HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua)
6 decembrie 2018(*)
„FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Cheltuieli efectuate de Portugalia – Articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 – Lipsa unui element de probă a îndoielii serioase și rezonabile – Controale‑cheie – Controale secundare”
În cauza T‑22/17,
Republica Portugheză, reprezentată de P. Estêvão, de L. Inez Fernandes, de M. Figueiredo și de J. Saraiva de Almeida, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de B. Rechena, de A. Sauka și de D. Triantafyllou, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și care privește anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2016/2018 a Comisiei din 15 noiembrie 2016 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2016, L 312, p. 26), în măsura în care exclude plățile efectuate în cadrul FEADR de agenția de plăți competentă a Republicii Portugheze, în sumă totală de 1 990 810,30 euro,
TRIBUNALUL (Camera a noua),
compus din domnul S. Gervasoni, președinte, doamna K. Kowalik‑Bańczyk (raportor) și domnul C. Mac Eochaidh, judecători,
grefier: doamna M. Marescaux, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 12 iulie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 Prin decizia din 4 decembrie 2007, Comisia Comunităților Europene a aprobat programul de dezvoltare rurală al regiunii autonome Insulele Azore (Portugalia) pentru anii 2007-2013, Prorural, adoptat de Republica Portugheză, conform articolului 18 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2005, L 277, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 66, p. 101).
2 Conform articolului 37 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO 2005, L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193), Comisia a organizat, între 17 și 21 iunie 2013, controale la Ponta Delgada (Portugalia) referitoare la punerea în aplicare a Prorural.
3 Prin scrisoarea din 12 septembrie 2013, având referința Ares 3036530 (denumită în continuare „scrisoarea din 12 septembrie 2013”), Comisia, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO 2006, L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37), a comunicat constatările sale autorităților portugheze. Astfel, le‑a informat cu privire la deficiențele pe care le‑a constatat în legătură cu anumite controale administrative efectuate de acestea în temeiul articolului 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005 în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală (JO 2011, L 25, p. 8), care a succedat articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 al Comisiei din 7 decembrie 2006 privind normele de aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005 în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală (JO 2006, L 368, p. 74, Ediție specială, 03/vol. 80, p. 192).
4 Mai precis, Comisia a considerat că controalele administrative efectuate de autoritățile portugheze nu au permis să se evalueze în mod adecvat caracterul rezonabil al costurilor prezentate de trei beneficiari ai ajutorului în favoarea competitivității sectoarelor agricol și forestier privind măsuri care vizează restructurarea și dezvoltarea capitalului fizic, precum și promovarea inovației prin creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere, prevăzută la articolul 20 litera (b) punctul (iii) din Regulamentul nr. 1698/2005 și corespunzând măsurii 123 codificate în anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15, Ediție specială, 03/vol. 80, p. 133) (denumită în continuare „măsura 123”), beneficiari care purtau numerele de identificare 4715781, 4716022 și, respectiv, 5221903 (denumiți în continuare „cei trei beneficiari în cauză”).
5 Prin scrisoarea din 16 decembrie 2013, autoritățile portugheze au răspuns la observațiile Comisiei.
6 La 18 februarie 2014, a avut loc o reuniune între reprezentanții autorităților portugheze și cei ai Comisiei, conform articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006.
7 Prin scrisoarea din 26 septembrie 2014, având referința Ares 3174958 (denumită în continuare „scrisoarea din 26 septembrie 2014”), Comisia, în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 885/2006, a comunicat oficial autorităților portugheze concluziile la care a ajuns pe baza informațiilor primite în cadrul procedurii de verificare a conformității. În această comunicare, pe de o parte, Comisia, referindu‑se la documentul nr. VI/5330/97 din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calculul consecințelor financiare la pregătirea deciziei de lichidare a conturilor FEGA‑Garantare” (denumit în continuare „documentul nr. VI/5330/97”), a prezentat evaluarea cheltuielilor legate în special de măsura 123 pe care intenționa să le excludă de la finanțarea Uniunii Europene în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005. Pe de altă parte, ea a amintit autorităților portugheze că pot recurge la procedura de conciliere prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006.
8 Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2014, autoritățile portugheze au informat Comisia că vor să recurgă la această procedură de conciliere.
