CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 30 aprile 2019 (1)
Causa C-509/18
Minister for Justice and Equality
contro
PF
[Domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dalla Supreme Court (Corte Suprema, Irlanda)]
«Rinvio pregiudiziale – Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale – Decisione quadro 2002/584/GAI – Articolo 6, paragrafo 1 – Mandato d’arresto europeo – Nozione di “autorità giudiziaria” – Pubblico ministero – Indipendenza dal potere esecutivo»
1. In data odierna presento anche le mie conclusioni nelle cause riunite C‑508/18 e C‑82/19 PPU (2), le cui questioni pregiudiziali sono state sottoposte, rispettivamente, dalla Supreme Court (Corte suprema, Irlanda) e dalla High Court (Alta Corte, Irlanda). In entrambe le cause si chiede se il pubblico ministero tedesco sia un’«autorità giudiziaria» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI (3).
2. In tali conclusioni suggerisco alla Corte di giustizia di rispondere ai giudici del rinvio dichiarando che il pubblico ministero tedesco non è un’«autorità giudiziaria emittente» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro.
3. La presente causa C‑509/18, anch’essa sollevata dalla Supreme Court (Corte Suprema), verte sull’idoneità della procura generale di Lituania ad emettere un mandato d’arresto europeo (MAE). In linea con le conclusioni summenzionate, ribadirò lo stesso suggerimento con riguardo alla procura generale di Lituania, nonostante l’indipendenza di quest’ultima dal potere esecutivo (elemento che lo differenzia dal pubblico ministero tedesco).
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
4. Richiamo i considerando quinto, sesto e decimo, nonché gli articoli 1 e 6 della decisione quadro, riportati nelle conclusioni presentate nelle cause C‑508/18 e C‑82/19 PPU.
B. Diritto nazionale
5. Ai sensi dell’articolo 109 della Costituzione della Lituania, la giustizia è amministrata soltanto dagli organi giurisdizionali.
6. Ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione della Lituania, il pubblico ministero ha la funzione di organizzare e dirigere le indagini preliminari e di garantire l’esercizio dell’azione penale. Il pubblico ministero, nell’esercizio delle proprie funzioni, è indipendente dai rappresentanti di qualsiasi potere (legislativo, esecutivo o giudiziario) e al riparo da qualsiasi pressione o influenza politica ed è soggetto soltanto alla legge.
7. Ai sensi dell’articolo 3 della Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (legge relativa al pubblico ministero della Repubblica di Lituania) (4) il pubblico ministero adotta le sue decisioni in modo indipendente e sovrano, conformemente alla legge e al principio di ragionevolezza, nel rispetto dei diritti e delle libertà individuali, in conformità alla presunzione di innocenza e al principio di uguaglianza dinanzi alla legge.
II. Fatti all’origine della controversia e questione pregiudiziale
8. Il 18 aprile 2014 la procura generale della Repubblica di Lituania (in prosieguo: la «procura generale») ha emesso un MAE avente ad oggetto la consegna di P.F. al fine di esercitare l’azione penale nei confronti di quest’ultimo in relazione all’asserita commissione, nel 2012, di una rapina a mano armata.
9. P.F. si è opposto alla sua consegna dinanzi alla High Court (Alta Corte) facendo valere, tra i vari motivi, che il procuratore generale non costituisce un’«autorità giudiziaria» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro.
10. Con decisione del 27 febbraio 2017, la High Court (Alta Corte) ha dichiarato che, alla luce delle informazioni fornite dal procuratore generale, quest’ultimo partecipa all’amministrazione della giustizia nel senso richiesto dalla decisione quadro. Di conseguenza, ha ordinato la consegna di P.F.
11. La decisione del 27 febbraio 2017 è stata confermata in appello, il 20 ottobre 2017, dalla Court of Appeal (Corte d’appello, Irlanda).
12. La Supreme Court (Corte suprema), adita con ricorso, ha sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se i criteri che consentono di stabilire se un pubblico ministero designato come autorità giudiziaria emittente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro (…) sia un’autorità giudiziaria nel significato autonomo di tale espressione nella suddetta disposizione, sono (1) l’indipendenza del pubblico ministero dal potere esecutivo e (2) il fatto che al pubblico ministero, nel proprio ordinamento giuridico, sia conferita la funzione di amministrare la giustizia o di partecipare all’amministrazione della giustizia.
2) In caso di risposta negativa, quali siano i criteri secondo i quali un giudice nazionale deve stabilire se un pubblico ministero designato come autorità giudiziaria emittente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro sia un’autorità giudiziaria ai sensi della suddetta disposizione.
