме залети от емигранти, а от факта, че това са неподходящи емигранти. Те изобщо не искат да работят в Bayerische Motorwerke, нито в Aldi. Обещахме им помощи в голям размер и те искат да ги получат. Вече веднъж [намекнах за тях], което ми струваше 3 000 EUR, а един конгоански дипломат каза, че Европа е залята от африканската помия. Тогава може да сме горди от факта, че сме освободили част от Африка от тази помия, но нашият дълг е да научим тези хора кое е правилно. Всъщност няма по-добър метод за това от глада. Трябва да спрем да им плащаме помощи и просто да ги принудим да работят. Предвид на това, че примерът е най-добрият учител, трябва да им дадем пример и да спрем да плащаме помощи и на нашите граждани, тъй като по този начин деморализираме и тях“.
3 В резултат от това изказване заместник-председателят на Парламента, който ръководи разискванията, приканва жалбоподателят да „се обръща с уважение към асамблеята“. Непосредствено след това член на Европейския парламент вдига синя карта и иска жалбоподателят да приведе доказателства в подкрепа на твърденията си.
4 В отговор на това запитване жалбоподателят посочва:
„[…] Америка също беше експлоатирана и претърпя забележително развитие. В замяна на това се позовавам точно на становището на дипломат от Конго — държава, която има поглед върху емиграцията от Африка. Знам това: когато плащаме на хората, за да не правят нищо, ние ги деморализираме. Трябва да се премахнат всички помощи. Хората трябва да живеят от труда си, а не от помощи“.
5 По-нататък жалбоподателят отново взема думата, за да уточни превода на английски на една дума, използвана в изказването му.
6 На 8 юни 2016 г. председателят на Парламента уведомява жалбоподателя за провеждането на устно изслушване, което се състои на 14 юни 2016 г.
7 На 9 юни 2016 г. жалбоподателят изпраща с електронно писмо до заместник-председателя на Парламента, провел разглежданите разисквания, разпространяван на уебсайта Youtube филм, в който могат да бъдат чути думите на конгоанския дипломат, посочен от жалбоподателя в изказването му от 7 юни 2016 г.
8 С решение от 5 юли 2016 г. (наричано по-нататък „решението на председателя“) председателят на Парламента налага на жалбоподателя санкциите лишаване от право на надбавка за дневни разходи за срок от десет дни и временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента за срок от пет последователни дни, без да се засяга упражняването на право на глас в пленарно заседание.
9 На 18 юли 2016 г. жалбоподателят подава жалба по вътрешен ред до Бюрото на Парламента срещу решението на председателя, като иска отмяна на наложените му санкции, както и публично извинение от страна на председателя на Парламента пред асамблеята, затова че е използвал обидни думи по адрес на жалбоподателя.
10 С решение от 1 август 2016 г. (наричано по-нататък „решението на Бюрото“), за което жалбоподателят е уведомен на 2 септември 2016 г., Бюрото на Парламента потвърждава санкциите, наложени на жалбоподателя с решението на председателя.
Производството
11 На 2 ноември 2016 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
12 По предложение на шести състав на Общия съд на основание член 28 от своя процедурен правилник Общият съд решава да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
13 По предложение на съдията докладчик Общият съд (шести разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, приканва Парламента да представи някои документи и страните да отговорят на някои въпроси. Страните изпълняват тези искания в определените срокове.
14 Устните състезания и отговорите на страните на устно поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 29 ноември 2017 г.
Искания на страните
15 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени решението на председателя,
– да отмени решението на Бюрото,
– да присъди обезщетение за имуществени и неимуществени вреди, причинени в резултат от решенията на председателя и на Бюрото, оценени в размер на 13 060 EUR,
– да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
16 Парламентът моли Общия съд:
– да отхвърли като недопустимо искането за отмяна на решението на председателя,
– да отхвърли като неоснователно искането за отмяна на решението на Бюрото,
– да отхвърли искането за обезщетение отчасти като частично недопустимо и частично неоснователно,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
17 В съдебното заседание жалбоподателят заявява, че се отказва от първото си искане, тъй като счита, че решението на председателя е заменено от решението на Бюрото, което представлява окончателната позиция на Парламента, като това е отбелязано в протокола от съдебното заседание.
От правна страна
По искането за отмяна
18 В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят излага четири основания. Първото основание е нарушение на член 166 от Правилника за дейността на Парламента (наричан по-нататък „Правилникът за дейността“), на свободата на словото и на изразяване на мнение, както и на задължението за мотивиране. Второто основание е нарушение на член 6 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), на общия принцип на безпристрастност и на задължението за мотивиране. Третото основание е нарушение на член 6 от ЕКПЧ, на правото на защита и на член 166, параграф 1 от Правилника за дейността. Четвъртото основание е нарушение на принципа на пропорционалност и на принципа non bis in idem, както и нарушение на задължението за мотивиране.