9 Ca urmare a procedurii de conciliere, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare (UE) 2016/2018 din 15 decembrie 2016 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2016, L 312, p. 26, denumită în continuare „decizia atacată”), excluzând de la finanțarea Uniunii plățile efectuate de agenția de plăți competentă a Republicii Portugheze în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) prin măsura 123, în sumă totală de 1 990 810,30 euro.
Procedura și concluziile părților
10 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 16 ianuarie 2017, Republica Portugheză a introdus prezenta acțiune.
11 Republica Portugheză solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate, în măsura în care exclude de la finanțarea Uniunii plățile efectuate în cadrul FEADR de agenția sa de plăți competentă, în sumă totală de 1 990 810,30 euro;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
12 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
13 În susținerea acțiunii, Republica Portugheză invocă două motive, întemeiate, primul, pe încălcarea articolului 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005 și, al doilea, pe o „lipsă de motiv” care rezultă în esență, pe de o parte, din lipsa unei îndoieli serioase și rezonabile privind caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 și, pe de altă parte, din nerespectarea documentului nr. VI/5330/97.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005
14 Republica Portugheză susține că Comisia a aplicat în mod eronat o corecție financiară la cheltuielile efectuate în cursul exercițiilor anilor 2010 și 2011, în măsura în care aceste cheltuieli erau anterioare cu mai mult de 24 de luni față de notificarea scrisorii din 12 septembrie 2013.
15 Comisia contestă argumentele Republicii Portugheze.
16 Potrivit articolului 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005, finanțarea nu poate fi refuzată pentru „cheltuieli pentru măsurile prevăzute de programele precizate la articolul 4 [din acest regulament], altele decât cele la care face trimitere [articolul 31 alineatul (4) litera (b) din regulamentul menționat], pentru care plata sau, după caz, plata soldului de către agenția de plăți se face cu mai mult de 24 de luni înainte ca statul membru să fie notificat în scris de către Comisie cu privire la constatările inspecției.”
17 Rezultă, așadar, din articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005 că Comisia poate exclude de la finanțarea Uniunii cheltuieli neconforme cu dreptul Uniunii pentru care plata sau, după caz, plata soldului a fost efectuată în cele 24 de luni care precedă comunicarea scrisă a Comisiei către statul membru vizat cu privire la rezultatul inspecției sale.
18 Regulamentul nr. 885/2006, care este regulamentul de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1290/2005, precizează, la articolul 11 alineatul (1), conținutul comunicării scrise prin care Comisia comunică rezultatul inspecției sale statelor membre.
19 În această privință, trebuie arătat că data determinantă pentru a aprecia dacă o plată a fost efectuată în termenul de 24 de luni este data la care se stabilește cuantumul final al ajutorului și la care se plătește soldul de către statul membru în cauză (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 45 și jurisprudența citată). În consecință, în conformitate de altfel cu termenii utilizați în articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005, care menționează „cheltuielile” pentru care „plata” sau, după caz, „plata soldului” a fost efectuată înainte de începerea perioadei de 24 de luni relevantă, Comisia poate aplica o corecție financiară la plățile efectuate înainte de începerea acestei perioade atunci când sunt legate de cheltuieli pentru care cuantumul definitiv este stabilit, iar soldul este plătit de statul membru vizat după începerea perioadei relevante de 24 de luni.
20 În speță, în primul rând, părțile nu contestă că Comisia, prin scrisoarea din 12 septembrie 2013, a comunicat, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, rezultatul inspecției sale Republicii Portugheze.
21 În consecință, perioada de 24 de luni prevăzută la articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005 a început la 12 septembrie 2011 (denumită în continuare „perioada relevantă de 24 de luni”).
22 În al doilea rând, trebuie arătat că Comisia a considerat că corecția financiară trebuia să se aplice anumitor plăți efectuate de autoritățile portugheze anterior datei de 12 septembrie 2011, în măsura în care aceste plăți sunt legate de proiecte pentru care au fost efectuate alte plăți în perioada relevantă de 24 de luni.
23 Republica Portugheză susține că Comisia nu poate să ia în considerare la calculul cuantumului corecției financiare avansuri sau plăți intermediare intervenite înainte de perioada relevantă de 24 de luni, în măsura în care aceste avansuri sau plăți intermediare nu ar fi prevăzute nici de dreptul portughez, nici la articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005.
