ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)
2 de maio de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Eficiência energética — Diretiva 2012/27/UE — Artigo 11.o, n.o 1 — Custo do acesso às faturas de eletricidade e às informações sobre faturação — Direito de os clientes finais receberem gratuitamente todas as suas faturas e as informações sobre faturação relativas ao seu consumo de energia — Tarifa de acesso à rede de eletricidade — Desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade concedido por uma empresa de fornecimento de eletricidade aos clientes que tenham optado pela fatura eletrónica»
No processo C‑294/18,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos, Finlândia), por decisão de 19 de abril de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 de abril de 2018, no processo intentado por
Oulun Sähkönmyynti Oy,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),
composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, E. Juhász e I. Jarukaitis (relator), juízes,
advogado‑geral: N. Wahl,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Energiavirasto, por P. Malén, lakimies,
– em representação do Governo finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P G. Marrone, avvocato dello Stato,
– em representação da Comissão Europeia, por M. Huttunen e por K. Talabér‑Ritz, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE (JO 2012, L 315, p. 1).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo intentado por Oulun Sähkönmyynti Oy, sociedade que fornece eletricidade a retalho, a respeito de uma decisão da Energiavirasto (Agência da Energia, Finlândia), relativa a um desconto mensal concedido sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade concedido aos clientes finais que tenham optado pela fatura eletrónica.
Quadro jurídico
Direito da União
3 Os considerandos 32 e 33 da Diretiva 2012/27 enunciam:
«(32) O impacto das disposições relativas à contagem e faturação da energia das Diretivas 2006/32/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006, relativa à eficiência na utilização final de energia e aos serviços energéticos e que revoga a Diretiva 93/76/CEE do Conselho (JO 2006, L 114, p. 64)], 2009/72/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55)] e 2009/73/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94)], na economia de energia foi limitado. Em muitas zonas da União, essas disposições não levaram a que os consumidores recebessem informações atualizadas sobre o seu consumo de energia nem faturas baseadas no consumo real com a frequência que os estudos revelaram ser necessária para permitir que os consumidores regulem o seu próprio consumo de energia. Nos setores do aquecimento de locais e produção de água quente em prédios de apartamentos, a falta de clareza dessas disposições levou também a inúmeras queixas dos cidadãos.
(33) A fim de facilitar o acesso dos consumidores finais às informações relativas à contagem e faturação do seu consumo individual de energia, e tendo em conta as oportunidades associadas ao processo de instalação de sistemas de contadores inteligentes e de instalação de contadores inteligentes nos Estados‑Membros, importa tornar mais claros os requisitos da legislação da União neste domínio. Tal deverá contribuir para reduzir os custos da implantação de sistemas de contadores inteligentes equipados com funções que aumentem a economia de energia e apoiem o desenvolvimento de mercados de serviços energéticos e gestão da procura. A implantação de sistemas de contadores inteligentes permitirá uma faturação frequente baseada no consumo real. No entanto, verifica‑se também a necessidade de clarificar os requisitos de acesso à informação e à faturação justa e exata baseada no consumo real nos casos em que os contadores inteligentes não estejam disponíveis até 2020, nomeadamente em relação à contagem e faturação do consumo individual de aquecimento, arrefecimento ou água quente em edifícios com várias frações fornecidos por redes de aquecimento e arrefecimento urbano ou pelos seus próprios sistemas comuns de aquecimento instalados nesses edifícios.»
4 O artigo 1.o da Diretiva 2012/27, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», prevê:
«1. A presente diretiva estabelece um quadro comum de medidas de promoção da eficiência energética na União, a fim de assegurar a realização do grande objetivo da União que consiste em atingir 20 % em matéria de eficiência energética até 2020, e de preparar caminho para novas melhorias nesse domínio para além dessa data.
[…]
2. Os requisitos estabelecidos na presente diretiva constituem requisitos mínimos e não obstam a que os Estados‑Membros mantenham ou introduzam medidas mais rigorosas, medidas essas que devem ser compatíveis com o direito da União. Caso a legislação nacional preveja medidas mais rigorosas, o Estado‑Membro em questão notifica essa legislação à Comissão.»
5 O artigo 10.o desta diretiva, sob a epígrafe «Informações sobre a faturação», enuncia no seu n.o 3:
«Independentemente de terem ou não sido instalados contadores inteligentes, os Estados‑Membros:
[…]
b) Asseguram que seja dada aos consumidores finais a possibilidade de optar por informações sobre a faturação e por faturas em formato eletrónico, e que eles recebam, a seu pedido, uma explicação clara e compreensível sobre a forma como a fatura foi estabelecida, especialmente se as faturas não se basearem no consumo efetivo;
[…]»
6 O artigo 11.o da referida diretiva, intitulado «Custo do acesso às informações sobre contagem e faturação», dispõe, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que os consumidores finais recebam gratuitamente todas as faturas e informações sobre faturação relativamente ao consumo de energia, e tenham também acesso adequado e gratuito aos dados referentes ao seu consumo.»
