MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 8. svibnja 2018.(1)
Predmet C‑114/17 P
Kraljevina Španjolska
protiv
Europske komisije
„Žalba – Potpora za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima Comunidad Autónoma de Castilla‑La Mancha – Poticaji dodijeljeni operaterima platformi za digitalnu zemaljsku televiziju – Odluka kojom je potpora proglašena djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem – Komisijino donošenje odluke o izmjeni – Novi razlozi – Prilagodba tužbenog zahtjeva – Pravo države članice da bude saslušana prije donošenja te odluke o izmjeni”
1. Španjolska u ovom žalbenom postupku zahtijeva od Suda da u cijelosti ukine presudu Općeg suda u predmetu Španjolska/Komisija(2), kojom je potonji odbio tužbu Španjolske za poništenje Odluke Komisije C(2014) 6846(3). Španjolska u prilog svojoj žalbi osobito tvrdi da je Komisija donošenjem Odluke C(2015) 7193(4) o izmjeni Odluke C(2014) 6846 povrijedila njezino pravo na saslušanje.
2. Sud u ovom predmetu ima priliku razviti svoju sudsku praksu o opsegu obveze Europske komisije da državu članicu na koju se odnosi postupak nadzora državnih potpora sasluša prije nego što donese odluku o izmjeni svoje prethodne odluke o istoj državnoj potpori. Presuda Suda u ovom predmetu mogla bi pružiti korisne smjernice za rješavanje predmeta C‑56/18 P, Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kossakowo(5), koji je u tijeku pred Sudom.
3. Međutim, Sud će prvo morati pojasniti uvjete pod kojima je u tužbi za poništenje podnesenoj protiv Komisijine odluke o državnoj potpori moguće iznijeti argumente usmjerene protiv akta kojim je izmijenjena takva odluka. Sud će u tu svrhu morati objasniti značenje članaka 84. i 86. Poslovnika Općeg suda i njihov međusobni odnos.
Pravni okvir
Poslovnik Općeg suda
4. Članak 84. Poslovnika Općeg suda predviđa da je tijekom postupka novi tužbeni razlog moguće iznijeti samo ako se temelji na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Stranka o kojoj je riječ takav razlog mora iznijeti čim sazna za navedena pitanja.
5. U skladu s člankom 86. stavkom 1., „[k]ad se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni ili izmijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može […] prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik”. Članak 86. stavak 2. predviđa da se „[p]rilagodba tužbe mora […] izvršiti zasebnim aktom i u roku predviđenom člankom 263. stavkom 6. UFEU‑a, u kojem se može zahtijevati poništenje akta koji opravdava prilagodbu”. Članak 86. stavak 4. zahtijeva da podnesak kojim se izvršava prilagodba sadržava prilagođene tužbene zahtjeve i, po potrebi, prilagođene tužbene razloge i argumente.
Uredba 2015/1589
6. Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU) 2015/1589(6) predviđa da ispitivanje mogućeg slučaja nezakonite potpore može dovesti do donošenja odluke o pokretanju službenog istražnog postupka. Takav postupak, ako se pokrene, treba zaključiti odlukom donesenom na temelju članka 9. U skladu s člankom 9. stavkom 8., Komisija prije donošenja odluke treba dotičnoj državi članici dati mogućnost iskazivanja stajališta o podacima koje je Komisija primila tijekom istrage.
7. Članak 11., koji se na takav postupak primjenjuje na temelju članka 15. stavka 3., omogućuje Komisiji opoziv takve odluke ako podaci koji su bili presudan čimbenik u njezinu donošenju nisu bili točni. Članak 11. od Komisije zahtijeva da, prije takvog opoziva i prije donošenja nove odluke, pokrene službeni istražni postupak i dotičnoj državi članici pruži priliku da iznese svoje primjedbe.
Činjenično stanje i postupak pred Općim sudom
8. Španjolska je između 2005. i 2008. donijela niz mjera radi potpore uvođenju digitalnog zemaljskog sustava televizijske distribucije u udaljenim i manje urbaniziranim dijelovima svojeg državnog područja, osobito u Kastilji – La Manchi.
9. Nakon što je primila pritužbe od dvaju televizijskih operatera, Komisija je dopisom od 29. rujna 2010. obavijestila Španjolsku da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak u pogledu tih mjera. Komisija je tijekom tog postupka zaprimila primjedbe zainteresiranih strana te ih je dostavila Španjolskoj kako bi se potonja o njima očitovala. Španjolska je svoje primjedbe iznijela u nekoliko navrata.
10. Komisija je 1. listopada 2014. u pogledu potpore dodijeljene na području Kastilje – La Manche donijela Odluku C(2014) 6846(7).
11. U prvom stavku članka 1. te odluke navedeno je da je Španjolska potporu dodijeljenu dvama televizijskim operaterima, društvima Telecom CLM i Abertis, za nadogradnju odašiljačkih centara, izgradnju novih odašiljačkih centara i za pružanje digitalnih usluga u području II Kastilje – La Manche provela protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a i da ta potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Taj je zaključak u drugom stavku članka 1. ponovljen u pogledu potpore Hispasatu, društvu koje emitira satelitske signale, za instalaciju satelitskih prijamnika namijenjenih prijenosu signala u tom području. Člankom 3. stavkom 1. Španjolskoj je naloženo da od tih triju operatera osigura povrat tako definirane potpore.
