EUROPEISKA UNIONENS PERSONALDOMSTOLS DOM
(tredje avdelningen)
den 12 december 2012
Mål F‑43/10
Maria Concetta Cerafogli
mot
Europeiska centralbanken (ECB)
”Personalmål – ECB:s personal – Klagomål avseende mobbning – Administrativ utredning – Tillgång till handlingarna avseende utredningen – Utredningsrapport – Uppenbart oriktig bedömning”
Saken: Talan har väckts i enlighet med artikel 36.2 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, vilket bifogats EU-fördraget och EUF-fördraget. Maria Concetta Cerafogli har i huvudsak yrkat att det beslut som Europeiska centralbankens (ECB) direktion meddelade den 17 november 2009 om att avsluta den interna administrativa utredning som inleddes som en följd av hennes klagomål om diskriminering (nedan kallat det angripna beslutet) ska ogiltigförklaras.
Avgörande: Talan ogillas. Sökanden ska bära sina rättegångskostnader och ersätta ECB:s rättegångskostnader.
Sammanfattning
1. Talan väckt av tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Saken – Föreläggande som riktas till administrationen – Fastställelse – Avvisning
(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 42)
2. Talan väckt av tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Ansökan om särskild prövning – Formkrav – Tillräckligt precisa – Redogörelse för vissa invändningar i bilagor som inkommit utom fristen – Avvisning
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 90.2; anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal, artikel 41; arbetsordningen för Europeiska centralbanken, artikel 8.1.6)
3. Talan väckt av tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Ansökan om särskild prövning – Samstämmighet mellan ansökan om särskild prövning och själva ansökan – Objektiv identitet – Ändring av föremålet för tvisten – Avvisning
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 91.1; anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 41)
4. Domstolsförfarande – Rättskraft – Räckvidd – En andra talan kan inte upptas till sakprövning – Villkor – Samma föremål – Ifrågasättande av en rättsakt som i sak var identisk med den som ifrågasattes inom ramen för den första talan, men som grundade sig på andra faktiska och rättsliga omständigheter – Rättskraft föreligger inte
5. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Rättigheter och skyldigheter – Intern utredning avseende påstådd mobbning – Den sökandes rätt att yttra sig och få tillgång till handlingarna avseende utredningen – Gränser
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001, artikel 20)
6. Talan väckt av tjänstemän – Grunder – Grund som avser åsidosättande av rätten att yttra sig – Fastställelse ex officio
7. Tjänstemän – Beslut som går någon emot – Motiveringsskyldighet – Beslut som antas i ett sammanhang som mottagaren känner till – Beaktande av den rättsliga kontexten
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 25)
8. Europeiska centralbanken – Direktionen – Möten – Frist för översändelse av dagordningen till mötesdeltagarna – Har inte iakttagits – Brist som inte innebär att ett beslut som antagits av direktionen ska upphävas – Bevisbörda
(Arbetsordningen för Europeiska centralbanken, artikel 3.1)
9. Talan väckt av tjänstemän – Grunder – Uppenbart oriktig bedömning – Begrepp – Bevisbörda
10. Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – Kollega som har en negativ inställning till en tjänsteman och som till de överordnade framfört anmärkningar avseende dennes arbete och uppförande – Omfattas inte – Krav på att det påstådda mobbningsoffrets uppfattning av situationen är av objektiv karaktär
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 12a)
11. Domstolsförfarande – Rättegångskostnader – Fastställande – Ersättningsgilla kostnader – Begrepp – Arvoden som en tjänsteman har att erlägga till en advokat för de tjänster som denne tillhandahållit inom ramen för det administrativa förfarandet – Omfattas inte
(Personaldomstolens rättegångsregler, artiklarna 86 och 91)
1. Det ankommer inte på unionsdomstolen att rikta förelägganden till administrationen eller att göra rättsliga uttalanden i samband med sin laglighetsprövning med stöd av artikel 42 i anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal.
