ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA (Segunda Secção)
13 de dezembro de 2012
Processo F‑63/09
Paola Donati
contra
Banco Central Europeu (BCE)
«Função pública ― Pessoal do BCE ― Queixa por assédio moral ― Inquérito administrativo ― Acesso ao processo do inquérito ― Transmissão do processo às pessoas acusadas na queixa ― Dever de confidencialidade ― Respeito dos direitos de defesa»
Objeto: Recurso, interposto nos termos do artigo 36.°, n.° 2, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, em que P. Donati pede, em substância, por um lado, a anulação da decisão da Comissão Executiva do Banco Central Europeu (BCE) de não dar seguimento à sua queixa por assédio moral e, por outro, a condenação do BCE a pagar‑lhe uma indemnização.
Decisão: É negado provimento ao recurso. A recorrente suporta as suas próprias despesas e é condenada a suportar as despesas efetuadas pelo Banco Central Europeu.
Sumário
1. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Dever de solicitude que incumbe à administração ― Princípio da boa administração ― Alcance
(Estatuto dos Funcionários, artigo 24.°)
2. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Regime disciplinar ― Relatório de inquérito interno relativo a um alegado assédio moral que conclui pela rejeição das alegações ― Decisão da Comissão Executiva de encerrar o inquérito e arquivar a queixa ― Consequência ― Não instauração do processo disciplinar
(Regras aplicáveis ao pessoal do Banco Central Europeu, artigo 8.3.2; Banco Central Europeu, Circular n.° 1/2006)
3. Banco Central Europeu ― Competências da Comissão Executiva ― Adoção de decisões de forma implícita ― Admissibilidade
(Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, artigo 11.°, n.° 5)
4. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Inquéritos administrativos internos ― Prazo para a apresentação de observações ― Falta ― Observância de um prazo razoável ― Critérios de apreciação
(Banco Central Europeu, Circular n.° 1/2006)
5. Recursos dos funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Ato lesivo ― Conceito ― Ato preparatório ― Relatório redigido no final de um inquérito administrativo interno ― Exclusão
(Estatuto dos Funcionários, artigo 90.°, n.° 2; Regras aplicáveis ao pessoal do Banco Central Europeu, artigo 8.3.2.)
6. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Princípios ― Direitos de defesa ― Direito de ser assistido por advogado ― Alcance ― Obrigação de permitir ao queixoso de ser assistido no âmbito de um inquérito interno ― Inexistência
7. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Direitos e obrigações ― Inquérito interno relativo a um alegado assédio moral ― Direito de acesso ao processo do inquérito que assiste ao queixoso ― Limites ― Obrigação de confidencialidade da administração
(Banco Central Europeu, Circular n.° 1/2006)
8. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Inquéritos administrativos internos ― Obrigação de o painel responsável pelo inquérito convocar todas as testemunhas propostas pelo queixoso ― Inexistência
(Banco Central Europeu, Circular n.° 1/2006)
9. Funcionários ― Agentes do Banco Central Europeu ― Inquéritos administrativos internos ― Nomeação de membros do painel responsável pelo inquérito ― Poder de apreciação da administração ― Alcance ― Fiscalização jurisdicional ― Limites
(Banco Central Europeu, Circular n.° 1/2006)
10. Funcionários ― Funcionários ― Assédio moral ― Conceito ― Aplicação no tempo
(Estatuto dos Funcionários, artigo 12.°‑A, n.° 3)
1. O dever de solicitude da administração para com os seus agentes, consagrado no artigo 24.° do Estatuto, reflete o equilíbrio dos direitos e obrigações recíprocos que o Estatuto criou nas relações entre a autoridade pública e os agentes do serviço público. Este dever, bem como o princípio da boa administração, implica nomeadamente que, quando se pronuncie sobre a situação de um funcionário ou de um agente, a autoridade competente tenha em consideração todos os elementos suscetíveis de determinar a sua decisão e, ao fazê‑lo, tenha em conta não somente o interesse do serviço mas também o do funcionário ou do agente em causa. Este dever de solicitude, bem como o respeito do princípio da boa administração, incumbem igualmente ao Banco Central Europeu para com o seu pessoal.
