CONCLUSIONS COMPLÉMENTAIRES DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 22 février 2018 (1)
Affaire C‑181/16
Sadikou Gnandi
contre
État belge
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2008/115/CE – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Ordre de quitter le territoire – Délivrance dès le rejet de la demande d’asile par l’autorité administrative compétente – Réouverture de la procédure orale »
1. Par arrêt du 8 mars 2016, le Conseil d’État (Belgique) a formé une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que de l’article 5 et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (2).
2. Cette demande a été soulevée dans le cadre d’un litige opposant M. Sadikou Gnandi, ressortissant togolais, à l’État belge, au sujet de la légalité d’un ordre de quitter le territoire, adopté sur le fondement de l’article 52/3, paragraphe 1, premier alinéa, de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (ci-après la « loi du 15 décembre 1980 ») et notifié à M. Gnandi le 3 juin 2014, suite au rejet, le 23 mai 2014, de sa demande d’asile par le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après le « CGRA »).
3. Pour rappel, l’article 52/3, paragraphe 1, premier alinéa, de la loi du 15 décembre 1980 prévoit qu’un ordre motivé de quitter le territoire doit être délivré sans délai à tout ressortissant de pays tiers séjournant de manière irrégulière sur le territoire belge, lorsque sa demande d’asile a été rejetée par le CGRA et que le statut de protection subsidiaire a été refusé. Cependant, conformément à l’article 39/70, premier alinéa, de cette même loi, un tel ordre ne peut pas être exécuté de manière forcé pendant le délai de recours contre la décision du CGRA qui a rejeté la demande d’asile en premier ressort et jusqu’à l’issue de ce recours (3). Le 23 juin 2014, M. Gnandi a introduit un recours auprès du Conseil du contentieux des étrangers contre la décision du 23 mai 2014 du CGRA de rejeter sa demande d’asile. À la même date, il a sollicité auprès de la même juridiction l’annulation ainsi que la suspension de l’exécution de l’ordre de quitter le territoire du 3 juin 2014. Le 11 juillet 2014, les autorités belges ont délivré à M. Gnandi le document spécial de séjour figurant à l’annexe 35 de l’arrêté royal du 8 octobre 1981 concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, en application de l’article 111 de cet arrêté, au motif qu’il avait introduit un recours de pleine juridiction auprès du Conseil du contentieux des étrangers. Ce document, initialement valable jusqu’au 10 octobre 2014, a successivement été prorogé jusqu’au 10 décembre 2014. En outre, indépendamment de sa demande d’asile, M. Gnandi a, par décision du 8 février 2016, été autorisé au séjour temporaire sur le territoire belge jusqu’au 1er mars 2017.
4. Par sa question préjudicielle, le Conseil d’État demande, en substance, à la Cour si le principe de non-refoulement et le droit à un recours effectif s’opposent à ce qu’une décision de retour au sens de la directive 2008/115, telle que l’ordre de quitter le territoire adressé à M. Gnandi, soit adoptée à l’égard d’un demandeur d’asile dès le rejet de sa demande de protection internationale par la première instance d’examen et avant épuisement des voies de recours juridictionnelles à sa disposition contre un tel rejet.
5. Lors de la phase écrite de la procédure devant la Cour, qui s’est clôturée le 18 juillet 2016, M. Gnandi, les gouvernements belge et tchèque ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites au titre de l’article 23, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
6. Le 10 janvier 2017, la Cour a décidé de renvoyer l’affaire à la quatrième chambre.
7. Une audience a eu lieu devant cette formation de jugement le 1er mars 2017. Au cours de cette audience, M. Gnandi, le gouvernement belge et la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries orales. La phase orale de la procédure a été clôturée le 15 juin 2017, date à laquelle j’ai présenté mes premières conclusions dans la présente affaire (4) (ci-après « mes conclusions du 15 juin 2017 »). Dans celles-ci, j’ai suggéré à la Cour de répondre au Conseil d’État en affirmant que la directive 2008/115, et, notamment, son article 2, paragraphe 1, et son article 5, ainsi que les principes de non-refoulement et de protection juridictionnelle effective, inscrits respectivement à l’article 19, paragraphe 2, et à l’article 47, premier alinéa, de la Charte, s’opposent à l’adoption d’une décision de retour au titre de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive à l’égard d’un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (5), et qui, en application du droit de l’Union et/ou du droit national, est autorisé à rester dans l’État membre dans lequel il a introduit sa demande de protection internationale, pendant le délai du recours prévu à l’article 39, paragraphe 1, de la directive 2005/85 contre le rejet de cette demande et, lorsque ce recours a été introduit dans les délais, pendant l’examen de celui-ci. J’ai également suggéré à la Cour de préciser que la directive 2008/115 ainsi que les principes de non-refoulement et de protection juridictionnelle effective ne s’opposent pas, en revanche, à ce qu’une telle décision de retour soit adoptée à l’égard d’un tel ressortissant après le rejet dudit recours, à moins que, en vertu du droit national, ce ressortissant ne soit autorisé à rester dans l’État membre concerné dans l’attente de l’issue définitive de la procédure d’asile.