По първото основание, което се състои в нарушение на член 166 от Правилника за дейността, на свободата на словото и на изразяване на мнение, както и на задължението за мотивиране
19 В самото начало следва да се посочи, че в рамките на настоящото основание, което се подразделя на три части, освен нарушение на неговата свобода на изразяване на мнение, по същество жалбоподателят изтъква нарушение на член 166 от Правилника за дейността, тъй като, от една страна, Парламентът не е доказал, че са изпълнени условията за прилагането на тази разпоредба, и от друга страна, посоченото решение не било мотивирано в достатъчна степен. Впрочем това е потвърдено в съдебното заседание и е отбелязано в протокола.
20 Най-напред следва да се разгледа третата част от това основание, а впоследствие заедно да се разгледат първата и втората му част.
– По третата част, изведена от нарушение на задължението за мотивиране
21 Жалбоподателят поддържа, че решението на Бюрото не е съобразено с изискването за мотивиране, доколкото: първо, в него не са отразени евентуалният отзвук в пресата или реакциите на политическо равнище, второ, в него не се установява, че изказването на жалбоподателя съставлява подстрекаване към ненавист, и трето, в него не се отчита обстоятелството, че разглежданото изказване първоначално е било направено от конгоански дипломат. Освен това мотивите на разглежданото решение не позволявали да се установи дали жалбоподателят е нарушил изключително сериозно реда в пленарното заседание от 7 юни 2016 г., нито кои от принципите, посочени в член 11 от Правилника за дейността, са били нарушени.
22 Парламентът оспорва тези доводи.
23 Следва да се припомни, че задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на спорния акт (вж. решение от 22 май 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, T‑300/10, EU:T:2012:247, т. 180 и цитираната съдебна практика). Всъщност мотивите на едно решение представляват формален израз на съображенията, на които се основава това решение. Тези мотиви може да са достатъчни, но да изразяват неправилни съображения (вж. определение от 12 юли 2012 г., Dover/Парламент, C‑278/11 P, непубликувано, EU:C:2012:457, т. 36 и цитираната съдебна практика).
24 Освен това не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 22 май 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, T‑300/10, EU:T:2012:247, т. 181 и цитираната съдебна практика).
25 В случая решението на Бюрото включва три раздела. В първия (т. 1—27 от решението) са изложени фактите, довели до налагането на разглежданите санкции, предходните изявления на жалбоподателя, които вече са били предмет на санкции, и процедурата на обжалване по вътрешен ред, образувана по искане на последния срещу решението на председателя. Целта на втория (т. 28—37 от решението) е да се докаже, че поведението на жалбоподателя съставлява нарушение на член 11 от Правилника за дейността. Накрая, в третия (т. 38—45 от решението) се съдържа правна преценка на член 166 от Правилника за дейността.
26 По-специално в точки 28—31 от решението си, след като припомня, от една страна, текста на член 11, параграфи 2 и 3 от Правилника за дейността, и от друга страна, обхвата на свободата на словото и на изразяване на мнение, Бюрото на Парламента посочва, че това право може да се ограничи, ако нарушава други права, „по-специално ако посредством упражняването му се нанася оскърбление или обида на други лица“ или „за да се осигури защитата на правата или репутацията на други лица“. Така в точка 32 от посоченото решение Бюрото на Парламента отбелязва, че принципът на свобода на словото, гарантиран на всички членове на Парламента, не се прилага „към език, който е обиден, оскърбителен или неуважителен“ или „към поведение, което накърнява достойнството на Парламента […] и представлява нарушение на основните ценности и принципи на Съюза“.
27 Що се отнася до поведението, за което е упрекнат жалбоподателят, критиките на Парламента в решението на Бюрото се отнасят: до „езика […], който е преднамерено оскърбителен и провокиращ, не само по отношение на лицата от африкански произход, но и по отношение на целия Парламент“ (т. 33); до „[м]етода на цитиране на други лица […], използван умишлено […], с намерението да бъде изразено лично становище“ (т. 34); до „несъмнено обидния по отношение на адресатите характер“ на „идеята чрез глад хората да бъдат принудени да работят“, която „накърнява достойнството на Парламента […] и съставлява нарушение на основните ценности и принципи на Съюза“ (т. 36), и накрая, до „поведението“ на жалбоподателя, което „съставлява нарушение на чл[ен] 11, [параграф] 2 от [П]равилника [за дейността], тъй с като не се проявява взаимно уважение, нарушават се ценностите и принципите, определени в основните актове на С[ъюза], и по-специално се накърнява достойнството на Парламента“ (т. 37).