12. Španjolska je 12. prosinca 2014. Općem sudu podnijela tužbu za poništenje Odluke C(2014) 6846(8).
13. Društvo Hispasat je 23. siječnja 2015. podnijelo tužbu Općem sudu za poništenje te odluke(9). Ono je u svojoj tužbi navelo da od Španjolske ili njezinih lokalnih tijela nikad nije primilo bilo kakvu potporu.
14. U međuvremenu, Španjolska i Komisija se u okviru provedbe Odluke C(2014) 6846 nisu slagale oko toga spada li trošak digitalne opreme (namijenjene prijenosu televizijskog signala koju su nabavila lokalna tijela Kastilje – La Manche) u područje primjene te odluke te, shodno tomu, treba li Španjolska osigurati povrat odnosnog iznosa od dotičnih operatera.
15. Komisija je 20. listopada 2015. donijela Odluku C(2015) 7193, kojom je izmijenila Odluku C(2014) 6846. U uvodnom dijelu te odluke navela je da je ta izmjena namijenjena ispravljanju pogrešaka u pogledu društva Hispasat. Odlukom o izmjeni društvo Hispasat je uklonjeno s popisa korisnika državne potpore(10). Osim toga, izraz „pružanje digitalnih usluga” [neslužbeni prijevod] iz prvog stavka članka 1. prvotne odluke zamijenjen je izrazom „osiguravanje digitalne opreme”(11).
16. Španjolska je dopisom koji je Općem sudu podnijela 23. prosinca 2015. iznijela novi tužbeni razlog u postupku koji je u tijeku u predmetu T‑808/14 (u daljnjem tekstu: novi razlog Španjolske). Istaknula je da je odlukom o izmjeni prekoračen navedeni cilj uklanjanja društva Hispasat iz područja primjene prvotne odluke te da je uključivanjem potpore dodijeljene za osiguravanje opreme (32,5 milijuna eura) znatno proširen opseg potpore čiji povrat treba osigurati. Španjolska je navela da je Komisija time povrijedila načelo pravne sigurnosti.
17. Komisija je svoja očitovanja iznijela 28. siječnja 2016. Navela je da je odluka o izmjeni puki ispravak prvotne odluke i da njome Španjolskoj nisu propisane nikakve nove obveze. Dodala je da novi razlog Španjolske nije bio dopušten jer njime nisu nadograđeni argumenti koje je Španjolska ranije istaknula u prilog tužbenom razlogu o navodnoj povredi pravne sigurnosti.
18. Opći sud je rješenjem u predmetu Hispasat/Komisija(12) utvrdio da je taj predmet nakon izmjene Odluke C(2014) 6846 izgubio svrhu i da stoga više nije bilo potrebno odlučiti o tužbi društva Hispasat.
Pobijana presuda i žalba
19. Opći sud je u pobijanoj presudi sve tužbene razloge koje je Španjolska iznijela proglasio neosnovanima te je shodno tomu odbio tužbu u cijelosti.
20. U pogledu novog razloga Španjolske utvrdio je da je u stvarnosti bio usmjeren protiv odluke o izmjeni te je stoga bio dopušten(13). Dalje, Opći sud je po službenoj dužnosti zaključio da je Komisija povrijedila pravo Španjolske na saslušanje time što joj nije omogućila da se očituje prije donošenja te odluke(14). Također je zaključio, s obzirom na to da je osiguravanje digitalne opreme od početka obuhvaćeno prvotnom odlukom, da odlukom o izmjeni Španjolskoj nisu nametnute nikakve nove obveze te da, posljedično, povreda nije bila takva da je zahtijevala poništenje odluke o izmjeni(15). Stoga je kao neosnovan odbio novi razlog Španjolske.
21. Španjolska svojom žalbom od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, poništi Odluku C(2014) 6846 i da Komisiji naloži snošenje troškova. Istaknula je tri žalbena razloga.
22. Španjolska ističe, kao prvo, da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja prvotne verzije članka 1. Odluke C(2014) 6846 te da je stoga pogrešno protumačio narav mjere državne potpore koju je Španjolska dodijelila i pojam državne potpore u smislu članka 107. UFEU‑a. Također je počinio pogrešku koja se tiče prava ne utvrdivši da povreda prava Španjolske na saslušanje čini povredu načelâ dobre uprave i pravne sigurnosti. Kao drugo, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da Španjolska nije poštovala prvi i četvrti uvjet iz presude Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg(16). Kao treće, Opći sud je povrijedio članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU‑a zaključivši da potpora koju je Španjolska dodijelila nije spojiva s unutarnjim tržištem jer je ta država članica zemaljskoj tehnologiji televizijske distribucije dala prednost pred satelitskom.
23. Komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbu. Osobito, tvrdi da čak i ako bi Sud prihvatio prvi žalbeni razlog, najviše do čega bi to moglo dovesti jest poništenje odluke o izmjeni, a žalbom se zahtijeva poništenje prvotne odluke.
24. Španjolska i Komisija iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. ožujka 2018.
