KOHTUJURISTI ETTEPANEK
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
esitatud 6. detsembril 2018(1)
Kohtuasi C‑396/17
Martin Leitner
versus
Landespolizeidirektion Tirol
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Austria))
Eelotsusetaotlus – Sotsiaalpoliitika – Direktiiv 2000/78/EÜ – Vanuse alusel diskrimineerimise keeld – Riiklik ametnike palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteem – Liikmesriigi õigusnormid, mis leiti olevad diskrimineerivad – Uute õigusnormide vastuvõtmine selle diskrimineerimise kaotamiseks – Asjaomaste isikute uude süsteemi üleviimise viis – Erineva kohtlemise põlistamine – Õigustused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Õigus hüvitisele – Esimuse põhimõte
I. Sissejuhatus
1. Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus, Austria) eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 21 ja 47 ning direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel,(2) artikleid 1, 2, 6, 9, 16 ja 17.
2. See eelotsusetaotlus on esitatud vaidluse raames, mille pooled on üks ametnik ja Austria ametiasutus, kus ta töötab, ning see puudutab otsust, mis tehti riikliku ametnike palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi alusel, mis võeti Austrias vastu 2015. aasta algul, et teha kohtuotsuse Schmitzer(3) tulemusena lõpp vanuse alusel diskrimineerimisele.
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on sisuliselt tekkinud kõigepealt küsimus, kas liidu õiguse – ning konkreetsemalt direktiivi 2000/78 artiklitega 2 ja 6 ning harta artikliga 21 – on vastuolus viis, kuidas viiakse ametnikud vanast palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemist uude üle. Arvan, et see on tõesti nii põhjustel, mille ma käesolevas ettepanekus esitan.
4. Seejärel kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus – viidates samadele õigusnormidele ja lisaks harta artiklite 47 –, kas liidu õigusega on kooskõlas kahtluse alla seatud riigisisesed õigusnormid, mis kõrvaldavad kõnesoleva diskrimineerimise tema sõnul ainult deklaratiivselt, kuid mitte konkreetselt ega tee võimalikuks õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Arvan, et need kaalutlused ei tohiks vaidlust kuidagi mõjutada.
5. Lõpuks soovib see kohus teada, kas kõnesolevad õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse ning konkreetsemalt direktiivi 2000/78 artikliga 17 ja harta artikliga 47. Jaatava vastuse puhuks küsib ta, kas liidu õiguse esimuse põhimõte nõuab, et vana regulatsiooni, mis tunnistati tagasiulatuvalt kehtetuks, kohaldataks siiski edasi, et parandada uue regulatsiooni vajakajäämised. Olen arvamusel, et nendele küsimustele tuleb vastata mitmetahuliselt, tuginedes pigem selle direktiivi artiklile 16.
6. Rõhutan, et käesoleval kohtuasjal ja kohtuasjal C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund, milles esitatakse eraldi, kuid sama kuupäevaga ettepanek nagu käesolev ettepanek, on tihedad seosed.(4)
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
7. Direktiivi 2000/78 artiklis 1 on sätestatud, et selle direktiivi „eesmärk on kehtestada üldine raamistik, et võidelda […] vanuse […] alusel diskrimineerimise vastu töö saamisel ja kutsealale pääsemisel ning tagada liikmesriikides võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine“.
8. Selle direktiivi artikli 2 „Diskrimineerimise mõiste“ lõikes 1 on „võrdse kohtlemise põhimõtet“ määratletud nii, et „ei esine otsest ega kaudset diskrimineerimist ühelgi artiklis 1 nimetatud põhjusel“. Selle artikli lõike 2 punktis a on sätestatud, et „otseseks diskrimineerimiseks [peetakse] seda, kui ükskõik millisel artiklis 1 nimetatud põhjusel koheldakse ühte inimest halvemini, kui on koheldud, koheldakse või võidakse kohelda teist inimest samalaadses olukorras“.
9. Selle direktiivi artikli 6 „Vanuse alusel erineva kohtlemise õigustatus“ lõike 1 esimeses lõigus on nähtud ette, et „[o]lenemata artikli 2 lõikest 2 võivad liikmesriigid ette näha, et erinevat kohtlemist vanuse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud, tööhõivepoliitikat, tööturgu ja kutseõpet hõlmav õigustatud eesmärk ning kui selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud“. Selle lõike teises lõigus on täpsustatud, et „[s]elline erinev kohtlemine võib muu hulgas seisneda […] vanuse, töökogemuse või teenistusalase vanemusega seotud tööle pääsemise või teatavate töösoodustuste miinimumtingimuste kehtestami[ses]“.
10. Sama direktiivi artikli 9 „Õiguste kaitse“ lõikes 1 on nähtud ette, et „[l]iikmesriigid tagavad, et igaühel, kes leiab, et teda on võrdse kohtlemise põhimõtte eiramise tõttu koheldud õigusvastaselt, oleks võimalik kasutada käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks ettenähtud haldus- või kohtumenetlust, kaasa arvatud lepitusmenetlust, isegi juhul, kui see töösuhe, millega väidetav diskrimineerimine kaasnes, on lõppenud“.
11. Direktiivi 2000/78 artikli 16 „Vastavus“ punktis a on sätestatud, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada […] kõikide võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus olevate õigusnormide tühistamine“.
12. Selle direktiivi artiklis 17 „Sanktsioonid“ on nähtud ette, et „[l]iikmesriigid kehtestavad eeskirjad sanktsioonide kohta, mida rakendatakse vastavalt käesolevale direktiivile vastuvõetud siseriiklike õigusnormide rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed, et tagada nende kohaldamine. Sanktsioonid, milleks võib olla ohvrile kahju hüvitamine, peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad […]“.
B. Austria õigus
1. GehG 2010
13. Ametnike palgaastme määramist palgaastmestikus ja nende kõrgemale palgaastmele tõusmist – mis toimub põhimõtteliselt iga kahe aasta tagant – reguleerib 1956. aasta töötasu seadus (Gehaltsgesetz 1956, edaspidi „GehG 1956“)(5), mida on mitu korda kohandatud, eelkõige selleks, et võtta arvesse Euroopa Kohtu otsuseid vaidluste raames, mis käsitlesid Austria õigusnorme selles valdkonnas.
14. Kohtuotsuse Hütter(6) järel muudeti GehG 1956 föderaalseadusega, mis avaldati 30. augustil 2010(7) (GehG 1956 selle seadusega muudetud redaktsioonis, edaspidi „GehG 2010“).
15. GehG 2010 § 8 lõikes 1 oli sätestatud, et „[k]õrgemale palgaastmele tõusmine toimub lähtekuupäeva alusel“ ning et „[k]ui käesolevas paragrahvis ei ole teisiti ette nähtud, peab iga töökategooria teisele palgaastmele tõusmiseks olema möödunud viis aastat ja kaks aastat järgmiste palgaastmete puhul“.
16. GehG 2010 § 12 lõikes 1 oli nähtud ette, et „[k]õrgemale palgaastmele tõusmise lähtekuupäev määratakse kindlaks selliselt, et töölevõtmise kuupäev tuuakse ettepoole (arvestades lõigetes 4–8 toodud piiranguid) allpool loetletud aja võrra, mis järgneb selle aasta 30. juunile, mil täitus või oleks täitunud üheksa õppeaastat alates esimeses kooliastmes õppima asumisest […]“.
2. Muudetud GehG
17. Kohtuotsuse Schmitzer(8)järel muudeti GehG 1956 §‑de 8 ja 12 sisu uuesti tagasiulatuvalt 11. veebruaril 2015 avaldatud föderaalseadusega(9) (GehG 1956 selle seadusega muudetud redaktsioonis, edaspidi „GehG 2015“).
