RETTENS DOM (Første Afdeling)
12. juli 2019 (*)
»Statsstøtte – støtteordning gennemført af Frankrig fra 1994 til 2008 – investeringstilskud tildelt af regionen Île-de-France – afgørelse, hvorved støtteordningen erklæres forenelig med det indre marked – fordel – selektiv karakter – artikel 107, stk. 1, TEUF – begrundelsespligt – begreberne »eksisterende støtte« og »ny støtte« – artikel 108 TEUF – artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning (EU) 2015/1589«
I sag T-292/17,
Région Île-de-France (Frankrig) ved advokat J.-P. Hordies,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar og T. Maxian Rusche, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2017/1470 af 2. februar 2017 om Frankrigs støtteordninger SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) til fordel for busselskaber i regionen Île-de-France (EUT 2017, L 209, s. 24),
har
RETTEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová, og dommerne V. Valančius og U. Öberg (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. oktober 2018,
afsagt følgende
Dom
I. Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, Région Île-de-France (regionen Île-de-France, Frankrig), er oprettet som et offentligt foretagende med status som juridisk person og med økonomisk selvstændighed, jf. loi no 76-394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (lov nr. 76-394 af 6.5.1976 om oprettelse og organisation af regionen Île-de-France, JORF af 7.5.1976, s. 2741). I medfør af denne lovs artikel 6 skal regionen bl.a. fastlægge regionens politik for færdsel og personbefordring på dens område og sikre gennemførelsen heraf.
2 Artikel 17 i lov nr. 76-394 bestemte bl.a. følgende:
»Regionalrådet fastlægger med sine afgørelser de områder, som henhører under regionens kompetence […]«
3 Den 20. oktober 1994 vedtog regionalrådet for Île-de-France afgørelse CR 34-94 om støtte til forbedring af tjenesterne for kollektiv befordring ad vej, der drives af private virksomheder eller i offentligt regi, med henblik på at forlænge en række støtteforanstaltninger, der tidligere var gennemført til fordel for de nævnte virksomheder. Efterfølgende blev to afgørelser truffet, nemlig afgørelse CR 44-98 og CR 47-01 (sammen med afgørelse CR 34-94 herefter omtalt som »de omtvistede afgørelser«), i henholdsvis 1998 og 2001, inden den iværksatte støtteforanstaltning blev ophævet i 2008.
4 I henhold til de omtvistede afgørelser indrømmede sagsøgeren økonomisk støtte til offentlige enheder på sit område, som havde indgået driftsaftaler vedrørende rutebustrafik med private virksomheder, der drev kollektiv rutebefordring ad vej eller drev linjerne direkte via en offentlig virksomhed (herefter »de pågældende offentlige enheder«). De pågældende offentlige enheder udbetalte herefter sagsøgerens støtte til transportvirksomhederne (herefter »de endelige støttemodtagere«).
5 Som led i den støtteordning, der var iværksat ved de omtvistede afgørelser (herefter »den pågældende støtteordning«), blev støtten udbetalt som investeringstilskud (herefter »de omtvistede tilskud«) og tilsigtede at fremme de endelige støttemodtageres erhvervelse af nye køretøjer og installation af nyt udstyr med henblik på at forbedre udbuddet af kollektiv transport og afhjælpe de negative eksterne virkninger, der er forbundet med den særligt tætte trafik på sagsøgerens vejnet.
6 Ifølge de franske myndigheder var 135 virksomheder begunstiget af regionens støtte fra 1994 til 2008. Anvendelsen af de omtvistede tilskud var reguleret ved tillæg til de driftsaftaler, der var indgået mellem de pågældende offentlige enheder og de endelige støttemodtagere. Tillæggene blev underskrevet af formanden for regionalrådet i Île-de-France og gav en detaljeret beskrivelse af de forpligtelser, der påhvilede de endelige støttemodtagere som modydelse for udbetalingen af de nævnte tilskud.
7 Den 17. oktober 2008 modtog Europa-Kommissionen en klage vedrørende den angiveligt ulovlige statsstøtteordning, der udgjordes af støtteforanstaltninger, som sagsøgeren havde iværksat til fordel for visse bustransportvirksomheder mellem 1994 og 2008 på sit geografiske område, og som derefter, fra 2008, var iværksat af syndicat des transports d’Île-de-France (faglig organisation for transportvirksomheder i Île-de-France, STIF, Frankrig) på samme område.
8 Ved skrivelse af 11. marts 2014 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. Ved offentliggørelse af denne afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2014, C 141, s. 38) opfordrede Kommissionen de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
9 Den 30. april 2014 fremsendte Den Franske Republik sine bemærkninger til Kommissionen. Alle de bemærkninger, som de interesserede parter, herunder sagsøgeren, havde indgivet, var blevet meddelt Den Franske Republik, som ikke fremsatte bemærkninger hertil.