(se punkt 43)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 15 december 2010, Saracco mot ECB, F‑66/09, punkt 39
2. Det administrativa förfarande som föreskrivs i artikel 41 i anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal och i artikel 8.1.6 i arbetsordningen för Europeiska centralbanken är av informellt slag, i likhet med det förfarande för klagomål som inrättats genom artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
Således krävs inte att den ansökan om särskild prövning som föreskrivs i artikel 41 i anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal och i artikel 8.1.6 i arbetsordningen för Europeiska centralbanken utformas på särskilt sätt för att kunna upptas till prövning och banken är skyldig att pröva ansökan med ett öppet förhållningssätt. För att kunna upptas till prövning räcker det att nämnda ansökan är tillräckligt precis så att banken kan få kännedom om de grunder och argument som den berörda personen anger till stöd för klagomålet mot det omtvistade beslutet.
Under sådana omständigheter kan ett för sent översändande av en bilaga a priori inte anses utgöra ett åsidosättande av principen om tvingande tidsfrister om ansökan om särskild prövning i sig inkommit inom den föreskrivna fristen.
I en sådan särskild kontext där de bilagor som ingetts efter utgången av den föreskrivna fristen inte endast fyller en bevisfunktion utan tvärtom innehåller den anställdes anmärkningar i detalj och de ska anses utgöra en del av ansökan om särskild prövning, innebär emellertid ett för sent översändande av nämnda bilagor att fristen för att inkomma med en ansökan om särskild prövning får anses ha överskridits.
Dessutom är det, även om det rör sig om ett administrativt förfarande av informellt slag, fråga om en åtgärd som syftar till att förlikning ska uppnås. I ett sådant sammanhang kan det inte anses vara godtagbart att den anställde tvingar administrationen att i själva ansökan om särskild prövning och i viktiga bilagor söka efter uppgifter som rör den anställdes olika argument, när det faktiskt föreskrivs en rimlig tidsfrist på två månader för den anställde att inkomma med ansökan.
(se punkterna 50–52 och 54–56)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: 22 juni 1990, Marcopoulos mot domstolen, T‑32/89 och T‑39/89, punkt 28; 7 mars 1996, Williams mot revisionsrätten, T‑146/94, punkt 48; 13 januari 1998, Volger mot parlamentet, T‑176/96, punkt 65
Personaldomstolen: 1 juli 2010, Mandt mot parlamentet, F‑45/07, punkterna 111 och 113
3. Regeln om överensstämmelse mellan ansökan om särskild prövning och själva ansökan ska förstås på så sätt att med förbehåll för invändningar om rättsstridighet och naturligtvis grunder som utgör tvingande rätt, det normalt sett är fråga om en ändring av saken i målet, med följden att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av att regeln om överensstämmelse inte har följts, endast om sökanden i sin ansökan om särskild prövning enbart har kritiserat den formella giltigheten av den rättsakt som går honom emot, däribland dess processuella aspekter, och därefter i sin ansökan åberopar materiella grunder eller i det motsatta fallet då sökanden, efter att i sin ansökan om särskild prövning endast ha bestritt lagenligheten i sak av den rättsakt som går honom emot, inger en ansökan som innehåller grunder rörande rättsaktens formella giltighet, däribland dess processuella aspekter.
(se punkt 61)
Hänvisning till
Personaldomstolen: ovannämnda målet Mandt mot parlamentet, punkterna 110, 119 och 120; 29 september 2011, da Silva Tenreiro mot kommissionen, F‑72/10, punkt 59, vilken har överklagats till Europeiska unionens tribunal, mål T‑643/11 P
4. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är det viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas.
Rättskraften hos en dom kan utgöra hinder för att pröva en talan, om denna talan och den talan som gett upphov till den aktuella domen har samma parter, samma föremål och grundar sig på samma omständigheter. Den rättsakt som begärs ogiltigförklarad är av grundläggande betydelse vid bedömningen av föremålet för en talan. I sådana fall där det väckts flera talan mot vissa angivna beslut som administrationen formellt antagit, kan det inte endast på den grunden fastställas att nämnda talan inte rör samma sak, om nämnda beslut i sak har samma innehåll och har antagits på samma grunder.