24 În această privință, primo, este necesar să se constate, după cum s‑a menționat la punctul 16 de mai sus și contrar celor susținute de Republica Portugheză, că articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005 face referire în mod expres la plata soldului cheltuielilor în cauză, care implică în mod necesar posibilitatea unor plăți provizorii anticipate ale ajutorului solicitat, independent de faptul că o asemenea posibilitate nu este prevăzută de dreptul național în cauză.
25 Secundo, reiese din scrisoarea din 26 septembrie 2014, astfel cum a explicat Comisia ca răspuns la o măsură de organizare a procedurii care i‑a fost adresată, că anumiți beneficiari ai măsurii 123 au primit efectiv plăți anticipate, a căror natură provizorie este confirmată de faptul că beneficiarii menționați trebuiau, dacă era cazul, să ramburseze o parte din aceste plăți atunci când cuantumul lor era mai mare decât cuantumul final al ajutorului datorat.
26 Tertio, este necesar să se arate că Republica Portugheză nu contestă că plățile anterioare datei de 12 septembrie 2011, identificate de Comisie în scrisoarea din 26 septembrie 2014, se leagă efectiv de cheltuieli pentru care plata soldului a fost efectuată de agenția de plăți în cauză sau, cel puțin, cuantumul definitiv a fost stabilit după începerea perioadei relevante de 24 de luni.
27 În consecință, rezultă din ceea ce precedă că Comisia a constatat în mod întemeiat că plățile anterioare datei de 12 septembrie 2011 pe care le‑a identificat în scrisoarea din 26 septembrie 2014 erau susceptibile să fie excluse de la finanțarea Uniunii, astfel încât primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005, trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o „lipsă de motiv”
28 Al doilea motiv al Republicii Portugheze se împarte în două aspecte, întemeiate, primul, pe lipsa unei îndoieli serioase și rezonabile în ceea ce privește conformitatea controalelor efectuate de autoritățile portugheze cu normele Uniunii și, al doilea, pe nerespectarea documentului nr. VI/5330/97.
29 Comisia contestă argumentele Republicii Portugheze.
Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv, întemeiat pe lipsa de dovezi ale îndoielii serioase și rezonabile
30 Republica Portugheză susține că Comisia nu poate invoca existența unei îndoieli serioase și rezonabile în privința controalelor efectuate de autoritățile portugheze în legătură cu caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 pentru a justifica aplicarea unei corecții financiare.
31 Potrivit articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006, căruia i‑a succedat articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 65/2011, controlul administrativ al cererilor de ajutor de către statele membre privește caracterul rezonabil al costurilor prezentate, care se evaluează printr‑un sistem de evaluare adecvat, cum ar fi costurile de referință, compararea diferitelor oferte sau un comitet de evaluare.
32 Or, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, FEADR nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 52 și jurisprudența citată). În această privință, Comisiei îi revine sarcina de a dovedi existența unei încălcări a acestor dispoziții. În consecință, Comisia este obligată să își justifice decizia de constatare a lipsei sau a deficiențelor controalelor efectuate de statul membru în cauză. Cu toate acestea, Comisia nu este obligată să demonstreze în mod exhaustiv insuficiența controalelor efectuate de administrațiile naționale sau incorectitudinea cifrelor transmise de acestea, ci să prezinte un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are față de aceste controale sau față de aceste cifre (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Grecia/Comisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, punctele 15 și 16 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctele 32-34 și jurisprudența citată).
33 Statul membru în cauză, la rândul său, nu poate infirma constatările Comisiei fără a susține propriile afirmații prin elemente care să demonstreze existența unui sistem fiabil și operațional de control. În cazul în care acest stat membru nu reușește să demonstreze inexactitatea constatărilor Comisiei, acestea constituie elemente care ar putea da naștere unor îndoieli serioase cu privire la instituirea unui ansamblu adecvat și eficient de măsuri de supraveghere și de control (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Grecia/Comisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, punctul 18 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctul 35 și jurisprudența citată).
34 Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei s‑ar explica prin faptul că statul membru în cauză este acela care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și a verifica datele necesare lichidării conturilor FEADR și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Grecia/Comisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, punctul 17 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctul 36 și jurisprudența citată).