3) Nella misura in cui i criteri includano il requisito che il pubblico ministero amministri la giustizia o partecipi all’amministrazione della giustizia, se tale requisito debba essere determinato in base allo status del pubblico ministero nel proprio ordinamento giuridico o in base a determinati criteri oggettivi. Qualora si tratti di criteri oggettivi, quali siano tali criteri.
4) Se l’ufficio del procuratore generale della Repubblica di Lituania sia un’autorità giudiziaria nel significato autonomo di tale espressione nella suddetta disposizione della decisione quadro (…)».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
13. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 6 agosto 2018.
14. Hanno presentato osservazioni scritte P.F., il Minister for Justice and Equality (Ministro della Giustizia e delle Pari opportunità), i governi tedesco, austriaco, francese, ungherese, lituano, olandese e polacco nonché la Commissione. All’udienza pubblica, tenutasi il 26 marzo 2019, contemporaneamente all’udienza relativa alle cause riunite C‑508/18 e C‑82/19 PPU, sono comparsi i governi danese e italiano, nonché i governi che hanno depositato osservazioni scritte, esclusi i governi ungherese e polacco.
IV. Analisi
15. Le questioni pregiudiziali sottoposte dalla Supreme Court (Corte suprema) possono essere riassunte nella questione esposta al punto 4), ossia se la procura generale della Repubblica di Lituania sia un’«autorità giudiziaria» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro.
16. In particolare, il giudice del rinvio chiede:
– se i criteri di cui tenere conto per risolvere i suoi dubbi siano l’indipendenza del pubblico ministero dal potere esecutivo e la sua funzione di «amministrare la giustizia o di partecipare all’amministrazione della giustizia» (prima questione);
– nel caso in cui si debba tenere conto di quest’ultima funzione, se tale requisito debba essere determinato in base allo status del pubblico ministero ai sensi del diritto nazionale o in base ad altri criteri oggettivi (terza questione);
– in caso di risposta negativa alla prima questione, quali siano i criteri rilevanti (seconda questione).
17. Nelle conclusioni presentate nelle cause C‑508/18 e C‑82/19 PPU, ho sostenuto, come precedentemente menzionato, che il pubblico ministero non può essere qualificato come «autorità giudiziaria emittente», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro.
18. Richiamo, senza che occorra ripeterla, la motivazione esposta in tali conclusioni, la quale può essere sintetizzata nella circostanza che una misura privativa della libertà, come quella prevista dalla procedura di cui alla decisione quadro, può essere adottata soltanto da un organo giurisdizionale stricto sensu, ossia dall’«unica autorità in grado di fornire la tutela giurisdizionale effettiva sancita dall’articolo 47 della Carta» (5).
19. Nelle medesime conclusioni faccio riferimento altresì al principio di indipendenza dei giudici quale criterio decisivo ai fini della nozione di «autorità giudiziaria» (6). Tale principio è al cuore della questione sollevata nella presente causa, per cui sarà oggetto della mia analisi.
20. Ritengo opportuno ricordare nuovamente che, allo stesso modo in cui esiste uno stretto legame tra la natura di una decisione giudiziaria e la qualità di autorità giudiziaria del soggetto che la adotta, «esiste altresì uno stretto legame tra l’indipendenza di un’autorità e la qualità delle sue decisioni. In altri termini, la qualità giudiziaria di un’autorità dipende dalla natura e dalla portata della sua indipendenza» (7).
21. Dal momento che il pubblico ministero non esercita la funzione giurisdizionale, esso non gode, in linea di principio, dell’indipendenza che è inerente all’esercizio della funzione giurisdizionale.
22. È effettivamente possibile che il diritto nazionale attribuisca al pubblico ministero la qualifica di organo indipendente. Tuttavia, dal momento che le sue funzioni non sono giurisdizionali, l’indipendenza ad esso attribuita non può equivalere all’«indipendenza dei giudici».
23. Infatti, sulla base delle informazioni disponibili nel procedimento principale, la Costituzione lituana dispone (articolo 118) che il pubblico ministero è indipendente dai rappresentanti dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Orbene, tale indipendenza è ad esso attribuita «nell’esercizio delle sue funzioni». E tali funzioni consistono nell’organizzare e nel dirigere le indagini preliminari, nonché nel garantire l’esercizio dell’azione penale. Si tratta, chiaramente, di funzioni non giurisdizionali, giacché queste ultime consistono esclusivamente nell’applicare il diritto in modo irrevocabile ai fini della risoluzione delle controversie(8).
