ĢENERĀLADVOKĀTA M. KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS [M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA] SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 30. aprīlī (1)
Lieta C‑509/18
Minister for Justice and Equality
pret
P.F.
(Supreme Court (Augstākā tiesa, Īrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Policijas un tiesu iestāžu sadarbība krimināllietās – Pamatlēmums 2002/584/TI – 6. panta 1. punkts – Eiropas apcietināšanas orderis – Jēdziens “tiesu iestāde” – Prokuratūra – Neatkarība no izpildvaras
1. Šajā pašā dienā es sniedzu secinājumus arī apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU (2), kurās prejudiciālos jautājumus attiecīgi ir uzdevusi Supreme Court (Augstākā tiesa, Īrija) un High Court (Augstā tiesa, Īrija). Abās lietās tika jautāts, vai Vācijas Prokuratūra ir “tiesu iestāde” Pamatlēmuma 2002/584/TI (3) 6. panta 1. punkta izpratnē.
2. Minētajos secinājumos es ierosinu Tiesai atbildēt iesniedzējtiesām, ka Vācijas Prokuratūra nav “izsniegšanas tiesu iestāde” Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izpratnē.
3. Šajā lietā (C‑509/18), kurā lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu arī ir iesniegusi Supreme Court (Augstākā tiesa, Īrija), jautājums ir par Lietuvas Ģenerālprokuratūras pilnvarām izsniegt Eiropas apcietināšanas orderi (EAO). Tāpat kā secinājumos apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU es atkārtoti paudīšu to pašu ierosinājumu arī saistībā ar Lietuvas Ģenerālprokuratūru, neraugoties uz tās neatkarību no izpildvaras (kas to atšķir no Vācijas Prokuratūras).
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
4. Es atsaucos uz Pamatlēmuma 5., 6. un 10. apsvērumu, kā arī 1. un 6. pantu, kas minēti secinājumos apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU.
B. Valsts tiesības
5. Saskaņā ar Lietuvas Konstitūcijas 109. pantu tiesas spriešana ir tikai tiesu kompetencē.
6. Saskaņā ar Lietuvas Konstitūcijas 118. pantu prokuratūras funkcijas ir organizēt un vadīt pirmstiesas izmeklēšanu un veikt kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem. Prokuratūra pilda savas funkcijas neatkarīgi no visu varu (likumdošanas, izpildvaras vai tiesu varas) pārstāvjiem un bez jebkāda politiskā spiediena vai ietekmes, un tā ir pakļauta vienīgi likumam.
7. Saskaņā ar Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (Likums par Lietuvas Republikas prokuratūru) (4) 3. pantu prokuratūra lēmumus pieņem neatkarīgi un suverēni saskaņā ar likumu un saprātīguma principu, respektējot personu tiesības un brīvības un ievērojot nevainīguma prezumpciju un vienlīdzības likuma priekšā principu.
II. Pamatlietas rašanās fakti un prejudiciālie jautājumi
8. 2014. gada 18. aprīlī Lietuvas Republikas Ģenerālprokuratūra (turpmāk tekstā – “Ģenerālprokuratūra”) izsniedza EAO, lūdzot nodot P.F. kriminālvajāšanas nolūkā par nodarījumu, kas esot veikts 2012. gadā un ir kvalificēts kā bruņota laupīšana.
9. P.F. ar prasību High Court (Augstā tiesa, Īrija) iebilda pret viņa nodošanu, kā vienu no iemesliem norādot, ka Ģenerālprokuratūra nav “tiesu iestāde” Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izpratnē.
10. High Court (Augstākā tiesa) 2017. gada 27. februāra nolēmumā nosprieda, ka, pamatojoties uz Ģenerālprokuratūras sniegto informāciju, tā piedalās tiesvedības īstenošanā, kā tas noteikts Pamatlēmumā. Tādējādi tā izdeva rīkojumu par P.F. nodošanu.
11. Court of Appeal (Apelācijas tiesa, Īrija) 2017. gada 20. oktobrī apelācijas instancē atstāja spēkā 2017. gada 27. februāra nolēmumu.