10 Den 21. juni 2016 modtog Kommissionen en fælles note fra fire af de syv interesserede parter med præcisering af deres standpunkt efter afsigelsen af dom af 6. oktober 2015, Kommissionen mod Andersen (C-303/13 P, EU:C:2015:647). Den 9. november 2016 supplerede sagsøgeren sine bemærkninger.
11 Den 2. februar 2017 afsluttede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF og vedtog afgørelse (EU) 2017/1470 om Frankrigs støtteordninger SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) til fordel for busselskaber i regionen Île-de-France (EUT 2017, L 209, s. 24, herefter »den anfægtede afgørelse«).
12 Ved den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen bl.a., at de omtvistede tilskud, som sagsøgeren havde ydet som led i den pågældende støtteordning fra 1994 til 2008, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For så vidt som vilkårene for samhandelen mellem medlemsstaterne ikke var blevet påvirket på en måde, der strider mod den fælles interesse, fandt Kommissionen, at den nævnte ordning var forenelig med det indre marked som omhandlet i artikel 107, stk. 3, TEUF. Til gengæld konkluderede Kommissionen, at for så vidt som denne støtte ikke var blevet anmeldt og skulle kvalificeres som »ny støtte«, var den gennemført ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
13 Den anfægtede afgørelses konklusion er affattet således:
»Artikel 1
Den støtteordning, som [Den Franske Republik] ulovligt har gennemført i perioden 1994-2008 i form af investeringstilskud ydet af regionen Île-de-France i henhold til afgørelse CR 34-94, CR 44-98 og CR 47-01, er forenelig med det indre marked.
[…]
Artikel 4
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.«
II. Sagen for de nationale retsinstanser
14 I maj 2004 anmodede syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (uafhængig faglig organisation for personbefordringstjenester, herefter »SATV«) formanden for regionalrådet i Île-de-France om at ophæve de omtvistede afgørelser. Efter afslag på denne anmodning anlagde SATV den 17. juni 2004 sag for Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris, Frankrig) med påstand om annullation af afgørelsen fra formanden for regionalrådet i Île-de-France.
15 Ved dom nr. 0417015 afsagt den 10. juli 2008 gav tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) SATV medhold og pålagde sagsøgeren at forelægge regionalrådet for Île-de-France en ny afgørelse, eftersom den pågældende støtteordning ikke var blevet anmeldt til Kommissionen. Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) pålagde i øvrigt sagsøgeren at ophæve de omtvistede afgørelser.
16 Sagsøgeren appellerede denne dom og vedtog samtidig afgørelse CR 80-08 af 16. oktober 2008 om ophævelse af de omtvistede afgørelser.
17 Ved dom nr. 08PA 04753 af 12. juli 2010 stadfæstede cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris, Frankrig) dom nr. 0417015 afsagt den 10. juli 2008 af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris). Sagsøgeren iværksatte kassationsappel af denne afgørelse for Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig). Ved dom nr. 343440 af 23. juli 2012 forkastede Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) denne appel og bemærkede, at den omstændighed, at markedet for offentlig rutebefordring af passagerer på sagsøgerens geografiske område var lukket for konkurrence, ikke havde betydning for kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte, idet de endelige støttemodtagere ligeledes virkede på andre markeder, der var åbne for konkurrence.
18 Efter at cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) den 27. november 2015 forkastede flere tredjemandsindsigelser, iværksatte de endelige støttemodtagere, som havde fremsat disse indsigelser, kassationsappeller for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som fortsat verserede, da nærværende sag blev anlagt.
19 Efter en ny stævning indgivet af SATV den 27. oktober 2008 pålagde Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) ved dom nr. 0817138 af 4. juni 2013 sagsøgeren at udstede de tvangsfuldbyrdelsesdokumenter, der gjorde det muligt at tilbagesøge de omtvistede tilskud. Den 27. november 2015 forkastede cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) den appel, som regionen havde iværksat til prøvelse af denne afgørelse (dom nr. 13PA 03172). Sagsøgeren iværksatte en kassationsappel for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som fortsat verserede, da nærværende sag blev anlagt.
III. Retsforhandlinger og parternes påstande
20 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. maj 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af den anfægtede afgørelse.
21 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Sagen antages til realitetsbehandling.
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som Kommissionen kvalificerede den pågældende støtteordning som en »statsstøtteordning«.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Principalt afvisning.
– Subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IV. Retlige bemærkninger
A. Om formaliteten
23 Kommissionen har, uden at fremsætte en formalitetsindsigelse i et særskilt dokument i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement, nedlagt påstand om, at søgsmålet afvises, eftersom sagsøgeren savner søgsmålskompetence og søgsmålsinteresse.
24 Sagsøgeren har anført, at selv om regionen ikke er adressat for den anfægtede afgørelse, kan søgsmålet antages til realitetsbehandling, idet regionen har såvel søgsmålskompetence som søgsmålsinteresse i forhold til den anfægtede afgørelse.