25. Kako je Sud zatražio, u ovom ću mišljenju razmatrati samo prvi žalbeni razlog.
Ocjena
Dopuštenost prvog žalbenog razloga
26. Logičko tumačenje prvog žalbenog razloga sugerira da je njegov predmet prvotna odluka. Njime se osporava tumačenje Općeg suda u pogledu članka 1. te odluke, kako je glasio prije donošenja odluke o izmjeni. Međutim, argumentima istaknutima u prilog prvom žalbenom razlogu osporavaju se zaključci Općeg suda u pogledu valjanosti postupka na temelju kojeg je donesena odluka o izmjeni.
27. Španjolska je tužbu Općem sudu podnijela prije odluke o izmjeni što znači da je ta tužba mogla biti usmjerena samo protiv prvotne odluke. U žalbenom zahtjevu izričito se spominje poništenje pobijane presude i prvotne odluke, ali ne i odluke o izmjeni. Zastupnik Španjolske na raspravi je tvrdio da je Španjolska iznošenjem novog razloga htjela proširiti predmet postupka kako bi ishodila poništenje „prvotne odluke kako je izmijenjena”.
28. S obzirom na to, uvodno ću ispitati spada li odluka o izmjeni u opseg predmetnog postupka te, posljedično, je li Sud nadležan razmotriti argumente Španjolske koji se odnose na tu odluku(17).
Obuhvaća li predmet postupka ipso facto odluku o izmjeni od datuma njezina donošenja?
29. Može li se tvrditi da predmet postupka obuhvaća ipso facto odluku o izmjeni od datuma njezina donošenja?
30. Komisija tvrdi da su odlukom o izmjeni samo ispravljene obične pogreške u pisanju i očite pogreške u prvotnoj odluci.
31. Ako je Komisija u pravu, odluka o izmjeni ne bi imala nikakve autonomne pravne učinke te ne bi „mogla proizvesti pravne učinke prema trećima” u smislu članka 263. UFEU‑a. Stoga ju se ne bi moglo poništavati u zasebnom postupku.
32. Prema mojemu mišljenju, kad bi to bilo posrijedi, za odluku o izmjeni bi se za potrebe postupka za poništenje moglo smatrati da je „spojena” s prvotnom odlukom i da stoga s njom čini nedjeljivu cjelinu. Tužbu i žalbu Španjolske u tom bi se slučaju doista moglo smatrati usmjerenima ipso facto protiv prvotne odluke „kako je ispravljena” a da Kraljevina Španjolska ne mora prilagoditi prvotni zahtjev.
33. Dok neke izmjene doista jesu puki ispravci teksta prvotne odluke(18), čini se da su druge i više od toga i utječu na sadržaj te odluke(19).
34. To nedvojbeno vrijedi za brisanje svih upućivanja na društvo Hispasat. Rezultat te izmjene bilo je isključenje društva Hispasat iz skupine korisnika predmetne državne potpore(20).
35. Logika nalaže da i zamjena izraza „usluge” u prvom stavku članka 1. prvotne odluke izrazom „oprema” utječe na sadržaj prvotne odluke. Najmanje što se može reći jest da ti izrazi nisu sinonimi.
36. Oblik odluke o izmjeni podupire dojam da njezin sadržaj nije ograničen na puke ispravke. Zastupnik Komisije na raspravi je objasnio da je odluku o izmjeni donio Kolegij povjerenika. Objasnio je da je to postupak koji Komisija slijedi kada donosi meritorne odluke o državnoj potpori, dok odluke o pukim ispravcima donosi glavni tajnik Komisije. Priznao je da je na odabir postupka u predmetnom slučaju utjecala činjenica da je odlukom o izmjeni znatno ograničeno područje primjene prvotne odluke.
37. U konačnici, na pitanje čini li zamjena izraza „usluge” izrazom „oprema” materijalnu izmjenu obveze Španjolske da osigura povrat dodijeljene potpore može se odgovoriti samo usporedbom prvotne i izmijenjene verzije članka 1., tumačenih s obzirom na obrazloženje koje je Komisija pružila u svakoj od tih dviju odluka. Međutim, odluka o izmjeni ne sadržava nikakvo obrazloženje, zbog čega je takva analiza (osim u pogledu društva Hispasat) gotovo nemoguća(21).
38. Kada se sve sagleda, čini se vjerojatnim da je odluka o izmjeni proizvela autonomne pravne učinke koji su znatno utjecali na pravni položaj Španjolske kakav je bio u vrijeme donošenja prvotne odluke. Ako je to posrijedi, odluka o izmjeni je pravni akt protiv kojeg se može podnijeti zasebna tužba za poništenje. Ako je Španjolska htjela proširiti opseg prvotne tužbe tako da ona obuhvaća i odluku o izmjeni, morala je formalno prilagoditi tu tužbu.
39. Sada ću razmotriti je li Španjolska ulaganjem novog razloga Općem sudu u tome uspjela.
Je li Španjolska u biti proširila opseg tužbe?
40. Članak 76. točka (d) Poslovnika Općeg suda od tužitelja zahtijeva da u svojoj tužbi navede predmet spora. Stranka tijekom postupka načelno ne može promijeniti taj predmet; a meritum tužbe mora se ispitati samo s obzirom na tvrdnje iz tužbe kojom je pokrenut postupak(22).