12. Tā kā spriedums tika pārsūdzēts Supreme Court (Augstākā tiesa, Īrija), šī tiesa saskaņā ar LESD 267. pantu uzdod Tiesai šādus jautājumus:
“1) Vai kritēriji, pēc kuriem nosaka, vai prokurors, kas ir izraudzīts par izsniegšanas tiesu iestādi atbilstoši [..] Pamatlēmuma [..] 6. panta 1. punktam, ir tiesu iestāde [..] Pamatlēmuma [..] 6. panta 1. punktā ietvertā teikuma autonomā izpratnē, ir šādi: 1) prokurors ir neatkarīgs no izpildvaras un 2) savā tiesību sistēmā tiek uzskatīts par tādu, kas īsteno tiesas spriešanu vai piedalās tiesas spriešanā?
2) Ja nē, tad kādi ir kritēriji, pēc kuriem valsts tiesa nosaka, vai prokurors, kas ir izraudzīts par izsniegšanas tiesu iestādi atbilstoši Pamatlēmuma 6. panta 1. punktam, ir tiesu iestāde atbilstoši 6. panta 1. punktam?
3) Ja kritēriji iekļauj prasību, ka prokuroram jāīsteno tiesas spriešana vai jāpiedalās tiesas spriešanā, vai tas ir jānosaka saskaņā ar prokurora statusu viņa tiesību sistēmā vai saskaņā ar konkrētiem objektīviem kritērijiem? Ja tas ir jādara saskaņā ar objektīviem kritērijiem, tad kādi tie ir?
4) Vai Lietuvas Republikas Ģenerālprokuratūra ir tiesu iestāde [..] Pamatlēmuma [..] 6. panta 1. punktā ietvertā jēdziena autonomā izpratnē?”
III. Tiesvedība Tiesā
13. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesā tika reģistrēts 2018. gada 6. augustā.
14. Rakstveida apsvērumus iesniedza P.F., Minister for Justice and Equality (tieslietu un līdztiesības ministrs, Īrija), Vācijas, Austrijas, Francijas, Ungārijas, Lietuvas, Nīderlandes un Polijas valdības, kā arī Komisija. Tiesas sēdē, kas notika 2019. gada 26. martā kopā ar tiesas sēdi apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU, piedalījās ne tikai lietas dalībnieki, kas iesniedza rakstveida apsvērumus – izņemot Ungārijas un Polijas valdības –, bet arī Dānijas un Itālijas valdības.
IV. Vērtējums
15. Supreme Court (Augstākā tiesa) jautājumi ir apkopoti ceturtajā jautājumā, proti, vai Lietuvas Ģenerālprokuratūra ir “tiesu iestāde” Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izpratnē.
16. Iesniedzējtiesas it īpaši vēlas noskaidrot:
– vai, atbildot uz tās jautājumiem, ir jāņem vērā prokuratūras neatkarība no izpildvaras un tās funkcija “īstenot tiesas spriešanu vai piedalīties tiesas spriešanā” (pirmais jautājums);
– ja šī pēdējā minētā funkcija ir jāņem vērā, vai šīs prasības izpilde ir jānosaka, ievērojot prokuratūras statusu valsts tiesībās, vai saskaņā ar citiem objektīviem faktoriem (trešais jautājums);
– ja atbilde uz pirmo jautājumu būtu noraidoša, kādiem kritērijiem būtu nozīme (otrais jautājums).
17. Kā jau iepriekš norādīju, secinājumos apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU es paudu viedokli, ka prokuratūru nevar kvalificēt kā “izsniegšanas tiesu iestādi” Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izpratnē.
18. Bez nepieciešamības tos atkārtot, es atsaucos uz minētajos secinājumos izklāstītajiem iemesliem, kurus var apkopot tādējādi, ka brīvības atņemšanu, kas atļauta Pamatlēmumā paredzētajā procedūrā, var noteikt tikai tiesu iestāde stricto sensu, proti, “vienīgā iestāde, kas var nodrošināt Hartas 47. pantā garantēto efektīvu tiesību aizsardzību tiesā” (5).