7 O anexo VII da Diretiva 2012/27, sob a epígrafe «Requisitos mínimos em matéria de faturação e informações sobre a faturação com base no consumo efetivo», especifica, no seu ponto 1.1, relativo à «[f]aturação com base no consumo efetivo», o seguinte:
«A fim de permitir que os consumidores finais regulem o seu próprio consumo de energia, a faturação deverá ser estabelecida com base no consumo efetivo pelo menos uma vez por ano, devendo as informações sobre a faturação ser disponibilizadas pelo menos trimestralmente, a pedido ou quando os consumidores tenham optado pela faturação em formato eletrónico, ou então duas vezes por ano. O gás utilizado exclusivamente para cozinhar pode ficar isento deste requisito.»
Direito finlandês
8 O artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 foi transposto para a ordem jurídica finlandesa através do artigo 69.o da sähkömarkkinalaki (588/2013) [Lei (588/2013) sobre o mercado da eletricidade]. Este artigo, sob a epígrafe «Faturação pela empresa de fornecimento de eletricidade a retalho», prevê, no seu quinto parágrafo, que «[a]s faturas e as informações relativas ao preço e ao consumo referidos [no dito] artigo devem ser fornecidas ao consumidor final de forma gratuita e apropriada» e que «[o] consumidor final pode, se o desejar, receber as faturas e as informações relativas ao consumo em formato eletrónico».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
9 O preço a que a eletricidade fornecida pela Oulun Sähkönmyynti é vendida inclui a tarifa mensal de valor fixo a título de despesas de acesso à rede e o preço da energia baseado no consumo de eletricidade. O valor da tarifa mensal de acesso à rede é habitualmente de 2,50 euros. Desde 1 de janeiro de 2016, a Oulun Sähkönmyynti concede mensalmente um desconto de 1 euro sobre o montante da tarifa mensal de acesso à rede aos clientes que tenham optado pela fatura eletrónica, não concedendo esse desconto aos clientes que tenham optado por outras formas de faturação, tais como a fatura em papel, o débito direto e, para os clientes que sejam empresas, a fatura em linha.
10 Por decisão de 20 de junho de 2017, a Agência da Energia considerou que da concessão deste desconto implicava que os clientes que não tinham optado pela fatura eletrónica pagavam um montante de 1 euro a título das suas próprias faturas. Por conseguinte, ordenou à Oulun Sähkönmyynti que alterasse a sua prática de faturação e garantisse o direito de os seus clientes receberem de forma gratuita as suas faturas. Além disso, na mesma decisão, ordenou à Oulun Sähkönmyynti que reembolsasse a parte das tarifas que, desde 1 de janeiro de 2016, tinha indevidamente sido cobrada junto de clientes que não tinham optado pela fatura eletrónica.
11 A Oulun Sähkönmyynti interpôs recurso desta decisão para o markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos, Finlândia), órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.
12 Em apoio desse recurso, a Oulun Sähkönmyynti alega que todos os seus clientes recebem de forma gratuita a respetiva fatura de eletricidade, independentemente do tipo de faturação pela qual tenham optado. No entanto, de acordo com esta sociedade, a exigência de que as faturas sejam emitidas de forma gratuita não significa que não possa conceder um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade aos clientes que tenham optado pela fatura eletrónica. Por outro lado, o desconto concedido a estes clientes não se baseia numa diminuição real dos custos, mas na estimativa dos efeitos decorrentes desse desconto. A frequência da faturação não afeta o montante da tarifa de acesso à rede nem o montante do desconto, podendo aliás os clientes optar por receberem anualmente quatro, seis ou doze faturas. Por outro lado, a faturação eletrónica permite reduzir os custos administrativos.
13 A Agência da Energia alega que o desconto em causa no processo principal se traduz num desvio à regra segundo a qual todos os clientes recebem de forma gratuita a sua fatura de eletricidade. Do ponto de vista do cliente final, é irrelevante saber se um pagamento específico é reclamado a título da fatura ou se a tarifa de acesso à rede é mais elevada porque esse cliente optou por um tipo de faturação diferente da faturação eletrónica. De acordo com a Agência da Energia, o que importa é a diferença de preço entre os diferentes tipos de faturação. A Agência da Energia acrescenta que só a interpretação que é por si defendida é suscetível de garantir que os clientes finais que não têm acesso aos serviços eletrónicos e que frequentemente também são vulneráveis recebam de forma gratuita a sua fatura de eletricidade.
