WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 19 listopada 2014 r.(*)
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Jakość powietrza – Dyrektywa 2008/50/WE – Wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu – Obowiązek wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu z przedstawieniem planu dotyczącego jakości powietrza – Sankcje
W sprawie C‑404/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supreme Court of the United Kingdom (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 lipca 2013 r., w postępowaniu:
The Queen, na wniosek:
ClientEarth
przeciwko
The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, K. Lenaerts, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev i J.L. da Cruz Vilaça, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 lipca 2014 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu ClientEarth przez adwokata P. Kircha, D. Rosego, QC, oraz E. Dixon oraz B. Jaffey, barristers;
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez M. Holta oraz J. Beeko, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez K. Smith, QC;
– w imieniu Komisji Europejskiej przez K. Mifsuda-Bonniciego oraz S. Petrovą, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 TUE, 19 TUE oraz art. 13, 22, 23 i 30 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. L 152, s. 1).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między ClientEarth, organizacją pozarządową zajmującą się obroną środowiska naturalnego, a Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (sekretarzem stanu ds. środowiska naturalnego, spraw żywności i obszarów wiejskich) w przedmiocie wniosku tej organizacji w sprawie rewizji planu dotyczącego jakości powietrza opracowanego przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej na podstawie dyrektywy 2008/50 dla pewnych jego stref i aglomeracji.
Ramy prawne
Dyrektywa 2008/50
3 Motyw 16 dyrektywy 2008/50 brzmi następująco:
„Strefy i aglomeracje o szczególnie trudnych warunkach powinny mieć możliwość przedłużenia terminu, w jakim należy zapewnić zgodność z wartościami dopuszczalnymi dotyczącymi jakości powietrza, w przypadkach gdy pomimo zastosowania odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia w określonych strefach lub aglomeracjach istnieją poważne problemy z dotrzymaniem wartości dopuszczalnych. Każdemu przesunięciu terminu dotyczącemu danej strefy lub aglomeracji powinien towarzyszyć szczegółowy plan – podlegający ocenie przez Komisję – zapewnienia zgodności przed upływem zmienionego terminu. Dostępność niezbędnych środków wspólnotowych odzwierciedlających cele wybrane w ramach strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza i odnoszących się do zmniejszenia emisji u źródła będzie istotna dla skutecznego ograniczenia emisji w terminie określonym w niniejszej dyrektywie dla zapewnienia zgodności z wartościami dopuszczalnymi i powinna zostać uwzględniona przy ocenie wniosków o przedłużenie terminu, w jakim należy zapewnić zgodność z wartościami dopuszczalnymi”.
4 Artykuł 1 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:
1) zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;
[…]”.
5 Artykuł 2 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
5) »wartość dopuszczalna« oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany;
[…]
7) »margines tolerancji« oznacza procentowo określoną część wartości dopuszczalnej, o którą wartość ta może zostać przekroczona zgodnie z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie;
8) »plany ochrony powietrza« oznacza plany, które wyznaczają środki w celu osiągnięcia wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych.
[…]”.
6 Artykuł 13 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, przewiduje:
„1. Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.
Marginesy tolerancji podane w załączniku XI stosuje się zgodnie z art. 22 ust. 3 i z art. 23 ust. 1.
[…]”.
7 Artykuł 22 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Odroczenie terminów realizacji i wyłączenie z obowiązku stosowania określonych wartości dopuszczalnych”, przewiduje:
„1. W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla dwutlenku azotu lub benzenu nie może być osiągnięta w terminach określonych w załączniku XI, państwa członkowskie mogą odroczyć ustalone terminy maksymalnie o pięć lat w odniesieniu do danej strefy lub aglomeracji, pod warunkiem że opracowany został plan w zakresie jakości powietrza zgodnie z art. 23 dla strefy lub aglomeracji, której dotyczyć ma odroczenie terminu. Plan ochrony powietrza powinien być uzupełniony informacjami określonymi w załączniku XV sekcja B odnoszącymi się do tych zanieczyszczeń i wykazywać, w jaki sposób przed upływem odroczonego terminu zostanie osiągnięta zgodność w zakresie wartości dopuszczalnych.