35 În speță, Comisia a considerat că controalele efectuate de autoritățile portugheze nu au permis să se evalueze în mod adecvat caracterul rezonabil al costurilor prezentate de cei trei beneficiari în cauză.
36 Republica Portugheză susține că Comisia nu a identificat nicio deficiență în ceea ce privește evaluarea caracterului rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 și că autoritățile portugheze au pus în aplicare, în pofida constrângerilor inerente pieței Insulelor Azore, un sistem adecvat de evaluare a caracterului rezonabil al costurilor prezentate de acești beneficiari, conform articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006 și articolului 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 65/2011, în măsura în care acest sistem era întemeiat pe costuri de referință. În plus, Republica Portugheză arată că Comisia nu a invocat nicio neregulă în privința verificării realității cheltuielilor declarate de beneficiarii menționați și a realizării controalelor la locul operațiunii subvenționate sau la locul investiției.
37 În această privință, în primul rând, trebuie arătat că, contrar celor susținute de Republica Portugheză, Comisia, în scrisoarea din 12 septembrie 2013, a identificat în mod concret și detaliat deficiențele în ceea ce privește evaluarea de către autoritățile portugheze a caracterului rezonabil al costurilor prezentate de cei trei beneficiari în cauză.
38 Astfel, Comisia a constatat în special, în primul rând, că listele de costuri de referință întocmite de autoritățile portugheze se întemeiau uneori exclusiv pe prețurile întreprinderilor alese în final de beneficiari, astfel încât autoritățile portugheze s‑au limitat în anumite cazuri la a compara prețuri provenind din aceeași întreprindere pentru a determina dacă prețurile acestei întreprinderi erau sau nu erau rezonabile, în al doilea rând, că costurile de referință puteau fi de până la 4,5 ori mai mari decât prețurile întreprinderilor selecționate de beneficiari, ceea ce, potrivit Comisiei, arăta că nu exista niciun raport între costurile de referință și prețurile pieței, și, în al treilea rând, că justificarea în ceea ce privește anumite plăți al căror cuantum reprezenta mai multe sute de mii de euro putea fi ori inexistentă, ori insuficientă.
39 Or, este important să se noteze că Republica Portugheză nu contestă exactitatea constatărilor Comisiei menționate la punctul 38 de mai sus.
40 În al doilea rând, faptul că autoritățile portugheze au pus în aplicare un sistem de evaluare întemeiat pe compararea costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 cu costuri de referință nu înseamnă că sistemul menționat era adecvat în sensul dispozițiilor menționate la punctul 31 de mai sus.
41 Astfel, reiese în mod expres din aceste dispoziții că autoritățile portugheze puteau alege sistemul de evaluare pe care doreau să îl pună în aplicare, astfel încât puteau alege un alt sistem de evaluare dacă în practică nu era posibil să se stabilească costuri de referință.
42 În consecință, deși nu se contestă că punerea în aplicare a unui sistem de evaluare întemeiat pe compararea costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 cu costuri de referință era îngreunată de constrângerile inerente insularității, precum și mărimii limitate a pieței Azorelor, era totuși posibil ca autoritățile portugheze să pună în aplicare un alt sistem de evaluare care să fi fost în același timp fiabil și operațional pentru a controla caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii menționați, cum ar fi, cu titlu de exemplu, un sistem care presupunea un comitet de evaluare.
43 Or, în speță, Republica Portugheză nu a oferit niciun element susceptibil să dovedească existența unui sistem de control fiabil și operațional, conform dispozițiilor menționate la punctul 31 de mai sus.
44 În al treilea rând, faptul că deficiențele identificate de Comisie nu privesc nici verificarea realității cheltuielilor declarate de beneficiarii măsurii 123, nici realizarea de controale la locul operațiunii subvenționate sau la locul investiției nu este de natură să repună în discuție îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o putea avea Comisia în privința controalelor efectuate de autoritățile portugheze cu privire la caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123.
45 În consecință, rezultă din ceea ce precedă că, având în vedere deficiențele menționate la punctul 38 de mai sus, Comisia a prezentat elemente de probă pentru îndoiala serioasă și rezonabilă, în sensul jurisprudenței citate la punctul 32 de mai sus, pe care a avut‑o în legătură cu controalele efectuate de autoritățile portugheze în ceea ce privește caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123.
