DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
29. juni 2010 (*)
»Appel – aktindsigt i institutionernes dokumenter – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte – undtagelse vedrørende beskyttelsen af undersøgelsens formål – den pågældende institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel vurdering af indholdet af de dokumenter, hvori der anmodes om aktindsigt«
I sag C-139/07 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Domstolen, iværksat den 28. februar 2007,
Europa-Kommissionen ved V. Kreuschitz, P. Aalto og C. Docksey, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
appellant,
de andre parter i appelsagen:
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Ilmenau (Tyskland), ved Rechtsanwälte C. Arhold og N. Wimmer,
sagsøger i første instans,
støttet af:
Kongeriget Danmark ved B. Weis Fogh, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient i appelsagen,
Republikken Finland ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
Kongeriget Sverige ved K. Wistrand, S. Johannesson og K. Petkovska, som befuldmægtigede,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta og C. Toader, samt dommerne A. Rosas, K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis (refererende dommer) og T. von Danwitz,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretærer: assisterende justitssekretær H. von Holstein og fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 16. juni 2009,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. september 2009,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i appelskriftet nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 14. december 2006, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen (sag T-237/02, Sml. II, s. 5131, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten annullerede Kommissionens beslutning af 28. maj 2002 (herefter »den omtvistede beslutning«), for så vidt som den gav afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte ydet til Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (herefter »TGI«).
Retsforskrifter
2 Ifølge artikel 255 EF har alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen efter de principper og på de betingelser, der fastsættes af Rådet af hensyn til offentlige eller private interesser.
3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43) er vedtaget med hjemmel i artikel 255, stk. 2, EF.
4 Fjerde, sjette og ellevte betragtning til denne forordning er affattet som følger:
»(4) Formålet med nærværende forordning er at give retten til aktindsigt størst mulig virkning og at fastsætte de generelle principper herfor og begrænsninger heri i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 255, stk. 2.
[…]
(6) Adgangen til dokumenter bør udvides i de tilfælde, hvor institutionerne optræder som lovgivende myndighed, herunder i henhold til delegeret kompetence, uden at hensynet til institutionernes effektive beslutningsproces dog må tilsidesættes. Der bør i videst muligt omfang gives direkte adgang til sådanne dokumenter.
[…]
(11) Som udgangspunkt bør alle institutionernes dokumenter være offentligt tilgængelige. Visse offentlige og private interesser bør dog beskyttes gennem undtagelser. Institutionerne bør have mulighed for at beskytte deres interne konsultationer og drøftelser, når det er nødvendigt for at sætte dem i stand til at udføre deres opgaver. […]«
5 I forordning nr. 1049/2001 anfører artikel 1 med overskriften »Formål« i litra a), at forordningens formål er »at fastlægge de principper, betingelser og begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser, der skal gælde for retten til aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (herefter »institutionerne«) som fastlagt ved EF-traktatens artikel 255 med henblik på at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter«.
6 Samme forordnings artikel 2 med overskriften »Personer, der har ret til aktindsigt, og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1, at enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter »med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning«. Samme artikels stk. 3 bestemmer, at forordningen finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, »inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder«.
7 I henhold til artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001 forstås i denne forordning ved »dokument« »ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser) vedrørende emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde«.
8 Artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 med overskriften »Undtagelser« bestemmer:
»[…]
2. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
– […]
– retslige procedurer og juridisk rådgivning
– formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
3. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
[…]
6. Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres.
7. Undtagelserne som fastlagt i stk. 1-3 finder kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. […]«
9 Artikel 6 i forordning nr. 1049/2001 med overskriften »Begæringer« bestemmer i stk. 1, at »[b]egæring om aktindsigt skal […] være affattet tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere det ønskede dokument«, og at »[d]en, der fremsætter begæringen, […] ikke [er] forpligtet til at begrunde denne«. Samme artikels stk. 2 bestemmer, at »[e]r en begæring ikke tilstrækkelig præcis, anmoder institutionen den, der har fremsat begæringen, om at præcisere denne og bistår vedkommende hermed«. Det følger af samme artikels stk. 3, at »[v]edrører en begæring et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution sammen med den, der har fremsat begæringen, uformelt søge at nå frem til en rimelig løsning«.