8. Estimant que l’affaire soulevait une question relative à l’articulation entre l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) et l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115, la quatrième chambre a décidé, le 5 octobre 2017, de renvoyer l’affaire devant la Cour aux fins de sa réattribution à une formation de jugement plus importante, en application de l’article 60, paragraphe 3, de son règlement de procédure. Par la suite, l’affaire a été attribuée à la grande chambre.
9. Par ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830), la Cour a rouvert la procédure orale et a invité les intéressés visés à l’article 23 de son statut à prendre position, par écrit, sur trois questions qui figuraient en annexe de cette ordonnance. La première question portait sur la nature juridique et la finalité de l’autorisation de rester sur le territoire de l’État membre concerné, visée à l’article 7, paragraphe 1, et à l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2005/85. La deuxième question concernait, d’une part, la portée de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 et, d’autre part, la capacité de cette disposition à être appréhendée par la « logique binaire » de l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), selon laquelle un ressortissant d’un pays tiers est, aux fins de l’application de ladite directive, soit en séjour régulier, soit en séjour irrégulier. La troisième question visait, quant à elle, l’incidence éventuelle sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 de l’entrée en vigueur de la directive 2013/32/UE (6) et, notamment, de son article 46, qui, au paragraphe 5, impose aux États membres de permettre aux demandeurs de protection internationale dont la demande a été rejetée de rester sur le territoire de l’État membre concerné pendant le délai pour l’introduction d’un recours contre cette décision et, si le recours est introduit, jusqu’à l’issue de celui-ci. M. Gnandi, les gouvernements belge, tchèque, français, néerlandais ainsi que la Commission ont répondu auxdites questions. Ces intéressés ainsi que le gouvernement allemand ont été entendus dans leurs plaidoiries orales lors de l’audience qui s’est déroulée devant la grande chambre de la Cour le 11 décembre 2017.
10. Dans les présentes conclusions, j’aborderai uniquement la problématique soulevée par les questions formulées par la Cour en annexe à l’ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830), qui concerne, comme on le verra par la suite, essentiellement la portée de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115. Les présentes conclusions doivent, dès lors, s’entendre comme complémentaires par rapport à celles que j’ai présentées le 15 juin 2017, auxquelles je renvoie tant pour un plus ample exposé des faits du litige au principal que pour tout aspect non directement traité dans les présentes conclusions.
I. Le cadre juridique
11. L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115 précise que celle-ci s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre.
12. Aux termes de l’article 3, point 2, de cette directive :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[…]
2) “séjour irrégulier” : la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d’entrée énoncées à l’article 5 du code frontières Schengen, ou d’autres conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre ;
[…] »
13. L’article 6 de ladite directive, intitulé « Décision de retour », dispose, à ses paragraphes 1 et 6 :
« 1. Les États membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 à 5.
[…]
6. La présente directive n’empêche pas les États membres d’adopter une décision portant sur la fin du séjour régulier en même temps qu’une décision de retour […] dans le cadre d’une même décision ou d’un même acte de nature administrative ou judiciaire, conformément à leur législation nationale, sans préjudice des garanties procédurales offertes au titre du chapitre III ainsi que d’autres dispositions pertinentes du droit communautaire et du droit national. »
II. Analyse
14. Les questions posées par la Cour, qui figurent en annexe à l’ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830), rouvrant la phase orale de la procédure, ainsi que le débat qui s’est engagé entre les intéressés lors de l’audience du 11 décembre 2017, soulèvent, en substance, la question de savoir si la faculté que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 reconnaît aux États membres d’adopter, dans le cadre d’un même acte, une décision portant sur la fin du séjour régulier en même temps qu’une décision de retour peut être exercée à l’égard d’un demandeur de protection internationale qui, comme M. Gnandi, a été débouté de sa demande devant l’autorité administrative compétente pour son examen, mais qui dispose d’une autorisation de rester sur le territoire de l’État membre concerné en l’attente de l’issue du recours juridictionnel qu’il a introduit contre la décision de rejet de cette autorité.
15. Comme je l’ai déjà exposé aux points 83 à 88 de mes conclusions du 15 juin 2017, la réponse à cette question doit, à mon sens, être négative. Les éléments avancés par les gouvernements ayant répondu aux questions posées par la Cour dans l’ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830), et de ceux ayant plaidé lors de l’audience du 11 décembre 2017 ne sont pas, à mes yeux, de nature à remettre en discussion une telle conclusion.