18. Lisaks muudeti selleks, et järgida ühte Verwaltungsgerichtshofi (Austria kõrgeim halduskohus) otsust(10), ühe 6. detsembril 2016 avaldatud föderaalseadusega(11) GehG 1956 (selle seadusega muudetud redaktsioonis, edaspidi „GehG 2016“ ja koos GehG 2015‑ga „muudetud GehG“), mis puudutab GehG 2015 §‑de 8 ja 12 jõustumise kuupäeva.
19. GehG 2015 § 8 „Palgaastme määramine ja kõrgemale palgaastmele tõusmine“ lõikes 1 on nähtud ette, et „[p]algaastme määramine ja kõrgemale palgaastmele tõusmine sõltub palgastaažist“.
20. GehG 2015 §‑s 12 „Palgastaaž“ on sätestatud:
„1. Palgastaaž hõlmab teenistussuhtes kõrgemale palgaastmele määramisel arvessevõetavat perioodi, millele lisandub arvessevõetavate varasemate perioodide kestus.
2. Palgastaažile liidetakse varasemate perioodidena perioodid:
1) mis on täitunud teenistussuhtes Euroopa Majanduspiirkonna riigi, Türgi Vabariigi või Šveitsi Konföderatsiooni kohaliku omavalitsuse üksuse või omavalitsusüksuste liiduga;
2) mis on täitunud teenistussuhtes Euroopa Liidu institutsiooni või valitsusvälise organisatsiooniga, mille liige on Austria;
3) mil lepingulisel teenistujal oli sõjaväeteenistuses saadud vigastuste eest hüvitiste maksmise seaduse (Heeresversorgungsgesetz) alusel õigus töövõime vähenemise korral makstavale hüvitisele […], ja
4) mil isik sai hüvitist […] sõjaväekohustuse täitmise eest […], väljaõppeteenistuse läbimise eest […], tsiviilteenistuse läbimise eest […], kohustusliku sõjaväeteenistuse […] eest […].
3. Lisaks lõikes 2 loetletud perioodidele saab varasemate perioodidena arvesse võtta asjakohase kutsetegevuse või asjakohase halduspraktika perioode ühekokku kuni 10 aasta ulatuses. […]“.
21. Muudetud GehG § 169c „Kehtivate teenistussuhete üleminek“ lõigetes 1–9 on sätestatud:
„1. Kõik §‑s 169d loetletud töö- ja palgakategooriate ametnikud, kes olid teenistuses 11. veebruaril 2015, lähevad käesoleva föderaalseadusega loodud uude palgasüsteemi vastavalt järgmistele sätetele üle üksnes nende seniste palkade alusel. Ametnikud määratakse esmalt nende senise palga alusel uue palgasüsteemi palgaastmele, kus nende senine palk säilib. […]
2. Ametniku üleviimine uude palgasüsteemi toimub tema senise palgastaaži paušaalse kindlaksmääramise alusel. Paušaalsel kindlaksmääramisel on otsustav üleminekusumma. Üleminekusumma on põhipalk, mis ei hõlma võimalikku erakorralisest kõrgemale palgaastmele tõusmisest tulenevat palgalisa, mille alusel arvutati ametniku 2015. aasta veebruari (üleminekukuu) palk. […]
2a. Üleminekusumma on selle palgaastme palk, mis oli üleminekukuu eest välja makstud summa arvutamise tegelik alus (määramine palgalipiku alusel). Summade õigsust ei hinnata seejuures ei põhimõtteliselt ega suuruse poolest. Väljamakstud summade tagantjärele korrigeerimist võetakse üleminekusumma arvutamisel arvesse vaid niivõrd, kuivõrd:
1) sellega parandatakse sisulised vead, mis on tekkinud sisestamisel automaatsesse andmetöötlussüsteemi, ja
2) vigane sissekanne on kavandatud sissekandest ilmselgelt erinev, nagu nähtub juba sisestamise ajal olemas olnud dokumentidest.
[…]
2c. Lõigetega 2a ja 2b on Austria õigusesse föderaalasutuste töötajate ja liidumaade õpetajate personalieeskirjade valdkonnas üle võetud direktiivi 2000/78 artiklid 2 ja 6 […] niisugustena, nagu neid tõlgendati kohtuotsuses [Specht jt(12)]. Enne 2015. aasta föderaalse töötasureformi jõustumist ametisse nimetatud ametnike ülemineku viis on seega kindlaks määratud uues palgasüsteemis ja selles on nähud ette, et esiteks määratakse nende nüüdne palgaaste kindlaks ainult vanas palgasüsteemis saadud töötasu põhjal, ehkki selles süsteemis esines diskrimineerimine ametniku vanuse alusel, ning teiseks arvutatakse edasine tõus kõrgemale palgaastmele nüüd üksnes alates 2015. aasta palgareformi jõustumisest omandatud töökogemuse põhjal.
3. Uude süsteemi üle viidud ametniku palgastaaž määratakse kindlaks selle perioodi põhjal, mis on vajalik üleminekuks esimeselt palgaastmelt (1. päeva algus) sama töökategooria sellele palgaastmele, mille suhtes on 12. veebruaril 2015 kehtivas redaktsioonis ette nähtud üleminekusummaga võrreldes lähim madalam palk. Kui üleminekusumma on sama töökategooria palgaastme madalaima summaga võrdne, on see palgaaste määrav. Kõik võrdlusalused summad ümardatakse ühele täiseurole.
[…]
6. […] Kui ametniku uus töötasu on üleminekusummast madalam, makstakse talle lisatasuna summade vahele vastavat tasu, mis töötasu säilitab ja mida võetakse pensioni arvutamisel arvesse […], kuni ta saavutab palgaastme, mis on üleminekusummast kõrgem. Summade võrdlemisel võetakse arvesse võimalike tööstaaži lisatasusid või erakorralisi tõuse kõrgemale palgajärgule.
[…]
9. Et kaitsta peatse kõrgemale palgajärgule tõusu, erakorralise kõrgemale palgajärgule tõusu või tööstaaži lisatasuga seotud ootusi vanas palgasüsteemis, makstakse ametnikule lisatasuna summade vahele vastavat tasu, mis töötasu säilitab ja mida võetakse pensioni arvutamisel arvesse […], niipea kui ta saavutab üleminekuastme […].“
22. GehG 2016 § 175 lõike 79 punkti 3 kohaselt „[jõustuvad f]öderaalseadusega (BGBl. I 32/2015) muudetud redaktsioonis §‑d 8 ja 12 koos pealkirjadega 1. veebruaril 1956; nende sätete kõik enne 11. veebruari 2015 avaldatud redaktsioonid ei ole juba algatatud ja tulevastes menetlustes enam kohaldatavad […]“.
III. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
23. Martin Leitneri suhtes kohaldati kuni 2015. aasta veebruarikuuni Austria vana ametnike palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemis sätestatut, seejärel viidi ta üle uude süsteemi, mille Austria seadusandja siis vastu võttis.
24. Ta taotles 27. jaanuaril 2015 Landespolizeidirektion Tirolilt (Tirooli liidumaa politseiamet, Austria, edaspidi „politseiamet“) kõrgemale palgaastmele tõusmise lähtekuupäeva ja palgaõigusliku positsiooni uuesti kindlaks määramist ning kui on, siis talle väljamaksmisele kuuluva töötasu tagantjärele tasumist, võttes arvesse töökogemust, mille ta omandas enne 18‑aastaseks saamist.
25. Politseiamet jättis M. Leitneri taotluse 30. aprillil 2015 vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjendusel, et GehG 1956 reformiga 2015. aasta algul(13) oli seadusandja kõik kõrgemale palgaastmele tõusmise endist lähtekuupäeva käsitlevad õigusnormid kehtetuks tunnistanud, täpsustades, et siiani asjakohased õigusnormid ei ole enam tagasiulatuvalt kohaldatavad ka juba algatatud või tulevastes menetlustes.