28 От това следва, че независимо от разглеждането на неговата обоснованост, което ще бъде направено в рамките на първата и втората част от настоящото основание, решението на Бюрото съдържа мотиви, които отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС.
29 Следователно третата част от първото основание трябва да се отхвърли.
– По първата и втората част, които са съответно нарушение на свободата на изразяване на мнение и нарушение на член 166 на Правилника за дейността
30 По същество жалбоподателят посочва, че Парламентът не е доказал, че са изпълнени условията за прилагането на член 166 от Правилника за дейността, и по този начин му е наложил дисциплинарна санкция в нарушение на по-широката свобода на изразяване на мнение, от която се ползва като член на Парламента съгласно постоянната практика на Европейски съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“).
31 В това отношение на първо място той поддържа, че решението на Бюрото е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като в него не е взет предвид в достатъчна степен фактът, че изказването на жалбоподателя, направено при упражняване на парламентарните му задължения в рамките на Парламента, изразява неговите политически възгледи.
32 На второ място жалбоподателят изтъква, че в решението на Бюрото не е доказано, че изказването му действително е нарушило реда в пленарното заседание от 7 юни 2016 г. или че е смутило работата на Парламента в нарушение на член 11 от Правилника за дейността, за да се приеме, че материалните условия по член 166 от посочения правилник действително са били изпълнени.
33 На трето място жалбоподателят изтъква, че съгласно мотивите на решението на Бюрото той е бил санкциониран и за негови изказвания извън пленарното заседание от 7 юни 2016 г. или в рамките на упражняването на правото му на защита, които не попадат в приложното поле на член 166 от Правилника за дейността.
34 Най-напред Парламентът посочва, че преценката за валидността на решението на Бюрото трябва да се извърши единствено от гледна точка на основните права, гарантирани от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), и по-специално от гледна точка на член 11 от нея, който прогласява свободата на изразяване на мнение, и на тълкуването на този член от съда на Съюза. Следователно практиката на ЕСПЧ, на която се позовава жалбоподателят, не била приложима в случая, а можела най-много да послужи като източник на идеи. Дори да се предположи, че тази съдебна практика е приложима, от това не следвало, че неговата свобода на словото е неограничена.
35 По-нататък Парламентът подчертава, че при упражняване на правомощията си по членове 166 и 167 от Правилника за дейността неговия председател и евентуално Бюрото на Парламента имат известна свобода на преценка. Следователно контролът от страна на Общия съд трябвало да се ограничи до разглеждането на въпроса дали упражняването на това правомощие е опорочено от явна грешка в преценката или от злоупотреба с власт и дали са спазени процесуалните гаранции.
36 Накрая Парламентът твърди, че обратно на твърденията на жалбоподателя, решението на Бюрото не е прието в нарушение на неговата свобода на изразяване на мнение, а е в съответствие с член 11, параграфи 2 и 3 и член 166 от Правилника за дейността. Освен това той счита, че доводите на жалбоподателя не се подкрепят от фактите, тъй като посоченото решение действително отчитало обстоятелството, че неговото изказване е направено в рамките на упражняването на парламентарните му задължения.
37 В самото начало е важно да се отбележи, че в случая Парламентът не може да оспори релевантността на ЕКПЧ и на практиката на ЕСПЧ при разглеждането на нарушението на член 166 от Правилника за дейността.
38 Всъщност, макар да е вярно, че докато Съюзът не се присъедини към ЕКПЧ, тя не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза (решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 44 и от 3 септември 2015 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, т. 45), и следователно валидността на акт от вторичното право на Съюза трябва да се преценява единствено от гледна точка на основните права, гарантирани с Хартата (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 46), следва да се припомни, от една страна, че по силата на член 6, параграф 3 ДЕС признатите в ЕКПЧ основни права са част от правото на Съюза като общи принципи, и от друга страна, че съгласно член 52, параграф 3 от Хартата съдържащите се в нея права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, имат същия смисъл и обхват като дадените им в ЕКПЧ. Съгласно разясненията по тази разпоредба, които в съответствие с член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване, съдържанието и обхватът на гарантираните права се определят не само от текста на ЕКПЧ, но по-конкретно и от практиката на ЕСПЧ (вж. решение от 30 юни 2016 г., Toma и Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, т. 41 и цитираната съдебна практика). Освен това от посочените разяснения следва, че с член 52, параграф 3 от Хартата се цели да се осигури необходимата последователност между правата, съдържащи се в Хартата, и съответващите им права, гарантирани от ЕКПЧ, без това да засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз (решение от 28 юли 2016 г., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, т. 50). По-нататък, трябва да се посочи, че тази равностойност на свободите, гарантирани от Хартата, с тези, които са гарантирани от ЕКПЧ, е била обявена формално по отношение на свободата на изразяване на мнение (решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 147).
