Sprawa C‑442/14
Bayer CropScience SA-NV
i
Stichting De Bijenstichting
przeciwko
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Dyrektywa 2003/4/WE – Artykuł 4 ust. 2 – Publiczny dostęp do informacji – Pojęcie „informacji dotyczących emisji do środowiska” – Dyrektywa 91/414/EWG – Dyrektywa 98/8/WE – Rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin i produktów biobójczych – Poufność – Ochrona interesów przemysłowych i handlowych
Streszczenie – wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 23 listopada 2016 r.
1. Postępowanie sądowe – Wniosek o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania – Wniosek mający na celu umożliwienie stronom przedstawienia uwag w przedmiocie kwestii prawnych, które zostały podniesione w opinii rzecznika generalnego – Przesłanki otwarcia procedury na nowo
(art. 255 akapit drugi TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 23; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 83)
2. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Wniosek o dostęp do informacji przedłożonych w ramach postępowania dotyczącego wprowadzenia do obrotu środka ochrony roślin lub produktu biobójczego – Obowiązek ujawnienia informacji w braku wniosku o ich poufne traktowanie – Brak
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art 33 ust. 4, art. 63; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 98/8, art. 19; 2003/4, art. 4 ust. 2; dyrektywa Rady 91/414, art. 14)
3. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Informacje dotyczące emisji do środowiska – Pojęcie – Wykładnia rozszerzająca
(konwencja z Aarhus, art. 4 ust. 4 akapit drugi; dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 16, art. 4 ust. 2 akapit drugi)
4. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Informacje dotyczące emisji do środowiska – Pojęcie – Konieczność dokonania rozróżnienia między emisjami, zrzutami i innymi rodzajami zanieczyszczeń – Brak
[konwencja z Aarhus, art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. d); dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 pkt 1 lit. b), art. 4 ust. 2 akapit drugi]
5. Umowy międzynarodowe – Umowy zawarte przez Wspólnotę – Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) – Wytyczne na temat stosowania tej konwencji – Moc wiążąca – Brak
(konwencja z Aarhus; decyzja Rady 2005/370)
6. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Informacje dotyczące emisji do środowiska – Pojęcie – Ograniczenie emisji pochodzących z niektórych instalacji przemysłowych – Niedopuszczalność
[konwencja z Aarhus, art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. d); dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 akapit drugi]
7. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Informacje dotyczące emisji do środowiska – Pojęcie – Informacje dotyczące rzeczywistych lub przewidywalnych emisji do środowiska – Włączenie
(dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 akapit drugi)
8. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Teksty wielojęzyczne – Jednolita wykładnia – Rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi – Uwzględnienie ogólnej systematyki i celu danego uregulowania
9. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Informacje dotyczące emisji do środowiska – Pojęcie – Dane zawarte w aktach dotyczących zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin lub produktów biobójczych – Włączenie – Warunek – Związek z emisjami do środowiska – Nieproporcjonalne ograniczenie swobody wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, 17; porozumienie TRIPS, art. 39 ust. 3; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 63; dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 akapit drugi)
10. Środowisko naturalne – Swoboda dostępu do informacji – Dyrektywa 2003/4 – Powody mogące uzasadnić odmowę dostępu do informacji o środowisku – Brak możliwości zastosowania niektórych powodów w wypadku wniosku o udzielenie dostępu do informacji dotyczących emisji do środowiska – Wniosek o udzielenie dostępu dotyczący informacji, który w części objęty jest innymi powodami odmowy – Ujawnienie wyłącznie informacji, których dotyczą powody niemające zastosowania – Warunek
[dyrektywa 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a), d), f)–h), art. 4 ust. 2 akapit drugi]
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 37, 38)
2. Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż wnioskodawca składający wniosek o zezwolenie na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin lub produktu biobójczego nie wniósł, w ramach postępowania przewidzianego w celu uzyskania tego zezwolenia, o poufne traktowanie informacji przedłożonych w ramach tego postępowania na podstawie art. 14 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, art. 19 dyrektywy 98/8 dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych lub art. 33 ust. 4 i art. 63 rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, nie stoi na przeszkodzie temu, by właściwy organ, do którego po zamknięciu wspomnianego postępowania wpłynął wniosek o dostęp do tych informacji złożony przez osobę trzecią na podstawie dyrektywy 2003/4, zbadał sprzeciw owego wnioskodawcy wobec tego wniosku i oddalił w stosownym przypadku tenże wniosek na podstawie art. 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) tej dyrektywy z tego powodu, że ujawnienie owych informacji naruszyłoby poufność informacji handlowych lub przemysłowych.