16. Dans la suite des présentes conclusions, j’articulerai mon analyse en deux parties. Dans la première, j’examinerai, à la lumière du texte et des travaux préparatoires de la directive 2008/115, si un demandeur de protection internationale qui, comme M. Gnandi dans le litige au principal, dispose d’une autorisation de rester sur le territoire de l’État membre en l’attente de l’issue du recours contre la décision de rejet de sa demande en premier ressort relève de la directive 2008/115. La seconde partie sera consacrée à l’examen de la portée de l’article 6, paragraphe 6 de cette directive.
Sur l’application de la directive 2008/115 aux demandeurs de protection internationale bénéficiant d’un droit de rester sur le territoire de l’État membre concerné aux fins de la procédure
17. Ainsi que je l’ai rappelé aux points 50 et suivants de mes conclusions du 15 juin 2017, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, celle-ci s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre. La notion de « séjour irrégulier » à retenir aux fins de l’application de la directive 2008/115 est définie à l’article 3, point 2, de celle-ci, aux termes duquel on entend par cette notion « la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d’entrée énoncées à l’article 5 du code frontières Schengen, ou d’autres conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre ».
18. Faute de renvoi exprès au droit national, la notion de « séjour irrégulier », telle que définie au point précédent, doit, en application des principes établis par la Cour en ce qui concerne l’interprétation des notions figurant dans les textes de droit de l’Union (7), être interprétée sur la base du seul droit de l’Union, et cela bien que l’appréciation concrète du caractère régulier ou irrégulier du séjour d’un ressortissant de pays tiers sur le territoire d’un État membre puisse, selon les cas, dépendre également de l’application de règles internes à cet État membre (8).
19. Il résulte de la définition donnée à l’article 3, point 2, de la directive 2008/115 que se trouve en séjour irrégulier tout ressortissant d’un pays tiers qui est présent sur le territoire d’un État membre sans remplir les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans celui-ci (9). Afin qu’un ressortissant de pays tiers puisse être considéré comme en séjour irrégulier aux fins de la directive 2008/115, deux conditions doivent donc être satisfaites, à savoir la présence physique de la personne concernée sur le territoire d’un État membre, même pour une durée limitée et sans l’intention d’y rester (10), et l’absence de titre légal justifiant une telle présence.
20. La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et aux procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier du 1er septembre 2005 (11) (ci-après la « proposition de directive sur le retour »), ayant conduit, après de longues négociations, à l’adoption de la directive 2008/115, a été précédée par la publication, le 10 avril 2002, d’un livre vert relatif à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier (ci-après le « livre vert ») (12), ainsi que par une communication de la Commission faisant suite à ce livre vert, présentée le 14 octobre 2002 (ci-après la « communication du 14 octobre 2002 ») (13) et relayée par un programme d’action du Conseil en matière de retour du 28 novembre 2002 (14). Ces actes, ainsi que les documents relatifs à l’iter législatif de la directive 2008/115, nous donnent quelques indications sur l’étendue de la notion de « séjour irrégulier » au sens de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 3, point 2, de ladite directive.
21. S’agissant de définir le champ d’application matériel des futures normes communes, le livre vert indiquait, en son point 2.1, que l’action communautaire en matière de rapatriement devait avant tout être dirigée vers des personnes « n’ayant pas besoin de protection particulière » et qui se trouvent en séjour irrégulier dans l’Union, à savoir qui « ne remplissent pas, ou ne remplissent plus, les conditions d’entrée, de présence ou de séjour sur le territoire des États membres ». Ces personnes étaient, ainsi qu’expliqué au point 2.2 du livre vert, « les ressortissants de pays tiers qui n’ont pas de statut juridique leur permettant de rester, soit à titre permanent, soit à titre temporaire, et dont aucun État membre n’a l’obligation légale de tolérer le séjour » (15). Dans le livre vert, l’application des procédures de retour aux demandeurs de protection internationale n’était envisagée que lorsque ceux-ci avaient été définitivement déboutés de leur demande. En ce sens, le point 2.3, intitulé « Asile et retour » précisait que « [l]orsqu’une personne qui sollicite une protection a bénéficié d’une procédure équitable et de qualité, après en avoir épuisé toutes les étapes, que tous ses besoins de protection ont été examinés et qu’il n’existe aucun autre motif de séjour légal dans un État membre, cette personne doit quitter le territoire et regagner son pays d’origine ou, s’il y a lieu, de transit » (16).