19. Minētajos secinājumos es arī atsaucos uz tiesu neatkarības principu kā jēdziena “tiesu iestādes” noteicošo kritēriju (6). Minētais princips ir šajā tiesvedībā uzdoto jautājumu pamatā, tāpēc es tam veltīšu savu analīzi.
20. Manuprāt, ir lietderīgi vēlreiz atgādināt, ka tāpat kā pastāv cieša saikne starp tiesas nolēmuma raksturu un to pieņēmušās tiesu iestādes statusu, “ir arī cieša saikne starp iestādes neatkarību un tās nolēmumu statusu. Ja vēlaties – iestādes tiesas statuss ir atkarīgs no tās neatkarības iedabas un tvēruma” (7).
21. Tā kā prokuratūra neīsteno tiesvedību, tai principā ir liegta neatkarība, kas ir raksturīga tiesas spriešanas funkcijas veikšanai.
22. Protams, prokuratūrai valsts tiesībās var būt piešķirts neatkarīgas iestādes statuss. Tomēr, tā kā tā nepilda tiesas funkcijas, tai atzītā neatkarība nevar būt “tiesu neatkarība”.
23. Proti, saskaņā ar lietas materiālos ietverto informāciju Lietuvas Konstitūcijā (118. pants) ir noteikts, ka prokuratūra ir neatkarīga no likumdošanas, izpildvaras un tiesu varas pārstāvjiem. Tomēr šī neatkarība tai ir piešķirta “tās funkciju veikšanai”. Šīs funkcijas ir organizēt un vadīt pirmstiesas izmeklēšanu, kā arī veikt kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem. Acīmredzami, ka tās nav tiesas funkcijas, jo pēdējās minētās funkcijas ir tikai neatsaucami piemērot tiesības, lai atrisinātu strīdus (8).
24. Tiesnesim, kas īsteno tiesvedību, nav citu interešu, kā tikai nodrošināt tiesību sistēmas integritāti. Lai īstenotu šīs intereses, viņam ir piešķirta neatkarība, kas nodrošina viņa pakļautību vienīgi likumam, proti, tas ļauj viņam būt atstatu no citām īpašām interesēm, tostarp citām tādām sabiedrības interesēm, kas var būt kriminālvajāšanas par noziedzīgiem nodarījumiem veicināšana.
25. Iestādes, kas tiesību sistēmā tāpat kā prokuratūra veic publiskas funkcijas, paļaujas uz to, ka šīs sistēmas integritāti nodrošina tiesu vara. Tieši šīs uzticības dēļ minētās iestādes var īstenot konkrētas intereses, uz ko ir vērstas tām uzticētās funkcijas.
26. Atbilstoši saņemtajai informācijai Lietuvas prokuratūra ir neatkarīga, lai organizētu un vadītu kriminālizmeklēšanu, kā arī veiktu kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem, bet tai nav šādas neatkarības, garantējot tiesību sistēmas kā tādas integritāti. Tās neatkarība ir paredzēta tai uzticētā uzdevuma veikšanai tiesību sistēmā, izmantojot līdzekļus, kas tajā ir tai piešķirti. Tādējādi tiesību sistēma tai ir līdzeklis mērķa sasniegšanai.
27. Savukārt tiesnesim neatkarība ir piešķirta tiesvedības īstenošanai, proti, neatsaucami īstenot tiesības konkrētajā gadījumā. Viņam ir jāsaka pēdējais vārds, kas izpaužas kā tiesību sistēmas piemērošana, nodrošinot, ka atbilde, kurai piemīt de res judicata spēks, ir saderīga ar tiesībām un līdz ar to ir spēkā. No šī viedokļa raugoties, viņa neatkarībai ir jēga, jo, ja viņam ir piešķirtas pilnvaras atrisināt strīdus (saskaņā ar noteikumiem attiecībā uz normatīvajām un lēmumu pieņemšanas procedūrām, kas veido tiesību sistēmu), tad tas ir tāpēc, lai garantētu ikvienam, ka šis pēdējais vārds, kas ir jāpasludina bez jebkādas iejaukšanās, ir tiesisks.