39 Що се отнася по-специално до свободата на изразяване на мнение, е важно да се припомни, че тя има основно място в демократичните общества и поради това представлява основно право, гарантирано по- конкретно от член 11 от Хартата, член 10 от ЕКПЧ и член 19 от Международния пакт за граждански и политически права, приет от приет от Общото събрание на Организацията на обединените нации на 16 декември 1966 г. (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2011 г., Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, т. 31).
40 В това отношение следва да се припомни, че съгласно практиката на ЕСПЧ, без да се засяга действието на член 10, параграф 2 от ЕКПЧ, свободата на изразяване на мнение се отнася не само до информацията или идеите, които се възприемат благосклонно или са считани за безобидни или неутрални, но и до тези, които засягат, шокират или смущават държавата или част от населението. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и широтата на възгледите, без които няма демократично общество (ЕСПЧ, 7 декември 1976 г., Handyside с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49).
41 Правото на свободно изразяване на мнение обаче не е абсолютно и при определени условия неговото упражняване може да бъде ограничено.
42 Все пак с оглед на основополагащото значение на свободата на изразяване на мнение нейното ограничаване трябва да се преценява стриктно и, както е видно от член 10, параграф 2 от ЕКПЧ и от член 52, параграф 1 от Хартата, намесата в свободата на изразяване на мнение e допустима само ако отговаря на три условия. Първо, въпросното ограничаване трябва да бъде „предвидено в закон“. С други думи, институцията на Съюза, приемаща мерки, които е възможно да ограничат свободата на изразяване на мнение на дадено лице, трябва да разполага с правна основа за тази цел. Второ, ограничението трябва да преследва цел от общ интерес, призната като такава от Съюза. Трето, ограничаването не трябва да бъде прекомерно, което предполага, от една страна, че то трябва да е необходимо и пропорционално спрямо преследваната цел, и от друга страна, същността на тази свобода не трябва да се засяга (вж. в този смисъл решение от 15 юни 2017 г., Kiselev/Съвет, T‑262/15, EU:T:2017:392, т. 69 и 84 и цитираната съдебна практика).
43 Важно е също да се уточни, че намеса или ограничаване на свободата на изразяване на мнение може да се счита за „предвидено в закон“ само ако нормата е формулирана достатъчно точно, така че последиците от нея да са предвидими и да позволява на своя адресат да съобрази поведението си (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 17 февруари 2004 г., Maestri с/у Италия, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 30).
44 От друга страна, следва да се отбележи, че в условията на демокрация Парламентът и подобните на него органи са абсолютно необходима трибуна за политическия дебат. Следователно намеса в свободата на изразяване на мнение, упражнявана в рамките на тези органи, може да се обоснове само по императивни съображения (ЕСПЧ, 17 декември 2002 г., A. с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, § 79).
45 Освен това, както ЕСПЧ поддържа последователно в практиката си, свободата на депутатите на изразяване на мнение е от особено голямо значение. Всъщност свободата на изразяване на мнение е ценна за всички хора, но има особена стойност за народен избраник, който представлява своите избиратели, изразява техните тревоги и защитава интересите им. Ето защо намесата в свободата на изразяване на мнение на депутат от опозицията, какъвто е жалбоподателят, изисква съдът да упражни възможно най-строг контрол (ЕСПЧ, 23 април1992 г., Castells с/у Испания, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, § 42).
46 Следователно трябва да се приеме, че свободата на депутатите на изразяване на мнение трябва да се ползва от засилена защита с оглед на основното значение на Парламента в демократичното общество.
47 Въпреки това, като подчертава, че изказванията, направени в Парламента, изискват висока степен на защита, наскоро ЕСПЧ прие, че с оглед на тясната връзка между реалния демократичен характер на даден политически режим и функционирането на Парламента, упражняването на свободата на изразяване на мнение в рамките на Парламента понякога трябва да отстъпи пред легитимни интереси, каквито са защитата на реда на парламентарните дейности и на правата на другите депутати (ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 138—141).