10 Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel [88] (EFT L 83, s. 1) fastlægger desuden de procedurer, der gælder for Kommissionens udøvelse af den kompetence, der er tillagt den ved artikel 88 EF, til at udtale sig om statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet.
11 I forordning nr. 659/1999 bestemmer artikel 20 med overskriften »De interesserede parters rettigheder« følgende:
»1. Alle interesserede parter kan ifølge artikel 6 fremsætte bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Alle de interesserede parter, der har fremsat sådanne bemærkninger, og modtagerne af individuel støtte vil få tilsendt en kopi af den beslutning, Kommissionen vedtager i medfør af artikel 7.
2. Alle interesserede parter kan underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte og om påstået misbrug af støtte. Hvis Kommissionen finder, at der på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkeligt grundlag for at undersøge sagen, giver den den interesserede part meddelelse herom. Hvis Kommissionen vedtager en beslutning i en sag vedrørende det spørgsmål, de forelagte oplysninger omhandler, sender den en kopi af beslutningen til den interesserede part.
3. Alle interesserede parter modtager efter anmodning en kopi af enhver beslutning vedtaget efter artikel 4, 7, artikel 10, stk. 3, og artikel 11.«
Sagens faktiske omstændigheder
12 Ved skrivelse af 1. december 1998 underrettede Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen om forskellige foranstaltninger til finansiel konsolidering af TGI, herunder en delvis gældseftergivelse og et banklån.
13 Den 4. april 2000 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, der blev registreret under referencenummer K 19/2000, med hensyn til gældseftergivelsen og lånet.
14 Ved beslutning af 12. juni 2001, hvorved Kommissionen begrænsede sin bedømmelse til kun at omfatte gældseftergivelsen, fastslog den, at denne foranstaltning udgjorde statsstøtte, som var uforenelig med fællesmarkedet. TGI anfægtede denne beslutning ved den 28. august 2001 for Retten at anlægge sag med påstand om annullation, men ved dom af 8. juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen (sag T-198/01, Sml. II, s. 2717), blev Kommissionen frifundet, hvilken afgørelse efter appel blev stadfæstet ved Domstolens dom af 11. januar 2007 (sag C-404/04 P).
15 I henhold til artikel 88, stk. 2, EF indledte Kommissionen den 3. juli 2001 en ny formel undersøgelsesprocedure – navnlig vedrørende banklånet – med referencenummer K 44/2001.
16 Ved skrivelse af 24. oktober 2001 fremsatte TGI sine bemærkninger til den anden formelle undersøgelsesprocedure og anmodede Kommissionen dels om at meddele selskabet aktindsigt i en ikke-fortrolig version af sagsakterne, dels om mulighed for efterfølgende at fremsætte nye bemærkninger. Denne anmodning blev afvist af Kommissionen ved skrivelse af 23. november 2001.
17 Ved skrivelse af 1. marts 2002 begærede TGI på grundlag af forordning nr. 1049/2001 aktindsigt i alle dokumenter i Kommissionens sagsakter om statsstøtte, der vedrører TGI, og navnlig i sagen, der er registreret under referencenummer K 44/2001, samt i alle dokumenter i Kommissionens sagsakter vedrørende statsstøtte til virksomheden Schott Glas med undtagelse af forretningshemmeligheder vedrørende andre virksomheder.
18 Ved skrivelse af 27. marts 2002 meddelte Kommissionen appellanten afslag på begæringen, idet den bl.a. anførte, at de ønskede dokumenter faldt ind under den i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte undtagelse. Kommissionen har ligeledes bemærket, at dokumenterne vedrørende TGI er dokumenter, der udgør en del af den igangværende formelle undersøgelsesprocedure med referencenummer K 44/2001.
19 Ved skrivelse af 15. april 2002 genfremsatte TGI i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 begæringen om aktindsigt over for Kommissionens generalsekretær.