26. M. Leitner esitas kaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (föderaalne halduskohus, Austria), väites, et läbi vaatamata jätmise otsus ei ole kooskõlas liidu diskrimineerimiskeeldu käsitlevate õigusnormidega niisugustena, nagu Euroopa Kohus neid on tõlgendanud.(14) See kohus tühistas 7. novembril 2016 vaidlustatud otsuse ja palus politseiametil teha otsuse selle taotluse sisu kohta.
27. Politseiamet tegi 9. jaanuaril 2017 selle taotluse kohta uue otsuse ning jättis selle rahuldamata põhjendusel, et M. Leitneril ei saa olla õigusi vana palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi alusel, sest seda süsteemi ei saanud kohaldada üheski menetluses pärast eespool nimetatud reformi.
28. M. Leitner esitas 8. veebruaril 2017 selle otsuse peale samale kohtule kaebuse, et tema palgaaste ja sellest tulenev töötasu määrataks kindlaks vastavalt tema 27. jaanuari 2015. aasta taotlusele.
29. Selles olukorras otsustas Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) 30. juuni 2017. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 3. juulil 2017, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liidu õigust, eelkõige direktiivi [2000/78] artikleid 1, 2 ja 6 koosmõjus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 21 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette juba teenistuses oleva ametniku diskrimineerimise kõrvaldamiseks üleminekukorra, mille puhul „üleminekusumma“ alusel, mida arvestatakse küll rahas, kuid mis vastab siiski teatud, konkreetselt määratletavale palgaastmele, toimub üleminek senisest kahe-aasta-süsteemist uude (teenistust alustavate ametnike jaoks suletud mittediskrimineerivasse) kahe-aasta-süsteemi ning seega säilib vähendamata kujul juba teenistuses olevate ametnike vanuseline diskrimineerimine?
2. Kas liidu õigust, eelkõige direktiivi 2000/78 artiklit 17 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis takistavad juba teenistuses olevatel ametnikel lasta enne uude palgasüsteemi üleminekut direktiivi 2000/78 artiklile 2 tuginedes tuvastada oma palgaõiguslik positsioon vastavalt [kohtu]otsusega [Schmitzer(15)]) antud direktiivi 2000/78/EÜ artiklite 9 ja 16 tõlgendusele, kusjuures asjaomased õiguslikud alused tunnistatakse nende ajaloolise alusseaduse jõustumisega tagasiulatuvalt mitte enam kohaldatavaks ning eelkõige välistatakse enne 18. eluaasta täitumist kogunenud teenistusperioodide arvessevõtmine?
3. Kas juhul, kui vastus [teisele küsimusele] on jaatav, nõuab [kohtu]otsuses [Mangold(16)] ja teistes [otsustes] postuleeritud liidu õiguse kohaldamise esimus, et juba teenistuses olevate ametnike kohta tagasiulatuvalt kehtetuks muutunud sätteid tuleb kuni üleminekuni jätkuvalt kohaldada, mistõttu need ametnikud saab tagasiulatuvalt mittediskrimineerivalt määrata palgaastmele varasemas süsteemis ja seega mittediskrimineerivalt uude palgasüsteemi üle viia?
4. Kas liidu õigust, eelkõige direktiivi 2000/78 artikleid 1, 2 ja 6 koosmõjus […] harta artiklitega 21 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kõrvaldavad olemasoleva vanuselise diskrimineerimise (mis on seotud enne 18. eluaasta täitumist kogunenud teenistusaja arvesse võtmisega) ainult deklaratiivselt, määrates, et diskrimineerimise tingimustes reaalselt möödunud perioode tuleb tagasiulatuvalt käsitada mitte enam diskrimineerivatena, kuigi faktiliselt kestab diskrimineerimine muutumatul kujul edasi?“
30. Kirjalikke seisukohti esitasid Euroopa Kohtule M. Leitner, Austria valitsus ja komisjon.
31. Euroopa Kohus saatis 14. juunil 2018 edastatud kirjadega selgituste palve, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus täitis, ja esitas kirjalikult vastatava küsimuse, millele M. Leitner, Austria valitsus ja komisjon vastasid.
32. Kohtuistungil, mis leidis aset 12. septembril 2018, esitasid samad pooled ja asjast huvitatud isikud suuliseid seisukohti.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
33. Käesolev kohtuasi puudutab uusi Austria õigusnorme, milles on sätestatud viis, kuidas võetakse ametnike palgaastme kindlaksmääramisel ja kõrgemale palgaastmele viimisel arvesse enne teenistusse astumist omandatud kogemust. See palgasüsteem, mis on 2015. aasta algul toimunud GehG 1956 reformi tulemus, on samalaadne samal ajal avaliku teenistuse lepinguliste teenistujate suhtes kehtestatud süsteemiga.(17)
34. Selle uue süsteemi kohaselt ei määrata ametniku palgaastet palgaastmestikus ja tema edasist viimist kõrgematele palgaastmetele enam kindlaks „lähtekuupäeva“ põhjal, mis on fiktiivne lähtepunkt, vaid „palgastaaži“ põhjal.(18) Selle viimase arvutamisel võetakse peale poolelioleva teenistussuhte kestuse arvesse teenistusse asumisele eelneva tegevuse kestust, kui seda peetakse konkreetselt asjakohaseks, ja seda erinevalt, olenevalt tööandja liigist, see tähendab täies ulatuses, kui selle tegevusega tegeldi nimetatud avalik-õiguslike üksuste juures, kuid muudel juhtudel kokku ainult ühekokku kuni 10 aasta ulatuses.(19)
35. Ametnikud, kes olid teenistuses selle reformi jõustumise kuupäeval,(20) mida kohaldatakse tagasiulatuvalt,(21) viiakse uude palgasüsteemi üle üleviimismeetodiga, mis on skemaatiliselt järgmine.(22) Kõigepealt määratakse kõik asjaomased ametnikud selles uues süsteemis palgaastmele nende varasema töötasu põhjal. Seejärel määratakse paušaalselt kindlaks palgastaaž „üleminekusumma“ põhjal, mis vastab palgaastmele, mis määrab tegelikult ära töötasu, mida tööandja maksis 2015. aasta veebruarikuu eest, mis on niinimetatud „üleminekukuu“, kusjuures tuleb täpsustada, et seda, kas see tasu oli õiguspärane, saab analüüsida ainult lihtsalt sisuliste ja ilmselgete sisestamisvigade korral.(23)
36. Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus) küsimustega palutakse sisuliselt kindlaks teha, kas kõnesolevate uute õigusnormidega on põlistatud diskrimineerimine vanuse alusel, mis on vastuolus liidu õigusega ja toodi välja kohtuotsuses Schmitzer(24), nagu kinnitab M. Leitner, või ei ole see nii, nagu väidab põhikohtuasja vastustaja. See kohus täpsustab oma eelotsusetaotluse põhjendamiseks, et arvamused, mida on selles küsimuses avaldanud Austria kõrged kohtud, ei lange kokku.(25)
37. Sellel kohtul tekib kõigepealt küsimus, kas liidu õigusega on kooskõlas viis, kuidas toimub ametnike üleviimine Austria vanast palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemist uude süsteemi, mis puudutab esiteks konkreetselt valitud „üleminekusumma“ meetodit ja teiseks asjaolu, et diskrimineerimise kaotamine on puhtalt deklaratiivne (jagu B). Seejärel tunneb ta huvi esiteks, kas liidu õiguse ning konkreetselt direktiivi 2000/78 artikli 17 ja harta artikliga 47 on vastuolus see, et ametnikel ei ole võimalik „üleminekusumma“ kindlaksmääramise küsimuses sellele direktiivile tugineda, ja teiseks jaatava vastuse korral, kas liidu õiguse esimuse põhimõte kohustab kohaldama mittediskrimineerival üleviimisel uude süsteemi kehtetuks tunnistatud süsteemi (jagu C).
B. Viis, kuidas läksid ametnikud vanast palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemist üle uude süsteemi (esimene ja neljas küsimus)
38. Et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesel ja neljandal küsimusel on ühiseid jooni, tuleb neid minu meelest analüüsida koos, ehkki mulle tundub, et on vaja anda eraldi vastused.