48 От значение е да се отбележи, че от една страна, ЕСПЧ е свързал възможността даден парламент да санкционира поведението на свой член с необходимостта от защита на реда на парламентарните дейности, а от друга страна, този съд е признал на парламентите широка автономия да уредят начина, времето и мястото, избрани от депутатите за техните изказвания (като в резултат от това контролът, упражняван от ЕСПЧ, е ограничен), но в замяна на това е признал много тясно поле на действие при определяне на рамките на съдържанието на изказванията на депутатите (като в резултат от това контролът, упражняван от ЕСПЧ, е по-строг). В съдебната си практика в това отношение този съд се позовава единствено на „необходима степен на регламентация […], за да се осуети използването на изразни средства, като например преки или непреки призиви към насилие“ (ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 140).
49 Следователно, от една страна, в правилник за дейността на даден парламент може да се предвижда възможността за санкциониране на изказванията на депутатите само в хипотезата, в която те засягат нормалното функциониране на парламента или представляват сериозна опасност за обществото, като например призиви към насилие или расова ненавист.
50 От друга страна, признатото на парламентите правомощие да налагат дисциплинарни санкции, за да гарантират нормалното протичане на своите дейности или защитата на определени основни права, принципи или свободи, трябва да се съвмести с необходимостта да се осигури зачитането на свободата на депутатите на изразяване на мнение.
51 Ето защо, като се отчита особеното значение на свободата на депутатите на изразяване на мнение и стриктните граници, в които тя може да бъде ограничавана, в съответствие с принципите, изведени в практиката на ЕСПЧ в този контекст, следва да се провери дали, като е наложил разглежданата дисциплинарна санкция, Парламентът е спазил условията, предвидени в член 166, параграф 1 от неговия правилник за дейността.
52 В случая Правилникът за дейността, в редакцията му към момента на настъпване на фактите, която е приложена от Бюрото на Парламента, предвижда в дял VII, глава четвърта, озаглавена „Мерки в случай на неспазване на нормите за поведение на членове на ЕП“, незабавни мерки, които могат да бъдат взети от председателстващия заседанието, за да възстанови реда (член 165 от Правилника за дейността), и дисциплинарни санкции, които могат да бъдат приети от председателя на Парламента спрямо член на Парламента (член 166 от Правилника за дейността).
53 По силата на член 166, параграф 1 от Правилника за дейността, който е приложен в случая, председателят на Парламента взема мотивирано решение за налагане на подходяща санкция „[п]ри изключително сериозни нарушения на реда или смущаване на работата на Парламента в нарушение на принципите, предвидени в член 11 […]“.
54 Следва обаче да се подчертае, че текстът на член 166, параграф 1 от Правилника за дейността е различен на отделните езици. Така, за разлика от текста на тази разпоредба на френски език, представен от Парламента по искане на Общия съд и цитиран в точка 53 по-горе и в точка 38 от решението на Бюрото, и по-специално за разлика от текста на немски, италиански, испански, нидерландски и гръцки език, в текста на английски език не се споменава смущаването „на работата“ или „на дейността“ на Парламента, а се използва изразът „disruption of Parliament“. Според Парламента този израз се отнася не само до работата в пленарната зала на Парламента, а обозначава хипотеза, която надхвърля пределите на пленарното заседание и включва накърняването на неговата репутация или достойнство като институция.
55 В това отношение е от значение да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика необходимостта от еднакво тълкуване на разпоредба на правото на Съюза налага при различия между текстовете на различните езици на въпросната разпоредба тя да се тълкува с оглед на контекста и целта на правната уредба, от която е част (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 2016 г., Bayer CropScience и Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, т. 84 и цитираната съдебна практика).
56 Следователно не може да бъде възприета тезата, поддържана от Парламента в съдебното заседание, че за целите на тълкуването на волята на законодателя и на текстовете на всички езици трябва да се изхожда от текста на английски на член 166 от Правилника за дейността.
57 Всъщност, предвид контекста и целта на член 166 от Правилника за дейността този член се отнася до случаите на засягане на нормалното функциониране на Парламента или на реда на парламентарните дейности и следователно има за цел да санкционира поведението на участващ в заседанието или в парламентарната работа член на Парламента, което може сериозно да затрудни тяхното провеждане. Впрочем, както беше припомнено в точки 48—50 по-горе, това тълкуване съответства на целта, която по принцип се преследва от дисциплинарните разпоредби в правилник на парламент, чийто легитимен характер е признат от ЕСПЧ (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 138—140).
58 От друга страна, следва да се посочи, че текстът на член 166 от Правилника за дейността навежда на мисълта, че могат да се санкционират два възможни случая, а именно „изключително сериозни нарушения на реда [в пленарното заседание]“ или „смущаване на работата на Парламента в нарушение на принципите, предвидени в член 11 […]“.