22. Dans sa communication du 14 octobre 2002, la Commission précisait que l’expression « personne en séjour irrégulier » ne devait pas être entendue comme qualifiant ces personnes d’illégales, mais comme soulignant le fait que leur statut « ne respecte pas la législation sur l’entrée et/ou le séjour ». La situation de séjour irrégulier était décrite dans les mêmes termes que ceux employés au point 2.1 du livre vert susmentionné (17). Par rapport au livre vert, la Commission étendait l’objet de la communication également à « certaines catégories de personnes en séjour régulier qui ont un statut temporaire ou dont l’éloignement a été temporairement suspendu », notamment « les personnes bénéficiant d’une protection internationale, en principe de nature temporaire » (18). Cette extension n’était cependant prévue qu’aux fins de la mise en œuvre de programmes de retour volontaire (19).
23. Dans l’exposé des motifs de la proposition de directive sur le retour, en ligne avec ses positions antérieures, la Commission confirmait l’intention de délimiter le champ d’application de la directive à adopter par référence à la notion de « séjour irrégulier ». Les nouvelles règles étaient ainsi destinées à s’appliquer « quel que soit le motif de l’illégalité du séjour » de la personne concernée, « par exemple, l’expiration de son visa ou de son titre de séjour, la révocation ou le retrait de son titre de séjour […], le retrait du statut de réfugié, une admission illégale ». S’agissant de la situation des demandeurs d’asile, l’illégalité du séjour était expressément liée à « une décision finale » de rejet de la demande (20). En ce qui concerne la définition de la notion de « séjour irrégulier », la proposition de la Commission reprenait presque mot pour mot la définition, très large, qui était donnée dans le livre vert et dans sa communication du 14 octobre 2002. Cette définition a été reproduite, avec quelques modifications formelles requises par le Conseil, dans le texte final de la directive 2008/115 (21).
24. Il ressort des points 21 à 23 des présentes conclusions que ni dans les réflexions qui ont précédé le début de l’iter législatif ayant mené à l’adoption de la directive 2008/115, ni au cours de ce dernier il n’a jamais été question d’appliquer les futures règles communes sur le retour forcé des ressortissant de pays tiers à des demandeurs d’asile dont la demande n’avait pas été définitivement rejetée ou dont la présence sur le territoire de l’État membre concerné était tolérée en vertu d’obligations légales pesant sur cet État. Cela se reflète clairement dans le considérant 9 de la directive 2008/115 qui énonce que le ressortissant d’un pays tiers qui a demandé l’asile dans un État membre ne devrait pas être considéré comme étant en séjour irrégulier sur le territoire de cet État membre « avant qu’une décision négative sur sa demande ou une décision mettant fin à son droit de séjour en tant que demandeur d’asile soit entrée en vigueur » (22).
25. Cette exclusion du champ d’application de la directive 2008/115 est d’ailleurs en phase avec les dispositions du droit de l’Union régissant la situation juridique des demandeurs d’asile (et, plus généralement, des demandeurs de protection internationale), qui, à l’instar des réfugiés reconnus, bénéficient d’un statut particulier, fixé par le droit international (23), et se distinguent, dès lors, des migrants ordinaires.
26. Ainsi, le droit de l’Union impose aux États membres le respect de normes minimales d’accueil des demandeurs de protection internationale en matière, notamment, de séjour et de liberté de circulation, d’accès au système éducatif public, au marché du travail, aux soins de santé et à des conditions matérielles d’accueil permettant un niveau de vie adéquat qui garantisse leur subsistance et protège leur santé physique et mentale (24). L’ensemble des avantages découlant de l’application de ces normes bénéficient aux demandeurs de protection internationale tant qu’ils sont autorisés à demeurer en cette qualité sur le territoire d’un État membre.
27. Le droit de l’Union reconnaît, par ailleurs, aux demandeurs d’asile (et, plus largement, aux demandeurs de protection internationale) le droit de rester sur le territoire de l’État membre concerné pendant l’examen de leur demande. Si, sous l’empire de la directive 2005/85, applicable aux faits du litige au principal, ce droit n’était prévu que jusqu’à ce que la demande d’asile eût été rejetée en premier ressort (25), la directive 2013/32, qui a remplacé la directive 2005/85, l’a étendu à la phase du recours contre la décision rendue en premier ressort (26).
28. L’État membre concerné est tenu de délivrer, dans un délai très bref, aux demandeurs d’asile un document qui atteste leur droit de rester sur son territoire « pendant que leur demande est en attente ou en cours d’examen » (27).