25 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Unionens retsinstanser har adgang til på baggrund af hver enkelt sags konkrete omstændigheder at vurdere, om det af retsplejehensyn er berettiget at frifinde sagsøgte hvad angår realiteten uden først at tage stilling til formaliteten (dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer, C-23/00 P, EU:C:2002:118, præmis 51 og 52, og af 14.9.2015, Brouillard mod Domstolen, T-420/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:633, præmis 18).
26 Under omstændighederne i den foreliggende sag finder Retten, at det af procesøkonomiske hensyn indledningsvis skal undersøges, om der er grundlag for søgsmålet, uden først at tage stilling til formaliteten.
B. Om realiteten
27 Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet i det væsentlige fremsat to anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i) og v), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 249, s. 9), for så vidt som Kommissionen med urette i den anfægtede afgørelse fastslog, at den støtte, der blev ydet som led i den pågældende støtteordning fra 1994 til 2008, var ny støtte, som, idet den ikke var blevet anmeldt, var blevet gennemført ulovligt. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som Kommissionen som led i sin vurdering af kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ikke gav en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor disse tilskud var selektive og gav de endelige støttemodtagere en uberettiget økonomisk fordel.
28 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren udtrykkeligt har nedlagt påstand om, at Retten annullerer den anfægtede afgørelse, for så vidt som Kommissionen heri fastslog, at de omtvistede tilskud udgjorde en statsstøtteordning.
29 Overskriften til de anbringender, der er fremsat til støtte for dette søgsmål, giver imidlertid ikke mulighed for at antage, at disse tilsigter at rejse tvivl om de omtvistede tilskuds kvalificering som statsstøtte.
30 Det fremgår nemlig af overskriften til de fremsatte anbringender, at disse hvad angår det andet anbringende alene tilsigter, at det konstateres, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en utilstrækkelig begrundelse i forhold til kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte, og hvad angår det første anbringende anfægter Kommissionens vurdering i denne afgørelse vedrørende den pågældende støtteordnings nye karakter.
31 Det fremgår imidlertid klart af stævningen, at sagsøgeren med det andet anbringende, der ganske vist er formuleret som alene vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten, reelt har tilsigtet ligeledes at foreholde Kommissionen, at den konkluderede, at kriterierne om selektivitet og om en fordel var opfyldt i det foreliggende tilfælde. Med dette anbringende har sagsøgeren således både tilsigtet, at der fastslås en tilsidesættelse af begrundelsespligten, og draget den anfægtede afgørelses materielle lovlighed i tvivl, med den begrundelse, at de pågældende tilskud ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
32 Det fremgår af såvel de argumenter, som sagsøgeren har formuleret i sine skriftlige indlæg, som af de argumenter, som regionen har fremført i retsmødet, at påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse ikke udelukkende tilsigter at rejse tvivl om kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte, men ligeledes at bestride, at den pågældende støtteordning var ny. På denne baggrund skal det fastslås, at det første anbringende, der vedrører tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning 2015/1589, gyldigt understøtter denne påstand.
33 Henset hertil skal det fastslås, at de påberåbte anbringender støtter sagsøgerens påstande om delvis annullation af den anfægtede afgørelse med den begrundelse dels, at der ikke foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, dels, at kvalificeringen af den pågældende støtteordning som en ny støtteordning er urigtig.
34 Det skal endvidere bemærkes, at en manglende eller utilstrækkelig begrundelse tilsigter at godtgøre en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter og derfor kræver en bedømmelse, der som sådan adskiller sig fra vurderingen af, om den anfægtede afgørelses begrundelse var urigtig, hvoraf kontrollen henhører under vurderingen af, om der er grundlag for denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 67, og af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-66/02, EU:C:2005:768, præmis 26).
35 Det følger heraf, at det andet anbringende skal undersøges inden det første anbringende, der alene vedrører den anfægtede afgørelses materielle lovlighed, for så vidt som det andet anbringende bl.a. tilsigter, at det fastslås, at Kommissionen tilsidesatte begrundelsespligten og foretog en urigtig vurdering hvad angår kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte.
1. Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten og om en urigtig vurdering ved kvalificeringen af de omtvistede tilskud, henset til artikel 107, stk. 1, TEUF
a) Tilsidesættelse af begrundelsespligten
36 For det første har sagsøgeren anført, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en utilstrækkelig begrundelse, idet Kommissionen i denne afgørelse blot anførte, at den pågældende støtteordning de facto foretog en udvælgelse blandt de økonomiske aktører i sektoren for kollektiv rutebefordring ad vej og begunstigede denne økonomiske sektor i forhold til andre sektorer. Spørgsmålet om støttens selektivitet var kun omhandlet i tre betragtninger til den anfægtede afgørelse (nemlig 222.-224. betragtning til denne afgørelse).