W istocie prawodawca Unii zamierzał poddać składane przez osoby trzecie wnioski o dostęp do informacji zawartych w aktach dotyczących wniosku o zezwolenie na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin lub produktów biobójczych, w odniesieniu do których to informacji można domagać się poufnego traktowania na podstawie owych przepisów, ogólnym przepisom dyrektywy 2003/4. W tym względzie art. 4 ust. 2 tej dyrektywy upoważnia państwa członkowskie do przewidzenia, że wniosek o dostęp do informacji o środowisku może zostać oddalony, jeżeli ujawnienie tych informacji naruszyłoby jeden z interesów, o których mowa w tym artykule, a w szczególności poufność informacji handlowych lub przemysłowych. Powyższy przepis nie uzależnia tej możliwości od przedstawienia wniosku o poufne traktowanie przed złożeniem wniosku o ujawnienie informacji.
(zob. pkt 44–46, 49; pkt 1 sentencji)
3. Dyrektywa 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska ma na celu zagwarantowanie zasadniczego dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są przeznaczone dla tych organów, oraz jak wynika z motywu 9 i art. 1 tej dyrektywy, zapewnienie, by informacje o środowisku były stopniowo możliwie najszerzej udostępniane i rozpowszechniane w społeczeństwie. Z powyższego wynika, że – jak przewidują wyraźnie art. 4 ust. 4 akapit drugi konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz motyw 16 i art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 – ujawnianie informacji powinno stanowić ogólną regułę, zaś podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w tych przepisach, powinny być interpretowane zawężająco.
W tym względzie art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4, przewidując, że poufność informacji handlowych lub przemysłowych nie może stanowić przeszkody dla ujawnienia informacji dotyczących emisji do środowiska” umożliwia konkretne wprowadzenie w życie tej reguły i zasady możliwie szerokiego dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone. Z powyższego wynika, że nie należy przyjmować zawężającej wykładni pojęć „emisji do środowiska” i „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4.
(zob. pkt 55–58)
4. W celu dokonania interpretacji pojęcia „emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska nie ma potrzeby odróżniania tego pojęcia od pojęć odprowadzania i uwalniania do środowiska.
Po pierwsze bowiem, rozróżnienie to jest obce konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która ogranicza się do przewidzenia w art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. d), że ochrona tajemnicy handlowej i przemysłowej nie może stanowić przeszkody dla ujawnienia informacji o emisjach, które mają znaczenie dla ochrony środowiska. Po drugie, rozróżnienie między emisjami, odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem jest pozbawione znaczenia w świetle przyświecającego dyrektywie 2003/4 celu polegającego na ujawnianiu informacji o środowisku i miałoby sztuczny charakter. Zarówno bowiem emisje gazów lub substancji do atmosfery, jak i innego rodzaju uwalnianie lub odprowadzanie, takie jak uwalnianie substancji, preparatów, organizmów, mikroorganizmów, wibracji, ciepła lub hałasu do środowiska, w szczególności do powietrza, wody i gleby, mogą wpłynąć na te różne elementy środowiska. Ponadto pojęcia emisji, odprowadzania i uwalniania pokrywają się w znacznym stopniu, o czym świadczy użycie wyrażenia „inne rodzaje zanieczyszczeń [uwalniania]” w art. 2 pkt 1 lit. b) tej dyrektywy, z którego wynika, że emisje i odprowadzanie stanowią także uwalnianie do środowiska.
(zob. pkt 62–65, 67)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 69, 70)
6. Nic w konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ani w dyrektywie 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, nie uprawnia wniosku, że pojęcie „emisji do środowiska” winno być ograniczone do emisji pochodzących z niektórych instalacji przemysłowych.
Takie ograniczenie byłoby sprzeczne z samym brzmieniem art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. d) tej konwencji. Przepis ten przewiduje bowiem, że należy ujawniać informacje o emisjach mające znaczenie dla ochrony środowiska. Otóż informacje dotyczące emisji pochodzących ze źródeł innych niż instalacje przemysłowe, takich jak emisje wynikające z zastosowania środków ochrony roślin lub produktów biobójczych, są tak samo istotne dla ochrony środowiska, jak informacje dotyczące emisji pochodzenia przemysłowego. Ponadto ograniczenie pojęcia „emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 do emisji pochodzących z niektórych instalacji przemysłowych naruszałoby przyświecający tej dyrektywie cel polegający na możliwie szerokim ujawnianiu informacji o środowisku.
(zob. pkt 71–73)
7. Pojęcie „emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono między innymi uwalnianie do środowiska produktów lub substancji takich jak środki ochrony roślin lub produkty biobójcze oraz substancji zawartych w tych produktach, pod warunkiem że uwalnianie to jest rzeczywiste lub przewidywalne w normalnych lub realistycznych warunkach użycia.