46 În aceste condiții și având în vedere jurisprudența menționată la punctele 32-34 de mai sus, Republica Portugheză nu poate reproșa în mod util Comisiei că nu a putut identifica ea însăși costurile prezentate de beneficiarii măsurii 123 care nu ar fi fost rezonabile.
47 Prin urmare, trebuie să se respingă primul aspect al celui de al doilea motiv.
Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv, întemeiat pe nerespectarea documentului nr. VI/5330/97
48 Republica Portugheză susține că, având în vedere deficiențele constatate, corecția financiară aplicată de Comisie este contrară documentului nr. VI/5330/97, precum și articolului 31 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1290/2005.
49 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, conform jurisprudenței citate la punctul 32 de mai sus, FEADR nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile de drept al Uniunii.
50 Astfel, articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 prevede la alineatul (1) că, în cazul în care Comisia constată că cheltuielile au fost efectuate cu încălcarea normelor Uniunii, aceasta hotărăște ce sume urmează să fie excluse de la finanțarea Uniunii, iar la alineatul (2) că Comisia evaluează sumele care vor fi excluse pe baza gravitații abaterii constatate, precizând în această privință că Comisia ține cont de natura și de gravitatea infracțiunii, precum și de prejudiciul financiar cauzat Uniunii.
51 Cu toate acestea, deși Comisia este cea care trebuie să dovedească existența unei încălcări a normelor Uniunii, după stabilirea acestei încălcări, statul membru este cel care trebuie să demonstreze, dacă este cazul, că a fost săvârșită o eroare de către Comisie cu privire la consecințele financiare care trebuie atribuite acestei încălcări (Hotărârea din 24 aprilie 2008, Belgia/Comisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punctul 135, și Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 53).
52 Astfel, după cum s‑a amintit în esență la punctul 34 de mai sus, gestiunea finanțării FEADR se bazează în principal pe administrațiile naționale însărcinate cu supravegherea respectării stricte a normelor Uniunii și este întemeiată pe încrederea dintre autoritățile naționale și autoritățile Uniunii. Doar statul membru este în măsură să cunoască și să determine cu precizie datele necesare elaborării conturilor ale FEADR, întrucât Comisia nu beneficiază de proximitatea necesară pentru a obține de la agenții economici informațiile de care are nevoie (a se vedea prin analogie Hotărârea din 7 octombrie 2004, Spania/Comisia, C‑153/01, EU:C:2004:589, punctul 133 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 54).
53 În ceea ce privește tipul de corecție aplicată, trebuie amintit că, în lumina documentului nr. VI/5330/97, în cazul în care nu se pot evalua cu exactitate pierderile suferite de Uniune, o corecție forfetară poate fi avută în vedere de Comisie (Hotărârea din 18 septembrie 2003, Regatul Unit/Comisia, C‑346/00, EU:C:2003:474, punctul 53, și Hotărârea din 24 aprilie 2008, Belgia/Comisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punctul 136). În acest sens, trebuie adăugat că, deși documentul nr. VI/5330/97 a fost adoptat de Comisie în contextul Fondului european de orientare și de garantare agricolă (FEOGA) și cuprinde, astfel cum rezultă din titlu, orientări privind calculul consecințelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de lichidare a conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare”, nimic nu interzice Comisiei să aplice acest document și la exercitarea competențelor pe care articolul 31 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1290/2005 i le atribuie în vederea lichidării conturilor FEADR (Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 55; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 17 mai 2013, Bulgaria/Comisia, T‑335/11, nepublicată, EU:T:2013:262, punctul 86), ceea ce Republica Portugheză admite de altfel în replică.
54 În această privință, trebuie de asemenea să se arate, în lumina documentului nr. VI/5330/97, că, atunci când toate controalele‑cheie sunt efectuate, însă fără a respecta în special rigoarea prevăzută de regulamente, trebuie aplicată o corecție forfetară de 5 %, întrucât se poate concluziona în mod rezonabil că aceste controale nu oferă nivelul așteptat de legalitate a cererilor și că riscul de pierderi pentru FEADR este semnificativ (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 56 și jurisprudența citată).