[…]
3. W przypadku stosowania ust. 1 lub 2 państwo członkowskie zapewnia, że wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie są przekraczane o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI.
4. Państwa członkowskie informują Komisję [Europejską] o przypadkach, które ich zdaniem wymagają stosowania ust. 1 lub 2, i przekazują plan ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 1, wraz z odpowiednimi informacjami potrzebnymi Komisji do oceny, czy spełniono konieczne warunki. W swojej ocenie Komisja uwzględni przewidywane skutki działań podjętych przez państwa członkowskie dla jakości otaczającego powietrza w państwach członkowskich teraz i w przyszłości, jak również przewidywane skutki obecnych działań wspólnotowych oraz planowanych działań wspólnotowych, które ma zaproponować Komisja, na jakość otaczającego powietrza.
W przypadku gdy w terminie dziewięciu miesięcy od daty otrzymania powyższego powiadomienia Komisja nie zgłosi zastrzeżeń, wymogi ust. 1 lub 2 uznaje się za spełnione.
W razie zastrzeżeń Komisja może zażądać od państw członkowskich dostosowania lub przygotowania nowych planów ochrony powietrza”.
8 Artykuł 23 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza”, przewiduje:
„1. W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.
Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.
W przypadku gdy plany muszą zostać przygotowane lub zrealizowane w odniesieniu do kilku rodzajów zanieczyszczeń, państwa członkowskie w miarę potrzeb przygotowują i realizują zintegrowane plany ochrony powietrza obejmujące wszystkie przedmiotowe zanieczyszczenia.
2. Państwa członkowskie w miarę możliwości zapewniają spójność z planami wymaganymi na mocy dyrektywy 2001/80/WE, dyrektywy 2001/81/WE lub dyrektywy 2002/49/WE, aby osiągnąć stosowne cele dotyczące środowiska”.
9 Artykuł 30 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Kary”, stanowi:
„Państwa członkowskie określają system kar nakładanych w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Przewidziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
10 Załącznik XI do dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego”, ustanawia w pkt B datę, w której wartości dopuszczalne dwutlenku azotu nie powinny już być przekraczane, na dzień 1 stycznia 2010 r.
11 Załącznik XV do dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Informacje, które powinny być zawarte w lokalnych, regionalnych lub krajowych planach ochrony powietrza”, określa w punkcie A informacje, które należy przekazać na podstawie art. 23 tej dyrektywy, oraz w pkt B informacje, które należy przekazać na podstawie art. 22 ust. 1 tego aktu.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
12 Dwutlenek azotu jest gazem powstającym podczas spalania w wysokich temperaturach. Z postanowienia w sprawie odesłania prejudycjalnego wynika, że głównymi źródłami dwutlenku azotu w większości obszarów miejskich w Zjednoczonym Królestwie jest ruch drogowy i grzejnictwo domowe.
13 Dla celów oceny i zarządzania jakością powietrza na warunkach przewidzianych w dyrektywie 2008/50 Zjednoczone Królestwo podzielone zostało na 43 strefy i aglomeracje w rozumieniu tej dyrektywy.
14 W 40 z tych stref i aglomeracji naruszone były w 2010 r. jedna lub więcej z określonych w tej dyrektywie wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu.
15 Zgodnie z projektami planów ochrony jakości powietrza opublikowanymi w dniu 9 czerwca 2011 r. w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do 17 stref i aglomeracji, w tym w „Greater London”, osiągnięcie zgodności z wartościami dopuszczalnymi nastąpi po 2015 r.
16 Ostateczne plany przedłożono Komisji w dniu 22 września 2011 r., składając w odniesieniu do 24 z 40 analizowanych stref i aglomeracji wnioski o odroczenie terminów zgodnie z art. 22 dyrektywy 2008/50. Plany te przedstawiały warunki, na jakich najpóźniej do 1 stycznia 2015 r. osiągnięta zostanie zgodność w zakresie dopuszczalnych wartości.
17 Decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r. Komisja Europejska bezwarunkowo zaakceptowała dziewięć wniosków o odroczenie terminu, trzy zatwierdziła z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków i zgłosiła zastrzeżenia do 12 stref.