1. Valitud üleviimissüsteemiga tekitatud diskrimineerimise põlistamine (esimene küsimus)
39. Oma esimese küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas liidu õigust ning eelkõige direktiivi 2000/78 artikleid 1, 2 ja 6, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 21, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt asendatakse diskrimineeriv palgasüsteem uue süsteemiga, kui kõikide teenistuses olevate ametnike üleviimine sellesse uude süsteemi(26) toimub nii, et esimene palgaaste uues süsteemis määratakse kindlaks töötasu põhjal, mida maksti kindlaksmääratud kuul ja mis arvutatakse vastavalt vanale süsteemile.(27) Märgin kohe, et oma küsimuse lõpu sõnastusega(28) näitab see kohus selgelt, et ta arvab a priori, et kõnesolevate õigusnormidega põlistatakse varasem diskrimineerimine.(29)
40. M. Leitner märgib selles küsimuss, et kuna vaidlusaluste õigusnormidega põhikohtuasjas on nähtud ette, et juba teenistuses olevad ametnikud viiakse üle 2015. aasta veebruarikuus makstud töötasu põhjal, mis määrati kindlaks diskrimineerivalt, jääb vanast süsteemist tulenev diskrimineerimine vanuse alusel selle seose tõttu püsima,(30) ning põhjendused, millega neid sätteid õigustatakse, ei ole liidu õigusega kooskõlas. Austria valitsus ei eita, et vana süsteemi tekitatud diskrimineerimise mõju võib nii edasi kesta, kuid kinnitab, et viis, mis valiti nende teenistujate üleviimiseks uude palgasüsteemi, ei ole mitte üksnes õigustatud, sest sellel on õiguspärased eesmärgid, vaid ka nende eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Komisjon seevastu leiab, et niisugused õigusnormid ei ole kooskõlas direktiivi 2000/78 artiklitest 2 ja 6 tulenevate nõuetega, sest nende puhul säilib erinev kohtlemine vanuse alusel, mis ei ole nõuetekohaselt õigustatud. Ka mina arvan nii järgnevalt esitatud põhjustel.
41. Mis puudutab kõigepealt käesolevas eelotsuse küsimuses silmas peetud sätteid, siis märgin, et vanuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõte on sätestatud korraga nii harta artiklis 21 kui ka leidnud väljenduse direktiivis 2000/78, kuid niisuguses vaidluses nagu põhikohtuasjas käsitletav tuleb seda küsimust analüüsida viimasest lähtudes, sest kõnesolevad riigisisesed õigusnormid kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse.(31) Lisaks tuleb märkida, et kuna käesolev kohtuasi ei puuduta otseselt ei direktiivi 2000/78 eset ega sellega keelatud diskrimineerimistegureid, mis on kindlaks määratud selle artiklis 1, näib mulle, et Euroopa Kohtul ei ole vaja tõlgendada seda õigusnormi.
42. Mis puudutab seejärel kriitikat põhikohtuasjas käsitletavate riigisiseste õigusnormide suhtes, siis mulle tundub, et need vaidlustatakse viisi osas, kuidas viiakse 2015. aasta reformi vastuvõtmise ajal teenistuses olnud ametnikud vanast palgasüsteemist, mis leiti olevat diskrimineeriv,(32) uude süsteemi üle. Teiste sõnadega tuleb teha kindlaks, kas kõnesolevad õigusnormid võivad põlistada diskrimineerimise vanuse alusel, mis tulenes sellest vanast süsteemist, ning siis analüüsida, kas need sätted on objektiivselt ja mõistlikult õigustatud ning jäävad seega väljapoole direktiivis 2000/78 sätestatud keelu kohaldamisala.
43. Esiteks märgin vanuse alusel diskrimineerimise olemasolu kohta, et direktiivi 2000/78 artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt peetakse otseseks diskrimineerimiseks seda, kui vanuse tõttu koheldakse ühte inimest halvemini, kui on koheldud, koheldakse või võidakse kohelda teist inimest samalaadses olukorras.
44. Meenutan ka, et kohtuotsuses Schmitzer(33), mis kõnesoleva reformini viis(34), leidis Euroopa Kohus, et sellele reformile eelnenud Austria õigusnormid kätkesid endas otseselt vanusel põhinevat erinevat kohtlemist selle õigusnormi tähenduses ning et seda erinevat kohtlemist ei õigusta nõuetekohaselt õiguspärased eesmärgid ja see kuulub niisiis selle artikli 2 lõike 2 punktiga a kehtestatud keelu kohaldamisalasse.
45. Ka on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et kui isikute kategooria üleviimine uude palgasüsteemi toimub ainult vanuse kriteeriumi alusel, mis pärineb vanast süsteemist, võivad seda liiki riigisisesed õigusnormid uues süsteemis põlistada erineva kohtlemise vanuse alusel.(35)
46. Käsitletaval juhul on muudetud GehG artiklis 169c ette nähtud, et teenistuses olevate lepinguliste teenistujate üleviimine toimub „üksnes nende seniste palkade alusel“,(36) mis põhinesid ise vanusel. Nii põlistavad need õigusnormid diskrimineeriva olukorra, milles ametnikud, kelle vana süsteem oli asetanud ebasoodsamasse olukorda, saavad teistest teenistujatest madalamat töötasu, ehkki nende olukorrad on sarnased ja seda ainuüksi oma vanuse tõttu ajal, kui nad tegelesid varasema tegevusega, mida tuleb arvesse võtta.
47. Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab samuti nii. Viidates Euroopa Kohtu eespool viidatud praktikale, nõustub Austria valitsus muu hulgas sellega, et need uue palgasüsteemi sätted pikendavad vana süsteemi diskrimineerivat mõju.(37) Peale selle märgib veel komisjon, et riigisiseste õigusaktide ettevalmistavatest materjalidest ilmneb, et Austria valitsus valis meetodi, millel on niisugused tagajärjed, täiesti tahtlikult.(38)
48. Seega ei saa minu meelest vaielda, et niisuguste õigusnormidega nagu põhikohtuasjas käsitletavad põlistatakse diskrimineeriv olukord, see tähendab erinev kohtlemine, mis põhineb otseselt vanusel, direktiivi 2000/78 artikli 2 lõike 2 punkti a tähenduses – erinev kohtlemine, mille Euroopa Kohus kohtuotsuses Schmitzer(39) tuvastas. Enne kõnesolevat reformi eksisteerinud diskrimineerimised saavad nii jätkuda ja seda mitte lihtsalt esialgu, vaid kestvalt või isegi lõputult.(40)
49. Mis puudutab teiseks nii säiliva erineva kohtlemise võimalikku õigustust, siis tuleb meenutada, et direktiivi 2000/78 artikkel 6 võimaldab välistada otsese diskrimineerimise selle artikli 2 tähenduses ja seega sellest tuleneva keelu, kui erineval kohtlemisel vanuse aluseks on „siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud […] õigustatud eesmärk“, mis on niisugust liiki, nagu on selles artiklis 6 loetletud,(41) ning kui „selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud“.
50. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et kuigi eelotsusemenetluse raames peab selle, kas ja mil määral on põhikohtuasjas käsitletavad riigisisesed õigusnormid nende nõuetega kooskõlas, lõpuks kindlaks tegema riigisisene kohus, kes on ainsana pädev hindama faktilisi asjaolusid, on Euroopa Kohus, kes peab andma liikmesriigi kohtu küsimustele vastuse, millest on kasu, siiski kohustatud andma põhikohtuasja toimikust ning talle esitatud seisukohtadest tuletatud juhiseid, mis võivad aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtul asja lahendada.(42)
51. Eesmärkide kohta, mis võivad kõnesolevate õigusnormide sisu õigustada, märgivad eelotsusetaotluse esitanud kohus(43) ja Austria valitsus, et 2015. aasta reformis valitud üleviimisviisiga püüti esiteks vältida liiga suuri raskusi, mida oleks tekitanud kindlaksmääramine iga üksiku ametniku puhul eraldi nendest paljudest asjaomastest ametnikest,(44) teiseks saavutada seda, et toiming jääks neutraalseks, mis puudutab riigi kulutusi, ning lõpuks ennetada nende ametnike töötasutaseme liiga suuri langusi.
52. Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et võimalikest haldusprobleemidest ja rahastamiskulude suurenemisest tuletatud põhjendused ei saa üldjuhul õigustada nende kohustuste järgimata jätmist, mis tulenevad direktiivis 2000/78 sätestatud vanuse alusel diskrimineerimise keelust. Euroopa Kohus on sellegipoolest nõustunud, et ei saa siiski nõuda, et tuleks uurida eraldi iga üksikjuhtumit, et teha individuaalselt kindlaks varasem töökogemus, kuna asjaomane süsteem peab olema nii tehniliselt kui ka majanduslikult rakendatav.(45)
53. Ka ei ole vaidlust selles, et Austria seadusandja sõnaselgelt väljendatud tahe(46) pakkuda teatavale isikute kategooriale tagatist, et nad viiakse uude palgasüsteemi üle ilma rahalise kaotuseta, see tähendab austades nende isikute omandatud õigusi ja õiguspärast ootust, kujutab endast tööhõivepoliitika ja tööturu õiguspärast eesmärki,(47) mis võib õigustada üleminekuajal varasemate töötasude ja seega niisuguse süsteemi säilitamist, mis on vanuse alusel diskrimineeriv.(48)
54. Et põhikohtuasjas käsitletavatel riigisisestel õigusnormidel on tõesti õiguspärane eesmärk direktiivi 2000/78 artikli 6 tähenduses, tuleb seejärel analüüsida, kas selleks kasutatud vahendid on sobivad ja vajalikud, et see eesmärk vastavalt sellele sättele saavutada.
55. Mis puudutab nende õigusnormide sobivust, siis kahtlen tõsiselt, nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ja komisjon, kas 2015. aasta reformi vaidlustatud elementi, st kõikide teenistuses olevate lepinguliste teenistujate üleviimist „üksnes nende seniste palkade alusel“,(49) saab pidada millekski, mis aitab saavutada eesmärki kaitsta nii kõikide nende isikute omandatud õigusi kui ka õiguspärast ootust, keda see meede puudutab.
56. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabest ilmneb, et Austria seadusandja võttis erinevaid meetmeid, mille eesmärk oli vältida kõikide nende isikute puhul – ükskõik kas vana süsteem asetas nad soodsamasse olukorda või mitte – seda, et nad kaotavad selle reformi tulemusena tublisti töötasus.(50) Ainuüksi see asjaolu ise, et niisugused üleminekumeetmed tuli võtta, täiendamaks varasemal töötasul põhinevat meedet, mis on vaidlustatud, võimaldab oletada, et see meede ei suuda üksi ja seega iseenesest kaitsta asjaomaste isikute omandatud õigusi ja õiguspärast ootust.
57. Pealegi, mis puudutab seda, kas niisugused õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad on vajalikud, siis leian, et 2015. aastal vastu võetud meede ületab seda, mis on eespool nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalik. Nagu märgib komisjon(51) ja hoolimata Austria valitsuse vastupidisest arvamusest, oleks võinud võtta muud liiki meetmeid, mis on isikute suhtes, kes olid vanas süsteemis ebasoodsamas olukorras, vähem ebasoodsad,(52) et kaitsta kõikide asjaomaste ametnike omandatud õigusi ja õiguspärast ootust,(53) ning minu arvates ei oleks uue süsteemi haldamine olnud veel seetõttu tehniliselt ja majanduslikult mitteelujõuline.(54)
58. Seda tuleb minu arvates tuvastada eriti arvestades asjaolu, et uus meede on määramata kestusega, mis ei võimalda muuta töötasu, mida said vanas süsteemis ebasoodsamas olukorras ametnikud, järk-järgult töötasuks, mida saavad soodsamas olukorras ametnikud, et esimesed jõuaksid keskmises ja isegi lühiajalises perspektiivis – ja igal juhul prognoositava perioodi jooksul – sellesse soodsamasse olukorda, milles olid teised.(55)
59. Selles küsimuses meenutan, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et kõnesolev eesmärk ei saa õigustada meedet, millega säilitatakse – nagu käsitletaval juhul – erinev kohtlemine vanuse alusel, mida diskrimineeriva süsteemi reformiga kõrvaldada püütakse. Selline meede ei sobi isegi juhul, kui see võib tagada varasema korraga soodsamasse olukorda asetatud ametnike omandatud õiguste ja õiguspärase ootuse kaitse, mittediskrimineeriva süsteemi kehtestamiseks varasema süsteemiga ebasoodsamasse olukorda seatud ametnike jaoks.(56)
60. Lõpuks täpsustan, et Austria valitsuse argument, et Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (avaliku teenistuse ametiühing, Austria) andis oma nõusoleku kõnesoleva reformiga ette nähtud viisiks, ei saa eelnevat analüüsi kahtluse alla seada. Nagu liikmesriigidki, nii peavad ka tööturu osapooled tegutsema direktiivist 2000/78 tulenevaid kohustusi järgides,(57) isegi kui nad etendavad teatavate õigusnormide väljatöötamisel keskset rolli.(58)
61. Arvan seega, et hoolimata ulatuslikust kaalutlusruumist, mis on liikmesriikidel ja tööturu osapooltel mitte ainult selles osas, millist eesmärki peaksid nad tööhõive- ja sotsiaalpoliitika vallas järgima, vaid ka selle eesmärgi saavutamise vahendite valikul,(59) ei oleks Austria seadusandja tohtinud pidada mõistlikult sobivaks ja vajalikuks seda, et võetakse vastu niisugused riigisisesed õigusnormid nagu muudetud GehG artikkel 169c.
62. Kõikide eelnevate kaalutluste põhjal olen arvamusel, et direktiivi 2000/78 artikleid 2 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugune teenistuses olevate ametnike vanast diskrimineerivast töötasu süsteemist uude süsteemi üleviimise viis, nagu on ette nähtud põhikohtuasjas käsitletavates riigisisestes õigusnormides.
2. Riigisisese seadusandja avalduste mõju ja õigus tõhusale kohtulikule kaitsele (neljas küsimus)
63. Neljanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul otsustada, kas direktiivi 2000/78 artiklid 1, 2 ja 6, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 21 – õigusnormid, mida on kõiki juba mainitud esimeses küsimuses – ja koostoimes harta artikliga 47 – õigusnorm, mida on samuti käsitletud mujal(60) – takistavad võtta arvesse riigisisese seadusandja kategoorilisi avaldusi, mille kohaselt teeb kahtluse alla seatud reform nõuetekohaselt lõpu diskrimineerimisele, mille tekitas varem kohaldatud süsteem. Eelotsusetaotluse põhjendustest ilmneb, et sellele artiklile 47 on viidatud selleks, et Euroopa Kohus teeks ka kindlaks, kas seadusandja eiras selle reformi vastuvõtmisel selles artiklis ette nähtud tõhusat kohtulikku kaitset.
64. Täpsustan kohe alguses, et keskendun siin harta artikli 47 tõlgendusele, võttes arvesse eespool esitatud kaalutlusi,(61) mis puudutavad teisi õigusnorme, millele on käesolevas küsimuses viidatud seoses selle artikli kohaldamisega koosmõjus.
65. Küsimuses, missugune õiguslik väärtus on asjaolul, et Austria seadusandja kinnitas, et ta „deklaratiivselt“ kõrvaldas diskrimineerimise vanuse alusel, märgin esmalt, et eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab, et valitud mudel ei kõrvalda seda diskrimineerimist meetmetega, mis võimaldavad selle konkreetselt heastada, vaid püüab seda teha tagantjärele lihtsalt avaldustega,(62) millele kõneleb vastu vana ja uue süsteemi võrdlus, mis näitab, et see üleviimine kujutab endast kõnesoleva diskrimineerimise „paralleelset teisaldamist“ vanast süsteemist uude.