14 O órgão jurisdicional de reenvio expõe que tanto o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27, como o artigo 69.o, quinto parágrafo, da Lei (588/2013) sobre o mercado da eletricidade preveem que as faturas e as informações relativas à faturação devem ser enviadas ao consumidor final de forma gratuita e adequada. Contudo, de acordo com as Orientações da Comissão Europeia relativas aos artigos 9.o a 11.o da Diretiva 2012/27 [SWD/2013/0448 final], a exigência de que a emissão da fatura e a prestação das informações relativas à faturação não estejam sujeitas a pagamento não se opõe a que a empresa de fornecimento de eletricidade a retalho conceda aos clientes finais um desconto ou um bónus se estes optarem pela faturação eletrónica.
15 Este órgão jurisdicional observa, por um lado, que, ainda que este documento de trabalho da Comissão não constitua uma fonte de direito vinculativa na aceção do artigo 288.o TFUE e não altere os efeitos jurídicos da Diretiva 2012/27, destaca que é possível interpretar o artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva no sentido indicado pela Oulun Sähkönmyynti, ou seja, que importa apenas que não sejam cobradas despesas a título da emissão da fatura. No entanto, por outro lado, conforme sugerido pela Agência da Energia, se ao cliente final que não optou por receber uma fatura eletrónica forem cobradas tarifas a título de acesso à rede mais elevadas, nesta situação poderá considerar‑se que ocorreu um pagamento específico a título de contrapartida de uma fatura em papel.
16 Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio especifica que não resulta dos elementos em causa no processo principal que a República da Finlândia adotou medidas nacionais mais rigorosas do que as previstas no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27.
17 Nestas circunstâncias, o markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve o artigo 11.o, n.o 1, da [Diretiva 2012/27] ser interpretado no sentido de que a concessão de um desconto sobre uma tarifa de base [a título de acesso à rede de] eletricidade em função do tipo de faturação escolhido pelo cliente final significa que a fatura e as informações sobre a faturação não foram transmitidas gratuitamente aos clientes finais que não beneficiaram do desconto?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão prejudicial e de a concessão do desconto acima referido ser admissível: resultam da Diretiva [2012/27], no âmbito da apreciação da admissibilidade do desconto, requisitos adicionais especiais que devam ser tidos em conta, como por exemplo, se o desconto corresponde à poupança obtida com o tipo de faturação escolhido, se o desconto está relacionado com o número de faturas emitidas ou se o desconto pode ser imputado ao grupo de clientes finais que deram azo à poupança devido ao tipo de faturação pelo qual optaram?
3) Se a concessão do desconto referido na primeira questão prejudicial significar que aos clientes que não optaram por um tipo especial de faturação foram cobradas tarifas em violação do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva [2012/27]: resultam do direito da União requisitos especiais que devam ser tidos em conta na decisão sobre a restituição das tarifas?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto às questões primeira e segunda
18 Com as suas primeira e segunda questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, se opõe a que uma empresa de fornecimento de eletricidade a retalho só conceda um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade aos clientes finais que tenham optado pela fatura eletrónica.
19 Conforme resulta do pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio suscita estas questões pelo facto de, do seu ponto de vista, a concessão de um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade aos clientes finais que tenham optado pela fatura eletrónica poder implicar que os outros clientes não recebam de forma gratuita as suas faturas.
20 O artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 prevê que «[o]s Estados‑Membros asseguram que os consumidores finais recebam gratuitamente todas as faturas e informações sobre faturação relativamente ao consumo de energia, e tenham também acesso adequado e gratuito aos dados referentes ao seu consumo».
21 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte [Acórdãos de 2 de setembro de 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, n.o 28, e de 16 de novembro de 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, n.o 19].
22 Resulta da redação do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 que esta disposição se limita a prever a obrigação que impende sobre os Estados‑Membros de terem de assegurar que as empresas de fornecimento de eletricidade a retalho garantam que os seus clientes finais recebam de forma gratuita as suas faturas e as informações sobre faturação relativas ao seu consumo de energia, não impondo nenhuma exigência complementar quanto a esta obrigação. Assim, uma vez que as faturas e as informações sobre a faturação são transmitidas gratuitamente aos clientes finais, a referida disposição não impede que seja concedido ao cliente em causa um desconto sobre a tarifa de acesso à rede.
23 Esta interpretação literal do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 é confortada pelo contexto em que esta disposição se inscreve e pelos objetivos prosseguidos por esta diretiva.