59 В това отношение е важно да се отбележи, че нито от решението на Бюрото, нито от писмените изявления на страните се установява, че изказването на жалбоподателя пред Парламента в пленарното заседание от 7 юни 2016 г. е нарушило по какъвто и да било начин реда в посоченото заседание по смисъла на първата хипотеза по член 166, параграф 1 от Правилника за дейността. Разглежданото решение се ограничава само до това да посочи, че вследствие на изказването на жалбоподателя заместник-председателят на Парламента, който е провеждал разискванията, го е призовавал към спазване на реда, а впоследствие член на Парламента е прибягнал до съвсем обичайната процедура на „синята карта“, която не е показателна за каквото и да било нарушение на реда в пленарното заседание, за да поиска от жалбоподателя да представи доказателства в подкрепа на твърденията си.
60 Освен това в рамките на писмените си отговори на въпросите на Общия съд, както и в съдебното заседание Парламентът потвърждава, че изобщо не е било налице изключително сериозно нарушение на реда или смущаване на работата по време на проведеното в него пленарното заседание от 7 юни 2016 г. и в рамките на свързаните с него разисквания вследствие на изказването на жалбоподателя. Парламентът обаче посочва, че случаят на жалбоподателя все пак попада във втората хипотеза по член 166, параграф 1 от Правилника за дейността, а именно „смущаване на работата“, което било пряка последица от нарушаването на принципите, установени в член 11 от същия правилник, в които са предвидени правила за поведение на членовете на Парламента. В това отношение Парламентът твърди, че „смущаването“, което обосновавало налагането на дисциплинарни санкции срещу жалбоподателя, се е проявило извън заседанието, посредством накърняване на неговата репутация и достойнство като институция. Освен това Парламентът уточнява, че смущаването на работата, посочено в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността, не било ограничено до разискванията или дейностите в рамките на тази институция, а следвало да му се придаде по-широк смисъл, който обхваща Парламента като цяло, достойнството и репутацията му и следователно неговото функциониране.
61 Тези доводи не могат да бъдат приети.
62 Всъщност, първо, се налага изводът, че твърдението на Парламента в съдебното заседание, че положението на жалбоподателя се обхваща от втората хипотеза на член 166, параграф 1 от Правилника за дейността, а именно смущаване на работата на Парламента, не произтича от решението на Бюрото, в което не е уточнено кое сред посочените в тази разпоредба нарушения е било установено в случая. Освен това в точка 40 от същото решение е направен извод за наличието на нарушение на принципите, посочени в член 11 от разглеждания правилник, и в резултат от това — за съществуването на изключително сериозно нарушение на реда в пленарното заседание или на работата на Парламента. В това отношение обаче е достатъчно да се припомни, че именно в член 166, а не в член 11 от Правилника за дейността, са уточнени условията, при които може да бъде наложена санкция на член на Парламента. Всъщност член 11 от посочения правилник съдържа норми за поведение, основаващи се на принципите и ценностите, на които трябва да отговаря поведението на членовете на Парламента, като същевременно се ограничава до това да посочи, че неспазването на тези правила може да доведе до прилагане на мерките в съответствие с членове 165, 166 и 167 от същия правилник. Следователно изводът в точка 40 от решението на Бюрото, че нарушението на принципите, посочени в член 11 от този правилник, води ipso facto до констатация за „изключително сериозно нарушение на реда в заседанието или смущаване на работата на Парламента“, не следва по никакъв начин от посочената разпоредба.
63 Второ, що се отнася до условието, свързано със смущаването на работата на Парламента, е необходимо да се отбележи, че макар в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността да са посочени принципите, предвидени в член 11 от същия правилник, буквалното тълкуване на първата от тези разпоредби би довело до това да се приеме, че неспазването на посочените принципи не е самостоятелно основание за ангажиране на отговорността, а е допълнително условие, което е необходимо, за да се санкционира смущаването на работата на Парламента, което впрочем тази институция потвърди в съдебното заседание. От това следва, че дори да бъде прието за установено нарушение на принципите, предвидени в член 11 от Правилника за дейността, само по себе си то не може да бъде санкционирано като такова, а само е придружено от смущаване на работата на Парламента, което тази институция също потвърди в съдебното заседание.
64 Трето, обратно на твърденията на Парламента в съдебното заседание, посоченото в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността смущаване на работата му, конкретизирано извън пленарната зала поради отзвука от изказването на жалбоподателя извън Парламента, не може да се счита за накърняване на репутацията или достойнството на Парламента като институция. Впрочем в решението на Бюрото не се посочва нищо в това отношение и то не съдържа никаква преценка на критериите, от които се е ръководило Бюрото на Парламента, за да установи твърдяното накърняване на достойнството на Парламента. Нещо повече, тъй като не са определени обективни критерии за преценката на наличието на подобно накърняване и предвид най-малкото неясния характер на понятието „достойнство на Парламента“ или понятието за накърняване на това достойнство, както и голямата свобода на преценка на Парламента в тази област, такова тълкуване би довело до произволно ограничаване на свободата на депутатите на изразяване на мнение.