18 W odniesieniu do 16 stref lub aglomeracji, których plany ochrony jakości powietrza przewidywały osiągnięcie zgodności z dopuszczalnymi wartościami pomiędzy 2015 a 2025 r., Zjednoczone Królestwo nie złożono wniosków o odroczenie terminu na mocy art. 22 dyrektywy 2008/50, a Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń w tym zakresie.
19 ClientEarth wystąpił do High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) o wydanie nakazu wymagającego od Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs zweryfikowania projektów planów ochrony jakości powietrza w celu przedstawienia warunków jak najszybszego, nie późniejszego niż przed upływem 1 stycznia 2015 r., osiągnięcia zgodności w zakresie wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu zgodnie z art. 22 dyrektywy 2008/50.
20 Sąd ten oddalił to powództwo, orzekając, że nawet jeśli państwo członkowskie nie dotrzymało swoich zobowiązań na podstawie art. 13 dyrektywy 2008/50, nie jest ono zobowiązane do wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu wyznaczonego przez tę dyrektywę w celu dotrzymania wartości dopuszczalnych na podstawie art. 22 tego aktu. Sąd dodał, że w każdym wypadku taki nakaz może skutkować pojawieniem się poważnych problemów politycznych i gospodarczych oraz pociągać za sobą poważne wybory natury politycznej, które nie należą do jego właściwości.
21 Apelacja od tego orzeczenia została oddalona przez Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) w dniu 30 maja 2012 r., z równoczesnym zezwoleniem na wniesienie przez ClientEarth skargi do Supreme Court of the United Kingdom.
22 Supreme Court stwierdził, że Zjednoczone Królestwo naruszyło swoje zobowiązanie w zakresie dotrzymania przewidzianych w art. 13 dyrektywy 2008/50 wartości dopuszczalnych ustalonych dla dwutlenku azotu w odniesieniu do 16 stref i aglomeracji. Sąd ten również stwierdził, że sprawa ta podnosi kwestie wykładni art. 13 dyrektywy 2008/50, które nie zostały poruszone w orzecznictwie Trybunału.
23 W tych okolicznościach Supreme Court of the United Kingdom (sąd najwyższy Zjednoczonego Królestwa) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) W przypadku, w którym zgodnie z dyrektywą w sprawie jakości powietrza (2008/50/WE) (zwanej dalej »dyrektywą«) w danej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi [dla] dwutlenku azotu nie została osiągnięta w terminie do dnia 1 stycznia 2010 r. określonym w załączniku XI do dyrektywy – czy państwo członkowskie zobowiązane jest, na mocy dyrektywy lub art. 4 TUE, do ubiegania się o odroczenie terminu zgodnie z art. 22 dyrektywy [2008/50]?
2) Jeżeli tak, to w jakich okolicznościach (jeśli w ogóle) państwo członkowskie może zostać zwolnione z tego obowiązku?
3) Jak duży wpływ (jeśli w ogóle) na obowiązki państwa członkowskiego, które nie spełniło wymogów art. 13, ma art. 23 (w szczególności jego ust. 2)?
4) W przypadku niespełnienia wymogów określonych w art. 13 lub 22 – jakie (jeśli w ogóle) środki powinien podjąć sąd krajowy zgodnie z europejskim prawem w celu zapewnienia spełnienia wymogów art. 30 dyrektywy lub art. 4 [TUE] lub 19 TUE?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
24 Poprzez swoje pytania pierwsze i drugie, które należy przeanalizować łącznie, sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 22 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy dopuszczalne wartości dwutlenku azotu określone w załączniku XI do tej dyrektywy nie mogą być dotrzymane w określonych strefach lub aglomeracjach państwa członkowskiego po dniu 1 stycznia 2010 r., dacie wskazanej w tym załączniku, to państwo to, w celu odroczenia tego terminu maksymalnie o pięć lat, jest zobowiązane do złożenia odpowiedniego wniosku na podstawie art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 oraz czy – w danym wypadku – może być z tego zwolnione w określonych okolicznościach.
25 Obowiązek dotrzymania przewidzianych w załączniku XI do dyrektywy 2008/50 dopuszczalnych wartości dla dwutlenku azotu do dnia 1 stycznia 2010 r. – daty wskazanej w tym załączniku – wynika z art. 13 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy.