24 Com efeito, a Diretiva 2012/27 visa unicamente estabelecer, nos termos do seu artigo 1.o, um quadro comum de medidas de promoção da eficiência energética na União, a fim de assegurar a realização do objetivo fixado pela União, que consiste em aumentar em 20 % a eficiência energética até 2020, e de preparar caminho para novas melhorias nesse domínio após essa data (Acórdão de 7 de agosto de 2018, Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, n.o 24).
25 Mais concretamente, resulta dos considerandos 32 e 33 desta diretiva que esta, em especial, põe essencialmente a tónica na necessidade de dar mais meios ao cliente final para que este tenha acesso às informações decorrentes da contagem e da faturação do seu consumo individual de energia, de implementar sistemas inteligentes de contagem, de proceder a uma faturação frequente baseada no consumo real, de conceder acesso à informação ou ainda de proceder a uma faturação justa e exata.
26 Além disso, resulta do artigo 10.o, n.o 3, alínea b), da referida diretiva, nos termos do qual os Estados‑Membros devem «assegura[r] que seja dada aos consumidores finais a possibilidade de optar por informações sobre a faturação e por faturas em formato eletrónico», uma intenção de promover as faturas eletrónicas.
27 Assim, há que salientar que a possibilidade concedida pela fatura eletrónica de tornar as informações relativas à faturação e ao consumo individual da energia mais acessíveis e mais frequentes pode contribuir para alcançar os objetivos da Diretiva 2012/27 em termos de eficiência energética.
28 Por conseguinte, o facto de se conceder um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade, respeitando simultaneamente o requisito previsto no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27, nos termos do qual as faturas e as informações relativas à faturação são transmitidas de forma gratuita aos clientes finais, não contraria os objetivos prosseguidos por esta diretiva.
29 Por último, o desconto concedido aos clientes que optem pela fatura eletrónica tem, nomeadamente, por objetivo diminuir os custos administrativos da empresa de fornecimento de eletricidade a retalho. Ora, para poder racionalizar os custos administrativos, esta empresa deve poder dispor de meios suscetíveis de incentivar os clientes finais a aceitarem mais facilmente alterar os seus hábitos de faturação que resultam, se for caso disso, da adoção da fatura eletrónica. Interpretar o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 no sentido de que proíbe a empresa de fornecimento de eletricidade a retalho de conceder um desconto sobre a tarifa de acesso à rede aos clientes finais que optem pela fatura eletrónica priva essa empresa de usufruir desta possibilidade.
30 Por outro lado, contrariamente ao que o Governo finlandês alega, não se pode considerar que o facto de conceder um desconto sobre a tarifa de acesso à rede aos clientes finais que tenham optado pela faturação eletrónica constitui, em circunstâncias como as do processo principal, um desvio à regra da gratuitidade das faturas e das informações relativas à faturação, imposta pelo artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27.
31 Com efeito, resulta da decisão de reenvio que foi sobre a tarifa de acesso à rede já existente que a Oulun Sähkönmyynti concedeu um desconto aos clientes finais que optaram pela fatura eletrónica e que, antes da introdução desse desconto, a Oulun Sähkönmyynti nunca tinha sido acusada de não ter cumprido esta obrigação de gratuitidade das faturas e das informações relativas à faturação. Além disso, depois de ter sido introduzido o referido desconto, os clientes finais que optaram por um modo de faturação diferente da fatura eletrónica continuaram a receber de forma gratuita todas as suas faturas e as informações relativas à faturação do seu consumo de energia, bem como a pagar o mesmo montante a título de tarifa de acesso à rede de eletricidade. Afigura‑se também que os clientes pagam a tarifa de acesso à rede independentemente de quererem receber a fatura e as informações sobre a faturação quatro, seis ou doze vezes por ano. Assim, em circunstâncias como as do processo principal, não se pode considerar que o desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade concedido aos clientes finais que optaram pela fatura eletrónica equivale a um pagamento efetivo imposto aos outros clientes finais e que, por conseguinte, constitui um desvio à obrigação imposta pelo artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27.
32 Resulta de todas as considerações que precedem que há que responder às primeira e segunda questões que o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27 deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, não se opõe a que uma empresa de fornecimento de eletricidade a retalho só conceda um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade aos clientes finais que tenham optado pela fatura eletrónica.
Quanto à terceira questão
33 O órgão jurisdicional submeteu a terceira questão para o caso de o Tribunal de Justiça vir a dar uma resposta afirmativa à primeira questão. Tendo‑lhe sido dada uma resposta negativa, conforme resulta dos n.os 18 a 32 do presente acórdão, não há que responder à terceira questão.
Quanto às despesas
34 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:
O artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE, deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, não se opõe a que uma empresa de fornecimento de eletricidade a retalho só conceda um desconto sobre a tarifa de acesso à rede de eletricidade aos clientes finais que tenham optado pela fatura eletrónica.
Assinaturas