65 Нещо повече, следва да се посочи, че член 11, параграф 2, първа алинея от Правилника за дейността се отнася до „поведението“ на членовете на Парламента и предвижда, че то трябва да съответства на определени изисквания, а именно да се характеризира с взаимно уважение, да се основава на ценностите и принципите на Съюза, да зачита достойнството на Парламента, да не нарушава нормалното протичане на парламентарната работа или реда и спокойствието в помещенията на Парламента. Освен това член 166, параграф 2 от посочения правилник също се отнася до поведението на членовете на Парламента и предвижда, че при оценката на това поведение се вземат предвид неговият епизодичен, повтарящ се или системен характер, както и неговата тежест, въз основа на насоките, съдържащи се в приложение XV към посочения правилник. В замяна на това изказванията, думите или речите не са посочени и следователно сами по себе си те не могат да бъдат предмет на санкция.
66 Това тълкуване се потвърждава от член 11, параграф 3, първа алинея от Правилника за дейността, съгласно който „[п]рилагането на настоящия член по никакъв начин не възпрепятства оживеността на парламентарните разисквания, нито ограничава свободата на изказване на членовете на ЕП“. Освен това подобно тълкуване на член 11, параграф 2 от посочения правилник се подкрепя от скорошното му изменение, влязло в сила на 16 януари 2017 г., което цели да разшири приложното поле на дисциплинарните санкции. Всъщност изричната забрана на клеветнически, расистки или ксенофобски изказвания или поведение е добавена в новия член 11, параграф 3, втора алинея от Правилника за дейността. Освен това член 11, параграф 3, първа алинея от Правилника за дейността, понастоящем член 11, параграф 4, първа алинея от посочения правилник, също е изменен и занапред предвижда, че „[п]рилагането на настоящия член не възпрепятства по друг начин оживеността на парламентарните разисквания, нито ограничава свободата на изказване на членовете на ЕП“. От това следва, че дори да се предположи, че изказвания, направени в рамките на парламентарните задължения, могат да бъдат уподобени на поведение и на това основание да съставляват нарушение на принципите, посочени в член 11, параграф 2 от Правилника за дейността в приложимата му към момента на настъпване на фактите редакция, в настоящото дело тези изказвания не могат да са предмет на санкция при липса на изключително сериозно нарушение на реда или смущаване на работата на Парламента.
67 Впрочем разграничението, направено в точка 1 от приложение XV относно насоките, към които препраща член 166, параграф 2 от Правилника за дейността (вж. т. 65 по-горе), между, от една страна, видими действия, които могат да бъдат толерирани при определени условия, и от друга страна, „действия, които действително смущават парламентарната дейност“, не позволява да се приеме, че изказванията в пленарното заседание могат да бъдат включени в последната категория поведение и санкционирани на това основание, ако не е констатирано изключително сериозно нарушение на реда или смущаване на работата на Парламента.
68 С оглед на гореизложеното, както и на особеното значение на свободата на депутатите на изразяване на мнение и стриктните граници, в които тя може да бъде ограничавана, припомнени в точки 37—50 по-горе, членове 11 и 166 от Правилника за дейността, в приложимата им по настоящото дело редакция, трябва да се тълкуват в смисъл, че не позволяват санкционирането на член на Парламента за изказвания, направени в рамките на парламентарните му задължения. Дори да се предположи, че подобни изказвания могат да се уподобят на поведение на съответния член на Парламента, във всички случаи те не би могло да са предмет на санкции, с оглед на липсата на изключително сериозно нарушение на реда в пленарното заседание или на смущаване на работата на Парламента, в нарушение на член 11 от Правилника за дейността.
69 При тези условия и въпреки особено шокиращия характер на думите, използвани от жалбоподателя в изказването му в пленарното заседание от 7 юни 2016 г., в случая Парламентът не е имал право да му наложи дисциплинарна санкция на основание член 166, параграф 1 от своя правилник за дейността. Впрочем тази институция няма основание да твърди, както е направила в съдебното заседание, че в действителност е санкционирала езика, използван от жалбоподателя в неговото изказване, а не съдържанието на това изказване, по-специално предвид формулировката на точки 34 и 36 от решението на Бюрото, в които е посочено „намерението [на жалбоподателя] да изрази своето собствено мнение“ или „идеята“, изразена от жалбоподателя.