26 Artykuł 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 przewiduje jednak możliwość odroczenia pierwotnie określonego terminu, w wypadku gdy dopuszczalne wartości nie mogą być dotrzymane przed jego upływem, pod warunkiem że dane państwo członkowskie opracuje odpowiadający pewnym wymogom plan w zakresie jakości powietrza w odniesieniu do strefy lub aglomeracji, do której miałby on zastosowanie. W szczególności plan ten należy opracować zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50. Plan ochrony powietrza powinien być również uzupełniony informacjami wymienionymi w załączniku XV sekcja B odnoszącymi się do tych zanieczyszczeń i wykazywać, w jaki sposób przed upływem odroczonego terminu zostanie osiągnięta zgodność w zakresie wartości dopuszczalnych. Te strefy, aglomeracje oraz plany należy przedstawić Komisji celem zatwierdzenia na podstawie rzecznego art. 22 ust. 4.
27 Odnośnie do kwestii, czy dane państwo członkowskie, w celu odroczenia maksymalnie o pięć lat terminu określonego w załączniku XI do dyrektywy 2008/50, jest zobowiązane do złożenia odpowiedniego wniosku i sporządzenia w tym celu planu, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 22 ust. 1 tej dyrektywy, należy stwierdzić, że o ile brzmienie tego przepisu nie dostarcza jasnych wskazówek w tym względzie, to zarówno z kontekstu tego przepisu, jak i z celu realizowanego przez prawodawcę unijnego wynika, że rzeczony art. 22 ust. 1 należy interpretować w ten sposób.
28 Artykuł 22 ust. 4 dyrektywy 2008/50 nakłada bowiem na zainteresowane państwo członkowskie obowiązek zgłoszenia Komisji stref i aglomeracji, w których według jego oceny stosuje się ust. 1 tego artykułu, oraz przekazania planu dotyczącego jakości powietrza, o którym mowa w tym przepisie.
29 Następnie – taka wykładnia jest najlepsza, aby sprostać celowi realizowanemu przez prawodawcę Unii polegającemu na zapewnieniu najwyższej jakości powietrza, ponieważ obliguje ona dane państwo członkowskie do uprzedzenia w zakresie niedotrzymania dopuszczalnych wartości przed upływem terminu oraz do opracowania planu dotyczącego jakości powietrza, wyszczególniającego rodzaje środków w celu zapobiegania temu zanieczyszczaniu w dodatkowym terminie.
30 Tymczasem należy podkreślić, że o ile w odniesieniu do dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/50 przewiduje, że państwa członkowskie „gwarantują”, że poziom dopuszczalnych wartości nie zostanie przekroczony, to akapit drugi tego przepisu wskazuje, że w odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu te wartości „nie mogą być przekroczone” po upływie określonych terminów, co odpowiada zobowiązaniu rezultatu.
31 W konsekwencji państwa członkowskie powinny przyjąć wszelkie środki niezbędne w celu zastosowania się to tego i nie mogą uważać, że możliwość odroczenia terminu oferowana przez art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 zezwala im na odwlekanie wykonania tego zobowiązania według ich uznania.
32 Jak wskazuje motyw 16 tej samej dyrektywy, przepis ten zezwala bowiem na przedłużenie terminu pierwotnie przewidzianego przez tę dyrektywę jedynie w przypadku, gdy pomimo zastosowania odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia w określonych strefach lub aglomeracjach istnieją „poważne problemy” z dotrzymaniem wartości dopuszczalnych.
33 W tych okolicznościach art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że dla możliwości odroczenia maksymalnie do lat pięciu terminu określonego w tej dyrektywie w celu zapewnienia zgodności ze wskazanymi w załączniku XI do tego aktu dopuszczalnymi wartościami dla dwutlenku azotu przepis ten nakłada na państwo członkowskie obowiązek wystąpienia z wnioskiem, jeżeli obiektywnie okaże się w świetle istniejących danych i pomimo zastosowania przez to państwo odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia, że w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z tymi wartościami nie może być osiągnięta w określonym terminie.
34 Odnośnie do kwestii, czy pewne okoliczności byłyby jednak w stanie uzasadnić niewypełnienie takiego obowiązku, wystarczy stwierdzić, że dyrektywa 2008/50 nie zawiera żadnego wyjątku od obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 1 tego aktu.