41. Članci 84. i 86. Poslovnika Općeg suda predviđaju dva odstupanja od tog pravila. Članak 84. primjenjuje se kada se tijekom postupka sazna za novo pravno ili činjenično pitanje. Područje primjene članka 86. znatno je uže: na njega je moguće pozvati se samo ako se „novo pitanje” sastoji u zamjeni ili izmjeni jednog akta drugim aktom s istim predmetom.
42. Dok članak 84. tužitelju dopušta samo iznošenje novih tužbenih razloga (zajedno s argumentima i dokazima koji tome govore u prilog), članak 86. je dalekosežniji: dopušta stranci i da izmijeni predmet tužbe, odnosno da preoblikuje tužbene zahtjeve kako bi u tekućem postupku osporila novi akt(23).
43. Uvođenje članka 86. u Poslovnik Općeg suda 2015. značilo je povećanje potrebne razine formalnosti(24). U tom smislu, stavci 2. i 4. članka 86. izričito zahtijevaju da se takva prilagodba izvrši pisanim podneskom koji sadržava prilagođeni tužbeni zahtjev.
44. Formalni zahtjevi iz članka 86. nisu sami sebi svrha: služe osiguravanju kontradiktornosti postupka i dobrog sudovanja(25).
45. Podnošenje postupovnog dokumenta tijekom postupka pred Općim sudom radi prilagodbe tužbe ekvivalentno je pokretanju postupka za poništenje tužbom(26). Posljedično, ustaljena sudska praksa u kojoj su utvrđeni zahtjevi u pogledu oblika i sadržaja takve tužbe primjenjuje se po analogiji.
46. Iz toga proizlazi da se u podnesku kojim se izvršava prilagodba moraju, osobito, nedvosmisleno i dovoljno jasno navesti predmet postupka i bitna pravna i činjenična pitanja na kojima se predmet temelji kao i tužbeni zahtjevi kako Sud ne bi odlučio ultra petita ili propustio odlučiti o tužbenom razlogu(27).
47. Nasuprot tomu, podnesak koji sadržava nove tužbene razloge ili argumente, ali ne ispunjava sve zahtjeve iz članka 86. ili gorenavedene sudske prakse nije dovoljan da adekvatno prilagodi predmet postupka. On ne proizvodi pravne učinke osim onih navedenih u članku 84., to jest osim iznošenja novih tužbenih razloga ili argumenata u pogledu istog predmeta(28).
48. U predmetnom slučaju, Komisija je nakon nešto više od godinu dana od donošenja prvotne odluke i dok je postupak za poništenje te odluke bio u tijeku donijela akt o njezinoj izmjeni (Odluku C(2015) 7193). Španjolska je povodom toga Općem sudu uložila svoj novi razlog.
49. Nesporno je da odluka o izmjeni ima isti predmet kao prvotna odluka (državna potpora SA.27408). Iz toga proizlazi da je članak 86. bio primjenjiv(29).
50. Opći sud je, bez ikakvog dodatnog objašnjenja, presudio da je, s obzirom na to da novim razlogom Kraljevina Španjolska pobija samu odluka o izmjeni, novi razlog stoga dopušten(30).
51. Ne razumijem niti prihvaćam logiku kojom se Opći sud vodio.
52. Tekst novog razloga Španjolske sugerira da ona nije namjeravala pobijati odluku o izmjeni, iako se neki od argumenata koji su u njemu istaknuti odnose na tu odluku. Španjolska je u zadnjoj točki svojeg novog razloga izričito zadržala prvotni tužbeni zahtjev, to jest poništenje prvotne odluke.
53. Čini se da žalba podupire tvrdnju da se: (i) prvi žalbeni razlog odnosi na tumačenje prvotne odluke kako je glasila prije izmjene i (ii) da se u žalbenom zahtjevu izričito spominje poništenje prvotne odluke.
54. Stoga ne smatram da je Opći sud novi razlog Španjolske mogao valjano protumačiti i prekvalificirati na način da se njime u stvarnosti zahtijevalo poništenje odluke o izmjeni(31).
55. Postojanje tužbe za poništenje te, isto tako, podneska kojim se želi prilagoditi njezin opseg nikad se ne može pretpostaviti te se u obzir može uzeti samo izričito istaknuti tužbeni zahtjev(32). Meritum tužbe mora se ispitati samo s obzirom na tužbeni zahtjev ili podnesak kojim ga se želi prilagoditi(33). Tužba bez ikakvog tužbenog zahtjeva nije dopuštena(34). Odbijam tvrdnju koju je zastupnik Španjolske iznio na raspravi prema kojoj je takav pristup suviše formalan.
56. Dalje, ne smatram da je Opći sud morao od Španjolske zatražiti da pojasni je li njezina namjera bila pobijati odluku o izmjeni(35). S obzirom na činjenično stanje predmeta, to bi bilo jednako pozivanju Španjolske da bitan element svoje tužbe za poništenje dopuni izvan roka predviđenog u članku 263. UFEU‑a(36).
57. Sudska praksa navedena u točkama 45., 46. i 55. supra ne pruža uvjerljive razloge koji bi opravdali ublažavanje zahtjevâ u pogledu dopuštenosti. Kada se, kao u ovom predmetu, pojedinačna odluka priopći državi članici na koju se odnosi, ta država mora snositi posljedice propusta da u predviđenom roku navede željeni tužbeni zahtjev u postupku pred Općim sudom(37).