37 For det andet er det sagsøgerens opfattelse, at den utilstrækkelige begrundelse, som er kendetegnende for den anfægtede afgørelse, udspringer af, at Kommissionen ikke godtgjorde, hvorledes de endelige støttemodtagere havde konkret handlefrihed efter tildelingen af de omtvistede tilskud inden for rammerne af den pågældende støtteordning. Kommissionen undlod bl.a. at analysere, hvordan disse tilskud gav de endelige støttemodtagere mulighed for at mindske betydningen af de byrder, som kunne hvile på dem, og som således kunne give dem en økonomisk fordel.
38 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Det er navnlig Kommissionens opfattelse, at den anfægtede afgørelse indeholder detaljerede forklaringer, både om, at der foreligger en økonomisk fordel, og om denne fordels selektive karakter. Kommissionen har præciseret, at for så vidt som de omtvistede afgørelser ikke gav detaljerede oplysninger om noget nøgleparameter hvad angår afskrivningen af den modtagne fordel, konkluderede den retligt fyldestgørende, at der forelå en uberettiget fordel for de endelige støttemodtagere.
39 Det skal i denne henseende bemærkes, at det fremgår af artikel 296, stk. 2, TEUF, at retsakter skal begrundes. Det fremgår endvidere af artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at retten til god forvaltning omfatter en pligt for forvaltningen til at begrunde sine afgørelser.
40 Det følger af fast retspraksis, at omfanget af begrundelsespligten afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Begrundelsen skal klart og utvetydigt angive institutionens argumentation, dels for at gøre det muligt for Unionens retsinstanser at efterprøve afgørelsens lovlighed, dels for at gøre det muligt for de interesserede at gøre sig bekendt med begrundelsen for den trufne foranstaltning med henblik på at kunne varetage deres interesser og afgøre, om afgørelsen er lovlig (dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, T-228/99 og T-233/99, EU:T:2003:57, præmis 278).
41 Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene i artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, T-228/99 og T-233/99, EU:T:2003:57, præmis 279).
42 Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede har fremført for den, behøver den imidlertid kun at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på afgørelsens systematik (jf. i denne retning dom af 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, T-228/99 og T-233/99, EU:T:2003:57, præmis 280).
43 Hvad angår kvalificeringen af en støtteforanstaltning indebærer begrundelsespligten, at Kommissionen skal angive sine grunde for at antage, at den pågældende foranstaltning falder ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF (dom af 13.6.2000, EPAC mod Kommissionen, T-204/97 og T-270/97, EU:T:2000:148, præmis 36).
44 Det skal i denne forbindelse for det første konstateres, at Kommissionen, inden den fastslog, at der forelå en økonomisk fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, besvarede de franske myndigheder og de interesserede parters argumenter, som den gengav i 198. betragtning til den anfægtede afgørelse, og som skulle godtgøre, at støtten var blevet tildelt af sagsøgeren som modydelse for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste og ikke kunne give de endelige støttemodtagere en sådan fordel, jf. de betingelser, der er fastsat i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415, præmis 87-94).
45 Kommissionen anførte navnlig i 201.-207. betragtning til den anfægtede afgørelse grundene til, at den fandt, at de omtvistede tilskud ikke tilsigtede at kompensere for forpligtelser til offentlig tjeneste, men fulgte af kontraktbestemmelser, der allerede var indgået mellem de offentlige rutebefordringsvirksomheder på sagsøgerens geografiske område og de pågældende offentlige enheder, med henblik på at stimulere investeringer. Kommissionen præciserede, at den omstændighed, at der kan korrigeres for den fordel, der blev ydet ved disse tilskud, ved en eventuel afskrivning af de beløb, som de samme enheder udbetalte til de endelige støttemodtagere, med henblik på at kompensere for deres forpligtelser til offentlig tjeneste, ikke var relevant hvad angår en sådan analyse.
46 Henset til den detaljerede vurdering, som Kommissionen foretog hvad angår spørgsmålet, om de omtvistede tilskud gav de endelige støttemodtagere en fordel, kan Kommissionen ikke foreholdes, at den i det foreliggende tilfælde ikke gav en tilstrækkelig begrundelse med henblik på at kontrollere, om dette kriterium var opfyldt.
47 For det andet skal det hvad angår kriteriet om de omtvistede tilskuds selektivitet og den begrundelse, der er givet om dette kriterium i den anfægtede afgørelse, bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at den pågældende foranstaltning har indført differentieringer mellem virksomheder, der, henset til formålet med denne foranstaltning, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation (jf. i denne retning dom af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene, C-279/08 P, EU:C:2011:551, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
48 I denne forbindelse anførte Kommissionen i 222. og 223. betragtning til den anfægtede afgørelse for det første, at de omtvistede tilskud kun vedrørte private virksomheder inden for offentlig transport, som de pågældende offentlige enheder havde indgået en driftsaftale med, hvorfor alene sektoren for offentlig rutebefordring ad vej på sagsøgerens geografiske område var berørt af disse tilskud. For det andet fastslog Kommissionen, at der var foretaget en udvælgelse blandt virksomhederne i denne sektor forud for tildelingen af tilskuddene for at afgøre, hvem der pålægges opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste på sagsøgerens geografiske område.