20 Ved den omtvistede beslutning gav Kommissionen afslag på denne begæring om aktindsigt, idet den således bekræftede det afslag, som TGI allerede var blevet meddelt, med den begrundelse, at udbredelsen af disse forskellige dokumenter vil kunne være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, idet denne undtagelse fra adgangen til aktindsigt udtrykkeligt er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
21 Det følger desuden af den nævnte beslutning, at TGI’s begæring, der ville indebære, at denne fik adgang til aktindsigt i et dokument, som indeholdt en detaljeret beskrivelse af et Schott Glas-projekt, ville medføre risiko for alvorlig skade for dette selskabs kommercielle interesser, idet denne interesse udtrykkeligt er beskyttet af en undtagelse fra adgangen til at give aktindsigt, der er fastsat i ovennævnte forordnings artikel 4, stk. 2. Samme beslutning har i øvrigt præciseret, at muligheden for at give aktindsigt i sådanne dele af dokumentet, som ikke er omfattet af undtagelserne, var blevet undersøgt, men at det havde vist sig, at disse dokumenter ikke kunne opdeles i fortrolige og ikke-fortrolige dele. Endelig er det også i beslutningen nævnt, at der ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der i dette tilfælde kunne begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter.
22 Den 2. oktober 2002, efter afslutningen af den anden formelle undersøgelsesprocedure vedrørende referencenummer K 44/2001, vedtog Kommissionen beslutning K(2002) 2147 endelig, hvori det blandt andet anføres, at det til TGI bevilligede banklån udgjorde statsstøtte, som var uforenelig med fællesmarkedet. TGI anfægtede denne beslutning ved den 17. december 2002 at anlægge sag for Retten (sag T-378/02) med påstand om annullation; denne sag var genstand for en kendelse om slettelse dateret den 16. maj 2007.
Sagen for Retten og den appellerede dom
23 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. august 2002 anlagde TGI sag med påstand om annullation af den omtvistede beslutning undtagen hvad angik beslutningens afslag på adgang til aktindsigt, som var direkte forbundet med den igangværende procedure for kontrol med statsstøtte i forhold til Schott Glas. Kongeriget Sverige og Republikken Finland fik tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for TGI.
24 Kommissionen, støttet af Schott Glas, nedlagde påstand om frifindelse.
25 Ved den appellerede dom afviste Retten for det første søgsmålet, for så vidt angik påstanden om annullation af et hævdet stiltiende afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende »den afsluttede støtteprocedure i forbindelse med privatiseringen af Jenaer Schott Glas«, og for det andet annullerede Retten den omtvistede beslutning, for så vidt som den meddelte afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte til TGI.
26 Inden for rammerne af det anbringende, som TGI havde rejst vedrørende tilsidesættelse af artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om undtagelsen fra adgangen til aktindsigt vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, fastslog Retten indledningsvis i den appellerede doms præmis 76, navnlig at de dokumenter, der er omfattet af begæringen om aktindsigt, faktisk omhandlede en »undersøgelse« som omhandlet i nævnte artikels stk. 2, tredje led, og fastslog i dommens præmis 77, at alene det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, ikke kan begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse. Retten tilføjede, at en sådan anvendelse i princippet kun kan begrundes, såfremt institutionen forud herfor dels har foretaget en vurdering af, om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse, dels såfremt der i de tilfælde, der er omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 2 og 3, ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde indsigt i det omhandlede dokument. Heraf udledte Retten, at den undersøgelse, som institutionen principielt skal foretage for at bringe en undtagelse i anvendelse, skal udføres konkret og skal fremgå af beslutningens begrundelse.
27 Retten præciserede herefter i den appellerede doms præmis 78, at det fremgår af forordning nr. 1049/2001, at alle de i forordningens artikel 4, stk. 1-3, nævnte undtagelser finder anvendelse på aktindsigt »i et dokument«. I samme præmis og under henvisning til præmis 70 i Rettens dom af 13. april 2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen (sag T-2/03, Sml. II, s. 1121), anførte Retten også, at denne konkrete undersøgelse således skal foretages for hvert enkelt af de dokumenter, der er omhandlet i begæringen.