35 W konsekwencji na pytania pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi, że art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że dla możliwości odroczenia maksymalnie do lat pięciu terminu określonego w tej dyrektywie w celu zapewnienia zgodności ze wskazanymi w załączniku XI do tego aktu dopuszczalnymi wartościami dla dwutlenku azotu przepis ten nakłada na państwo członkowskie obowiązek wystąpienia z wnioskiem oraz sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza, jeżeli obiektywnie okaże się w świetle istniejących danych i pomimo zastosowania przez to państwo odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia, że w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z tymi wartościami nie może być osiągnięta w określonym terminie. Dyrektywa 2008/50 nie zawiera żadnego wyjątku od obowiązku wynikającego z tego art. 22 ust. 1.
W przedmiocie pytania trzeciego
36 Poprzez swoje pytanie trzecie sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy w przypadku gdy okaże się, że dopuszczalne wartości dla dwutlenku azotu określone w załączniku XI dyrektywy 2008/50 nie mogą być dotrzymane w określonych strefach lub aglomeracjach państwa członkowskiego po dniu 1 stycznia 2010 r., dacie wskazanej w tym załączniku, bez wystąpienia przez to państwo z wnioskiem o odroczenie tego terminu na podstawie art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50, sporządzenie planu dotyczącego jakości powietrza zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy pozwala uznać, że państwo to jednak spełniło obowiązki ciążące na nim na mocy art. 13 tego aktu.
37 Na wstępie należy przypomnieć, że art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 uściśla, że stosuje się on w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych zanieczyszczeń po wygaśnięciu terminu ich wejścia w życie.
38 Ponadto – jeśli chodzi o dwutlenek azotu – przepis ten nie uzależnia jego stosowania od okoliczności, że państwo członkowskie uprzednio podjęło próbę odroczenia tego terminu zgodnie z art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
39 W konsekwencji art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 stosuje się również do okoliczności – takich jak w postępowaniu głównym – w których w wyznaczonej w tym załączniku dacie 1 stycznia 2010 r. nie dotrzymano określonych w załączniku XI do tej dyrektywy dopuszczalnych wartości dla dwutlenku azotu w strefach lub aglomeracjach państwa członkowskiego i w których nie wystąpiło ono z wnioskiem o przedłużenie tego terminu zgodnie z 22 ust. 1 tej dyrektywy.
40 Z art. 23 ust. 1 akapit drugi wynika następnie, że w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu po upływie terminu przewidzianego dla ich wejścia w życie zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia odpowiadającego pewnym wymogom planu dotyczącego jakości powietrza.
41 Plan ten musi tym samym przewidywać odpowiednie środki, aby okres przekroczenia był możliwie najkrótszy, oraz może zawierać dodatkowe środki szczególne w celu ochrony kategorii wrażliwych grup ludności kategorii, w szczególności dzieci. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2008/50 plan ten zawiera co najmniej informacje określone w sekcji A załącznika XV do tej dyrektywy, może zawierać również środki zgodne z art. 24 tego aktu i musi być niezwłocznie przekazany Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.
42 Tymczasem nie można przyjąć wykładni, zgodnie z którą państwo członkowskie w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym całkowicie spełniłoby swoje obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 poprzez sam tylko fakt, że taki plan został sporządzony.
43 Przede wszystkim należy stwierdzić, że sam art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 wyraźnie przewiduje możliwość odroczenia przez państwo członkowskie określonego w załączniku XI tej dyrektywy terminu do zapewnienia zgodności z przewidzianymi w tej dyrektywie dopuszczalnymi wartościami dla dwutlenku azotu.
44 Następnie – taka wykładnia mogłaby stanowić zagrożenie dla pełnej skuteczności (effet utile) art. 13 i 22 dyrektywy 2008/50, ponieważ pozwalałaby państwu członkowskiemu na wyzwolenie się z obowiązku dochowania terminu nałożonego przez art. 13 na warunkach mniej restrykcyjnych niż warunki nałożone przez rzeczony art. 22.