49 Kommissionen konkluderede følgelig i 224. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den pågældende støtteordnings selektive karakter kunne konstateres både med hensyn til den pågældende sektor og internt i denne sektor mellem de virksomheder, som havde fået tildelt de omtvistede tilskud, og dem, der var udelukket fra denne ordning.
50 Det følger heraf, at Kommissionen gav tilstrækkeligt detaljerede forklaringer, der gjorde det muligt for sagsøgeren at få kendskab til grundene til, at Kommissionen fandt, at de omtvistede tilskud foretog en differentiering som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 47, mellem de endelige støttemodtagere og de virksomheder, der, henset til det formål, der blev forfulgt med de omtvistede afgørelser, befandt sig i en faktisk og retlig situation, der kunne sammenlignes med disse støttemodtagere.
51 På denne baggrund kan sagsøgeren ikke foreholde Kommissionen, at den tilsidesatte begrundelsespligten som led i sin vurdering vedrørende for det første den pågældende støtteordnings selektive karakter og for det andet den uberettigede økonomiske fordel, der var indrømmet de endelige støttemodtagere.
b) Den urigtige vurdering ved kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte, henset til artikel 107, stk. 1, TEUF og navnlig til kriterierne om en økonomisk fordel og selektivitet
1) Spørgsmålet, om vurderingen af den økonomiske fordel er korrekt
52 Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse med urette fandt, at det kriterium om den økonomiske fordel, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt. Kommissionen undlod navnlig at præcisere, hvilke særlige byrder der kunne hvile på de endelige støttemodtagere, samt den måde, hvorpå de omtvistede tilskud gav mulighed for at lette disse byrder og dermed kunne give dem en økonomisk fordel.
53 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Det er Kommissionens opfattelse, at de omtvistede afgørelser ikke gav detaljerede oplysninger om nøgleparametrene for en eventuel afskrivning af den økonomiske fordel, som de endelige støttemodtagere havde modtaget. Henset til det i 209. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, nemlig navnlig den omstændighed, at intet ved affattelsen af de omtvistede afgørelser antydede, at de omtvistede tilskud blev korrekt afskrevet, konkluderede den således med føje, at den støtte, der var tildelt i medfør af den pågældende støtteordning, gav de endelige støttemodtagere en uberettiget økonomisk fordel.
54 Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i 207. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, at for så vidt som de omtvistede tilskud tilsigtede at dække en del af de investeringsomkostninger, der normalt skulle afholdes af virksomhederne på markedet for offentlig rutebefordring, havde sagsøgeren ved at tildele disse tilskud tilvejebragt handlefrihed for de endelige støttemodtagere, som dermed kunne anvende deres egne midler til andre formål.
55 De detaljerede oplysninger i analysen i 207. betragtning til den anfægtede afgørelse er tilstrækkelige til at forkaste sagsøgerens argument om, at Kommissionen undlod at forklare, hvordan de omtvistede tilskud gav mulighed for at lette de byrder, der i denne henseende påhvilede de endelige støttemodtagere.
56 Eftersom sagsøgeren ikke har fremført andre argumenter eller fremlagt andre beviser, der kan rejse tvivl om Kommissionens vurdering i den anfægtede afgørelse vedrørende det kriterium om en økonomisk fordel, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, og da sagsøgeren i øvrigt blot har anført, at denne vurdering er urigtig, kan der ikke rejses tvivl om, hvorvidt vurderingen i den anfægtede afgørelse er korrekt hvad angår eksistensen af en økonomisk fordel.
2) Spørgsmålet, om vurderingen af selektiviteten er korrekt
57 Sagsøgeren har bestridt, at de omtvistede tilskud er selektive. Regionen har i denne forbindelse gjort gældende, at den ikke havde nogen skønsbeføjelse hvad angår tildelingen af disse tilskud. Det er sagsøgerens opfattelse, at alle de operatører, der var aktive på markedet for rutebefordring af passagerer, var berettigede til disse tilskud, hvis de blot indgav en ansøgning, forudsat at de havde indgået en driftsaftale med en af de pågældende offentlige enheder. Af de 150 operatører inden for offentlig rutebefordring, der udøvede deres aktiviteter på sagsøgerens geografiske område, modtog mere end 130 således den støtte, der blev tildelt i medfør af den pågældende støtteordning.
58 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Den har nærmere bestemt gjort gældende, at visse virksomheder, der udøvede deres aktiviteter på markedet for offentlig rutebefordring af passagerer i Île-de-France, var blevet udelukket fra kredsen af endelige støttemodtagere, hvilket sagsøgeren selv har anerkendt. Den omstændighed, at et stort antal virksomheder har kunnet være begunstiget af støtten, er ikke tilstrækkeligt til at rejse tvivl om, hvorvidt de omtvistede tilskud havde selektiv karakter.