58. Iz toga proizlazi da Španjolska, iako je istaknula novi razlog, nije proširila predmet postupka.
Zaključak u pogledu dopuštenosti prvog žalbenog razloga
59. Iz navedenog proizlazi da odluka o izmjeni ne spada u okvir predmetnog postupka. Dakle, prvim se žalbenim razlogom, koji se odnosi na tu odluku, želi proširiti predmet spora. U skladu s člankom 170. stavkom 1. Poslovnika Suda, to nije dopušteno u žalbenom postupku(38).
60. Stoga predlažem da Sud odbije prvi žalbeni razlog. Također predlažem da Sud zaključi da je Opći sud, proširivši na temelju novog razloga Španjolske opseg spora koji se pred njim vodio, pogrešno protumačio argumente koje je Španjolska istaknula te da je, posljedično, počinio pogrešku koja se tiče prava odlučivši ultra petita(39). Budući da je Opći sud odbio meritum tih argumenata, ta pogreška nije utjecala na ishod postupka koji se pred njim vodio. Pobijanu presudu stoga ne treba ukinuti na toj osnovi.
Meritum prvog žalbenog razloga
Nadležnost Komisije da donese odluku o izmjeni i njezina obveza obrazlaganja
61. Ako se Sud ne bude slagao s gornjom analizom, morat će ispitati zakonitost pobijane presude u dijelu u kojem se odnosi na odluku o izmjeni.
62. U tom pogledu, predlažem da Sud po službenoj dužnosti istakne i razmotri dva temeljna pitanja. Kao prvo, je li Komisija bila nadležna donijeti odluku o izmjeni? Kao drugo, je li Komisija ispunila obvezu obrazlaganja te odluke(40)?
63. Kao prvo, Opći sud je zaključio da je Komisija bila nadležna donijeti tu odluku na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a(41).
64. Slažem se s tim zaključkom. U skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, Komisija nije samo ovlaštena ispraviti odluke koje je donijela na temelju članka 9. Uredbe 2015/1589, što često i čini, a da se to načelo ne osporava, ili takve odluke opozvati na temelju članka 11. navedene uredbe. Ona može i sadržajno izmijeniti takve odluke ako je to potrebno za ostvarenje ciljeva utvrđenih u gorenavedenim odredbama Ugovora.
65. Komisija to opravdano može učiniti kako bi, osobito, uzela u obzir razvoj sudske prakse sudova Unije ili ispravila vlastite pogreške(42), što se čini da je bio slučaj u ovom predmetu. Promatran iz te perspektive, članak 11. samo konkretizira ovlasti koje Ugovor dodjeljuje Komisiji kako bi se osigurala pravilna i djelotvorna primjena pravilâ o državnoj potpori(43) te ga se stoga ne smije tumačiti a contrario, na način da on te ovlasti ograničava na taj jedan (opoziv) izričito navedeni slučaj.
66. Ništa u Ugovoru ne sugerira da je nadležnost Komisije ograničena na odluke koje pogoduju državama članicama. Stoga je nevažno je li odluka o izmjeni pogodovala Španjolskoj, kako Komisija tvrdi, ili je pak nametnula nove obveze toj državi članici, kako potonja tvrdi.
67. Kao drugo, iako Opći sud u tom pogledu nije donio nikakve zaključke, ističem da u odluci o izmjeni nisu izneseni apsolutno nikakvi razlozi za njezino donošenje. To gotovo onemogućuje Sud u razmatranju, osobito, naravi odluke o izmjeni(44) i njezinih pravnih učinaka(45) kao i provjeru je li Španjolskoj prije donošenja te odluke omogućeno iznošenje primjedbi o svim relevantnim podacima na kojima se ona temeljila(46).
68. Shodno tomu, nepostojanje obrazloženja u odluci o izmjeni otežava provedbu odgovarajućeg sudskog nadzora njezine zakonitosti te time čini očitu povredu članka 296. UFEU‑a.
69. Zaključujem da je Komisija u odluci o izmjeni počinila očitu povredu svoje obveze obrazlaganja, to jest bitnog postupovnog zahtjeva. Već sama ta povreda opravdava njezino poništenje(47). Ne donijevši takav zaključak, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava. Stoga njegovu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem se odnosi na odluku o izmjeni.
70. Sud će posebne argumente koje Španjolska iznosi u okviru prvog žalbenog razloga morati razmotriti samo ako ne prihvati navedeni prijedlog. Sada prelazim na njihovu analizu.
Članak 107. UFEU‑a i načelo pravne sigurnosti
71. Koliko shvaćam, Španjolska navodi da je Opći sud pogriješio u tumačenju članka 1. prvotne odluke. Stoga je navodno propustio istaknuti da je Komisija donošenjem odluke kojom su Španjolskoj nametnute dodatne obveze povrijedila samu bit mjere državne potpore koju je ta država dodijelila, pogrešno je primijenio pojam državne potpore u smislu članka 107. UFEU‑a te je povrijedio načelo pravne sigurnosti.
72. Narav navodne nezakonitosti potpuno mi je nejasna. Španjolska ne iznosi nikakve argumente u prilog svojoj tvrdnji. Ne objašnjava koji je element članka 107. UFEU‑a navodno povrijeđen i na koji način. Isto se može reći i za navodnu povredu načela pravne sigurnosti.
73. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da takvi argumenti nisu dopušteni(48). Stoga predlažem da ih Sud kao takve i odbije.
Je li Španjolska imala pravo biti saslušana prije donošenja odluke o izmjeni?
74. Iz spisa pred Sudom proizlazi da je Komisija odluku o izmjeni donijela nešto više od godinu dana nakon donošenja prvotne odluke. Čini se da toj potonjoj odluci nije prethodila nikakva odluka o pokretanju ili ponovnom pokretanju službenog istražnog postupka.
75. S jedne strane, nesporno je da je Španjolskoj prije donošenja prvotne odluke omogućeno da se očituje o svim elementima Komisijina upravnog spisa. S druge strane, iz spisa se čini da Španjolskoj to nije omogućeno nakon donošenja prvotne odluke, ali prije objave odluke o izmjeni.
76. Španjolska ističe da je odluka o izmjeni uvođenjem izraza „osiguravanje digitalne opreme” u članak 1. prvotne odluke proširila opseg potpore čiji se povrat treba osigurati te da je stoga Španjolskoj nametnula nove obveze. Budući da joj Komisija nije omogućila da prije donošenja te odluke izrazi svoja stajališta, prava Španjolske na obranu povrijeđena su. Komisija tvrdi da je Opći sud s pravom utvrdio, u svjetlu uvodnih izjava 118. i 197. prvotne odluke, da je potpora dodijeljena za osiguravanje digitalne opreme već bila unutar područja primjene te odluke te da odlukom o izmjeni stoga nisu nametnute nikakve nove obveze. Budući da je člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje Europske unije o temeljnim pravima(49) pravo na saslušanje predviđeno samo ako mjera nepovoljno utječe na prava osobe te da je odluka o izmjeni pogodovala Španjolskoj, potonja nije imala takvo pravo.
77. Redom ću razmotriti (i) je li Španjolska u tim okolnostima imala pravo na saslušanje; (ii) ako jest, je li Komisija ispoštovala to pravo; te (iii) koje su posljedice moguće povrede tog prava.
78. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je „poštovanje prava na saslušanje, u svim postupcima pokrenutima protiv osobe koji mogu rezultirati mjerom koja nepovoljno utječe na tu osobu, temeljno načelo prava Unije koje se mora jamčiti čak i u nedostatku pravila koja uređuju odnosni postupak” [neslužbeni prijevod](50).
79. Ako postoji osnovana sumnja da mjera može nepovoljno utjecati na državu članicu na koju se odnosi postupak nadzora državne potpore, Komisija toj državi mora omogućiti da bude saslušana, makar samo radi predostrožnosti. Postupak povrata nezakonite državne potpore temelji se na načelu lojalne suradnje države članice u pitanju s Komisijom(51). Komisija mora državi članici iznošenje primjedbi omogućiti osobito ako odluka koju Komisija namjerava donijeti može utjecati na opseg obveze te države članice da osigura povrat državne potpore o kojoj je riječ.
80. Budući da odluka o izmjeni ne sadržava obrazloženje, teško je utvrditi je li se njome Španjolskoj pogodovalo ili su joj nametnute nove obveze. Ako, kako Komisija tvrdi, izmjena članka 1. nije utjecala na opseg te potpore, opravdano je pitati se zašto ga je Komisija uopće mijenjala.
81. U svakom slučaju, već sam zaključila da, kada se sve sagleda, odluka o izmjeni vjerojatno jest utjecala na pravni položaj Španjolske(52) i da se stoga radi o aktu koji se može pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a. Budući da je Komisija tom odlukom zadržala zaključak da mjera koju je Španjolska odobrila čini nezakonitu državnu potporu, ta je odluka akt koji nepovoljno utječe na Španjolsku(53). Također sam skrenula pozornost na činjenicu da je postupak koji je Komisija interno upotrijebila za usvajanje odluke o izmjeni bio postupak koji se koristi za usvajanje materijalnih odluka o državnim potporama, a ne blaži upravni postupak rezerviran za ispravljanje pukih činovničkih pogrešaka(54). Naposljetku, ta je odluka, s obzirom na izmjene u odnosu na društvo Hispasat, u svakom slučaju utjecala na opseg obveze Španjolske da osigura povrat potpore.
82. Iz toga proizlazi da je Španjolska, kako je Opći sud pravilno utvrdio, načelno imala pravo biti saslušana prije nego što je Komisija donijela odluku o izmjeni.
Je li Komisija poštovala pravo Španjolske na saslušanje?
83. Donošenje odluke o izmjeni ne može se promatrati izolirano. Ono označava završnu točku postupka koji je pokrenut Komisijinim dopisom o otvaranju službenog istražnog postupka, nakon kojeg je (nakon te istrage) uslijedilo donošenje prvotne odluke.
84. Svrha postupka kojim se osigurava puna zaštita prava na saslušanje zadovoljena je ako je odnosna stranka bila u mogućnosti upoznati se s relevantnim elementima upravnog spisa u bilo kojoj fazi postupka koji je prethodio donošenju akta u pitanju(55). Kada se stranci pruži takva mogućnost, njezino pravo na saslušanje je, takoreći, iscrpljeno.