45 Artykuł 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50 przewiduje bowiem obowiązek, aby plan dotyczący jakości powietrza zawierał nie tylko informacje podlegające przekazaniu zgodnie z art. 23 tej dyrektywy, wymienione w sekcji A załącznika XV do tej dyrektywy, lecz także aby był uzupełniony o informacje wymienione w sekcji B tego samego załącznika, dotyczące stanu wykonania różnych dyrektyw oraz środków ograniczenia zanieczyszczenia powietrza, których wdrożenie jest rozważane – na właściwym szczeblu lokalnym, regionalnym lub krajowym – w związku z realizacją celów dotyczących jakości powietrza. Plan ten powinien ponadto wykazać, w jaki sposób przed upływem nowego terminu zostaną dotrzymane wartości dopuszczalne.
46 Wreszcie wykładnia ta jest również wzmocniona poprzez stwierdzenie, zgodnie z którym art. 22 i 23 dyrektywy 2008/50 są zasadniczo przeznaczone do stosowania względem różnych przypadków i mają różny zakres.
47 Artykuł 22 ust. 1 tej dyrektywy stosuje się bowiem w odniesieniu do przypadku, gdy dopuszczalne wartości określonych zanieczyszczeń „mogą” być dotrzymane jedynie po upływie terminu przewidzianego pierwotnie w dyrektywie 2008/50 z uwagi na – jak wynika z motywu 16 tej dyrektywy – szczególnie wysoki poziom zanieczyszczeń. Przepis ten zezwala na odroczenie tego terminu wyłącznie w przypadku, gdy państwo członkowskie jest w stanie wykazać, że może ono respektować te dopuszczalne wartości w nowym terminie maksymalnie 5 lat. Wreszcie ma on jedynie zakres czasowo ograniczony.
48 Natomiast art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ma szerszy zakres, ponieważ stosuje się go bez ograniczenia w czasie w odniesieniu do przekroczenia jakiejkolwiek dopuszczalnej wartości zanieczyszczeń określonej w tej dyrektywie, po upływie terminu przewidzianego do jej zastosowania, niezależnie od tego, czy jest określona w dyrektywie 2008/50, czy przez Komisję na podstawie art. 22 tego aktu.
49 Mając na uwadze powyższe, na pytanie trzecie należy udzielić odpowiedzi, że w przypadku gdy okaże się, że dopuszczalne wartości dla dwutlenku azotu określone w załączniku XI dyrektywy 2008/50 nie mogą być respektowane w określonych strefach lub aglomeracjach państwa członkowskiego po dniu 1 stycznia 2010 r., dacie wskazanej w tym załączniku, bez wystąpienia przez to państwo z wnioskiem o odroczenie tego terminu na podstawie art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50, sporządzenie planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy nie pozwala uznać, że państwo to wypełniło jednak obowiązki ciążące na nim na mocy art. 13 tego aktu.
W przedmiocie pytania czwartego
50 W drodze pytania czwartego sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 4 TUE i 19 TUE oraz art. 30 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie nie spełniło wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, przy czym nie wystąpiło ono o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 tej dyrektywy, na właściwym sądzie krajowym, do którego ewentualnie zostanie skierowane powództwo, spoczywa obowiązek podjęcia względem organu krajowego wszelkich koniecznych środków, takich jak nakaz, aby organ ten sporządził plan wymagany przez tę dyrektywę na warunkach w niej przewidzianych.
51 Na wstępie trzeba stwierdzić, że z akt przekazanych Trybunałowi w sposób jasny nie wynikają względy, dla których wykładnia art. 30 dyrektywy 2008/50, jeśli chodzi o system nakładanych kar, jaki ma być ustanowiony przez państwa członkowskie, byłaby przydatna dla postępowania głównego.
52 Odnośnie do art. 4 TUE należy przypomnieć, że na podstawie utrwalonego orzecznictwa sądy państw członkowskich zgodnie z wyrażoną w ust. 3 tego artykułu zasadą lojalnej współpracy mają obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa w Unii (zob. podobnie wyrok Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, pkt 38). Artykuł 19 ust. 1 TUE nakłada ponadto na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.
53 W przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości dwutlenku azotu po dniu 1 stycznia 2010 r. w państwie o członkowskim, które nie wystąpiło o odroczenie tego terminu zgodnie z art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50, art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy nakłada na to państwo jednoznaczny obowiązek opracowania planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z określonymi wymogami (zob. podobnie wyrok Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 35).