59 Det skal, som sagsøgeren selv har anerkendt i sine skriftlige indlæg, bemærkes, at tildelingen af de omtvistede tilskud var afhængig af, at der var indgået en driftsaftale mellem de endelige støttemodtagere og de pågældende offentlige enheder.
60 Det følger heraf, at virksomheder fra andre medlemsstater eller andre franske regioner ikke var berettigede til at få tildelt de omtvistede tilskud, og at alene virksomheder, der var aktive på markedet for rutebefordring af passagerer og udøvede deres aktiviteter på sagsøgerens geografiske område, kunne drage fordel af udstyr, som var subventioneret af den støtte, der blev tildelt i medfør af den pågældende støtteordning. Nærmere betegnet kunne alene disse virksomheder anvende udstyr, der således var ydet tilskud til, i andre områder i EU og Frankrig, hvor de eventuelt konkurrerede med operatører af offentlig transport, som ikke havde modtaget den samme støtte.
61 I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, skal det følgelig fastslås, at selv om et stort antal virksomheder, der udøver aktiviteter med offentlig rutebefordring af passagerer ad vej på sagsøgerens geografiske område, modtog de omtvistede tilskud, indebar den pågældende støtteordning differentieringer, der kunne begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre, som, henset til den nævnte ordnings formål, befandt sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.
62 På denne baggrund skal det fastslås, at sagsøgerens argumenter ikke kan rejse tvivl om Kommissionens vurdering i den anfægtede afgørelse vedrørende de omtvistede tilskuds selektivitet.
63 I betragtning af det ovenstående skal sagsøgerens argumenter om Kommissionens vurdering i den anfægtede afgørelse vedrørende den omtvistede støtteordnings selektivitet forkastes, og dermed skal det andet anbringende forkastes i sin helhed.
2. Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning 2015/1589, for så vidt som den pågældende støtteordning med urette blev kvalificeret som en ny støtteordning
64 Sagsøgeren har gjort gældende, at den pågældende støtteordning er en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, idet de pågældende offentlige enheders mulighed for at yde tilskud til virksomheder, der drev offentlig personbefordring ad vej, blev indført ved artikel 19 i décret no 49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (dekret nr. 49-1473 af 14.11.1949 om koordinering og harmonisering af jernbane- og vejtransport, JORF af 15.11.1949, s. 11104, herefter »1949-dekretet«), inden traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (nu EUF-traktaten) trådte i kraft i Frankrig den 1. januar 1958.
65 Sagsøgeren har endvidere anført, at for så vidt som den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen præcis konklusion hvad angår datoen for indførelsen af den pågældende støtteordning, kunne Kommissionen ikke udelukke, at den nævnte støtteordning var blevet indført på et marked, der oprindeligt var lukket for konkurrence, og derfor udgør en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589.
66 Hvad angår sagsøgerens argumentation om, at den pågældende støtteordning blev gennemført ved bestemmelserne i 1949-dekretet, har Kommissionen anført, at den i 236. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at disse bestemmelser ikke fastlagde nogen af denne støtteordnings nøgleparametre, navnlig dens varighed, budget, modtagere, arten af det tilskudsberettigede udstyr og den gældende tilskudssats, og at bestemmelserne ikke skabte nogen ret til at modtage tilskud.
67 Hvad angår sagsøgerens argumentation om den dato, hvorfra de omtvistede tilskud kunne påvirke konkurrencevilkårene på det indre marked, har Kommissionen endvidere, som fastslået af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) ved dom nr. 0417015 af 10. juli 2008, gjort gældende, at de endelige støttemodtagere både virkede på markedet for rutebefordring af passagerer og på markedet for lejlighedsvis personbefordring. Markedet for lejlighedsvis personbefordring blev dog allerede liberaliseret i 1979. Det følger heraf, at den pågældende støtteordning havde kunnet påvirke konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne på dette marked, fra den blev indført, uanset hvornår den blev indført, hvilket skete mellem 1979 og 2008.
68 Det skal dels kontrolleres, om den pågældende støtteordning, som sagsøgeren har gjort gældende, blev indført ved 1949-dekretet, inden traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab trådte i kraft i Frankrig, og derfor udgjorde en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589.
69 1949-dekretet bestemte bl.a. følgende:
»Artikel 2
Personbefordringstjenester, som er underlagt koordinerings- og harmoniseringsforanstaltninger i medfør af artikel 7 i lov af 5. juli 1949, omfatter:
[…]
2. Tjenester med offentlig personbefordring ad vej opregnet nedenfor […]
Rutebefordring, herunder sæsonbetingede og regelmæssige tjenester […]
Lejlighedsvise tjenester, dvs. tjenester, som, selv om de udføres på efterspørgsel, opfylder offentlighedens almindelige behov, der hvert år ændres i visse af årets perioder […]
Artikel 19
En lokal enhed kan yde tilskud til en vejtransporttjeneste ved at indgå en kontrakt med en virksomhed om de forpligtelser, som virksomheden skal opfylde ud over de forpligtelser, der fremgår af dens driftsplan.