28. Tādējādi var sacīt, ka tiesnesim tiesību sistēma nav līdzeklis, bet mērķis pats par sevi. Precīzāk, tas ir vienīgais mērķis, kura īstenošanai ir nepieciešama un tiek piešķirta neatkarība, kas kvalitatīvi atšķiras no neatkarības, kura var tikt piešķirta prokuratūrai, vai neatkarības, kura var izpausties kā administratīvajām iestādēm noteiktais objektivitātes un neitralitātes pienākums.
29. Kvalificējot prokuratūru kā neatkarīgu iestādi, tā nekļūst līdzvērtīga tiesu varai, tāpat kā tas nenotiek arī ar tā sauktajām neatkarīgajām iestādēm, kas izveidotas dažādu ekonomikas nozaru regulēšanas jomā. Konkrēti, prokuratūras neatkarība nav salīdzināma ar tiesneša neatkarību ne saistībā ar tās pamatu, ne tās tvērumu, jo tie pilda dažādas funkcijas.
30. Pamatlēmuma 6. panta 1. punktā (9) lietotā jēdziena “tiesu iestāde” autonomija izriet no nepieciešamības vienveidīgi definēt tā nozīmi un tvērumu visā Savienībā. No tā izriet, ka dalībvalstīm nav tiesību uzskatīt par “izsniegšanas tiesu iestādi” iestādi, kuru valsts tiesībās var kvalificēt kā neatkarīgu, lai arī tā neīsteno tiesvedību (10).
31. Visbeidzot, šis pēdējais minētais apgalvojums ir balstīts uz premisu, ka prokuratūras neatkarību nedrīkst jaukt ar tiesu neatkarību. Saistībā ar Pamatlēmumu papildus ir jāmin arī sarežģījumi, kas rastos gadījumā, ja par izsniegšanas tiesu iestādēm tiktu atzītas struktūras, kas nav tiesas.
32. Lai arī tiesu varas gadījumā visās dalībvalstīs ir atzīts, ka runa ir par neatkarīgu iestādi – tas dod paļāvību uz nolēmumu savstarpēju atzīšanu –, prokuratūras gadījumā tas tā nav, kā par to skaidri liecina šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un apvienotās lietas C‑508/18 un C‑82/19 PPU.
33. Tā kā dažādās dalībvalstīs pastāv prokuratūras neatkarības līmeņu gradācija un tā kā konceptuālu iemeslu dēļ prokuratūras neatkarība nekad nevarēs sasniegt tiesu neatkarības līmeni, izpildes tiesu iestādei būtu jāizskata katrs gadījums atsevišķi, ņemot vērā tiesību aktus, kas izsniegšanas dalībvalstī ir piemērojami prokuratūrai.
34. Šī izziņa varētu aizkavēt nodošanas procedūras termiņus, jo būtu jāiesniedz informācijas pieprasījumi vai arī ieinteresētā persona varētu celt iebildumus. Gan vienā, gan otrā gadījumā tas neizbēgami izraisītu procedūru pagarināšanos un tādējādi iespējamo brīvības atņemšanas pasākumu ilgumu.
35. Tādēļ, lai nodrošinātu procedūras vienkāršību un ātru norisi, un līdz ar to tiesības uz brīvību, a priori ir jānovērš jebkāda nenoteiktība attiecībā uz tās iestādes statusu, kas ir izsniegusi EAO, un tādējādi tā izsniegšana ir jārezervē (neatkarīgai) tiesu varas iestādei.
36. Noslēgumā arī atgādināšu, ka secinājumos lietā Özçelik (11) es norādīju, ka Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izstrādes gaita, šķiet, pierāda, ka likumdevējs nav vēlējies uzskatīt prokuratūru par tiesu iestādi šīs tiesību normas izpratnē.
37. Priekšlikuma Pamatlēmumam (12) sākotnējās redakcijas 3. pantā (EAO izsniedzējas vai izpildītājas) “tiesu iestādes” definīcijā bija skaidri ietverta prokuratūra (13).