29. Ce document ‐ qui doit être valable aussi longtemps que le demandeur est autorisé à séjourner sur le territoire de l’État membre concerné (28) ‐ tout en n’étant pas un titre de séjour (29) au sens de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 1030/2002 (30), constitue néanmoins, ainsi que l’a souligné la Commission dans sa réponse à la première des questions écrites annexées à l’ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830), une autorisation délivrée par les autorités d’un État membre permettant à un ressortissant d’un pays tiers de séjourner légalement sur son territoire (31), bien que de manière temporaire et aux seules fins de la procédure.
30. Or, dans la mesure où il séjourne légalement, à savoir de manière non irrégulière, sur le territoire de l’État membre concerné, et tant que dure un tel séjour légal, un demandeur d’asile qui a été autorisé à rester sur ce territoire en l’attente de l’issue de sa demande (en premier ressort ou à la suite de l’introduction d’un recours contre la décision de l’autorité statuant en premier ressort) est exclu du champ d’application de la directive 2008/115, tel que défini à l’article 2, paragraphe 1, et à l’article 3, point 2, de cette directive. Est indifférent, à cet égard, que cette autorisation ait été délivrée en application du droit de l’Union ou du seul droit national, ce qui compte étant la légalité du séjour de la personne concernée.
31. Ainsi que je l’ai observé aux points 54 et 55 de mes conclusions du 15 juin 2017, cette conclusion se trouve confirmée par l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), dans lequel la Cour a dit pour droit que « l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci, doit être interprété en ce sens que cette directive n’est pas applicable à un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85, et ce pendant la période courant de l’introduction de ladite demande jusqu’à l’adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu’à l’issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision » (32).
32. Le raisonnement ayant conduit la Cour à cette conclusion est limpide. Lorsqu‘un demandeur de protection internationale jouit d’un droit de demeurer sur le territoire de l’État membre concerné, qu’il soit ou non en possession d’un titre de séjour, il ne relève pas de la directive 2008/115 puisque il ne se trouve pas en « séjour irrégulier » aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive (33).
33. Il est vrai qu’une « logique binaire » ‐ selon laquelle un ressortissant de pays tiers est, à l’égard de la directive 2008/115, soit en séjour « régulier » (rectius « non irrégulier »), soit en séjour « irrégulier » ‐ sous-tend l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343). Cependant, il importe de souligner que ce n’est pas sur une telle logique que la Cour s’est appuyée dans son raisonnement, mais sur la constatation directe du caractère légal du séjour du demandeur de protection internationale autorisé à rester dans l’État membre concerné en l’attente de l’issue de la procédure sur sa demande.
34. Une telle constatation et la prise de position de la Cour au point 1 du dispositif de l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) ont, par ailleurs, une portée générale, qui fait abstraction des circonstances du litige au principal dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt. Il s’ensuit que ce n’est qu’en revirant ledit arrêt que la Cour pourrait arriver à affirmer que la directive 2008/115 s’applique à un demandeur de protection internationale autorisé à rester dans l’État membre concerné en l’attente de l’issue de la procédure sur sa demande.
35. Par ailleurs, ainsi que je l’ai soutenu aux points 55 à 57 de mes conclusions du 15 juin 2017, la solution retenue par la Cour dans l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) en ce qui concerne la situation d’un demandeur d’asile autorisé à demeurer sur le territoire de l’État membre concerné au titre de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2005/85 est immédiatement transposable à celle d’un demandeur qui a été débouté de sa demande en premier ressort et qui jouit, en application du droit national, d’un droit de rester dans cet État en l’attente de l’issue du recours contre la décision de rejet.
36. En effet, d’une part, contrairement à ce que soutient le gouvernement belge, il n’existe pas de différence « qualitative » entre le « droit de rester », prévu par l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2005/85, et celui envisagé par l’article 39 de cette directive, dont l’octroi est laissé à la discrétion de l’État membre concerné. Dans les deux cas, il s’agit d’un droit qui n’est reconnu qu’à titre temporaire et aux seules fins de la procédure. Dans le deux cas, ce droit vise essentiellement à protéger le demandeur des conséquences d’un éventuel refoulement qui pourrait avoir lieu avant que sa demande ne soit examinée ou avant qu’il n’ait pu exercer son droit à un recours juridictionnel effectif. Dans les deux cas, grâce à ce droit, le demandeur bénéficie des avantages qui sont prévus par les normes minimales en matière d’accueil. La seule différence qui existait sous l’empire de la directive 2005/85 et qui avait trait au caractère impératif ou facultatif de l’octroi d’un tel droit a été effacée par l’article 46, paragraphe 5, de la directive 2013/32, qui, comme je l’ai déjà rappelé, prévoit désormais, sauf quelques exceptions, l’obligation pour les États membres de permettre le séjour sur leur territoire des demandeurs de protection internationale pendant le délai pour introduire un recours contre la décision de rejet de la demande et pendant l’examen de ce recours.