70 Освен това, дори да се приеме, че смущаването на работата не се ограничава stricto sensu до пленарната зала предвид обстоятелството, че позоваването в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността на „реда [в заседанието]“, се отнася само до първата посочена хипотеза, а именно изключително сериозно нарушение, толкова широко разбиране като поддържаното от Парламента не може да се приеме по съображенията, изложени в точка 64 по-горе.
71 От изложеното дотук следва, че първото основание трябва да се приеме, без да е необходимо произнасяне по доводите на жалбоподателя, че е бил санкциониран и за изказвания, направени извън пленарното заседание от 7 юни 2016 г. или при упражняване на правото му на защита.
72 С оглед на гореизложеното второто искане следва да се уважи и решението на Бюрото да се отмени, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания, изтъкнати в подкрепа на искането за отмяна. При тези обстоятелства не е необходимо произнасяне по приемането на поисканото от жалбоподателя процесуално-организационно действие, свързано с второто основание.
По искането за обезщетение
73 В подкрепа на искането си за обезщетение жалбоподателят поддържа, че отмяната на решението на Бюрото няма да позволи да се поправят всички претърпени от него вреди. Ето защо той иска, от една страна, обезщетение в размер на 3 060 EUR, за имуществената вреда, произтичаща от лишаването му от право на надбавка за дневни разходи. От друга страна, жалбоподателят иска Парламентът да бъде осъден да заплати сумата от 10 000 EUR като обезщетение за неимуществената вреда, произтичаща от отстраняването му от участие в дейностите на Парламента, както и от накърняването на репутацията и честта му.
74 Парламентът поддържа, че искането за обезщетение за имуществената вреда е недопустимо. Освен това той счита, че отмяната на решението на Бюрото е достатъчна, за да се поправи неимуществената вреда на жалбоподателя. При условията на евентуалност той счита, че е подходящо да се присъди сума, не по-висока от 1 000 EUR.
75 В случая, що се отнася, на първо място, до искането за обезщетение на имуществената вреда, произтичаща от лишаването от правото на надбавка за дневни разходи, е достатъчно да се посочи, че жалбоподателят не обяснява защо обстоятелството, че вече е понесъл разглежданата санкция, няма да му позволи да получи обезщетение на цялата претърпяна вреда дори в случай на отмяна на решението на Бюрото, още повече че той се ограничава до това да претендира заплащането на сумата, съответстваща на надбавката, която е щял да получи, ако санкцията не беше наложена, а именно 3 060 EUR. С оглед обаче на отмяната на решението на Бюрото и съгласно член 266 ДФЕС Парламентът е длъжен да предприеме необходимите мерки за изпълнение на настоящото решение, което предполага да възстанови сумите, съответстващи на надбавката за дневни разходи, чието плащане е било спряно.
76 От това следва, че искането за обезщетение на имуществената вреда трябва да се отхвърли.
77 На второ място, що се отнася до искането за обезщетение на неимуществените вреди, които жалбоподателят твърди, че е претърпял, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика отмяната на незаконосъобразен акт може сама по себе си да съставлява подходящо и по принцип достатъчно средство за поправяне на всяка неимуществена вреда, която може да е настъпила вследствие на този акт (решения от 9 юли 1987 г., Hochbaum и Rawes/Комисия, 44/85, 77/85, 294/85 и 295/85, EU:C:1987:348, т. 22 и от 9 ноември 2004 г., Montalto/Съвет, T‑116/03, EU:T:2004:325, т. 127), освен ако жалбоподателят не докаже, че е претърпял неимуществени вреди, които са отделни от незаконосъобразността, довела до отмяната, и не могат да бъдат напълно поправени с тази отмяна (вж. решение от 25 юни 2015 г., EE/Комисия, F‑55/14, EU:F:2015:66, т. 46 и цитираната съдебна практика).
78 В конкретния случай преписката не съдържа нищо, от което да се направи извод,, че решението на председателя и решението на Бюрото са били приети при условия, които са причинили на жалбоподателя неимуществени вреди, отделни от отменения акт. Ето защо искането за обезщетение на неимуществените вреди трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
79 Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила съответно по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Доколкото в настоящия случай е уважено само искането за отмяна, следва да се постанови, че всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести разширен състав)
реши:
1) Отменя решението на Бюрото на Европейския парламент от 1 август 2016 г.
2) Отхвърля искането за обезщетение.
3) Г‑н Janusz Korwin-Mikke и Парламентът понасят направените от тях съдебни разноски.
BerardisPapasavvasSpielmann
CsehiSpineanu-Matei
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 31 май 2018 година.
Подписи