Wspomniane pojęcie musi być bowiem ograniczone do emisji niehipotetycznych, czyli do rzeczywistych lub przewidywalnych emisji danego produktu lub danej substancji w normalnych lub realistycznych warunkach użycia. W powyższym względzie, choć samo wprowadzenie do obrotu produktu nie wystarcza z reguły do uznania, że produkt ten będzie niechybnie uwalniany do środowiska oraz że odnoszące się do niego informacje dotyczą emisji do środowiska, to jednak inaczej jest w przypadku produktu takiego jak środek ochrony roślin lub produkt biobójczy, który jest, w ramach normalnego użycia, przeznaczony do uwolnienia do środowiska z racji samej swojej funkcji. A zatem przewidywalne emisje tego produktu do środowiska nie są w tym ostatnim przypadku hipotetyczne. W takich okolicznościach w zakres pojęcia emisji do środowiska wchodzą emisje, które są rzeczywiście uwalniane do środowiska przy stosowaniu danego produktu lub danej substancji, jak również przewidywalne emisje tego produktu lub tej substancji do środowiska w normalnych lub realistycznych warunkach użycia owego produktu lub owej substancji, odpowiadających warunkom, w odniesieniu do których zostaje udzielone zezwolenie na wprowadzenie do obrotu danego produktu, i panujących w strefie, w której produkt ten ma być używany.
(zob. pkt 77–79, 81, 103; pkt 2 sentencji)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 84)
9. W zakres pojęcia „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, wchodzą wskazówki dotyczące natury, składu, ilości, daty i miejsca emisji do środowiska środków ochrony roślin lub produktów biobójczych lub substancji zawartych w nich, jak również dane dotyczące bardziej i mniej długoterminowych skutków tych emisji dla środowiska, a w szczególności informacje dotyczące pozostałości obecnych w środowisku po zastosowaniu danego produktu oraz badania dotyczące pomiaru znoszenia rozpylanej substancji przy takim zastosowaniu, niezależnie od tego, czy dane te pochodzą z badań (semi-)polowych, badań laboratoryjnych lub badań dotyczących translokacji.
Taka interpretacja nie prowadzi wcale do tego, że wszystkie dane zawarte w aktach dotyczących zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin lub produktów biobójczych, w szczególności wszystkie dane pochodzące z badań przeprowadzonych w celu uzyskania tego zezwolenia, wchodzą w zakres wspomnianego pojęcia i powinny być zawsze ujawniane. Jedynie bowiem dane odnoszące się do emisji do środowiska są objęte wspomnianym wyżej pojęciem, co wyklucza w szczególności nie tylko informacje, które nie dotyczą emisji danego produktu do środowiska, ale także dane, które odnoszą się do emisji hipotetycznych, czyli do emisji, które nie są rzeczywiste lub przewidywalne w okolicznościach reprezentatywnych dla normalnych lub realistycznych warunków użycia. Interpretacja ta nie pociąga zatem za sobą nieproporcjonalnego naruszenia ochrony praw zagwarantowanych w art. 16 i 17 karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w art. 39 ust. 3 porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (porozumienie TRIPS).
Owa interpretacja nie pozbawia również art. 63 rozporządzenia nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin jego skuteczności (effet utile). Ustanowione w art. 63 ust. 2 domniemanie pozwala bowiem właściwemu organowi uznać, że podlegające temu przepisowi informacje przedłożone przez wnioskodawcę składającego wniosek o zezwolenie na wprowadzenie do obrotu są co do zasady poufne i nie mogą zostać udostępnione społeczeństwu, jeżeli wniosek o dostęp do tych informacji nie został przedstawiony na podstawie dyrektywy 2003/4. Domniemanie to gwarantuje także danemu wnioskodawcy, że w przypadku przedstawienia takiego wniosku o dostęp właściwy organ będzie mógł ujawnić te informacje dopiero po ustaleniu, w odniesieniu do każdej z informacji z osobna, czy dotyczą one emisji do środowiska lub czy inny nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tych informacji.
(zob. pkt 96, 100, 102, 103; pkt 2 sentencji)
10. Artykuł 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniosku o dostęp do informacji dotyczących emisji do środowiska, których ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów wskazanych w art. 4 ust. 2 akapit pierwszy lit. a), d), f)–h) tej dyrektywy, należy ujawnić tylko istotne dane, które mogą zostać wyciągnięte ze źródła informacji i które dotyczą emisji do środowiska, jeżeli możliwe jest oddzielenie tych danych od innych informacji zawartych w owym źródle, co powinien zweryfikować sąd krajowy.
(zob. pkt 106; pkt 3 sentencji)