55 Reiese de asemenea din documentul nr. VI/5330/97 că coeficientul de corecție trebuie să fie aplicat părții din cheltuieli care a constituit un risc. În cazul în care deficiența rezultă din neadoptarea de către un stat membru a unui sistem de control adecvat, corecția trebuie, tocmai din cauza caracterului său forfetar, să fie aplicată tuturor cheltuielilor care intrau în sfera măsurii vizate (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2015, Regatul Unit/Comisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, punctul 57 și jurisprudența citată).
56 În speță, reiese din elementele dosarului că Comisia a aplicat, referindu‑se la documentul nr. VI/5330/97, o corecție forfetară de 5 % cheltuielilor referitoare la măsura 123 pentru care fuseseră efectuate plăți în perioada relevantă de 24 de luni. Ea a justificat aplicarea acestei corecții prin deficiențele constatate în ceea ce privește evaluarea caracterului rezonabil al costurilor prezentate de cei trei beneficiari în cauză.
57 Republica Portugheză contestă corecția forfetară de 5 % pentru motivul că Comisia nu a identificat în cursul procedurii de verificare a conformității și în special în scrisoarea din 12 septembrie 2013 vreo omisiune a controalelor‑cheie, în sensul documentului nr. VI/5330/97, referitoare la caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123, indiferent dacă este vorba despre numărul, despre frecvența sau despre rigoarea lor, încălcând astfel „garanția procedurală” prevăzută la articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005. În plus, Republica Portugheză consideră că Comisia i‑a impus în mod eronat o obligație de rezultat în ceea ce privește evaluarea caracterului rezonabil al costurilor menționate și că, în orice caz, deficiențele constatate de Comisie nu privesc decât controale secundare, în sensul documentului nr. VI/5330/97, astfel încât era aplicabilă doar o corecție forfetară de 2 %.
58 În această privință, în primul rând, trebuie arătat că, astfel cum susține în esență Republica Portugheză, nerespectarea articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, menționat la punctul 18 de mai sus, în temeiul căruia Comisia a notificat scrisoarea din 12 septembrie 2013, ar putea goli de substanță garanția procedurală acordată statelor membre prin articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005, care, după cum s‑a menționat la punctul 16 de mai sus, limitează în timp cheltuielile pe care le poate privi un refuz de finanțare din partea FEADR (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctul 70).
59 Totuși, după cum s‑a menționat la punctul 37 de mai sus, Comisia, prin scrisoarea din 12 septembrie 2013, a informat autoritățile portugheze că controalele pe care acestea le efectuaseră în temeiul articolului 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 65/2011, care a succedat articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006, nu ar fi permis evaluarea în mod adecvat a caracterului rezonabil al costurilor prezentate de cei trei beneficiari în cauză. Astfel, deși este adevărat că Comisia nu a repus în discuție numărul sau frecvența controalelor efectuate de autoritățile portugheze, nu se poate susține că rigoarea acestor controale, în sensul documentului nr. VI/5330/97 și al jurisprudenței citate la punctul 54 de mai sus, nu a fost pusă sub semnul îndoielii de Comisie.
60 Această concluzie nu poate fi repusă în discuție prin faptul că Comisia nu a identificat precis, în scrisoarea din 12 septembrie 2013, care dintre costurile prezentate de cei trei beneficiari în cauză nu erau rezonabile. Astfel, având în vedere ceea ce s‑a menționat la punctele 45 și 46 de mai sus, era suficient ca Comisia să demonstreze existența unei îndoieli serioase și rezonabile că controalele efectuate de autoritățile portugheze nu permiteau să se evalueze în mod adecvat caracterul rezonabil al costurilor prezentate de beneficiarii măsurii 123 pentru a considera că aceste controale nu respectau rigoarea, în sensul documentului nr. VI/5330/97 și al jurisprudenței citate la punctul 54 de mai sus, preconizată de Regulamentele nr. 1975/2006 și nr. 65/2011.
61 În consecință, Comisia nu a încălcat garanția procedurală acordată Republicii Portugheze prin articolul 31 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul nr. 1290/2005.
62 În al doilea rând, trebuie amintit că, deși faptul că o procedură este perfectibilă nu justifică, în sine, o corecție financiară, o carență semnificativă în aplicarea normelor Uniunii care expune FEADR unui risc real de pierdere sau de nereguli poate justifica aplicarea unei corecții financiare (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 7 iulie 2005, Grecia/Comisia, C‑5/03, EU:C:2005:426, punctul 51).