Även om de argument som åberopats till stöd för en talan i viss mån överensstämmer med de som åberopats vid ett tidigare tillfälle utgör den senare talan inte en upprepning av den första utan gäller ett nytt föremål om nya rättsliga och sakliga grunder åberopats till stöd för denna talan.
(se punkterna 68 och 69)
Hänvisning till
Domstolen: 19 september 1985, Hoogovens Groep mot kommissionen, 172/83 och 226/83, punkt 9; 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, punkt 38
Förstainstansrätten: 5 juni 1996, NMB Frankrike m.fl. mot kommissionen, T‑162/94, punkt 37; 12 december 1996, Altmann m.fl. mot kommissionen, T‑177/94 och T‑377/94, punkt 52
Europeiska unionens tribunal: 25 juni 2010, Imperial Chemical Industries mot kommissionen, T‑66/01, punkterna 197, 207 och 208
5. Sökanden inte kan göra gällande att institutionen är skyldig att iaktta den rätt till försvar som enligt fast rättspraxis utgör en grundläggande unionsrättslig princip som ska iakttas i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot. Ett utredningsförfarande som genomförs till följd av en ansökan om bistånd med anmälan om mobbning som lämnats in av en tjänsteman kan under inga omständigheter likställas med ett utredningsförfarande som inleds mot nämnda tjänsteman. Den omständigheten att ett beslut i processuellt avseende utgör en akt som går denne emot kan inte automatiskt leda till slutsatsen – utan att beakta karaktären hos det förfarande som har tillämpats i förhållande till den berörde – att myndigheten var skyldig att höra tjänstemannen innan det fattade ett sådant beslut. Mot bakgrund av principer som hänför sig till lagstiftning, administrativ praxis och unionens rättspraxis på området för konkurrens, statligt stöd och företagskoncentrationer, står det klart att det gjorts en gradering mellan berörda tredjemän vid fastställelsen av omfattningen av deras rätt att yttra sig beroende på i vilken grad deras intressen kan påverkas. Även i avsaknad av bestämmelser och kontext som medför att det föreligger en rätt att yttra sig, ska den part som berörs av ett administrativt förfarande emellertid ha möjlighet att redan under förfarandet ta ställning till och uttala sig om relevansen av de uppgifter som rör denne, uppgifter som densamme är bäst lämpad att tillhandahålla och det inte visats att myndigheten kan förfara på annat sätt.
Vad beträffar en intern administrativ utredning avseende ett påstått fall av mobbning som inletts som en följd av att ett klagomål framförts av en tjänsteman vid Europeiska centralbanken, har sistnämnda tjänsteman även om utredningen inte avser denne rätt att, med stöd av principen om god förvaltningssed, göra gällande rätten att yttra sig över de omständigheter som den berörs av. Ett beslut om att avslå ett sådant klagomål kan nämligen få allvarliga konsekvenser, då mobbning kan vara mycket skadligt för offrets hälsa och ett eventuellt erkännande från administrationens sida att mobbning förekommit i sig kan ha en positiv inverkan på den utsatta personens återhämtningsprocess. Den processuella rättighet som sökanden kan göra gällande och som är skild från rätten till försvar är emellertid inte lika omfattande som sistnämnda rättighet. Det är tillräckligt att personen i fråga ges möjlighet att ta ställning till och uttala sig om relevansen av de uppgifter som rör denne och i förekommande fall förklara varför det inte finns stöd för den slutsats som dragits i utkastet till utredningsrapport. Den processuella rättighet som sökanden ges är inte heller absolut. Om rapporten i en mobbningsutredning är omfattande och det inte finns några uppgifter som ger anledning att tvivla på riktigheten i utsagornas innehåll, är det inte, utom i särskilda fall, orimligt att vilja garantera anonymiteten för dem som lämnat utsagor och säkerställa att de uppgifter som kan innebära att de identifieras behandlas konfidentiellt. Syftet är att även i sökandenas intresse möjliggöra neutrala och objektiva utredningar i vilka personalen samarbetar fullt ut. Det förefaller inte heller orimligt att vilja förhindra att de som lämnat utsagor i efterhand påverkas av de personer som anklagats, eller av sökandena. Vidare är det rimligt att anse att utsagornas konfidentialitet är nödvändig för att bibehålla en god arbetsmiljö och säkerställa att arbetet fungerar väl. Det har nämligen inte visats att, i sådana fall där utredningen inte bekräftar den uppfattning som de personer som är övertygade om att vara utsatta för mobbning företräder, dessa personer upphör att känna sig frustrerade och misstänksamma när total insyn ges på området.