28 Atter under henvisning til sidstnævnte dom understregede Retten i den appellerede doms præmis 79, at alene en konkret og individuel undersøgelse, i modsætning til en abstrakt og samlet undersøgelse, gør det muligt for institutionen at bedømme muligheden for at give den, der har indgivet begæring herom, delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, og at artikel 4, stk. 7, i forordningen for så vidt angår den tidsmæssige anvendelse af undtagelserne fra retten til aktindsigt bestemmer, at undtagelserne i stk. 1-3 i denne artikel kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet »i dokumentets indhold«. Herefter fastslog Retten i den appellerede doms præmis 80, at det ikke i det foreliggende tilfælde fremgik af den omtvistede beslutnings begrundelse, at Kommissionen havde foretaget en konkret og individuel bedømmelse af indholdet af de af begæringen om aktindsigt omfattede dokumenter.
29 Desuden bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 85, at den forpligtelse, der påhviler en institution, til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af indholdet af de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt i disse dokumenter, udgør en principiel løsning, der finder anvendelse på alle de undtagelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, uanset hvilket område de ønskede dokumenter vedrører, bl.a. området for karteller eller området for kontrol med offentlig støtte.
30 I den appellerede doms præmis 86 tilføjede Retten imidlertid, at den nævnte undersøgelse ikke kunne være nødvendig, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde var åbenbart, at aktindsigten i dokumenter skulle afslås eller derimod imødekommes. Dette kunne ifølge Retten bl.a. være tilfældet, såfremt det var åbenbart, at visse dokumenter som helhed var omfattet af en undtagelse fra retten til aktindsigt, eller når det derimod var åbenbart, at de var tilgængelige som helhed, eller endelig, når de allerede var blevet konkret og individuelt bedømt af Kommissionen under lignende omstændigheder.
31 Med henblik på at undersøge – som anført i den appellerede doms præmis 87 – hvorvidt TGI’s begæring vedrørte dokumenter, for hvilke det på grund af sagens omstændigheder ikke var nødvendigt at foretage en sådan konkret og individuel undersøgelse, fastslog Retten i dommens præmis 88, at Kommissionen i den omtvistede beslutning havde begrundet anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser, idet den havde gjort gældende, at loyalt samarbejde og gensidig tillid mellem Kommissionen, medlemsstaten og de berørte virksomheder var uundværlige inden for verserende undersøgelser vedrørende statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet med henblik på at gøre det muligt for de forskellige »parter« at udtrykke sig frit, og at udbredelsen af dokumenter vedrørende disse undersøgelser »kan være til skade for undersøgelsen af klag[en], idet denne dialog kompromitteres«.
32 I den appellerede doms præmis 89 fastslog Retten, at en så generel bedømmelse af alle sagsakterne vedrørende undersøgelsesprocedurerne angående statsstøtte ydet til TGI ikke godtgjorde, at der i denne sag forelå sådanne særlige omstændigheder, at det kunne lægges til grund, at det ikke var nødvendigt at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, som indgik heri. Nærmere var det ikke ifølge Retten godtgjort, at disse dokumenter åbenbart i deres helhed var dækket af en undtagelse fra retten til aktindsigt.
33 I den appellerede doms præmis 92 udtalte Retten endvidere, at det var paradoksalt at gøre nødvendigheden af en åben og direkte dialog mellem Kommissionen, medlemsstaten og de »berørte virksomheder« inden for rammerne af et loyalt samarbejdsklima gældende til støtte for at nægte netop en af de berørte »parter« adgang til at gøre sig bekendt med alle de oplysninger, der direkte vedrører drøftelsernes genstand.
34 Endelig fastslog Retten i den appellerede doms præmis 100, at klagepunktet vedrørende den manglende konkrete og individuelle undersøgelse af de af begæringen om aktindsigt omfattede dokumenter burde godtages, og Kommissionens blotte og bare afslag på aktindsigt for TGI således var udtryk for urigtig retsanvendelse. I punkt 1 i domskonklusionen udtalte og bestemte Retten således, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, og at den omtvistede beslutning, for så vidt som den meddelte afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende undersøgelsesprocedurerne angående statsstøtte til TGI, således burde annulleres, uden at det var fornødent at undersøge de øvrige anbringender om annullation, som var gjort gældende af TGI og Kongeriget Sverige. I punkt 3 i domskonklusionen pålagde Retten desuden Kommissionen at bære sine egne omkostninger og betale tre fjerdedele af de omkostninger, TGI havde afholdt.