38. Kā esmu norādījis secinājumos lietā Özçelik (14), “šī priekšlikuma paskaidrojuma rakstā bija piebilsts, ka jēdziens “tiesu iestāde” atbilst šim jēdzienam 1957. gada Eiropas Konvencijā par izdošanu, kurā savukārt par tādām atzītas “tiesu iestādes šī vārda tiešajā nozīmē un prokuratūra, neiekļaujot policijas iestādes” (15).
39. Priekšlikums netika pieņemts, un galīgajā 1. un 6. panta redakcijā atsauces uz prokuratūru vairs nebija.
40. Šī atsauces neesamība radīja zināmu nenoteiktību, un netrūka tādu, kas apgalvoja, ka arī bez nepieciešamības veikt nominatim atsauci ir skaidrs, ka prokuratūra pieder dalībvalstu tiesu iestādēm EAO izsniegšanas nolūkā (16).
41. Dažas dalībvalstis atbilstoši Pamatlēmuma 6. panta 3. punktam informēja Padomes Ģenerālsekretariātu, ka to “kompetentās iestādes saskaņā ar to tiesību aktiem” EAO izsniegšanai vai izpildei ietver arī to attiecīgās prokuratūras. Pēc šo valstu domām, nominālas atsauces uz prokuratūru neesamība nenozīmēja tās izslēgšanu.
42. Tomēr, “strikti juridiski ņemot, šie paziņojumi neietekmē katras dalībvalsts īstenoto pasākumu atbilstību Pamatlēmuma saturam, nedz arī ir tās priekšnoteikums. Šī tiesību norma valstīm ļauj noteikt vai izvēlēties, kuras no tās attiecīgajām tiesu iestādēm būs kompetentas izpildīt vai izsniegt EAO, bet tā neļauj tām paplašināt tiesu iestādes jēdzienu, to attiecinot uz struktūrām, kurām nav šī statusa” (17).
43. Manuprāt, šīs atsauces uz prokuratūru neesamība ir jāinterpretē tādējādi, ka likumdevējs to vēlējās izslēgt no Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta. Tā kā tas bija ļoti apspriests jautājums, ja likumdevējs šajā tiesību normā būtu vēlējies piešķirt prokuratūrai tiesu iestādes statusu, tas būtu to skaidri paredzējis, kā tas bija sākotnējā priekšlikumā.
44. Saskaņā ar apgalvojumu, kas ir pretējs manis aizstāvētajam, atsauces uz prokuratūru svītrošana likumdošanas procedūras laikā bija pamatota, lai novērstu dublēšanos. Tomēr es nedomāju, ka tas tā bija, kā to tieši pierāda radusies nenoteiktība.
45. Manuprāt, tas ir daudz vienkāršāk – ja sākotnējā priekšlikumā bija vēlme atrisināt debates par prokuratūras kā tiesu iestādes statusu, skaidri to atzīstot, tās vēlāka neesamība ne tikai nedod pamatu šo debašu atsākšanai, bet, gluži pretēji, atrisina tās, sniedzot negatīvu risinājumu.
46. Ja iepriekš minētajam pievieno tādus ar jēdzienu un principu saistītus iemeslus kā procedūras vienkāršība un noteiktība, ko esmu aizstāvējis gan šajos secinājumos, gan secinājumos apvienotajās lietās C‑508/18 un C‑82/19 PPU, es uzskatu, ka interpretācija, saskaņā ar kuru prokuratūrai nav piešķirts “tiesu iestādes” statuss Pamatlēmuma 6. panta 1. punkta izpratnē, vislabāk atbilst ar minēto Pamatlēmumu izveidotajai sistēmai.
V. Secinājumi
47. Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, ierosinu Tiesai Supreme Court (Augstākā tiesa, Īrija) atbildēt šādi:
Padomes Pamatlēmuma 2002/584/TI (2002. gada 13. jūnijs) par Eiropas apcietināšanas orderi un par nodošanas procedūrām starp dalībvalstīm, kas grozīts ar Padomes Pamatlēmumu 2009/299/TI (2009. gada 26. februāris), 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “izsniegšanas tiesu iestāde” neietver prokuratūras iestādi.