37. D’autre part, aux fins de l’application de la directive 2008/115, ce qui compte est la légalité du séjour du demandeur de protection internationale et non pas les motifs ayant justifié l’octroi d’un droit de séjour ou la durée envisagée de celui-ci.
38. Il importe de préciser, comme je l’ai fait aux points 72 à 82 de mes conclusions du 15 juin 2017, et ainsi qu’il résulte des arrêts du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, point 60) et du 15 février 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, points 75 et 76), que l’inapplicabilité de la directive 2008/115 aux demandeurs de protection internationale autorisés à rester sur le territoire de l’État membre concerné en l’attente de l’issue de la procédure sur leurs demandes et, plus généralement, aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas en séjour irrégulier au sens de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, doit être entendue dans le sens qu’une procédure de retour au titre de ladite directive ne saurait être valablement entamée à l’égard d’un tel demandeur ou d’un tel ressortissant, et non pas dans le sens qu’une procédure déjà initiée doive nécessairement être annulée si, en cours de procédure, la personne concernée dépose une demande de protection internationale ou acquiert, pour d’autres raisons, un droit de séjour temporaire (34). En effet, dans ces cas, la procédure pourra, le cas échéant, être uniquement suspendue pour la durée de validité du titre octroyant un tel droit de séjour (35).
39. En guise de conclusion sur cette première partie de mon analyse, je souhaite rappeler, sur un plan plus général, que ce n’est que lorsque la reconnaissance du statut de réfugié (ou de personne nécessitant une protection subsidiaire) est définitivement mise hors question par une décision clôturant la procédure que la personne concernée perd la qualité de demandeur d’asile (ou, plus largement, de demandeur de protection internationale) (36). À mes yeux, ce n’est qu’à ce moment que cette personne devient susceptible de relever de la directive 2008/115 (37), à condition que son séjour dans l’État membre concerné soit irrégulier.
Sur l’interprétation et la portée de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115
40. Dans la première partie de mon analyse, tout comme dans mes conclusions du 15 juin 2017, j’ai soutenu qu’un demandeur d’asile (et, plus largement, un demandeur de protection internationale), tel le requérant au principal, qui a été débouté en premier ressort, mais qui est autorisé, en application du droit de l’État membre concerné, à demeurer sur le territoire de cet État en l’attente de l’issue du recours juridictionnel qu’il a introduit contre la décision de rejet de sa demande, doit être réputé, du fait de cette autorisation, se trouver légalement sur ce territoire et que, de ce fait, il est exclu du champ d’application de la directive 2008/115, tel que défini par l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, ce qui empêche les États membres d’initier une procédure de retour à son encontre.
41. Pour les raisons que j’ai déjà exposées dans mes conclusions du 15 juin 2017 et que je vais développer plus en détail ci-après, je suis de l’avis que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 ne fournit pas d’arguments capables de remettre en discussion cette position et que, contrairement à ce qu’ont soutenu les États membres intervenus lors de l’audience du 11 décembre 2017, cette disposition n’accorde pas aux autorités nationales le pouvoir d’adopter une décision de retour au sens de cette directive dans des circonstances telles que celles du litige au principal.
42. En effet, ce n’est qu’en reconnaissant à l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 une portée dérogatoire de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive qu’il serait possible d’arriver à une conclusion différente. Cependant, aucun élément, ni textuel, ni systématique, ni, encore, tiré de l’interprétation de la volonté du législateur de l’Union, ne permet de conclure en ce sens.
43. En premier lieu, l’article 2 de la directive 2008/115 ne prévoit aucune exception au champ d’application de celle-ci tel que défini à son paragraphe 1. L’article 2, paragraphe 2, de cette directive énonce les cas dans lesquels les États membres sont autorisés à ne pas suivre les procédures prévues par celle-ci à l’égard de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier au sens du paragraphe 1 de cet article. En revanche, aucune dérogation n’est envisagée, dans ledit article, à la règle inscrite au paragraphe 1, selon laquelle la directive 2008/115 ne s’applique qu’aux ressortissants de pays tiers qui se trouvent en séjour irrégulier.
44. En deuxième lieu, il ressort clairement du libellé de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 (38), ainsi que de sa collocation sous le chapitre II de cette directive, intitulé « Fin du séjour irrégulier », que cette disposition se borne à habiliter les États membres à cumuler plusieurs actes afin de débuter la procédure de retour sans retard dès qu’unedécision mettant fin au séjour régulier de la personne concernée, et marquant le début de son séjour irrégulier, est adoptée (39). Ce libellé n’autorise en revanche pas une interprétation selon laquelle les États membres seraient autorisés à adopter une décision de retour à l’égard de ressortissants de pays tiers qui ne relèvent pas du champ d’application de ladite directive tel que défini à son article 2, paragraphe 1, à savoir de ressortissants de pays tiers qui ne se trouvent pas en séjour irrégulier. Une telle interprétation non seulement se heurterait au libellé de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 et à celui de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, mais irait également à l’encontre de la définition même de la notion de « décision de retour », qui, aux termes de l’article 3, point 4, de ladite directive, recouvre « une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour » (40).