66. M. Leitner ei ole esitanud konkreetseid seisukohti küsimuses, kas liidu õiguse eespool viidatud sätetest lähtudes on lubatav, et riigisiseste õigusnormidega ainult deklareeritakse, et nendega kõrvaldatakse keelatud diskrimineerimine, jättes selle tegelikult samasuguseks.
67. Austria valitsus märgib, et määrava tähtsusega küsimus ei ole mitte küsimus, kas diskrimineerimine on kõrvaldatud – väidetavalt – lihtsalt deklaratiivselt, vaid küsimus, kas kohaldatavad riigisisesed õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas, mida arutati eelmiste eelotsuse küsimuste raames. Komisjon arvab samuti, et niisugused märked riigisisestes õigusaktides, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib, ei muuda midagi selles, et on vaja kontrollida, kas neid õigusakte tegelikult kohaldatakse kooskõlas liidu õigusega.
68. Ma nõustun sisuliselt nende seisukohaga, kusjuures tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu ülesanne eelotsusemenetluse raames on anda kogu teave liidu õiguse tõlgendamiseks, mis võimaldab eelotsusetaotluse esitanud kohtul ise hinnata, kas riigisisesed õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse, sealhulgas harta sätetega,(63) ja seda minu arvates hoolimata riigisisese seadusandja võimalikest avaldustest, et on.
69. Võimaliku vastuolu kohta harta artikliga 47(64)märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et uue ametnike palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi kohaselt saab vana süsteemi alusel kindlaks määratavat „üleminekusummat“ kontrollida ainult piiratud ulatuses.(65) Ta küsib, kas need riigisisesed õigusnormid võtavad tõhususe igasuguselt õiguskaitsevahendilt, mis põhineb valele palgaastmele määramisel, mis ei ole tingitud lihtsalt valest sisestamisest automaatsesse andmetöötlussüsteemi.(66)
70. M. Leitner kinnitab, et harta artikkel 47 keelab niisugused õigusnormid nagu kõnesoleva reformi sätted, mis näevad ette, et vana palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi, mis leiti olevat diskrimineeriv, ei saa enam kohaldada kõikides juba algatatud ja tulevastes menetlustes.(67) Komisjon ei ole selle kohta arvamust avaldanud. Seevastu Austria valitsus väidab, et niisugused riigisisesed õigusnormid vastavad selle artikli 47 nõuetele. Ka mina arvan nii järgmistel põhjusel.
71. Kõigepealt leian, et vaieldamatult puudutab käesolev kohtuasi olukorda, kus liikmesriik on kohaldanud liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses ning seega oli Austria seadusandja kohustatud järgima selle artikliga 47 tagatud põhiõigusi ja konkreetsemalt õigussubjektide õigust sellele, et nende eesõigusi, mille liidu õigus neile annab, kaitseb tõhusalt kohus.(68) Märgin, et niisugune kaitse on lisaks spetsiaalselt ette nähtud ka direktiivis 2000/78,(69) mis kõnesolevate õigusnormidega sõnaselgelt üle võeti.(70)
72. Meenutan ka, et igal liikmesriigil on sellel alal teatav autonoomia, mis võimaldab tal määrata kindlaks nende kohtule esitatavate hagide või kaebuste menetluskorra, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse, tingimusel et selle korra puhul järgitakse kahte Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas kindlaks määratud piiri, nimelt võrdväärsuse põhimõtet ja tõhususe põhimõtet.(71) Nagu juba rõhutatud, on harta artiklist 47 tulenevad nõuded, mille Euroopa Kohus on saanud sedastada, nii üksikasjalikud kui ka mitmest tegurist sõltuvad ning eelkõige näib, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ei eelda, et pädevad riigisisesed kohtud peaksid tingimata saama igas olukorras vaidlustatud otsused ära muuta kõikide asjaolude osas, millel need põhinevad.(72)
73. Lisaks tuleb harta artikli 47 esimese lõigu ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni(73) artikli 13 vaheliste seoste tõttu arvesse võtta Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat, mis käsitleb viimati nimetatud artiklit.(74) Sellest kohtupraktikast ilmneb aga, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus peab võimaldama õigussubjektidel selle konventsiooniga tagatud õigustele ja vabadustele tugineda, kusjuures tuleb täpsustada, et see õigus paneb riikidele kohustuse, mille ulatus varieerub, olenedes kaebaja kriitikast, ning et õiguskaitsevahendi tõhusus ei sõltu sellest, kas on kindel, et otsus tehakse asjaomase isiku kasuks.(75)
74. Käsitletaval juhul märgin, et Austria uue palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi raames on selle sisulise kontrolli ulatus, mida pädevad riigisisesed kohtud saavad teostada „ülekandesumma“ üle – mis määrab ära asjaomaste ametnike palgaastme üleviimise(76) – piiratud.(77) See kontroll võib puudutada ainult ebatäpsusi, mis tekkisid asjakohaste andmete sisestamisel automaatsesse andmetöötlussüsteemi,(78) mitte võimalikku rikkumist selle töötasu arvutamisel, millele see summa põhineb – arvutus, mis tehti vana palgasüsteemi kohaldades.
75. Nagu aga märgib Austria valitsus, on kõikidel isikutel, keda vaidlusalune reform puudutab – see tähendab juba teenistuses olevatel ametnikel, ükskõik kas vana süsteem asetas nad soodsamasse või ebasoodsamasse olukorda –, siiski õiguskaitsevahendid, mis võimaldavad neil lasta kontrollida selle süsteemi õiguspärasust, mille kohaselt neid uude palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi üle viiakse.(79) Seda kohtulikku kontrolli kõnesolevate õigusnormide õiguspärasuse üle võib teostada eelkõige liidu õiguses sätestatud nõuetest lähtudes ning seega saab teha kindlaks reformi võimaliku vastuolu nende nõuetega. Põhikohtuasjas kohtule esitatud nõue, mis viis käesoleva eelotsusetaotluseni, näitab muide, et need õiguskaitsevahendid on olemas ja on tõhusad. Asjaomastel isikutel on seega võimalus pöörduda Austria kohtute poole, et kaitsta oma liidu õigusest tulenevaid õigusi tingimustel, mis on minu arvates kooskõlas sisuga, mis põhiõigusel tõhusale õiguskaitsevahendile harta artikli 47 tähenduses on, ning võimaldavad konkreetsemalt saavutada direktiivist 2000/78 tulenevate kohustuste järgimise.
76. Teen seega ettepaneku vastata esitatud neljandale küsimusele, et harta artiklit 47 tuleb tõlgendada nii, et niisugused riigisisesed õigusnormid, mida peetakse silmas selles küsimuses, ei ole selle artikliga vastuolus.
C. Võimalik vastuolu direktiivi 2000/78 artikliga 17 ja selle võimalikud tagajärjed liidu õiguse esimuse põhimõtet arvestades (teine ja kolmas küsimus)
77. Võttes arvesse seost, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on loonud teise ja kolmanda Euroopa Kohtule esitatud küsimuse vahel, tuleb neile minu arvates vastata koos.
1. Direktiivi 2000/78 artikli 17 mõju (teine küsimus)
78. Teises küsimuses palutakse Euroopa Kohtul peamiselt kindlaks teha, kas „direktiivi 2000/78 artiklit 17 ja harta artiklit 47“(80) tuleb tõlgendada nii, et niisugused õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad on nendega vastuolus.