Den sats, der fastsættes i overensstemmelse med denne kontrakt, skal overholde alle regler i ovenstående artikler.«
70 Hvad angår spørgsmålet, om de omtvistede tilskud udspringer af 1949-dekretet, skal det for det første præciseres, at metoderne for tildeling af tilskud fastsat i 1949-dekretet adskilte sig fra metoderne for tildeling af støtte i medfør af afgørelse CR 34-94. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, blev de omtvistede tilskud inden for rammerne af afgørelse CR-34-94 tildelt af sagsøgeren til offentlige enheder, inden de blev udbetalt til de endelige støttemodtagere. En sådan udbetalingsordning fandtes ikke inden for rammerne af 1949-dekretet.
71 For det andet fremgår det af dom nr. 343440 af 23. juli 2012 afsagt af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at de tilskud, som blev indrømmet i medfør af afgørelse CR 34-94, alene skulle lette erhvervelsen af udstyr for virksomheder inden for offentlig transport i Île-de-France, uden at den pågældende støtteordning tilsigtede eller bevirkede, at de endelige støttemodtagere som modydelse blev pålagt takstforpligtelser. Dette var ikke tilfældet med 1949-dekretets artikel 19, der, selv om den generelt gav de lokale franske enheder mulighed for at indgå tilskudsaftaler med de samme virksomheder, vedrørte kontrol med de anvendte takster. Dekretets artikel 11 bestemte således, at »hvad angår tjenester, for hvilke der er indgået en kontrakt med en lokal enhed, [fastsattes] taksterne […] i overensstemmelse med den kontrakt, der [var] indgået mellem enheden og den enhed, der [udbetalte] tilskuddet«.
72 For det tredje indeholdt de omtvistede afgørelser ikke en henvisning til 1949-dekretet. Disse afgørelser nævnte kun den almene lov om lokale enheder, loi no 82-1153, du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (lov nr. 82-1153 af 30.12.1982 om retningslinjer for den indenlandske transport, JORF af 31.12.1982, s. 4004) og flere tidligere afgørelser og dekreter vedtaget i henhold til national ret, hvorunder 1949-dekretet ikke blev nævnt.
73 For det fjerde var de omtvistede afgørelser en del af en konkret lovgivningsmæssig ramme om tilrettelæggelsen af transport i Île-de-France, som for første gang blev præciseret ved ordonnance no 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (bekendtgørelse nr. 59-151 af 7.1.1959 om tilrettelæggelse af personbefordring i Paris-regionen, JORF af 10.1.1959, s. 696), næsten ti år efter vedtagelsen af 1949-dekretet.
74 Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at 1949-dekretet ikke var retsgrundlaget for den pågældende støtteordning.
75 På denne baggrund skal det fastslås, at sagsøgeren ikke for Retten har fremlagt tilstrækkelige beviser for at godtgøre, at den pågældende støtteordning skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589.
76 Dels skal det hvad angår spørgsmålet, om den pågældende støtteordning skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589, bemærkes, at det følger af retspraksis, at begrebet »udviklingen af det indre marked«, der fremgår af denne bestemmelse, kan forstås som en ændring af den økonomiske og retlige kontekst i den sektor, der berøres af den pågældende foranstaltning. En sådan ændring kan navnlig være et resultat af liberaliseringen af et marked, som oprindeligt var lukket for konkurrence (jf. analogt dom af 24.3.2011, Freistaat Sachsen og Land Sachsen-Anhalt mod Kommissionen, T-443/08 og T-455/08, EU:T:2011:117, præmis 188).
77 Det følger heraf, at en støtteordning, der er indført på et marked, der oprindeligt var lukket for konkurrence, må anses for en eksisterende støtteordning, når markedet liberaliseres (dom af 15.6.2000, Alzetta m.fl. mod Kommissionen, T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 – T-607/97, T-1/98, T-3/98 – T-6/98 og T-23/98, EU:T:2000:151, præmis 143).
78 I overensstemmelse med artikel 1, litra b), nr. v), i forordning 2015/1589 skal datoen for liberalisering af en aktivitet ved EU-lovgivning imidlertid kun tages i betragtning med det formål at udelukke, at en foranstaltning, der ikke udgjorde støtte forud for denne liberalisering, efterfølgende kvalificeres som eksisterende støtte (jf. analogt dom af 16.1.2018, EDF mod Kommissionen, T-747/15, EU:T:2018:6, præmis 369).