Parternes påstande for Domstolen
35 I appelskriftet har Kommissionen nedlagt påstand dels om ophævelse af den appellerede dom i det omfang, denne dom annullerer den omtvistede beslutning, dels om, at TGI tilpligtes at betale sagens omkostninger.
36 TGI, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har nedlagt påstand om, at appellen forkastes. De har desuden nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
37 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 4. marts 2008 fik Kongeriget Danmark i medfør af procesreglementets artikel 93, stk. 7, tilladelse til at intervenere til støtte for TGI’s påstande, dvs. alene til at fremsætte bemærkninger under den mundtlige forhandling.
Appellen
38 Kommissionen har til støtte for appellen fremsat fem anbringender. Anbringenderne vedrører for det første en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for det andet en tilsidesættelse af lovgivers ønske, for det tredje en tilsidesættelse af ordlyden af denne forordnings artikel 4, for det fjerde en tilsidesættelse af artikel 255 EF i lyset af denne forordnings bestemmelser og formål, og for det femte forekomsten af andre retlige fejl i den appellerede dom.
39 Kommissionens første anbringende vedrørende en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 er opdelt i to led.
Parternes argumenter
40 Med det første anbringendes første led har Kommissionen kritiseret Retten for at have fortolket artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 fejlagtigt, da den i den appellerede doms præmis 87-89 fastslog, at der ikke forelå sådanne »særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde« – som anført i den appellerede doms præmis 86 – at det kunne lægges til grund, at det ikke var nødvendigt at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, der er omfattet af den begæring om aktindsigt, som TGI havde indgivet i henhold til den nævnte forordning.
41 Ifølge Kommissionen forelå der »særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde«, som gjorde det åbenbart, at den af TGI begærede aktindsigt skulle afslås. Kommissionen mener i denne henseende, at den omstændighed, at de interesserede parter – ud over den pågældende medlemsstat – ikke har adgang til aktindsigt i sagsakterne under procedurer i statsstøttesager, sådan som det følger af Domstolens og Rettens faste retspraksis, skal anses for at være en »særlig omstændighed i det konkrete tilfælde«, medmindre forordning nr. 1049/2001 skulle modsige denne retspraksis.
42 Ifølge Kommissionen følger det heraf, at de »særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde« klart godtgør, at der havde været grund til at give afslag på aktindsigt i »alle dokumenter i Kommissionens sagsakter i alle støttesager, der vedrører virksomheden TGI« uden forudgående at have foretaget en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter, og at disse dokumenter fuldt ud var omfattet af undtagelsen fra adgangen til aktindsigt som fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
43 Kommissionen har desuden gjort gældende, at den appellerede doms præmis 86 og 89 modsiger hinanden. I sidstnævnte præmis søgte Retten et bevis for, at der forelå særlige omstændigheder, for at godtgøre, at det ikke var nødvendigt at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne, mens den i præmis 86 anførte, at disse omstændigheder skal være åbenbare og ikke skal bevises.
44 TGI, Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har gjort gældende, at de af Kommissionen fremførte argumenter inden for rammerne af det første anbringendes første led er ubegrundede og skal forkastes.
45 TGI mener ikke, at den omstændighed, at de interesserede parter – bortset fra den pågældende medlemsstat – ikke har adgang til aktindsigt i sagsakterne under en procedure for statsstøttekontrol, i sig selv er til hinder for retten til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001. Selskabet har påpeget, at den omstændighed, at det drejer sig om dokumenter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol, ikke begrunder nogen særbehandling. Tilsvarende er den omstændighed, at forordning nr. 659/1999 ikke anerkender nogen rettighed for disse interesserede parter til at få aktindsigt i sagsakterne under denne type procedure, heller ikke tilstrækkeligt speciel til, at der ikke kan foretages en individuel undersøgelse af de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt, som er fremsat i medfør af forordning nr. 1049/2001.