63 Or, după cum s‑a menționat la punctul 45 de mai sus, Comisia a demonstrat că putea exista o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește rigoarea controalelor efectuate de autoritățile portugheze, astfel încât nu se poate exclude că costurile prezentate de beneficiarii măsurii 123 au fost supraevaluate și că, în consecință, era dovedit un risc real de pierdere pentru FEADR.
64 În consecință, deși autoritățile portugheze puteau alege, după cum s‑a amintit la punctul la punctul 42 de mai sus, sistemul de evaluare pe care doreau să îl pună în aplicare, ele erau totuși obligate să efectueze un control fiabil și operațional pentru a nu expune FEADR unui risc real de pierdere.
65 În al treilea rând, trebuie să se noteze că autoritățile portugheze nu au prezentat o metodă de calcul care să permită să se stabilească cuantumul real al cheltuielilor afectate de nereguli sau să se demonstreze, conform jurisprudenței citate la punctul 51 de mai sus, că Comisia a săvârșit o eroare în privința consecințelor financiare pe care le‑a dedus din aceasta, Republica Portugheză necontestând, în sine, aplicarea unei corecții forfetare.
66 În consecință, în măsura în care, după cum s‑a menționat la punctul 59 de mai sus, Comisia reproșa autorităților portugheze că nu au respectat rigoarea preconizată de regulamentele aplicabile, trebuia să aplice, în conformitate cu documentul nr. VI/5330/97, precum și cu jurisprudența citată la punctul 54 de mai sus, o corecție forfetară de 5 %, în temeiul articolului 31 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1290/2005.
67 Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de susținerea Republicii Portugheze potrivit căreia controlul privind caracterul rezonabil al costurilor prezentate nu constituia decât un control secundar, a cărui omitere, în aplicarea documentului nr. VI/5330/97, nu putea determina decât o corecție de 2 %.
68 Astfel, trebuie amintit că, potrivit documentului nr. VI/5330/97, controalele‑cheie corespund inspecției fizice și administrative necesare pentru a controla elementele referitoare la fond, în timp ce controalele secundare fac referire la operațiuni administrative necesare pentru tratarea corectă a cererilor, precum verificarea respectării termenelor de depunere, identificarea cererilor duble având același obiect, analiza de risc, aplicarea de sancțiuni și supervizarea adecvată a procedurilor.
69 Or, trebuie mai întâi să se arate că Republica Portugheză nu își susține afirmația potrivit căreia controalele prevăzute la articolul 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006 și la articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie să fie considerate controale secundare, iar nu controale‑cheie.
70 În continuare, trebuie să se noteze că controlul caracterului rezonabil al costurilor constituie o verificare administrativă necesară pentru a evita supraevaluarea cererilor. Prin urmare, este vorba despre controlul unuia dintre elementele de fond ale acestor cereri, care trebuie distins de operațiunile administrative necesare pentru tratarea cererilor menționate.
71 În sfârșit, reiese din documentul nr. VI/5330/97 că, deși existența unui risc de pierdere care justifică o corecție de 5 % poate fi prezumată din moment ce sunt constatate deficiențe privind controalele‑cheie, totuși existența unui risc de pierdere pentru FEADR este cea care justifică în definitiv impunerea unei astfel de corecții (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 12 septembrie 2007, Finlanda/Comisia, T‑230/04, nepublicată, EU:T:2007:259, punctul 71, și Hotărârea din 30 septembrie 2009, Portugalia/Comisia, T‑183/06, nepublicată, EU:T:2009:370, punctul 99). Or, având în vedere jurisprudența citată la punctul 51 de mai sus, Republica Portugheză nu aduce niciun element susceptibil să demonstreze că consecințele financiare care trebuie deduse din deficiențele constatate în privința controalelor efectuate de autoritățile portugheze în temeiul articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006 și al articolului 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 65/2011 ar fi mai mici de 5 %.
72 Rezultă din ceea ce precedă că trebuie să se respingă al doilea aspect al celui de al doilea motiv și, în consecință, să se respingă acțiunea în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
73 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
74 Întrucât Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată.
Gervasoni | Kowalik‑Bańczyk | Mac Eochaidh |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 6 decembrie 2018.
Semnături