45. En troisième lieu, je relève, comme je l’avais déjà fait au point 87 de mes conclusions du 15 juin 2017, que, conformément à son libellé, l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 s’applique « sans préjudice [des] dispositions pertinentes du droit [de l’Union] et du droit national ». Or, comme l’a souligné la Commission dans sa plaidoirie orale lors de l’audience du 1er mars 2017, parmi ces dispositions figurent également l’article 7, paragraphe 1, et l’article 39, paragraphe 3, de la directive 2005/85 et, aujourd’hui, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 46, paragraphe 5, de la directive 2013/32, ainsi que les réglementations des États membres qui confèrent au demandeur de protection internationale le droit de demeurer sur leurs territoires pendant la procédure d’examen de sa demande. La marge de manœuvre reconnue aux États membres par l’article 6, paragraphe 6 de la directive 2008/115 ne saurait, dès lors, s’exercer en méconnaissance desdites dispositions et réglementations.
46. En quatrième lieu, il ressort des travaux préparatoires de la directive 2008/115 que la première rédaction de l’article 6, paragraphe 6, de cette directive, contenue à l’article 6, paragraphe 3, de la proposition de directive sur le retour, se bornait à prévoir que « [l]a décision de retour est rendue par décision ou acte distinct ou en même temps que la décision d’éloignement ». L’exposé des motifs de cette proposition expliquait que cette précision avait été introduite pour répondre aux préoccupations exprimées, lors des consultations préalables, par de nombreux États membres craignant que la procédure en deux étapes (décision de retour et décision d’éloignement) envisagée par la Commission n’entraîne des retards (41). C’est suite à un amendement proposé par le Conseil ‐ visant à reconnaître expressément aux États membres, en plus de la faculté de cumuler la décision de retour et la décision d’éloignement, celle de cumuler ces actes avec une décision mettant fin au séjour régulier de la personne concernée ‐ que le législateur de l’Union est finalement parvenu à la rédaction actuelle de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 (42). Malgré ce changement de texte, l’objectif de cette disposition est resté le même, à savoir celui de reconnaître aux États membres une certaine marge de manœuvre quant à la procédure à suivre pour le retour des ressortissants de pays tiers se trouvant en séjour irrégulier. Rien ne permet en revanche de considérer qu’elle a, à un quelconque stade de la procédure d’adoption de la directive 2008/115, acquis la vocation de conférer aux États membres la possibilité de déroger au cadre clairement délimité par l’article 1er et l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, fixant l’objet et le champ d’application de celle-ci, et de permettre aux États membres d’adopter une décision de retour à l’égard de ressortissants de pays tiers qui ne se trouvent pas en séjour irrégulier (43). Si telle avait été l’intention du législateur, elle aurait sans doute été plus clairement exprimée et encadrée, sans être dissimulée derrière une disposition à caractère procédural.
47. En cinquième lieu, s’agissant des arguments d’ordre téléologique sur lesquels se sont appuyés certains États membres dans leurs réponses aux questions posées par la Cour dans l’ordonnance du 25 octobre 2017, Gnandi (C‑181/16, non publiée, EU:C:2017:830) et lors de l’audience du 11 décembre 2017, il est, sans doute, vrai que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 vise un objectif de célérité des procédures de retour. En effet, l’adoption concomitante de la décision qui met fin au séjour régulier et de la décision de retour facilite, s’agissant d’actes liés et interdépendants, une motivation de cette dernière per relationem et, surtout, permet le déroulement parallèle, et éventuellement cumulée, des procédures de recours contre ces actes. Plus généralement, comme il résulte du considérant 4 de la directive 2008/115, et ainsi que la Cour l’a reconnu à maintes reprises, l’instauration d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier figure parmi les objectifs poursuivis par cette directive 2008/115 (44).
48. Cependant, il importe de souligner que la directive 2008/115 vise à instaurer un système fondé sur des règles claires, transparentes et équitables (45), dans le but de promouvoir, dans un domaine aussi sensible que celui du retour forcé des ressortissants de pays tiers, la sécurité juridique et d’assurer, à la fois, l’efficacité des procédures de retour et le respect des droits fondamentaux des personnes concernées (46).