54 Ponadto na podstawie utrwalonego orzecznictwa jednostki mogą powoływać się wobec organów publicznych na bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne przepisy dyrektywy. Do właściwych organów i sądów krajowych należy wykładnia przepisów krajowych w miarę możliwości w jak największym stopniu zgodnie z celami tej dyrektywy. W przypadku gdy dokonanie takiej wykładni jest niemożliwe, powinny one wyłączyć przepisy krajowe sprzeczne z tą dyrektywą (zob. podobnie wyrok Janecek, EU:C:2008:447, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Wreszcie jak już Trybunał wielokrotnie przypominał, sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki art. 288 TFUE przyznaje dyrektywie 2008/50, byłoby zasadnicze wyłączenie tego, że na ustanowiony przez nią obowiązek mogą powoływać się zainteresowane osoby. Spostrzeżenie to zachowuje swoją ważność w szczególności w stosunku do dyrektywy, której celem jest kontrola i redukcja zanieczyszczeń powietrza i która w związku z tym zmierza do ochrony zdrowia publicznego (zob. podobnie wyrok Janecek, EU:C:2008:447, pkt 37).
56 Z powyższego wynika, że osoby fizyczne lub prawne bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia progów alarmowych po dniu 1 stycznia 2010 r. powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy państwo członkowskie nie zapewniło przestrzegania wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, przy czym nie wystąpiło też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 (zob. analogicznie wyrok Janecek, EU:C:2008:447, pkt 39).
57 Jeśli chodzi o treść tego planu, z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 wynika, że o ile państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy ocenie środków, jakie należy przyjąć, to jednak w każdym wypadku powinny one zapewnić, aby okres, w którym dopuszczalne wartości nie są respektowane, był możliwie jak najkrótszy.
58 Na pytanie czwarte należy zatem udzielić odpowiedzi, że w przypadku gdy państwo członkowskie nie spełniło wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, przy czym nie wystąpiło ono też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 tej dyrektywy, na właściwym sądzie krajowym, do którego ewentualnie zostanie skierowane powództwo, spoczywa obowiązek podjęcia względem organu krajowego wszelkich koniecznych środków, takich jak nakaz, aby organ ten sporządził plan wymagany przez tę dyrektywę na warunkach w niej przewidzianych.
W przedmiocie kosztów
59 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 22 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy należy interpretować w ten sposób, że dla możliwości odroczenia maksymalnie do lat pięciu terminu określonego w tej dyrektywie w celu zapewnienia zgodności ze wskazanymi w załączniku XI do tego aktu dopuszczalnymi wartościami dla dwutlenku azotu przepis ten nakłada na państwo członkowskie obowiązek wystąpienia z wnioskiem oraz sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza, jeżeli obiektywnie okaże się w świetle istniejących danych i pomimo zastosowania przez to państwo odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia, że w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z tymi wartościami nie może być osiągnięta w określonym terminie. Dyrektywa 2008/50 nie zawiera żadnego wyjątku od obowiązku wynikającego z tego art. 22 ust. 1.
2) W przypadku gdy okaże się, że dopuszczalne wartości dla dwutlenku azotu określone w załączniku XI dyrektywy 2008/50 nie mogą być respektowane w określonej strefie lub aglomeracji państwa członkowskiego po dniu 1 stycznia 2010 r., dacie wskazanej w tym załączniku, bez wystąpienia przez to państwo z wnioskiem o odroczenie tego terminu na podstawie art. 22 ust. 1 dyrektywy 2008/50, sporządzenie planu dotyczącego jakości powietrza zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy nie pozwala uznać, że państwo to wypełniło jednak obowiązki ciążące na nim na mocy art. 13 tego aktu.
3) W przypadku gdy państwo członkowskie nie spełniło wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, przy czym nie wystąpiło ono też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 tej dyrektywy, na właściwym sądzie krajowym, do którego ewentualnie zostanie skierowane powództwo, spoczywa obowiązek podjęcia względem organu krajowego wszelkich koniecznych środków, takich jak nakaz, aby organ ten sporządził plan wymagany przez tę dyrektywę na warunkach w niej przewidzianych.
Podpisy