79 I den foreliggende sag fremgår det af den anfægtede afgørelse, og nærmere bestemt af 18. betragtning, litra a), samt 19., 183. og 186. betragtning hertil, at Kommissionen fastslog, at den pågældende støtteordning var blevet indført i 1994 og ophævet i 2008, hvilket betød, at den støtte, der var blevet tildelt i medfør af de tidligere afgørelser, skal anses for at udgøre en anden støtteordning end den, der blev gennemført ved afgørelse CR 34-94 og de efterfølgende afgørelser.
80 Der skal i denne forbindelse henvises til, at loi no 93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (lov nr. 93-122 af 29.1.1993 om forebyggelse af korruption og om gennemsigtighed i økonomiske forhold og offentlige procedurer, JORF af 30.1.1993, s. 1588), som liberaliserede markedet for rutebefordring af passagerer i hele Frankrig, med undtagelse af Île-de-France, blev vedtaget i 1993, dvs., inden afgørelse CR 34-94 trådte i kraft, og at denne dato ifølge den analyse, som Kommissionen foretog i den anfægtede afgørelse, er sammenfaldende med datoen for indførelsen af den pågældende støtteordning.
81 Henset til disse forhold fandt Kommissionen med føje i den anfægtede afgørelse, at de endelige støttemodtagere fra 1994 kunne anvende udstyr, der var finansieret af de omtvistede tilskud, på andre markeder for offentlig rutebefordring af passagerer, der var åbne for konkurrence, og at disse tilskud dermed kunne påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne fra dette tidspunkt.
82 Det skal i denne forbindelse fremhæves, at Kommissionens konklusion om, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt for denne periode, er i overensstemmelse med den analyse, der fremgår af de nationale retsinstansers afgørelser, nemlig navnlig dom nr. 0417015 af 10. juli 2008 afsagt af tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) og dom nr. 08PA 04753 af 12. juli 2010 afsagt af cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris), der bl.a. er omtalt i 226. betragtning til den anfægtede afgørelse.
83 Selv om Kommissionen, som sagsøgeren har gjort gældende, begik en retlig fejl ved at finde, at den pågældende støtteordning først blev indført i 1994, er denne ene fejl endvidere ikke tilstrækkelig til at gøre konklusionen om, at denne ordning skal anses for en ny støtteordning, ugyldig. Det fremgår nemlig af 226. og 237. betragtning til den anfægtede afgørelse, at selv om det antages, at den pågældende støtteordning skulle anses for at være blevet indført allerede i 1979 eller senest i 1994, da markedet for rutebefordring af passagerer endnu var lukket for konkurrence, kunne de endelige støttemodtagere anvende udstyr, der var delvist finansieret af sagsøgeren, som led i aktiviteter med lejlighedsvis befordring, der var åbne for konkurrence.
84 I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren ikke fremlagt beviser, der kan godtgøre, at markedet for lejlighedsvis befordring ikke var genstand for samhandel mellem medlemsstaterne i den periode, der lå forud for indførelsen af den pågældende støtteordning, eller ved indførelsen heraf. Sagsøgeren har i retsmødet blot gjort gældende, at dette marked var marginalt i forhold til markedet for offentlig rutebefordring af passagerer.
85 Cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) havde allerede med føje fremhævet betydningen af markedet for lejlighedsvis personbefordring i dom nr. 15PA 00385 af 27. november 2015. Kommissionen fastslog således på grundlag af de nationale retsinstansers afgørelser, at den pågældende støtteordning skulle anses for fra sin indførelse at have påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencevilkårene, og den undlod derfor at kvalificere den som en eksisterende støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), nr. v) i forordning 2015/1589.
86 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke tilsidesatte artikel 1, litra b), nr. i) og v), forordning 2015/1589.
87 Følgelig skal det første anbringende forkastes, ligesom Kommissionen må frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
88 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
89 Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det i overensstemmelse med den af Kommissionen nedlagte påstand herom pålægges sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Région Île-de-France bære sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. juli 2019.
Underskrifter
Indhold
I. Tvistens baggrund
II. Sagen for de nationale retsinstanser
III. Retsforhandlinger og parternes påstande
IV. Retlige bemærkninger
A. Om formaliteten
B. Om realiteten
1. Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten og om en urigtig vurdering ved kvalificeringen af de omtvistede tilskud, henset til artikel 107, stk. 1, TEUF
a) Tilsidesættelse af begrundelsespligten
b) Den urigtige vurdering ved kvalificeringen af de omtvistede tilskud som statsstøtte, henset til artikel 107, stk. 1, TEUF og navnlig til kriterierne om en økonomisk fordel og selektivitet
1) Spørgsmålet, om vurderingen af den økonomiske fordel er korrekt
2) Spørgsmålet, om vurderingen af selektiviteten er korrekt
2. Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 1, litra b), nr. i) og v), i forordning 2015/1589, for så vidt som den pågældende støtteordning med urette blev kvalificeret som en ny støtteordning
Sagsomkostninger