46 TGI har desuden præciseret, at de »særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde« skal række ud over den omstændighed, at den omhandlede sag blot vedrører statsstøtteområdet. Ifølge TGI skal der foreligge særlige omstændigheder »i det konkrete tilfælde« og ikke almindelige omstændigheder, som man normalt møder på statsstøtteområdet. I modsat fald ville dette svare til en kategorisk fritagelse for procedurer for statsstøttekontrol og dermed indebære, at forordning nr. 1049/2001 aldrig ville kunne finde anvendelse inden for rammerne af sådanne procedurer, hvilket Kommissionen har benægtet.
47 Republikken Finland har tilføjet, at det er uden betydning, om den, der begærer aktindsigt, er modtager af statsstøtte eller er en anden af de i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 nævnte personer. Eftersom sidstnævnte bestemmelse finder anvendelse uden forskel på alle begæringer om aktindsigt, stiller bestemmelsen ikke en modtager af statsstøtte mindre gunstigt end andre, der begærer aktindsigt, når det drejer sig om at behandle en begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol.
48 Kongeriget Sverige har gjort gældende, at princippet om gennemsigtighed, som garanteres ved forordning nr. 1049/2001, og princippet om retten til forsvar, som omfatter retten til at få adgang til aktindsigt i sagsakter i procedurer for statsstøttekontrol, er to forskellige principper, som ikke forfølger det samme formål, og retspraksis vedrørende retten til forsvar under procedurer for statsstøttekontrol er således uden relevans for behandlingen af en begæring om aktindsigt i institutionernes dokumenter, som er fremsat i henhold til denne forordning.
49 Desuden mener TGI, at det påhviler Kommissionen at fremlægge bevis for, at der foreligger særlige omstændigheder, eftersom det var den, der gjorde undtagelsen fra en principiel regel om, at der skal foretages en konkret og individuel undersøgelse af de af begæringen om aktindsigt omfattede dokumenter, gældende. TGI mener følgelig ikke, at det tilkommer Retten ex officio at undersøge, om sådanne omstændigheder foreligger.
Domstolens bemærkninger
50 Indledningsvis skal det anføres, at den af TGI fremsatte begæring vedrører alle sagsakterne vedrørende procedurerne for kontrol med den statsstøtte, som selskabet var blevet ydet.
51 Det skal fastslås, at forordning nr. 1049/2001, som er vedtaget med hjemmel i artikel 255, stk. 2, EF, har til formål – som det er angivet i forordningens fjerde betragtning og artikel 1 – at give offentligheden den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter. Det fremgår også af denne forordning, navnlig af ellevte betragtning og artikel 4, som fastsætter en undtagelsesordning i denne henseende, at denne ret til aktindsigt ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser.
52 I det foreliggende tilfælde havde Kommissionen netop nægtet TGI adgang til aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med den statsstøtte, som selskabet var blevet tildelt, under påberåbelse af undtagelsen fra adgangen til aktindsigt som fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 76, henhører disse dokumenter, hvori TGI havde begæret aktindsigt på grundlag af denne forordning, faktisk under en »undersøgelse« i denne bestemmelses forstand.
53 For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument er det ganske vist i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Den pågældende institution skal også give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (jf. dom af 1.7.2008, forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. I, s. 4723, præmis 49).
54 Domstolen har imidlertid anerkendt, at den pågældende fællesskabsinstitution i denne henseende kan basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, præmis 50).
55 Hvad angår procedurerne for statsstøttekontrol kan sådanne generelle formodninger følge af forordning nr. 659/1999 samt af retspraksis vedrørende adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter. Det skal i denne henseende påpeges, at forordning nr. 659/1999 i henhold til anden betragtning hertil tilsigter at kodificere Kommissionens faste praksis for anvendelsen af artikel 88 EF, eftersom denne praksis er blevet udviklet og etableret i overensstemmelse med retspraksis.