24. Il solo obiettivo perseguito dal giudice che esercita la funzione giurisdizionale è di garantire l’integrità dell’ordinamento. Per raggiungere tale obiettivo gli è riconosciuta un’indipendenza che ne salvaguarda l’assoggettamento esclusivo alla legge; ossia, che lo pone al riparo da qualsiasi altro interesse particolare, anche da altri interessi pubblici, come quello all’esercizio dell’azione penale.
25. Le autorità che, come il pubblico ministero, esercitano funzioni pubbliche nell’ambito dell’ordinamento giuridico fanno affidamento nella circostanza che l’integrità di quest’ultimo sia garantita dal potere giudiziario. Proprio in ragione di tale affidamento, dette autorità possono dedicarsi al perseguimento dell’obiettivo cui sono rivolte le funzioni ad esse attribuite.
26. In base alle informazioni ricevute, il pubblico ministero lituano è indipendente affinché organizzi e diriga le indagini preliminari ed eserciti l’azione penale, ma non affinché assicuri l’integrità dell’ordinamento in quanto tale. La sua indipendenza dipende dal compito affidatogli, che deve essere svolto nell’ambito dell’ordinamento, avvalendosi dei mezzi ad esso offerti da quest’ultimo. Per il pubblico ministero, l’ordinamento è, quindi, un mezzo per raggiungere un fine.
27. L’indipendenza è, invece, riconosciuta al giudice affinché quest’ultimo eserciti la funzione giurisdizionale, vale a dire affinché applichi il diritto al caso concreto in modo irrevocabile. Il suo compito è pronunciare l’ultima parola nella quale si manifesta l’applicazione dell’ordinamento, cosicché la risposta, che ha lo status di cosa giudicata, sia conforme alla legge e, in quanto tale, sia valida. La sua indipendenza assume significato da tale punto di vista, giacché l’attribuzione al giudice del potere di risolvere controversie (nei termini previsti per i procedimenti normativi e decisionali in cui consiste l’ordinamento) è intesa a garantire a tutti la regolarità di detta ultima parola, la quale deve essere pronunciata dallo stesso al riparo da qualsiasi interferenza.
28. Così, si potrebbe affermare che, per il giudice, l’ordinamento non costituisce un mezzo, bensì un fine in sé, o, più in particolare, l’unico fine in virtù del quale e per il cui perseguimento gli viene attribuita un’indipendenza qualitativamente diversa rispetto a quella che può essere riconosciuta al pubblico ministero o a quella che consiste nell’obbligo di obiettività e imparzialità caratteristico dell’autorità amministrativa.
29. La qualificazione del pubblico ministero come istituzione indipendente non lo rende equivalente al potere giudiziario, e ciò neanche per le cosiddette autorità indipendenti, istituite nel contesto della regolamentazione di vari settori economici. In concreto, l’indipendenza del pubblico ministero non è paragonabile a quella del giudice né per quanto riguarda il suo fondamento, né in relazione alla sua portata, svolgendo funzioni distinte.
30. L’autonomia della nozione di «autorità giudiziaria» utilizzata dall’articolo 6, comma 1, della decisione quadro (9) deriva dalla necessità di disporre, in tutta l’Unione, di una definizione uniforme del suo significato e della sua portata. Ne consegue che gli Stati membri non possono considerare quale «autorità giudiziaria emittente» istituzioni che, pur non esercitando una funzione giurisdizionale, sono qualificate come indipendenti nel diritto nazionale (10).
31. Quest’ultima affermazione si fonda, in definitiva, sulla premessa secondo cui l’indipendenza del pubblico ministero non può essere confusa con l’indipendenza dei giudici. A ciò si aggiungono, nell’ambito della decisione quadro, i problemi che potrebbero derivare dal riconoscimento della natura di autorità giudiziaria emittente ad istituzioni diverse dai giudici.
32. Mentre è riconosciuto in tutti gli Stati membri che il potere giudiziario è un’autorità indipendente— da cui discende la fiducia su cui riposa il reciproco riconoscimento delle loro decisioni—, ciò non accade per il pubblico ministero, come dimostrato dal presente rinvio pregiudiziale e dalle cause C‑508/18 e C‑82/19 PPU.
33. Infatti, si può osservare una gradazione nei livelli di autonomia del pubblico ministero nei vari Stati membri la quale, non potendo mai raggiungere l’indipendenza dei giudici, per ragioni di natura concettuale, dovrebbe essere accertata caso per caso da parte dell’autorità giudiziaria esecutiva, alla luce della normativa applicabile al pubblico ministero nello Stato membro emittente.