79. Täpsemalt küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas nii ühest kui ka teisest eespool viidatud õigusnormist lähtudes on lubatav, et liikmesriigi õigusnormid takistavad juba teenistuses olevatel ametnikel „lasta enne uude palgasüsteemi üleminekut direktiivi 2000/78 artiklile 2 tuginedes tuvastada oma palgaõiguslik positsioon“ vastavalt kohtuotsusega Schmitzer(81) antud selle direktiivi artiklite 9 ja 16 tõlgendusele, sest nendes õigusnormides on nähtud ette, et vana korra sätteid ei kohaldata enam tagasiulatuvalt.
80. Kuigi eelotsusetaotluses ei ole seda sõnaselgelt märgitud, näib mulle loogiline asuda seisukohale, et käesolevas küsimuses tõstatatud probleemid tuleb lahendada ainult juhul, kui Euroopa Kohus peaks vastuseks esimesele eelotsuse küsimusele otsustama – nagu ma soovitan –, et kahtluse alla seatud õigusnormid ei ole direktiivi 2000/78 artiklitest 2 ja 6 tulenevate nõuetega kooskõlas.
81. Siin taotletud harta artikli 47 tõlgendusega seoses viitan seda teemat käsitlevale arutluskäigule neljanda küsimuse vastuse raames(82) – küsimus, mis puudutab samuti seda artiklit 47, kuid minu meelest selgemate ja asjakohasemate kaalutlustega kui need, mis käsitlevad käesolevat küsimust, sest selle viimase keskne teema on direktiivi 2000/78 eespool viidatud sätted.
82. Mis puudutab direktiivi 2000/78 artikli 17 tõlgendust, siis eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsuse põhjendustest ilmneb minu arvates, et ta küsib sisuliselt, kas see artikkel kohustab või mitte maksma rahalist hüvitist(83) juba teenistuses olevatele ametnikele, keda diskrimineeriti vanuse alusel vana palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemiga, lähtudes Euroopa Kohtu eelnevatest otsustest(84). Oma vastuses selgituste palvele täpsustab see kohus, et ta järeldab kohtuotsusest Schmitzer(85), et niisugusel ametnikul „peab olema võimalus selle direktiivi artiklile 2 viidates väita, et õigusnormid on diskrimineerivad, et teha diskrimineerimisele lõpp, olenemata sellest, kas talle tuleb maksta mineviku eest sellega seoses hüvitist“. Ta lisab, et talle tundub, et Austria seadusandja ei võtnud selles artiklis 17 sätestatud nõudeid piisavalt arvesse, sest ta valis meetmed, millega püüdis saavutada ainult kulude neutraalsust, kuid mis ei suuda kõrvaldada tõhusalt diskrimineerimist vanuse alusel.
83. Nimetamata sõnaselgelt direktiivi 2000/78 artiklit 17, väidab M. Leitner, et selle hetkeni, mil liidu õigust hakatakse õigesti rakendama, peavad ebasoodsamas olukorras isikutel olema samad eelised nagu soodsamas olukorras isikutel. Seevastu Austria valitsus väidab, et Austria seadusandja täitis põhikohtuasjas käsitletavat reformi vastu võttes kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2000/78 artiklist 16. Komisjon tegi pärast seda, kui oli käsitlenud seda artiklit 17 oma seisukohtades ja leidnud, et käsitletaval juhul võib olla vaja maksta rahalist hüvitist, ettepaneku vastata lõpuks nii, et sellele direktiivile vastava süsteemi puudumise korral tuleb teenistujatele, kes olid vanas süsteemis ebasoodsamas olukorras, anda samad eelised, nagu olid teenistujatel, kes olid selles süsteemis soodsamas olukorras, mis puudutab enne 18‑aastaseks saamist täitunud teenistusperioodide arvessevõtmist, kuid ka palgaastmestikus kõrgemale palgaastmele tõusmist.
84. Olen sisuliselt samasugusel arvamusel, nagu on avaldatud komisjoni lõplikus ettepanekus, kuid leian siiski, et direktiivi 2000/78 artikkel 17, mida on käesolevas eelotsuse küsimuses nimetatud seoses teiste direktiivi sätetega, ei ole õige õiguslik alus, et võtta seisukoht selle kohta, kas niisugustel asjaoludel on vaja maksta diskrimineeritud isikutele rahalist hüvitist või mitte.(86)
85. Märgin, et see artikkel 17, mis käsitleb sanktsioone, mille liikmesriigid peavad riigisiseste selle direktiivi ülevõtmissätete rikkumiste puhuks rikkumiste toimepanijatele kehtestama,(87) ei hõlma käesolevat juhtumit, mil küsimus on viisis, kuidas peab liikmesriik heastama(88) diskrimineerimise – kui on –, mida ei tekita mitte nende riigisiseste õigusnormide rikkumine – mille eest tuleks sobivalt karistada(89) –, vaid see, kui nende riigisiseste õigusnormidega ei ole järgitud liidu õigusest tulenevaid nõudeid.
86. Niisugusel juhul pean sobivamaks viidata direktiivi 2000/78 artiklile 16, mis käsitleb liikmesriikide kohustust muuta oma riigisiseseid õigusnorme, et viia need diskrimineerimiskeelu põhimõttega vastavusse, nagu on teinud mitu korda – sh hiljuti – Euroopa Kohus samalaadsetes kontekstides, mil riigisisesed palgasüsteemid vaadati diskrimineerimise tõttu uuesti läbi.(90) Teen seega ettepaneku vastata käesolevale küsimusele, lähtudes selle direktiivi artiklist 16.(91)
87. Selles küsimuses on Euroopa Kohus juba otsustanud, et kuigi see artikkel 16 kohustab liikmesriike viima oma riigisisesed õigusnormid liidu õigusega vastavusse, jätab see neile siiski võimaluse valida erinevate meetmete hulgast, mis võivad keelatud diskrimineerimisele lõpu teha, meetme, mis on tundub neile selleks sobivaim. Vastavalt sellele kohtupraktikale ei eelda niisuguse vanuse alusel diskrimineerimise kaotamine nagu põhikohtuasjas käsitletav, et töötaja, keda vanas seadusjärgses süsteemis diskrimineeriti, omandab automaatselt õiguse saada tagasiulatuvalt rahalist hüvitist, mis vastab vahele selle palga, mida ta oleks saanud diskrimineerimise puudumisel, ja selle palga vahel, mida ta tegelikult sai, või tulevastele töötasu tõusudele. Nii on see ainult siis ja nii kaua, kui riigisisene seadusandja ei ole võtnud meetmeid, mis taastavad võrdse kohtlemise. Sellisel juhul saab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise tagada ainult nii, et ebasoodsamas olukorras olevate isikute kategooriasse kuuluvatele isikutele antakse samad eelised, mis on isikutel eesõigustatud kategoorias – süsteem, mis juhul, kui liidu õigust ei kohaldata õigesti, jääb ainsaks süsteemiks, mida aluseks võtta.(92)
88. Kõnesolevad õigusnormid vastavad minu arvates sellele teisele juhtumile, sest ma arvan – esimese eelotsuse küsimuse raames esitatud põhjustel(93) –, et meetmed, mille Austria seadusandja teenistuses olevate ametnike üleviimiseks uude palga‑ ja kõrgemale palgaastmele tõusmise süsteemi valis, ei võimalda taastada võrdset kohtlemist teenistujate kasuks, kes olid vanas süsteemis ebasoodsamas olukorras.(94) Et uues süsteemis säilib vanade õigusnormide diskrimineeriv mõju,(95) eeldab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimine, et nendele isikutele antakse samad eelised, nagu olid ametnikel, kes olid vanas süsteemis soodsamas olukorras, mis puudutab nii enne 18‑aastaseks saamist täitunud teenistusperioode kui ka tõusmist palgaastmestikus kõrgemale palgaastmele.(96) Täpsemalt saan ma eespool viidatud kohtupraktikast aru nii, et see tähendab, et võrdse kohtlemise taastamine võib nõuda, et ebasoodsamas olukorras teenistujatele makstakse rahalist hüvitist, kui tasakaalu taastamist nende kasuks ei saavutata eriti kiiresti(97) ükskõik missuguse muu vahendiga, mis tagab liidu õiguses nõutava ühtluse.