56 Forordning nr. 659/1999 og navnlig dennes artikel 20 fastsætter ikke, at interesserede parter inden for rammerne af den kontrolprocedure, som er indledt i overensstemmelse med artikel 88, stk. 2, EF, har adgang til aktindsigt i dokumenter i Kommissionens sagsakter.
57 Derimod bestemmer nævnte forordnings artikel 6, stk. 2, at de bemærkninger, som Kommissionen har modtaget inden for rammerne af den nævnte kontrolprocedure, videregives til den pågældende medlemsstat, idet sidstnævnte herefter kan besvare disse bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist. Proceduren for kontrol med statsstøtte er nemlig, henset til dens almindelige opbygning, en procedure, der indledes over for den medlemsstat, som er ansvarlig for at have ydet statsstøtten, og Kommissionen har ikke ret til i sin endelige beslutning – da den ellers risikerer at tilsidesætte retten til forsvar – at gøre brug af oplysninger, som medlemsstaten ikke har haft mulighed for at kommentere (dom af 24.9.2002, forenede sager C-74/00 P og C-75/00 P, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, Sml. I, s. 7869, præmis 81).
58 Det følger af det ovenstående, at de interesserede parter – bortset fra den medlemsstat, som er ansvarlig for at have ydet statsstøtten – ikke inden for rammerne af proceduren for statsstøttekontrol har adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter. Der skal med henblik på fortolkningen af undtagelsen, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, tages hensyn til denne omstændighed. Hvis disse interesserede parter nemlig på grundlag af forordning nr. 1049/2001 ville være i stand til at få adgang til aktindsigt i dokumenter i Kommissionens sagsakter, ville statsstøttekontrolordningen blive draget i tvivl.
59 Adgangen til aktindsigt i sagsakter inden for rammerne af en kontrolprocedure, som er indledt i overensstemmelse med artikel 88, stk. 2, EF, og retten til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 adskiller sig ganske vist i juridisk forstand, men ud fra et funktionelt synspunkt leder de ikke desto mindre frem til sammenlignelige situationer. Uanset retsgrundlaget for aktindsigten gør adgangen til aktindsigt det nemlig muligt for de interesserede parter at få alle bemærkninger og dokumenter, som er indgivet til Kommissionen, og i givet fald at tage stilling til disse forhold i deres egne bemærkninger, hvilket kan ændre karakteren af en sådan procedure.
60 Det skal desuden præciseres, at i modsætning til de tilfælde, hvor fællesskabsinstitutionerne optræder som lovgivende myndighed, og adgangen til dokumenter bør udvides i henhold til sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, såsom i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Sverige og Turco mod Kommissionen, falder dokumenter vedrørende procedurer for statsstøttekontrol – sådan som dem, TGI har begæret aktindsigt i – inden for rammerne af de administrative funktioner, som de nævnte institutioner specifikt er blevet tildelt ved artikel 88 EF.
61 Det følger af samtlige foregående betragtninger, at med henblik på fortolkningen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 skulle Retten i den appellerede dom have taget hensyn til den omstændighed, at de interesserede parter – bortset fra den pågældende medlemsstat – ikke under procedurerne for statsstøttekontrol har adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, og således have anerkendt, at der gælder en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter i sagsakter i princippet er til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser.
62 Denne generelle formodning udelukker ikke de nævnte interesserede parters ret til at bevise, at et givent dokument, som der begæres aktindsigt i, ikke er omfattet af den nævnte formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet i medfør af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
63 Ved ikke at tage hensyn til denne omstændighed og ved med urette i den appellerede doms præmis 87-89 at fastslå, at det ikke i det foreliggende tilfælde var åbenbart, at aktindsigten i alle de dokumenter vedrørende procedurer for statsstøttekontrol, som var omfattet af den af TGI fremsatte begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, skulle afslås uden forudgående at have foretaget en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter, har Retten anlagt en fejlagtig fortolkning af denne forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led.