49. Pour ce faire, la directive 2008/115 s’inspire de la même « logique binaire » qui sous-tend l’arrêt du 30 mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), lequel se révèle, dès lors, cohérent avec l’esprit de cette directive. Afin de limiter autant que possible les incertitudes dans l’application des règles qu’elle prévoit, celle-ci édicte, à l’article 6, paragraphe 1, une obligation pour les États membres de procéder au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire et prévoit, en même temps, à l’article 6, paragraphes 2 à 5, des exceptions claires à cette obligation. En dehors de ces exceptions, tout ressortissant de pays tiers qui se trouve en séjour irrégulier sur le territoire de l’État membre en question, au titre de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, doit faire l’objet d’une décision de retour (47). Au contraire, les ressortissants de pays tiers qui ne sont pas en situation de séjour irrégulier ou qui relèvent desdites exceptions seront, en principe, exclus, tant que perdurent les motifs de cette exclusion, des procédures prévues par cette directive.
50. Or, l’interprétation de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 proposée par les États membres intervenus lors de l’audience du 11 décembre 2017, en ce qu’elle vise à permettre d’initier une procédure de retour à l’égard d’une catégorie de ressortissants de pays tiers qui ne relève pas du champ d’application de cette directive (48), non seulement, comme je l’ai exposé plus haut, est contraire à la lettre et à l’esprit de celle-ci, mais mine également l’objectif de sécurité juridique qu’elle poursuit, favorisant la création de zones grises et alimentant la diffusion de pratiques différentes parmi les États membres (49), ce qui, au demeurant, va à l’encontre de la mission même de ladite directive, qui est celle de créer un corpus de normes et de pratiques communes.
51. Le fait qu’un demandeur de protection internationale bénéficiant d’un droit de séjour sur le territoire d’un État membre soit en même temps frappé par une décision de retour qui, bien que ne pouvant pas être immédiatement exécutée de manière forcée, lui impose néanmoins une obligation de quitter le territoire de cet État aboutit à créer une situation d’insécurité, sinon, parfois, d’opacité, juridique susceptible de nuire non seulement à la transparence, mais également à l’efficacité (50) des procédures de retour, ainsi que d’interférer avec le respect, par les autorités compétentes de l’État membre concerné, des normes en matière d’accueil des demandeurs de protection internationale rappelées plus haut (51). Tout cela, en fin de compte, pour un gain pas toujours évident en termes de célérité de la procédure. En effet, il est vrai que l’adoption concomitante de la décision de rejet de la demande de protection internationale en premier ressort et de la décision de retour permet, en principe, le déroulement parallèle des éventuelles procédures de recours à l’encontre de ces deux actes. Cependant, il convient de souligner que, puisque la décision de retour est motivée par l’adoption de la décision de rejet, un recours contre la première, introduit après que le recours contre la seconde a été rejeté, pourra être, à son tour, rapidement rejeté. En outre, un ordre de retour pourrait le cas échéant, en application de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 2008/115 et lorsque le droit national l’admet, être émis par la juridiction saisie du recours contre la décision rejetant la demande de protection internationale en premier ressort, en même temps que l’arrêt rejetant ce recours. Or, puisque, aux termes de l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2008/115, le recours contre une décision de retour n’a pas nécessairement un effet suspensif (c’est le cas en droit belge), un tel ordre pourrait, le cas échéant, être exécuté malgré le fait qu’un recours a été introduit à son encontre.
III. Conclusion
52. Au vu des considérations qui précèdent, ainsi que de l’analyse effectuée dans mes conclusions du 15 juin 2017, je maintiens ma proposition initiale de réponse à la question préjudicielle posée par le Conseil d’État (Belgique), qui a été formulée, dans lesdites conclusions, de la manière suivante :
La directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, et notamment son article 2, paragraphe 1, et son article 5, ainsi que les principes de non-refoulement et de protection juridictionnelle effective, inscrits respectivement à l’article 19, paragraphe 2, et à l’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’opposent à l’adoption d’une décision de retour au titre de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive à l’égard d’un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, et qui, en application du droit de l’Union et/ou du droit national, est autorisé à rester dans l’État membre dans lequel il a introduit sa demande de protection internationale, pendant le délai du recours prévu à l’article 39, paragraphe 1, de la directive 2005/85 contre le rejet de cette demande et, lorsque ce recours a été introduit dans les délais, pendant l’examen de celui-ci. La directive 2008/115 ainsi que les principes de non-refoulement et de protection juridictionnelle effective ne s’opposent pas, en revanche, à ce qu’une telle décision de retour soit adoptée à l’égard d’un tel ressortissant après le rejet dudit recours, à moins que, en vertu du droit national, ce ressortissant ne soit autorisé à rester dans l’État membre concerné dans l’attente de l’issue définitive de la procédure d’asile.