Vidare innebär artikel 20 i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter att det är tillåtet att begränsa sökandens processuella rättighet. Det ska nämligen inte glömmas bort att utsagor som lämnas inom ramen för en mobbningsutredning inte endast berör den som ingett klagomålet, utan även den del av personalen som ifrågasätts och dem som hörs inom ramen för utredningen. Det föreligger en betydande skillnad mellan ett sådant fall, där andra personers rättigheter och inte sökandens ifrågasätts, och fall där sökandena begär tillgång till faktiska omständigheter som uteslutande berör dem.
(se punkterna 85, 86, 91-93, 95, 97 och 98)
Hänvisning till
Domstolen: 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, punkterna 23–25; 29 april 2004, parlamentet mot Reynolds, C‑111/02 P, punkt 57; 9 november 2006, kommissionen mot De Bry, C‑344/05 P, punkt 37; 29 juni 2010, kommissionen mot Alrosa, C‑441/07 P, punkt 91
Förstainstansrätten: 27 november 1997, Kaysersberg mot kommissionen, T‑290/94, punkterna 108 och 113; 7 juni 2006, Österreichische Postsparkasse mot kommissionen, T‑213/01 och T‑214/01, punkt 106; 17 oktober 2006, Bonnet mot domstolen, T‑406/04, punkt 76
Personaldomstolen: 30 november 2009, Wenig mot kommissionen, F‑80/08, punkt 48; 16 maj 2012, Skareby mot kommissionen, F‑42/10, punkterna 46 och 48
Europeiska unionens tribunal: 12 maj 2010, Bui Van mot kommissionen, T‑491/08 P, punkt 75
6. En grund som avser rätten att yttra sig kan göras gällande ex officio. Därför har en sökande rätt att åberopa den principen i samband med det skriftliga förfarandet.
(se punkt 89)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 11 september 2008, Bui Van mot kommissionen, F‑51/07, punkt 77 och där angiven rättspraxis
7. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom. Följaktligen utgör en hänvisning till en rapport eller ett meddelande som innehåller en motivering och har meddelats en godtagbar motivering.
Motiveringsskyldigheten bör dessutom bedömas med hänsyn till det sammanhang och det förfarande under vilka den ifrågasatta förordningen har antagits samt till alla rättsliga bestämmelser som reglerar det berörda området. Eftersom den rättsliga kontexten i ett mobbningsfall kan utgöra hinder för att sökanden ges tillgång till samtliga utsagor som lämnats under utredningen, ska ett beslut som innebär att utredningen avslutas inte anses vara bristfälligt motiverat när det endast hänvisas till utredningsrapporten till vilken nämnda utsagor inte bifogats.
(se punkterna 108, 111 och 112)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 23 november 2010, Marcuccio mot kommissionen, F‑65/09, punkt 61
Europeiska unionens tribunal: 8 juni 2011, kommissionen mot Marcuccio, T‑20/09 P, punkterna 67 och 68
8. Det följer av artikel 3.1 i arbetsordningen för Europeiska centralbankens direktion att de handlingar som rör dagordningen i princip ska skickas till direktionen minst två dagar före möten som det organet håller. Härav följer att handlingarna ska ha skickats inom den fristen, men att det inte föreligger något krav på att mötesdeltagarna ska ha mottagit handlingarna inom nämnda frist.
För att ett åsidosättande av bestämmelserna i nämnda arbetsordning för direktionen ska kunna utgöra en sådan brist som innebär att ett beslut som antagits av direktionen ska upphävas, ankommer det på den berörda personen att visa att nämnda beslut kunde ha haft ett annat innehåll om det inte hade förekommit något åsidosättande. Det villkoret är emellertid inte uppfyllt om den berörda personen endast påstår att direktionens ledamöter inte i vederbörlig mån fick kännedom om handlingen innan de fattade beslut om de verkningar som handlingen skulle ges, eftersom de mottog handlingen först den dag då mötet hölls.
(se punkterna 116 och 117)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: 9 mars 1999, Hubert mot kommissionen, T‑212/97, punkt 53
Personaldomstolen: 7 maj 2008, Lebedef mot kommissionen, F‑36/07, punkt 57; 13 september 2011, Behnke mot kommissionen, F‑68/10, punkt 42
9. En bedömning kan härvid anses uppenbart oriktig enbart när den lätt kan upptäckas mot bakgrund av de kriterier som lagstiftaren har avsett att uppställa för administrationens beslutsbefogenheter. För att det ska kunna fastställas att administrationen har gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna som kan berättiga ogiltigförklaring av ett beslut måste de bevis som det ankommer på sökanden att förebringa således vara tillräckliga för att den bedömning av de faktiska omständigheterna som administrationen gjort i sitt beslut ska förefalla orimlig. Med andra ord ska talan inte bifallas såvitt avser grunden avseende uppenbart oriktig bedömning om administrationens bedömning av de faktiska omständigheterna kan anses rimlig trots den bevisning som sökanden har förebringat. Så är fallet särskilt när administrationen i det berörda beslutet har gjort oriktiga bedömningar vilka tillsammans är av mindre betydelse och inte kan ha varit avgörande för administrationens beslut.
(se punkt 131)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 29 september 2011, AJ mot kommissionen, F‑80/10, punkterna 34–36 och där angiven rättspraxis; 28 mars 2012, BD mot kommissionen, F‑36/11, punkt 83
10. En tjänstemans eller en anställds negativa inställning till en kollega och den omständigheten att nämnda tjänsteman eller anställd framfört anmärkningar till de överordnade avseende kollegans arbete, dennes förseningar vid utförandet av arbetsuppgifterna och dennes samarbetssvårigheter utgör inte i sig mobbning.
Vidare kan man av artikel 12a i tjänsteföreskrifterna dra slutsatsen att även om det är viktigt att beakta hur den person som anser sig vara utsatt för mobbning uppfattar situationen, måste bedömningen dock vara objektiv. Nämnda person kan inte med framgång göra gällande sin psykiska och fysiska ohälsa för att visa att begreppet mobbning åsidosatts. Under sådana förhållanden kan en överordnads anmärkningar mot en tjänsteman eller en anställd inte anses vara kränkande för den tjänstemannen eller den anställde i avsaknad av ytterligare omständigheter.
(se punkterna 167, 171 och 203)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 9 december 2008, Q mot kommissionen, F‑52/05, punkt 135, som i denna del inte upphävts av dom av den 12 juli 2011, kommissionen mot Q, T‑80/09 P; ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 65
11. Advokatkostnader för domstolsförfarandet utgör ersättningsgilla kostnader om de villkor som anges i artikel 86 och följande artiklar i tribunalens rättegångsregler är uppfyllda och ska behandlas som sådana inom de ramarna. Vad beträffar advokatkostnader för det administrativa förfarandet anges i artikel 91 i samma rättegångsregler att endast kostnader för förfarandet vid tribunalen, med undantag för de kostnader som hänför sig till föregående förfarande, utgör ersättningsgilla kostnader. Om kostnader för det administrativa förfarandet ansågs utgöra en skada för vilken ersättning skulle utgå inom ramen för en skadeståndstalan skulle det således vara oförenligt med den omständigheten att kostnaderna för det förfarandet inte är ersättningsgilla.
(se punkt 218)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: 14 september 2005, Ehcon mot kommissionen, T‑140/04, punkt 79
Europeiska unionens tribunal: 8 november 2011, Idromacchine m.fl. mot kommissionen, T‑88/09, punkt 100, vilken har överklagats till domstolen, mål C‑34/12 P