64 Følgelig bør det første anbringendes første led, som Kommissionen har gjort gældende, lægges til grund, og den appellerede dom bør derfor ophæves, for så vidt som den har annulleret den omtvistede beslutning, og uden at det er fornødent at undersøge dette anbringendes andet led eller de øvrige anbringender, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for appellen.
Om søgsmålet for Retten
65 I henhold til artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan denne, når den har ophævet den appellerede dom, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse. Det bemærkes, at dette er tilfældet i den foreliggende sag.
66 Det af TGI for Retten indledte søgsmål – i det omfang Retten endnu ikke har taget endelig stilling hertil – tilsigtede annullation af den omtvistede beslutning, for så vidt som den meddelte afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte ydet til TGI og var baseret på Kommissionens tilsidesættelse af artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. TGI’s anbringende til støtte for denne annullationspåstand faldt i flere led. For det første meddelte Kommissionen afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter uden at foretage en faktisk undersøgelse af hvert enkelt dokument. For det andet støttede den sig med urette på løsninger i retspraksis vedrørende afslag på aktindsigt i dokumenter angående traktatbrudsprocedurer mod en medlemsstat, der ikke kan sammenlignes med procedurer for statsstøttekontrol. For det tredje har Kommissionen tilsidesat retten til delvis aktindsigt. For det fjerde burde den i forordningens artikel 4, stk. 2, fastsatte interesseafvejning have ført til indsigt i de ønskede dokumenter.
67 Hvad angår det første led fremgår det af denne doms præmis 61 og 63, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde i medfør af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 kunne give afslag på aktindsigt i alle de dokumenter vedrørende procedurer for statsstøttekontrol, som var omfattet af den af TGI fremsatte begæring om aktindsigt i henhold til denne forordning, uden forudgående at foretage en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter.
68 I mangel af beviser i søgsmålet, der kan tilbagevise den generelle formodning, som er nævnt ovenfor i denne doms præmis 61, kan TGI ikke påstå, at Kommissionen skal foretage en sådan undersøgelse, og dette første led bør derfor forkastes.
69 Det følger af det ovenstående, at det andet led er uden relevans. Henset til at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 i princippet gør det muligt at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der udgør sagsakten i en procedure for statsstøttekontrol, kan en begrundelse for afslaget, som også er inspireret af aspekter vedrørende traktatbrudsprocedurer mod en medlemsstat, ikke gøre afslaget retsstridigt.
70 Det tredje og det fjerde led er ubegrundede. I søgsmålet gjorde TGI nemlig hverken gældende, at en del af de dokumenter, der var begæret aktindsigt i, ikke var omfattet af den generelle formodning, som er nævnt ovenfor i denne doms præmis 61, eller at en mere tungtvejende offentlig interesse begrundede udbredelsen af dokumenterne. Som det fremgår af søgsmålet, har selskabet kun påberåbt sig sin interesse som modtager af den statsstøtte, som kontrolprocedurerne vedrørte.
71 Følgelig bør Kommissionen frifindes i det af TGI for Retten indledte søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede beslutning, for så vidt som den gav afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte ydet til TGI.
Sagens omkostninger
72 Ifølge procesreglementets artikel 122, stk. 1, træffer Domstolen, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagens omkostninger. I henhold til samme reglements artikel 69, der i medfør af artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det i stk. 2 den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer de medlemsstater, som er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger.
73 Da der er givet medhold i Kommissionens appel, og Kommissionen er blevet frifundet i TGI’s søgsmål ved Retten, bør TGI pålægges, ud over at bære sine egne omkostninger, at betale Kommissionens omkostninger såvel i første instans som i forbindelse med den foreliggende appelsag, i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
74 Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Punkt 1 og 3 i konklusionen i dommen afsagt af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 14. december 2006, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen (sag T-237/02), ophæves.
2) Europa-Kommissionen frifindes i det for Retten i Første Instans indledte søgsmål med påstand om annullation af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers beslutning af 28. maj 2002 om afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte ydet til Technische Glaswerke Ilmenau GmbH.
3) Technische Glaswerke Ilmenau GmbH bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger såvel i første instans som i forbindelse med den foreliggende appelsag.
4) Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter