РЕШЕНИЕ НА СЪДА (девети състав)
4 юни 2020 година(*)
„Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Директива 2014/24/ЕС — Член 12, параграф 4 — Приложно поле — Обществени поръчки между субекти в публичния сектор —Понятие „сътрудничество“ — Липса“
По дело C‑429/19
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Oberlandesgericht Koblenz (Върховен областен съд Кобленц, Германия) с акт от 14 май 2019 г., постъпил в Съда на 5 юни 2019 г., в рамките на производство по дело
Remondis GmbH
срещу
Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel
в присъствието на
Landkreis Neuwied
СЪДЪТ (девети състав),
състоящ се от: S. Rodin, председател на състава, D. Šváby (докладчик) и N. Piçarra, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: M. Krausenböck, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Remondis GmbH, от C. Werkle, Rechtsanwalt,
– за Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel, от G. Moesta и A. Gerlach, Rechtsanwälte,
– за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,
– за испанското правителство, от M. J. García-Valdecasas Dorrego, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от M. Fruhmann, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от L. Haasbeek, M. Noll-Ehlers и P. Ondrůšek, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Remondis GmbH и Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (Обединение за управление на отпадъци Рейн-Мозел-Айфел, Германия) (наричано по-нататък „обединението“) относно възлагането на обществена поръчка за третиране на отпадъци в инсталацията за биомеханично третиране на отпадъците на Landkreis Neuwied (окръг Нойвид, Германия).
Правна уредба
3 Съображения 31 и 33 от Директива 2014/24 гласят:
„(1) Съществува значителна правна несигурност до каква степен договорите за поръчки, сключени между субекти в публичния сектор, следва да бъдат обхванати от правилата за обществените поръчки. [… П]рактика[та] на [Съда] в тази област се тълкува по различен начин от държавите членки и дори от възлагащите органи. Следователно е необходимо да се поясни в кои случаи правилата за обществените поръчки не се прилагат по отношение на договорите за поръчки, сключени в рамките на публичния сектор.
Това пояснение следва да се основава на принципите, установени в […] практика[та] на [Съда]. Сам по себе си фактът, че и двете страни по договора са публични органи, не изключва прилагането на правилата за обществените поръчки. Прилагането на правилата за обществените поръчки обаче не следва да засяга свободата на публичните органи да изпълняват възложените им задачи за осигуряване на обществени услуги, като използват собствените си ресурси, което включва възможността за сътрудничество с други публични органи.
Следва да се гарантира, че изключеното от прилагането на правилата сътрудничество между публични органи не води до нарушаване на конкуренцията по отношение на частните икономически оператори, дотолкова доколкото поставя частен доставчик на услуги в по-изгодна позиция в сравнение с неговите конкуренти.
[…]
(33) Възлагащите органи следва да могат да решат да предоставят съвместно обществени услуги посредством сътрудничество, без да са задължени да използват определена правна форма. Това сътрудничество може да обхваща всички видове дейности, свързани с изпълнението на услуги и задължения, възложени на участващите органи или поети от тях, като задължителни или доброволни задачи на местните или регионалните органи или услуги, възложени на конкретни органи съобразно публичното право. Услугите, предоставяни от различните участващи органи, не трябва непременно да бъдат еднакви; те могат и да се допълват взаимно.
Предвидените в настоящата директива правила не следва да се прилагат за договорите за съвместно предоставяне на обществени услуги, при условие че последните са сключени изключително между възлагащи органи, че осъществяването на това сътрудничество се ръководи единствено от съображения, свързани с обществения интерес, и че никой частен доставчик на услуги не е поставен в по-изгодна позиция в сравнение с конкурентите си.
За да отговоря на тези условия, сътрудничеството следва да се основава на концепция за сътрудничество. Това сътрудничество не налага всички участващи органи да поемат изпълнението на основните договорни задължения, ако съществува ангажимент за оказване на принос към съвместното изпълнение на съответната обществена услуга. Освен това осъществяването на сътрудничеството, включително финансовите трансфери между участващите възлагащи органи, следва да се ръководи единствено от съображения, свързани с обществения интерес“.
4 Член 2, параграф 1 от тази директива предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1. „възлагащи органи“ означава държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или сдружения от един или няколко държавни, регионални или местни органа или от една или няколко публичноправни организации;
[…]
4. „публичноправни организации“ означава организации, които имат всички изброени по-долу характеристики:
а) създадени са с конкретната цел да задоволяват нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер;
б) имат правосубектност; както и
в) финансират се в по-голямата си част от държавни, регионални или местни органи или от други публичноправни организации; или са обект на управленски контрол от страна на тези органи; или имат административен, управителен или надзорен орган, повечето от половината от членовете на който са назначени от държавните, регионалните или местните органи или от други публичноправни организации;
[…]“.
5 Член 12 от тази директива, озаглавен „Обществени поръчки между субекти в публичния сектор“, предвижда в параграф 4:
„Договор за поръчка, сключен изключително между два или повече възлагащи органа, попада извън обхвата на настоящата директива, когато са изпълнени всички условия по-долу:
а) поръчката установява или осъществява сътрудничество между участващите възлагащи органи, за да се гарантира, че задълженията им за предоставяне на обществени услуги се изпълняват с оглед постигането на общи за тях цели;
б) осъществяването на това сътрудничество се ръководи единствено от съображения, свързани с обществения интерес; и
в) участващите възлагащи органи извършват на свободния пазар по-малко от 20 % от дейността, свързана със сътрудничеството“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
6 Окръзите Майнц-Кобленц (Германия) и Кохем-Цел (Германия), както и град Кобленц (Германия), поверяват на съвместно контролираното от тях обединение изпълнението на тяхната задача да оползотворяват и обезвреждат отпадъците, генерирани на съответната им територия.
7 Въпреки това обединението, което само по себе си е възлагащ орган, е в състояние единствено да депонира остатъчните отпадъци, т.е. отпадъците, които произхождат главно от домакинствата и които не съдържат или почти не съдържат рециклируеми материали. За получаването на остатъчни отпадъци обаче смесените битови отпадъци трябва да бъдат подложени на сложна предварителна обработка в биомеханично съоръжение. Тази предварителна обработка позволява да се извлекат рециклируемите материали и висококалоричните отпадъци, доколкото е възможно да се изтеглят замърсителите и значително да се намали биологичната дейност в органичния дял. Остатъкът, който впоследствие ще бъде депониран, представлява средно малко под 50 % от първоначалния обем.
8 Тъй като не разполага с такава инсталация, обединението възлага 80 % от дейностите по оползотворяване и обезвреждане на битовите отпадъци на частни предприятия. Третирането на останалите 20 %, или около 10 000 тона годишно, е възложено на окръг Нойвийд (наричан по-нататък „окръгът“) по силата на споразумение, сключено между обединението и окръга на 27 септември 2018 г. Това споразумение е одобрено от компетентния орган на 18 октомври 2018 г. и е публикувано в местни и регионални официални вестници.
9 Съгласно това споразумение:
„Член 1
Изходна ситуация
1. [Окръгът] е публичен орган за управление на отпадъците (член 17, параграф 1 от [Kreislaufwirtschaftsgesetz) (Закон за кръговата икономика, наричан по-нататък „KrWG“) във връзка с член 3, параграф 1 от [Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (Закон на провинцията за кръговата икономика, наричан по-нататък „LKrWG“)]. В това си качество той трябва да приема и да оползотворява или да обезврежда надлежно отпадъците от частни домакинства по смисъла на член 2, параграф 2 от [Gewerbeabfallverordnung (Наредба за отпадъците, свързани с извършването на професионална дейност, наричана по-нататък „GewAbfV“)] или от други източници, произведени на негова територия и които са му били предоставени.
В качеството си на публичноправна организация [обединението] отговаря, наред с другото, за третирането и оползотворяването и обезвреждането на остатъчните отпадъци от частни домакинства или от други източници, включително остатъчни отпадъци и отпадъци от извършването на професионална дейност, аналогични на битовите отпадъци, произведени на територията на административно-териториалните единици, членове на обединението, а именно град Кобленц, окръзите Майнц-Кобленц и Кохем-Цел, и които са предадени на обединението.
Член 3, параграф 2 от LKrWG задължава публичните организации за управление на отпадъците да си сътрудничат помежду си за изпълнението на своите задачи. Окръгът и обединението постигат съгласие в съответствие с член 108, параграф 6 от [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Закон за защита на конкуренцията, наричан по-нататък „GWB“)], да си сътрудничат по отношение на третирането на остатъчните отпадъци и оползотворяването и обезвреждането на смесените битови отпадъци въз основа на настоящото споразумение по смисъла на членове 12 и 13 от [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (Закон на провинцията относно сътрудничеството между общините, наричан по-нататък „KomZG“)].
2. Окръгът стопанисва на територията на община Линкенбах [Германия] инсталацията за третиране на отпадъци на Линкенбах […], която включва инсталация за биомеханично третиране (БМТ) […]
3. Въз основа на посочените по-горе разпоредби и с оглед на принципа на близост окръгът и обединението приемат в съответствие с член 12, параграф 1 от KomZG, че обединението ще може да използва инсталацията за БМТ на Линкенбах за част от предоставените му отпадъци […].
Член 2
Предмет
1. Обединението се задължава да третира част от отпадъците от домакинствата и други източници (смесени битови отпадъци, код 20 03 01 по [Abfallverzeichnisverordnung (Наредба за списъка на отпадъците, наричана по-нататък „AVV“)], които са му били предоставени […], в инсталацията за БМТ на Линкенбах.
2. Окръгът се задължава да приеме тези отпадъци в съответствие с член 3 от настоящото споразумение и да ги третира в съответствие с изискванията на член 6, параграф 4 от [Deponieverordnung (Наредба за депата, наричана по-нататък „DepV“)]. Обединението продължава да отговаря за оползотворяването и обезвреждането на остатъчни отпадъци.
3. В рамките на сътрудничеството обединението заявява, че е готово да получава част от минералните отпадъци — до 3000 тона годишно — подлежащи на третиране в рамките на задължението за оползотворяване и обезвреждане, което окръгът има в качеството си на носител на публична власт. Количествата, които обединението трябва да получи, зависят от неговите възможности и подробностите за тях се договарят между заинтересованите лица, като се имат предвид съответните им интереси.
Член 3
Условия на доставка
1. Обединението се задължава да не доставя на инсталацията за БМТ на Линкенбах повече от 50 тона от посочените в член 2 отпадъци за работен ден (понеделник до петък). Страните са съгласни, че годишното количество, което следва да се доставя от обединението, е 10 000 тона; за 2018 г. количеството, определено на пропорционален принцип, е от около 4000 тона. Окръгът може да откаже отпадъци, които не отговарят на определението, съдържащо се в член 2, параграф 1, след консултации с обединението.
Тонажът, посочен във второто изречение [от параграф 1], представлява прогнозно количество, от което действително третираното количество може да се отклонява с 15 % в повече или по-малко, без това да се отразява върху възнаграждението (член 5, параграф 1).
[…]
Член 4
Стопанисване на инсталацията за БМТ на Линкенбах
1. Окръгът стопанисва инсталацията за третиране, оползотворяване и обезвреждане в инсталацията за БМТ на Линкенбах при спазване на действащите разпоредби, съдържащи се в решенията за предоставяне на разрешение.
[…]
3. Третирането в инсталацията за БМТ на Линкенбах води до остатъци за депониране, представляващи 46 % от вложените материали, които обединението поема в съответствие с член 2, параграф 2, второ изречение.
Член 5
Възнаграждение
1. За третирането на остатъчните отпадъци обединението заплаща на окръга възнаграждение, което зависи от количеството третирани отпадъци, като му възстановява разходите, без да отчита марж на печалбата за текущите оперативни разходи. Подробностите се уреждат в отделна таблица на възнагражденията.
2. Ако не е достигнато предвиденото в член 3, параграф 1 минимално количество отпадъци от 8500 тона/година, обединението е длъжно да изплати обезщетение за разликата между действително доставеното количество и 8500 тона/година в зависимост от тонажа. След това размерът на споменатото обезщетение се определя по общо съгласие между страните, като се държи сметка по-специално за клаузата за лоялност, уговорена в член 10 от настоящото споразумение. При това определяне се вземат предвид по-специално разходите, които окръгът не е трябвало да прави, и третираните за сметка на трети лица количества. Окръгът няма никакво задължение за проучване с цел намирането на отпадъци, подлежащи на третиране, за да компенсира липсващото количество отпадъци. Ако окръгът не може да използва наличния капацитет и не може да намали разходите, направени от инсталацията, договореното в член 5, параграф 1 възнаграждение се дължи за компенсиране на липсващото количество отпадъци. В случай на превишаване на максималното количество отпадъци (11 500 тона/година), в съответствие с описаната по-горе принципна идея, страните се споразумяват за адаптиране на възнаграждението за количеството над 11 500 тона.
Член 6
Срок на действие на настоящото споразумение
1. След одобрение от [компетентния орган] настоящото споразумение влиза в сила в деня на публикуването му, вероятно на 1 октомври 2018 г.
2. Споразумението се сключва за срок от десет години. То може да бъде продължено двукратно по взаимно съгласие най-малко една година преди предвидената дата на изтичане на срока, всеки път за срок от две години. В противен случай то се прекратява автоматично, без да е необходимо разваляне.
[…]
Член 8
Мрежа за взаимопомощ
В случай че поради временно смущение във функционирането, проверка на инсталацията или други събития, за които отговаря окръгът, остатъчните отпадъци не биха могли да бъдат третирани в инсталацията за БМТ на Линкенбах, окръгът създава мрежа за взаимопомощ с операторите на други инсталации. В този случай той има право да превозва остатъчните отпадъци на обединението до тези съоръжения от мрежата за взаимопомощ и да ги третира там или да осигури тяхното оползотворяване или обезвреждане по друг начин. Евентуалните допълнителни разходи се поемат от окръга.
Окръгът се споразумява с обединението конкретно и за всеки отделен случай във връзка с оползотворяването или обезвреждането — евентуално в отклонение от предвиденото в член 2, параграф 2, първо и второ изречение от настоящото споразумение — на остатъчните отпадъци в тези инсталации. Страните са свободни да се споразумеят за спирането на реципрочните задължения съгласно член 7 и в случай, попадащ в обхвата на член 8, първо изречение.
Член 9
Временно складиране
В случай на събитие, попадащо в приложното поле на член 8, параграф 1, обединението — в рамките на реципрочността съгласно настоящото споразумение и като отдава предимство пред използването на мрежата за взаимопомощ — складира временно на свой терен подлежащите на доставяне от него отпадъци, доколкото това е възможно и за своя сметка. Когато пречката отпадне, страните наваксват изпълнението на задълженията си, като надлежно отчитат съответния си капацитет. Задължението за временно складиране е подчинено на условието за терена на обединението да е предоставено разрешението съгласно правната уредба за защита срещу емисиите.
Член 10
Задължение за лоялно сътрудничество
Страните се задължават винаги да си сътрудничат лоялно при пълно доверие за постигането на целите, преследвани с настоящото споразумение, и винаги да се информират взаимно за всяко развитие или промяна, които биха могли да окажат въздействие върху изпълнението на настоящото споразумение.
[…]“.
10 След като напразно подава жалба по административен ред срещу това споразумение, което според него представлява пряко незаконосъобразно възлагане на обществена поръчка, на 3 декември 2018 г. Remondis, частно дружество, което извършва дейност в областта на третирането на отпадъци, подава жалба пред Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Комисия по обществените поръчки на провинция Рейнланд-Пфалц, Германия).
11 С решение от 6 март 2019 г. Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Комисия по обществените поръчки на провинция Рейнланд-Пфалц) обявява жалбата за недопустима, тъй като разглежданото в главното производство споразумение представлява сътрудничество между два възлагащи органа, което попада в приложното поле на член 108, параграф 6 от GWB и на член 12, параграф 4 от Директива 2014/24, и което като такова не подлежи на обжалване.
12 Тази юрисдикция отбелязва по-специално че обединението се задължава да доставя на окръга определено количество остатъчни отпадъци годишно, определено на 10 000 тона, с цел последният да ги обработва в инсталацията за БМТ на Линкенбах. С това механично и биологично третиране окръгът постигал оползотворяването на част от отпадъците и значителното намаляване на обема им. Що се отнася до обединението, с разглежданото в главното производство споразумение то се задължавало да поема останалите отпадъци за депониране, представляващи около 46 % от вложените материали, и да ги обезврежда на своя отговорност. По този начин двете страни били договорили синалагматични задължения, което доказвало наличието на сътрудничество по смисъла на член 108, параграф 6 от GWB и на член 12, параграф 4 от Директива 2014/24. Освен това в член 9 от споразумението страните се били договорили, че в случаите, попадащи в приложното поле на член 8 от споразумението, обединението по-скоро ще складира отпадъците на собствен терен, доколкото е възможно и за своя сметка, отколкото да прибегне до мрежата за взаимопомощ. Така обединението поемало задължение за временно складиране на отпадъците в случай на неизпълнение, за което отговаря окръгът, което допринасяло за установяване на наличието на сътрудничество по смисъла на посочените разпоредби.
13 Remondis обжалва решението на Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Комисия по обществените поръчки на провинция Рейнланд-Пфалц) пред запитващата юрисдикция, Oberlandesgericht Koblenz (Висш областен съд Кобленц, Германия). В подкрепа на жалбата си то изтъква, че не е налице сътрудничество, основано на концепцията за сътрудничество, и че разглежданото в главното производство положение представлява обществена поръчка, която трябва да бъде предмет на процедура за възлагане на обществена поръчка.
14 В самото начало запитващата юрисдикция отбелязва, че стойността на разглежданата в главното производство обществена поръчка от около 1 милион евро годишно надхвърля прага, над който е възможно подаването на жалба, а именно 221 000 EUR. Освен това разглежданото в главното производство споразумение имало всички характеристики на обществена поръчка. Ако обаче условията, посочени в член 12, параграф 4 от Директива 2014/24 и в член 108, параграф 6 от GWB, били изпълнени, тази обществена поръчка нямало да бъде подчинена нито на правото на Съюза, нито на националното право в областта на обществените поръчки.
15 Текстът на член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24 обаче не позволявал да се определи дали разглежданото в главното производство споразумение „установява […] сътрудничество между участващите възлагащи органи, за да се гарантира, че задълженията им за предоставяне на обществени услуги се изпълняват с оглед постигането на общи за тях цели“, и следователно дали попада в приложното поле на правото на Съюза в областта на обществените поръчки. Освен това германските юрисдикции тълкували различно тази разпоредба.
16 В това отношение запитващата юрисдикция счита, че получаването от страна на обединението на минерални отпадъци, определени на 3000 тона годишно с член 2 от разглежданото в главното производство споразумение, е било чисто теоретично и предназначено единствено да прикрие липсата на сътрудничество. Същото се отнасяло и за член 9 от тази конвенция с оглед на съдържащия се в тази разпоредба израз „доколкото е възможно“ и на факта, че до този момент обединението не се било опитало да получи необходимото разрешение за временно складиране. При това положение съдържанието на посоченото споразумение се ограничавало по същество до задължението на окръга в качеството му на доставчик на услуги да извършва срещу възнаграждение предварителното третиране на доставените от обединението остатъчни отпадъци, за да бъде възможно депонирането, което е задачата на обединението.
17 Така, макар и двете страни по разглежданото в главното производство споразумение да преследват общия интерес, състоящ се в оползотворяването и обезвреждането на отпадъците, в това отношение те преследвали различни собствени интереси. Обединението трябвало да изпълнява задача, която му е възложена от германския закон. Тъй като обаче не разполагало с инсталация за биомеханично третиране, то поискало съдействието на окръга, който в замяна на това увеличавал рентабилността на инсталацията си.
18 Според запитващата юрисдикция от това съображение не може да се направи извод, че посочените в член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24 условия не са изпълнени, доколкото съгласно съображение 33 от тази директива възлагащите органи имат право „да предоставят съвместно обществени услуги посредством сътрудничество, без да са задължени да използват определена правна форма“, при условие обаче че „сътрудничеството […] се основава на концепция за сътрудничество“. Не се изисквало обаче всички участващи органи да поемат изпълнението на основните договорни задължения, ако съществува ангажимент за оказване на принос към съвместното изпълнение на съответната обществена услуга.
19 Тези съображения оставяли свобода на тълкуване и не позволявали да се определи нито дали два възлагащи органа, и двата отговарящи за управлението на отпадъците, си сътрудничат по смисъла на член 12, параграф 4, буква а) от посочената директива единствено поради факта че си поделят изпълнението на конкретна задача по оползотворяване и обезвреждане на отпадъците, която е възложена само на един от тях, нито дали обединението оказва „принос към съвместното изпълнение“ на тази задача за оползотворяване и обезвреждане на отпадъците, като изплаща възнаграждение на окръга, за да изпълни част от възложената му задача.
20 В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че понятието „сътрудничество“ изисква приносът на всяка страна да надхвърля самото изпълнение на задължение, с което тя вече е обвързана, или чисто финансово „участие“. Следователно сътрудничеството предполагало всяка страна да направи принос, който при липсата на споразумение за сътрудничество трябвало да се предоставя не от самата нея, а от една от другите страни.
21 При тези обстоятелства Oberlandesgericht Koblenz (Върховен областен съд Кобленц) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 12, параграф 4, буква а) от [Директива 2014/24] да се тълкува в смисъл, че за да е налице сътрудничество, е достатъчно самият възлагащ орган, който е отговорен за оползотворяването и обезвреждането на отпадъците на своята територия, да не изпълнява изцяло задължението си за оползотворяване и обезвреждане, което е възложено само на него по силата на националното право и което изисква извършването на няколко операции, а възлага на друг, независим от него възлагащ орган, който също е отговорен за оползотворяването и обезвреждането на отпадъците на своята собствена територия, да извършва една от необходимите операции срещу възнаграждение?“.
По преюдициалния въпрос
22 С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се приеме наличието на сътрудничество между възлагащи органи, когато самият възлагащ орган, който отговаря за задача от обществен интерес на своята територия, не изпълнява изцяло тази задача, която е възложена само на него по силата на националното право и която изисква извършването на няколко операции, а възлага на друг възлагащ орган, който не зависи от него и също носи отговорност за тази задача от обществен интерес на своята собствена територия, да извършва срещу възнаграждение една от изискваните операции.
23 В самото начало следва да се отбележи, че понятието „сътрудничество“, съдържащо се в член 12, параграф 4 от Директива 2014/24, не е дефинирано в тази директива.
24 Съгласно постоянната съдебна практика както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз, което трябва да бъде направено, като се отчитат не само текстът на разпоредбата, но и нейният контекст и целта на разглежданата правна уредба (вж. в този смисъл решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12, от 18 януари 1984 г., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, т. 11, от 19 септември 2000 г., Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, т. 43 и от 21 март 2019 г., Falck Rettungsdienste и Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, т. 28).
25 От член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24 следва, че договор за поръчка, сключен изключително между два или повече възлагащи органа, попада извън обхвата на настоящата директива, когато установява или осъществява сътрудничество между участващите възлагащи органи, за да се гарантира, че задълженията им за предоставяне на обществени услуги се изпълняват с оглед постигането на общи за тях цели.
26 Така самият текст на тази разпоредба поставя понятието „сътрудничество“ в самата сърцевина на механизма за изключване, предвиден в посочената разпоредба.
27 В това отношение е без значение, че за разлика от член 11, параграф 4 от Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за възлагане на обществени поръчки от 20 декември 2011 г. (COM(2011) 896 окончателен), окончателният текст на член 12, параграф 4 от Директива 2014/24 вече не се позовава на изискването за „истинско сътрудничество между участващите възлагащи органи“.
28 Всъщност, освен ако не се приеме, че намерението на законодателя на Съюза е било да въведе механизъм, основаващ се на сътрудничество, което не е истинско, или пък да не зачете полезното действие на хоризонталното сътрудничество между възлагащите органи, следва да се отбележи, че изискването за „истинско сътрудничество“ следва от уточнението в съображение 33, трета алинея от Директива 2014/24, че сътрудничеството трябва да бъде „основано на концепция за сътрудничество“. Подобна формулировка, която привидно е тавтологична, трябва да се тълкува като препращаща към изискването за ефективност на така установеното или осъществено сътрудничество.
29 От това следва, че съвместното участие на всички страни в споразумението за сътрудничество е необходимо, за да се гарантира, че обществените услуги, чието изпълнение те трябва да осигурят, са извършени и че това условие не може да се счита за изпълнено, когато единственият принос на някои съдоговорители се свежда само до възстановяване на разходи като посочените в член 5 от разглежданото в главното производство споразумение.
30 Впрочем, ако подобно възстановяване на разходите само по себе си е достатъчно, за да се приеме, че е налице „сътрудничество“ по смисъла на член 12, параграф 4 от Директива 2014/24, не би могло да се направи никакво разграничение между такова „сътрудничество“ и „обществена поръчка“, която не попада в обхвата на предвиденото в тази разпоредба изключение.
31 Това тълкуване на понятието „сътрудничество“ по смисъла на член 12, параграф 4 от тази директива се потвърждава и от съображение 31, втора алинея от посочената директива, което гласи, че сам по себе си фактът, че и двете страни по договора са публични органи, не изключва прилагането на правилата за обществените поръчки.
32 Освен това сключването на споразумение за сътрудничество между образувания в публичния сектор трябва да изглежда като завършек на поредица от действия на сътрудничество между страните по него (вж. в този смисъл решение от 9 юни 2009 г., Комисия/Германия, C‑480/06, EU:C:2009:357, т. 38). Установяването на сътрудничество между субекти в публичния сектор всъщност има вътрешноприсъщо измерение, свързано със съвместното извършване на определена дейност, което липсва в процедурата за възлагане на обществена поръчка, за която се прилагат предвидените в Директива 2014/24 правила.
33 Така изготвянето на споразумение за сътрудничество изисква субектите в публичния сектор, които възнамеряват да сключат такова споразумение, да определят съвместно нуждите си и разрешенията, за тяхното посрещане. За сметка на това такава фаза на оценяване и определяне на нуждите по правило е едностранна в рамките на възлагането на обикновена обществена поръчка. Всъщност в последната хипотеза възлагащият орган се задоволява с обявяването на процедура за възлагане на обществена поръчка, в която са посочени спецификациите, които самият той е определил.
34 От това следва, че наличието на сътрудничество между субекти в публичния сектор се основава на обща за партньорите в това сътрудничество стратегия и изисква възлагащите органи да обединят усилията си за предоставяне на обществени услуги.
35 В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че сключеното между обединението и окръга споразумение не разкрива никаква форма на сътрудничество между тези договарящи страни. Всъщност запитващата юрисдикция отбелязва по същество, че единствено клаузата, съдържаща се в член 2, параграф 3 от разглежданото в главното производство споразумение, може да доведе до развитието на сътрудничество между договарящите страни. След като обаче договарящите страни поддържат, че тази клауза представлява декларация за намерение, в рамките на производството пред Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Комисия по обществените поръчки на провинция Рейнланд-Пфалц) обединението изрично признава, че посочената клауза е безпредметна.
36 Освен това от преписката, с която разполага Съдът, не изглежда да следва, че сключването на разглежданото в главното производство споразумение е завършек на поредица от действия на сътрудничество между обединението и окръга, което все пак следва да се провери от запитващата юрисдикция.
37 Накрая, нито фактът, че съгласно член 2, параграф 2 и член 4, параграф 3 от разглежданото в главното производство споразумение обединението трябва да вземе обратно остатъчните отпадъци, които съответстват на 46 % от вложените материали, за да ги депонира, нито обстоятелството, че съгласно член 5, параграф 1 от това споразумение възнаграждението на окръга приема единствено формата на възстановяване на разходи, без отчитане на марж на печалба за текущите оперативни разходи, не са достатъчни, за да се установи наличието на истинско сътрудничество между обединението и окръга.
38 При това положение разглежданото в главното производство споразумение, изглежда, има за предмет единствено получаването на услуга срещу заплащане на възнаграждение. При тези обстоятелства и с уговорката за проверка от страна на запитващата юрисдикция, разглежданата в главното производство обществена поръчка не попада в обхвата на изключението, предвидено в член 12, параграф 4 от Директива 2014/24.
39 С оглед на всичко изложено по-горе на поставения въпрос следва да се отговори, че член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се приеме наличието на сътрудничество между възлагащи органи, когато самият възлагащ орган, който отговаря за задача от обществен интерес на своята територия, не изпълнява изцяло тази задача, която е възложена само на него по силата на националното право и която изисква извършването на няколко операции, а възлага на друг възлагащ орган, който не зависи от него и също носи отговорност за тази задача от обществен интерес на своята собствена територия, да извършва срещу възнаграждение една от изискваните операции.
По съдебните разноски
40 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:
Член 12, параграф 4, буква а) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се приеме наличието на сътрудничество между възлагащи органи, когато самият възлагащ орган, който отговаря за задача от обществен интерес на своята територия, не изпълнява изцяло тази задача, която е възложена само на него по силата на националното право и която изисква извършването на няколко операции, а възлага на друг възлагащ орган, който не зависи от него и също носи отговорност за тази задача от обществен интерес на своята собствена територия, да извършва срещу възнаграждение една от изискваните операции.
Подписи