85. Osobito, u kontekstu postupaka nadzora državnih potpora, kada Komisija dotičnoj državi članici pruži mogućnost iznošenja primjedbi o svim elementima na kojima se njezina odluka temelji (će se temeljiti)(56), ona ne mora, prije donošenja odluke, obavijestiti tu državu članicu o pravnoj ocjeni koju namjerava provesti(57), saslušati njezina stajališta o takvoj ocjeni(58) niti ju obavijestiti o predstojećem donošenju te odluke(59). Isto tako, Komisija prije donošenja odluke o zamjeni ili izmjeni ne mora ponoviti sve faze postupka predviđenog u Uredbi 2015/1589(60) te, u tom kontekstu, dostaviti dotičnoj državi članici spis kako bi se potonja mogla očitovati(61).
86. Postupak u ovom predmetu nije odagnao dvojbe oko toga je li se Komisija prilikom donošenja odluke o izmjeni oslanjala na nove ili dodatne elemente.
87. Ako je točna Komisijina tvrdnja da se odluka o izmjeni – osim na elementima koje je upravni spis sadržavao u vrijeme donošenja prvotne odluke – temeljila i na podacima iz tužbe društva Hispasat u predmetu T‑36/15, Španjolska nije imala mogućnost izraziti svoja stajališta u tom pogledu. Nije intervenirala u predmet T‑36/15 te joj pisani podnesci koje su stranke u tom predmetu razmijenile nisu dostavljeni.
88. Ako je pak točna tvrdnja Španjolske da se odluka o izmjeni temeljila na podacima iz postupka za osiguravanje povrata potpore, tada se, načelno, ne može isključiti da je Španjolska već bila upoznata s biti tih podataka i da je mogla izraziti svoja stajališta u tom postupku.
89. Zbog činjenice da odluka o izmjeni ne sadržava obrazloženje gotovo je nemoguće utvrditi koja je od tih dviju tvrdnji točna.
90. U takvim okolnostima teret dokazivanja treba biti na Komisiji. Potonja nikada nije tvrdila da je Španjolska bila u mogućnosti iznijeti primjedbe o podacima koji su poslužili kao temelj za odluku o izmjeni u kontekstu povrata potpore, a kamoli da je podnijela ikakve dokaze u tom pogledu.
91. Na temelju toga zaključujem da Španjolskoj nije pružena prilika da adekvatno iznese svoja stajališta o istinitosti i relevantnosti svih činjenica, optužbi i okolnosti na koje se Komisija oslanjala u prilog svojem zaključku, osobito u članku 1. odluke o izmjeni, da se tom odlukom utvrđena povreda prava Unije dogodila i da se treba osigurati povrat u toj odluci definirane državne potpore.
92. Iz toga proizlazi da je Komisija, u mjeri u kojoj je svoju odluku o izmjeni temeljila na podacima o kojima se Španjolska nije mogla očitovati, povrijedila pravo te države članice na saslušanje te stoga i načelo dobre uprave.
Posljedice povrede prava Španjolske na saslušanje
93. Opći sud je u točki 47. pobijane presude utvrdio da postupovna nepravilnost od njega zahtijeva da poništi akt u pitanju samo ako je dokazano da bi postupak bez te nepravilnosti imao drukčiji ishod(62). Međutim, u sljedećim je točkama primijenio drukčiji kriterij, odnosno jesu li odlukom o izmjeni propisane nove obveze Španjolskoj. Opći sud je na temelju toga utvrdio da povreda prava Španjolske na saslušanje nije zahtijevala poništenje odluke o izmjeni. Španjolska je osporila taj zaključak. Njezin je zastupnik na raspravi istaknuo da povreda prava na saslušanje uvijek zahtijeva poništenje.
94. Ne mogu prihvatiti zaključak Općeg suda. Provest ću vlastitu analizu te za početak podsjetiti na relevantnu sudsku praksu.
95. S jedne strane, Sud je utvrdio da povreda bitnog postupovnog zahtjeva dovodi do poništenja akta koji je obilježen tom povredom(63). U tom se kontekstu slažem s nezavisnim odvjetnikom N. Fennellyjem da su bitni samo postupovni zahtjevi koji su usko povezani s oblikovanjem i izražavanjem namjere tijela koje donosi akt(64). Ti su zahtjevi toliko temeljni da svaka njihova povreda zahtijeva poništenje kasnijeg akta, neovisno o tome je li ishod postupka mogao biti drukčiji da se te zahtjeve poštovalo(65).
96. S druge strane, Sud je isto tako utvrdio da povreda bilo kojih drugih postupovnih formalnosti (koje nisu bitne) opravdava poništenje samo ako se može dokazati da je postupak mogao imati drukčiji ishod bez takve nepravilnosti(66).
97. Iako pristup sudova Unije u tom pogledu nije uvijek bio nedvosmislen(67), sigurna sam da pravo države članice na saslušanje u postupku koji se odnosi na državnu potporu pripada prvoj kategoriji.
98. Slažem se s nezavisnim odvjetnikom P. Mengozzijem, koji je zaključio da se obveza savjetovanja s državom članicom može smatrati posebnim izrazom podjele nadležnosti između institucija i država članica ili institucionalne (ja bih rekla „ustavne”) ravnoteže unutar Unije(68).