34. Tale verifica potrebbe determinare un prolungamento dei termini della procedura di consegna, dando luogo a richieste di informazioni o ad impugnazioni da parte della persona interessata. In entrambi i casi si verificherebbe un inevitabile dilatarsi della durata della procedura e, pertanto, delle misure privative della libertà eventualmente adottate.
35. Nell’interesse della semplicità e della celerità della procedura e, pertanto, del diritto alla libertà, è quindi necessario eliminare a priori qualsiasi incertezza riguardante la qualità dell’autorità che ha emesso un MAE e, di conseguenza, riservare il potere di emettere un MAE ad un organo (indipendente) del potere giudiziario.
36. Infine, ricordo altresì che, nelle mie conclusioni presentate nella causa Özçelik (11), ho osservato che la genesi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro sembra indicare che la volontà del legislatore fosse nel senso di escludere il pubblico ministero dalla nozione di autorità giudiziaria ai sensi di detta disposizione.
37. L’articolo 3 della proposta iniziale della decisione quadro (12) includeva esplicitamente il pubblico ministero nella definizione di «autorità giudiziaria» (che emette o riceve il MAE) (13).
38. Come ho affermato nelle conclusioni presentate nella causa Özçelik (14), «[l]a relazione esplicativa di tale proposta indicava inoltre che l’espressione “autorità giudiziaria” corrispondeva a quella della Convenzione europea sull’estradizione del 1957 che, a sua volta, riconosceva tale qualità alle “autorità giudiziarie propriamente dette ed alla magistratura inquirente (pubblico ministero), ad esclusione delle autorità di polizia” (15)».
39. La proposta non è stata accolta, essendo scomparso il riferimento al pubblico ministero nella versione definitiva degli articoli 1 e 6.
40. La scomparsa di tale riferimento ha sollevato talune incertezze, non mancando chi sostiene che mediante essa si è dato per scontato, senza necessità di una menzione nominatim, che il pubblico ministero rientri tra le autorità giudiziarie degli Stati membri ai fini del MAE (16).
41. Alcuni Stati membri hanno comunicato al Segretariato generale del Consiglio, in applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della decisione quadro, che tra «le autorità competenti in base al proprio diritto interno» a emettere o eseguire un MAE rientrano i rispettivi pubblici ministeri. Tali Stati ritengono che la scomparsa del riferimento esplicito al pubblico ministero non abbia determinato la sua esclusione.
42. Tuttavia, tali comunicazioni «non influiscono, [in termini strettamente giuridici], sulla conformità alla decisione quadro delle misure prese da ciascuno Stato e non ne costituiscono una condizione. La disposizione citata consente agli Stati di designare o scegliere, tra le loro autorità giudiziarie, quelle competenti ad eseguire o emettere MAE, ma non permette loro di ampliare la nozione di autorità giudiziaria estendendola ad organi che non godano di tale status» (17).
43. A mio parere, la scomparsa del riferimento al pubblico ministero deve essere interpretata nel senso che il legislatore ha inteso escluderlo dall’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro. Dal momento che si tratta di una questione molto discussa, se il legislatore avesse inteso conferire al pubblico ministero la qualità di autorità giudiziaria, nell’ambito di tale disposizione, lo avrebbe affermato in modo esplicito, come fatto nella proposta iniziale.
44. Secondo la tesi opposta a quella da me sostenuta, la scomparsa del riferimento al pubblico ministero durante l’iter legislativo era volta ad evitare inutili ripetizioni. Non credo, tuttavia, che tale sia l’ipotesi verificatasi nel caso di specie, come dimostra, in effetti, l’incertezza che ne è derivata.
45. Molto più semplicemente, ritengo che se la proposta iniziale era volta a risolvere il dibattito sulla natura giudiziaria del pubblico ministero, proclamandola esplicitamente, la successiva scomparsa del riferimento a quest’ultimo non solo non determina la riapertura di tale dibattito, ma, al contrario, depone a favore di una risposta in senso negativo.
46. Se a ciò si aggiungono i motivi di natura concettuale e di principio, nonché i principi di certezza e semplificazione della procedura, da me sostenuti sia nelle presenti conclusioni sia nelle cause C‑508/18 e C‑82/19 PPU, ritengo che l’interpretazione secondo cui il pubblico ministero non ha la qualità di «autorità giudiziaria emittente» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro sia la più coerente con il sistema introdotto da quest’ultima.
V. Conclusione
47. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere alla Supreme Court (Corte suprema, Irlanda) come segue:
«L’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009, deve essere interpretato nel senso che nella nozione di “autorità giudiziaria emittente” non rientra l’istituto del pubblico ministero».