(cf. n.° 94)
Ver:
Tribunal da Função Pública: 27 de novembro de 2008, Klug/EMEA, F‑35/07, n.° 67; 11 de julho de 2012, AI/Tribunal de Justiça, F‑85/10, n.° 166
2. Decorre do artigo 2.° e do artigo 6.°, n.° 14, da Circular Administrativa n.° 1/2006 sobre os inquéritos administrativos internos, adotada pelo Banco Central Europeu, conjugados com o artigo 8.3.2 das Regras aplicáveis ao pessoal do Banco, que, quando um relatório de inquérito administrativo interno relativo a um alegado assédio moral conclui que as alegações do queixoso relativas a um alegado incumprimento das obrigações profissionais por parte de um membro do pessoal do Banco não são fundadas, as consequências que se impõem à autoridade competente só podem ser o encerramento do inquérito administrativo interno e o arquivamento da queixa apresentada.
Consequentemente, ao adotar uma decisão formal, através da qual toma nota do relatório final de inquérito e decide pedir aos serviços competentes que informem as pessoas em causa do seu resultado, a Comissão Executiva aprova efetivamente o conteúdo do relatório final de inquérito bem como as consequências desse conteúdo, a saber, o encerramento do inquérito administrativo e o arquivamento da queixa. Tal decisão implica forçosamente que a Comissão Executiva não adotou uma decisão para efeitos da abertura de um processo disciplinar. Assim, o queixoso não pode criticar a Comissão Executiva por ter adotado implicitamente a decisão de não instaurar o processo disciplinar, na medida em que a não instauração de um processo dessa natureza é a consequência automática de qualquer decisão de arquivamento de uma queixa no final de um inquérito administrativo.
Em todo o caso, na medida em que o relatório final de inquérito conclui que as alegações do queixoso não são fundadas, a aprovação do referido relatório pela Comissão Executiva seria incompatível com a instauração de um processo disciplinar contra a pessoa em causa no inquérito administrativo. Com efeito, enquanto o artigo 8.3.2 das Regras aplicáveis ao pessoal dispõe que a Comissão Executiva pode decidir não impor sanções disciplinares à pessoa em causa no inquérito administrativo e, portanto, mesmo no caso de incumprimento das obrigações profissionais, não dar início a um processo disciplinar contra a referida pessoa, em contrapartida, quando, segundo o relatório final de inquérito não pode ser imputada nenhuma acusação a essa pessoa, a Comissão Executiva apenas pode informá‑la disso e arquivar o processo.
(cf. n.os 105, 106, 111 e 112)
3. O artigo 11.°, n.° 5, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu não estabelece um procedimento específico para a adoção das decisões da Comissão Executiva, limitando‑se a determinar o número de votos de que dispõe cada membro da Comissão Executiva e a maioria de votos exigida para a adoção das decisões. Assim, esta disposição não permite concluir que a Comissão Executiva não pode adotar decisões de forma implícita.
(cf. n.° 113)
4. No que diz respeito ao prazo concedido ao agente do Banco Central Europeu para apresentar observações sobre um projeto de relatório de inquérito relativo a um alegado assédio moral de que terá sido vítima, uma vez que a circular administrativa n.o 1/2006 sobre os inquéritos administrativos internos, adotada pelo Banco, não fixa qualquer prazo, aplica‑se o princípio do prazo razoável.
A este respeito, a natureza razoável da duração de um procedimento administrativo aprecia‑se em função das circunstâncias próprias de cada processo, designadamente, do contexto em que se inscreve, das diferentes fases processuais seguidas, da complexidade do processo, bem como da sua importância para as diferentes partes interessadas. Em contrapartida, a natureza razoável do referido prazo de apresentação das observações não pode ser determinado em função da disponibilidade profissional de um terceiro.
(cf. n.os 129 e 131)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 22 de outubro de 1997, SCK e FNK/Comissão, T‑213/95 e T‑18/96, n.° 57; 17 de setembro de 2003, Stadtsportverband Neuss/Comissão, T‑137/01, n.° 125
5. Um ato que causa prejuízo a um funcionário é aquele que produz efeitos jurídicos obrigatórios suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses do recorrente, alterando de modo caracterizado a sua situação jurídica. Assim, no que diz respeito aos recursos dos funcionários, os atos preparatórios de uma decisão não causam prejuízo na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto.