99. Sud je tako, u kontekstu raznih vrsta postupaka, utvrdio da je pravo predmetne države članice na saslušanje bitan postupovni zahtjev, čije nepoštovanje mora ipso facto rezultirati bitnim posljedicama. Primjerice, sporna odluka može biti poništena(69) ili tužba zbog povrede obveze podnesena nakon takvog postupka može biti proglašena dopuštenom(70).
100. Položaj države članice u postupku nadzora državne potpore usporediv je s položajem država članica u gorenavedenim primjerima postupaka(71). To ide u prilog primjeni analognog postupovnog pravila u predmetnom kontekstu, kojim se veća važnost pridaje pravu na saslušanje, koje je – naposljetku – temeljno pravo zajamčeno člankom 47. Povelje.
101. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Komisija, s obzirom na središnju ulogu koju država članica ima u postupku nadzora državne potpore(72), ne može u kasnijoj odluci upotrijebiti očitovanja zainteresiranih trećih strana ako odnosnoj državi članici nije omogućeno da o tim očitovanjima iznese svoje primjedbe(73).
102. Stoga, nasuprot zaključku Općeg suda u točki 47. pobijane presude, od prevelike važnosti ne treba biti ni to je li država članica uspjela konkretno dokazati da bi odluka Komisije u pogledu državne potpore bila drukčija da potonja nije povrijedila to pravo(74).
103. Naime, takav je kriterij nužno špekulativan te se temelji na nekoliko pretpostavki. Nije jasno koji je obvezni standard dokazivanja te koja je razina detalja potrebna da bi se dokazala razlika između stvarne i hipotetske odluke. Uvjerena sam da takav kriterij ne može smisleno poslužiti kao mjerilo za ocjenu je li pravo države članice na saslušanje u postupku u vezi s državnom potporom poštovano.
104. On bi od države članice i Suda u konačnici zahtijevao da se stave u položaj Komisije i nagađaju bi li očitovanja koja bi ta država podnijela, da joj je Komisija to omogućila, promijenila Komisijinu ocjenu slučaja. Smatram da bi Komisija u tom slučaju vjerojatno tvrdila da se zbog očitovanja države članice ionako ne bi predomislila. To dodatno potkopava objektivnost te stoga i zakonitost takvog kriterija(75).
105. Umjesto toga, Sud treba provjeriti, kako je mnogo puta i činio(76), je li, prije nego što je Komisija donijela odluku, državi članici (objektivno) pružena istinska prilika da djelotvorno iznese svoja stajališta o dokumentima koje je Komisija pribavila u prilog svojem navodu da je došlo do povrede prava Unije kao i o očitovanjima trećih strana, koja su bila temelj te odluke(77).
106. Zaključujem da Komisijino nepoštovanje te obveze zahtijeva poništenje njezine odluke o ukidanju ili izmjeni odnosne potpore, u dijelu u kojem se ta odluka temeljila na elementima o kojima se odnosna država članica nije mogla očitovati.
107. S obzirom na navedeno, protivno zaključku Općeg suda u točki 48. i sljedećima pobijane presude, nije važno jesu li odlukom o izmjeni Španjolskoj nametnute nove obveze. Stoga je jednako nevažan i argument Španjolske da je Opći sud pogrešno protumačio članak 1. prvotne odluke kada ju je uspoređivao s odlukom o izmjeni.
108. Ranije sam zaključila da je Komisija donošenjem odluke o izmjeni povrijedila pravo Španjolske na saslušanje(78). S obzirom na iznesena razmatranja te pod pretpostavkom da je novi tužbeni razlog Španjolske dopušten, a nije, narav te povrede je takva da zahtijeva poništenje te odluke.
109. Ne donijevši takav zaključak, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava. Shodno tomu, pod tom pretpostavkom pobijanu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem se odnosi na odluku o izmjeni.
Posljedice ukidanja pobijane presude
110. Zaključila sam da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije utvrdio da su odlukom o izmjeni počinjene dvije povrede (povreda Komisijine obveze obrazlaganja i povreda prava Španjolske na saslušanje) te da njegovu presudu zato treba ukinuti ako je novi tužbeni razlog Španjolske dopušten.
111. U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, nakon što ukine presudu Općeg suda, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta umjesto da predmet vrati na odlučivanje Općem sudu.
112. Budući da gorenavedene povrede same po sebi zahtijevaju poništenje odluke o izmjeni, Sud može donijeti konačnu odluku.
113. Stoga predlažem da Sud, ako odluči da je prvi žalbeni razlog dopušten, ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem se odnosi na Komisijinu odluku o izmjeni i da poništi tu odluku.
Troškovi
114. Budući da je Sud od mene zatražio da razmotrim samo prvi žalbeni razlog i da će konačna odluka o žalbi ovisiti o stajalištu koje Sud usvoji ne samo u pogledu tog razloga nego i u pogledu drugog i trećeg žalbenog razloga, ne dajem nikakvu preporuku u vezi s troškovima u ovom predmetu.
Zaključak
115. S obzirom na navedeno, ne prejudicirajući pritom ocjenu koju Sud treba provesti u pogledu drugog i trećeg žalbenog razloga, predlažem da Sud odbaci prvi žalbeni razlog kao nedopušten.
116. Podredno, ako taj razlog bude smatrao dopuštenim, Sud ga treba prihvatiti, ukinuti pobijanu presudu u dijelu u kojem se odnosi na odluku o izmjeni i poništiti tu odluku.