89. Nii tuleb minu meelest direktiivi 2000/78 artiklit 16 tõlgendada, et anda esimese eelotsuse küsimuse teisele osale vastus, millest on kasu.
2. Liidu õiguse esimuse põhimõtte mõju (kolmas küsimus)
90. Kõigepealt rõhutan, et kolmas küsimus on esitatud juhuks, kui Euroopa Kohus peaks vastama teisele küsimusele niisugusena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle sõnastanud, jaatavalt.
91. Oma kolmanda küsimusega küsib see kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, mil määral võimaldab liidu õiguse esimuse põhimõtte kohaldamine(98) kõrvaldada põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide vastuolu selle õigusega, mis tuleb konkreetselt vastuolust direktiivi 2000/78 artikliga 17, mida käsitleb eelmine küsimus. Meenutan siiski, et teen ettepaneku teine küsimus ümber sõnastada, et anda sellele vastus, millest on kasu, pigem selle direktiivi artikli 16 alusel.(99)
92. Konkreetsemalt küsib see kohus, kas liidu õiguse esimuse põhimõtte kohaselt tuleks tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud vana palgasüsteemi sätteid(100) siiski edasi kohaldada ametnike suhtes, kes olid reformi vastuvõtmise ajal juba teenistuses, et viimased klassifitseeritaks selles vanas korras tagasiulatuvalt mittediskrimineerivalt ja nad saaks seega uude palgasüsteemi üle viia ilma diskrimineerimiseta.
93. M. Leitner ei võta selle kolmanda eelotsuse küsimuse kohta seisukohta. Austria valitsus arvab, et seda ei ole vaja analüüsida sel põhjusel, et teisele küsimusele tuleks vastata eitavalt, sest valitseb kooskõla liidu õigusega, kuid annab siiski täiendavaid selgitusi, viidates Euroopa Kohtu esimuse põhimõtet käsitlevale praktikale.(101) Komisjoni sõnul tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata koos, sest need puudutavad sisuliselt selle kindlaksmääramist, kas ametnikele, kelle vana süsteem, mis leiti olevat diskrimineeriv, asetas ebasoodsamasse olukorda, tuleb kas liidu õiguse esimuse või direktiivi 2000/78 artikli 17 alusel maksta rahalist hüvitist.
94. Mina arvan, et liidu õiguse esimuse tagab, mis puudutab sellega keelatud diskrimineerimise kaotamist, juba selle direktiivi 2000/78 artikli 16 tõlgendust käsitleva kohtupraktika kohaldamine, millele ma teise eelotsuse küsimuse raames viitasin ja millest ilmneb, et isikutel, kelle diskrimineeriv süsteem asetab ebasoodsamasse olukorda, peavad olema samad eelised nagu on isikutel, kelle see süsteem asetab soodsamasse olukorda.(102) Mulle näib, et liidu õiguse esimuse põhimõte on leidnud väljenduse direktiivis 2000/78 valdkonnas, mida see direktiiv hõlmab, ja eelkõige selle punktiga 16 kehtestatud kohustustes. Seega ei ole minu arvates vaja vastata konkreetselt sellele kolmandale küsimusele. Ammendavuse huvides esitan järgmised märkused.
95. Niisuguses olukorras nagu käsitletaval juhul, kui liikmesriigi haldusasutuse vastu on esitatud nõue, ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui liikmesriigi kohus, kelle poole on pöördutud, ei saa riigisiseseid õigusnorme tõlgendada ja kohaldada viisil, mis oleks direktiiviga 2000/78 kooskõlas, olemata samal ajal contra legem, nõuab liidu esimuse põhimõte, et õigusnormid, mis on liidu õigusest tulenevate nõuetega vastuolus, jäetaks kohaldamata.(103) Käsitletaval juhul eeldab selle põhimõtte järgimine, et liidu õiguse täieliku toime tagamiseks kõrvaldatakse uue palgasüsteemi sätted, millega ei ole järgitud kohustusi, mis tulenevad sellest direktiivist, konkreetsemalt mis puudutab diskrimineerimist vanuse alusel.
96. Austria valitsuse täiendavate juhiste kohaselt nõuab see, et jäetaks kohaldamata norm, mille kohaselt peab üleviimine sellesse süsteemi olema paušaalne,(104) ning palgastaaž tuleb seega kindlaks määrata iga juba teenistuses oleva ametniku kohta individuaalselt, arvestades tema varasemad töötamisperioodid ja tema sellest tuleneva palgaastme palgaastmestikus ümber.(105)
97. Minu arvates on riigisisesel kohtul kaalutlusruum, mis puudutab vahendeid, mida niisuguses olukorras kasutada, tingimusel et need võimaldavad tõesti põhikohtuasjas käsitletava diskrimineerimise heastada. Sobivaim meetod oleks minu arvates kõrvaldada kõnesolevate õigusnormide element, mis selle diskrimineerimise põlistab, see tähendab meede, mille kohaselt toimub üleviimine vastavalt vanale palgasüsteemile, mis leiti olevat diskrimineeriv. Seejärel tuleb teha kindlaks eelised, mille võisid saada ametnikud, kelle see asetas soodsamasse olukorda, et kohelda ebasoodsamasse olukorda asetatud ametnikke samamoodi, nagu ma märkisin seoses direktiivi 2000/78 artikli 16 tõlgendusega.(106)
98. Täpsustan, et vastupidi sellele, mida võiks arvata kolmanda eelotsuse küsimuse põhjal, ei tohiks esimuse põhimõtet käsitleva kohtupraktika kohaldamine minu meelest viia vana palgasüsteemi kohaldamiseni, nii et tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud õigusnormid äratatakse justkui ellu.(107) Liidu õiguse esimuse põhimõte ei lähe nii kaugele, et selle kohaselt on nõutav, et liikmesriigi kohus kohaldaks õigusnorme, mis on liikmesriigi seadusandja tahtel kadunud. Pealegi sisaldab see vana süsteem sätteid, mille kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et need tekitavad diskrimineerimise vanuse alusel,(108) ning seega ei saa seda niisugusena kohaldada just sellele diskrimineerimisele lõpu tegemiseks.
V. Ettepanek
99. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus, Austria) eelotsuse küsimustele järgnevalt:
1. Nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, artikleid 2 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega asendatakse enne 18. eluaastat täitunud töötamisperioodide arvessevõtmisel palgasüsteem, mis leiti olevat vanuse alusel diskrimineeriv, uue palgasüsteemiga, kuid on nähtud ette, et kõik juba teenistuses olevad isikud viiakse sellesse uude süsteemi üle nii, et nende esimene palgaaste uues süsteemis määratakse kindlaks kindlaksmääratud kuu eest makstud töötasu põhjal, mis arvutatakse vastavalt vanale süsteemile, ning seega säilib vanuse tõttu diskrimineerimise rahaline mõju.
2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega piiratakse sisulist kontrolli, mida pädevad riigisisesed kohtud saavad teostada nendes kohtutes vaidlustatud otsuste üle, vaid lubavad neil teostada kontrolli nende otsuste õiguspärasuse üle ja selle raames kontrolli selle üle, kas need õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas.
3. Direktiivi 2000/78 artiklit 16 tuleb tõlgendada nii, et sellise juhul, nagu põhikohtuasjas käsitletav – mil süsteemi, millega diskrimineerimine vanuse alusel kaotatakse viisil, mis on selle direktiiviga kooskõlas, ei ole veel vastu võetud –, eeldab võrdse kohtlemise taastamine, et isikutele, kelle vana süsteem asetas ebasoodsamasse olukorda, antakse samad eelised, mis olid isikutel, kelle see süsteem asetas soodsamasse olukorda, mis puudutab mitte ainult enne 18‑aastaseks saamist täitunud töötamisperioodide arvessevõtmist, vaid ka kõrgemale palgaastmele tõusmist.