É o que sucede com um relatório redigido no final de um inquérito administrativo interno do Banco Central Europeu, que estabelece os factos e as circunstâncias do incumprimento das obrigações profissionais por um agente do Banco e que, quando muito, constitui um ato preparatório da decisão final de abrir ou não um inquérito administrativo.
(cf. n.os 137 e 138)
Ver:
Tribunal da Função Pública: 10 de novembro de 2009, N/Parlamento, F‑71/08, n.° 28 e jurisprudência referida; 15 de setembro de 2011, Munch/IHMI, F‑6/10, n.° 32 e jurisprudência referida
6. Na medida em que o procedimento de inquérito seguido num inquérito administrativo interno do Banco Central Europeu tem natureza administrativa e não judicial, sendo a única finalidade de um inquérito desse tipo a de verificar os factos, um agente do Banco com o estatuto de queixoso no âmbito desse inquérito não pode sustentar com razão que dispõe de um direito, que faz parte dos seus direitos de defesa, a ser assistido pelo seu advogado no decurso do procedimento de inquérito. Assim, o facto de o interessado não ter podido ser assistido pelo seu advogado no decurso de um inquérito não implica a irregularidade do mesmo nem, por conseguinte, a da decisão da Comissão Executiva do Banco de encerrar o inquérito.
(cf. n.os 137 e 139)
7. No processo de inquérito administrativo instaurado na sequência de uma queixa por assédio moral, a administração tem a obrigação de ponderar dois direitos que podem ser contraditórios, a saber, o direito de a pessoa em causa na queixa exercer os seus direitos de defesa e o direito do queixoso a que a sua queixa seja examinada corretamente. Este direito do queixoso traduz‑se num dever de confidencialidade que recai sobre a administração, em virtude do qual esta fica obrigada a abster‑se de qualquer diligência que possa comprometer os resultados do inquérito administrativo.
A este respeito, decorre da letra do artigo 7.°, n.° 3, da circular administrativa n.° 1/2006 sobre os inquéritos administrativos internos, adotada pelo Banco Central Europeu, que as pessoas em causa num inquérito administrativo têm um direito de acesso limitado aos documentos apresentados pelo queixoso em apoio da sua queixa, sendo que este direito de acesso se restringe aos documentos que revelem factos importantes. Ao limitar o direito de acesso às pessoas em causa num inquérito administrativo, esta disposição visa salvaguardar os direitos de defesa dessas pessoas, assegurando ao mesmo tempo o respeito por parte da administração da sua obrigação de confidencialidade.
(cf. n.os 171 e 174)
8. Um painel responsável por conduzir um inquérito administrativo interno do Banco Central Europeu não tem de modo algum a obrigação de convocar todas as testemunhas propostas por um queixoso no âmbito do inquérito.
(cf. n.° 187)
9. No âmbito do procedimento de inquérito administrativo interno do Banco Central Europeu, o responsável pelo inquérito e o painel dispõem de um amplo poder de apreciação na avaliação da necessidade de convocar pessoas exteriores ao Banco para, respetivamente, os nomear membros de um painel e os consultar para efeitos de parecer. A fiscalização do juiz da União limita‑se à questão de saber se o responsável pelo inquérito e o painel agiram dentro de limites razoáveis e não usaram o seu poder de apreciação de forma manifestamente errada.
(cf. n.° 194)
Ver:
Tribunal da Função Pública: 2 de maio de 2007, Giraudy/Comissão, F‑23/05, n.° 136
10. A interpretação do conceito de assédio moral, que consta do artigo 12.°‑A, n.° 3, do Estatuto, é aplicável aos comportamentos ocorridos a partir da entrada em vigor da disposição, a saber, 1 de maio de 2004.
(cf. n.° 212)
Ver:
Tribunal da Função Pública: 9 de dezembro de 2008, Q/Comissão, F‑52/05, n.os 132, 133 e 135