CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 6 de febrero de 2019(1)
Asunto C‑395/17
Comisión Europea
contra
Reino de los Países Bajos
«Incumplimiento de Estado — Recursos propios — Decisión 91/482/CEE — Decisión 2001/822/CE — Asociación de los países y territorios de ultramar con la Unión Europea — Importaciones de leche en polvo y arroz desde Curazao y de grañones y sémola desde Aruba — Certificados EUR.1 expedidos incorrectamente por las autoridades aduaneras de un país o territorio de ultramar — Derechos de aduana no recaudados por los Estados miembros de importación — Responsabilidad financiera del Estado miembro con el que un PTU tiene una relación especial — Compensación por la pérdida de recursos propios de la Unión sufrida en otro Estado miembro»
I. Introducción
1. La Comisión Europea solicita que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de cooperación leal que en el período de autos se consagraba en el artículo 5 CE. Alega que dicho incumplimiento se debe a que no ha compensado la pérdida de los recursos propios que debieron haberse puesto a disposición del presupuesto de la Unión, pérdida que se produjo al expedir certificados de circulación de mercancías EUR.1 en infracción de las Decisiones relativas a los países y territorios de ultramar (en lo sucesivo, «PTU») (2) por parte de las autoridades aduaneras de Curazao y Aruba, dos PTU del Reino de los Países Bajos. La Comisión considera que el Reino de los Países Bajos es responsable en virtud del Derecho de la Unión de la pérdida de recursos propios causada por dichos PTU. Alega que la obligación de cooperación leal exige a los Estados miembros velar por que los derechos de aduana no recaudados (incluidos los intereses devengados) sean puestos a disposición del presupuesto de la Unión.
2. Los fundamentos de la argumentación formulada por la Comisión en el presente asunto son idénticos a los presentados por ella misma en un litigio paralelo, el asunto C‑391/17, Comisión/Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, en el cual presento mis conclusiones simultáneamente al presente asunto. ¿Puede la Comisión solicitar una declaración, en virtud del procedimiento de infracción del artículo 258 TFUE, de que un Estado miembro ha incumplido la obligación de cooperación leal por no haber compensado la pérdida para el presupuesto de la Unión, solicitando así al mismo tiempo la declaración de ilegalidad y la cuantificación de los daños y perjuicios adeudados? En caso de respuesta afirmativa, ¿qué condiciones han de concurrir para que prospere su pretensión?
3. El presente caso difiere del recurso presentado contra el Reino Unido en lo que respecta a las infracciones individuales invocadas: no solo son distintas las alegaciones sobre las infracciones imputadas al Reino de los Países Bajos en cuanto a los hechos, sino que también se refieren a diferentes disposiciones de las Decisiones relativas a los PTU en cuestión. La principal diferencia es que el Reino de los Países Bajos no rebate la alegación de que las autoridades aduaneras de Curazao y Aruba efectivamente expidieron certificados EUR.1 en infracción de las Decisiones relativas a los PTU. Lo que sí discute es que se le pueda exigir responsabilidad financiera por dichas infracciones en virtud del Derecho de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Las disposiciones pertinentes del sistema de recursos propios que son aplicables al período de autos son las mismas que se reproducen en los puntos 4 a 10 de mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Reino Unido.
5. En cuanto a las Decisiones relativas a los PTU, las importaciones desde Curazao y Aruba estaban sujetas a instrumentos jurídicos diferentes.
6. La Decisión relativa a los PTU de 1991 era aplicable a los hechos relativos a las importaciones desde Curazao en el período comprendido entre 1997 y 2000.
7. Con arreglo al artículo 101, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 1991, «los productos que sean originarios de los PTU serán admitidos a su importación en la Comunidad con exención de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente».
8. El artículo 1 del anexo II de la Decisión relativa a los PTU de 1991, relativo a la definición del concepto de «productos originarios» y a los métodos de cooperación administrativa, dispone que «a efectos de la aplicación de las disposiciones de cooperación comercial de la Decisión, se considerarán productos originarios de los países y territorios denominados en lo sucesivo “PTU”, de la Comunidad o de los Estados ACP, los productos que se hayan obtenido totalmente o que se hayan transformado suficientemente en los mismos».
9. Las disposiciones secundarias correspondientes, contenidas en el artículo 12, apartados 1, 2, 6 y 8, del mismo anexo, presentan el siguiente tenor:
«1. El carácter originario de los productos con arreglo al presente anexo se demostrará mediante la presentación de un certificado de circulación de mercancías EUR.1, cuyo modelo figura en el anexo 4 del presente anexo.
2. El certificado de circulación de mercancías EUR.1 únicamente podrá expedirse cuando pueda utilizarse como justificante a los efectos de la aplicación de la Decisión.
[…]
6. El certificado de circulación de mercancías EUR.1 será expedido por las autoridades aduaneras del PTU exportador si las mercancías pueden considerarse productos originarios con arreglo al presente [anexo].
[…]
8. Corresponderá a las autoridades aduaneras del Estado exportador cuidar de que los formularios contemplados en el apartado 1 se rellenen correctamente. En particular, comprobarán si el cuadro reservado para la designación de las mercancías se ha rellenado de manera que no se pueda añadir fraudulentamente ningún elemento más. […]»
10. Por su parte, la Decisión relativa a los PTU de 2001 era aplicable a las importaciones de grañones y «sémola de arroz» desde Aruba en el período comprendido entre 2002 y 2003.
11. El artículo 35 de la Decisión relativa a los PTU de 2001 presenta el siguiente tenor:
«1. Los productos originarios de los PTU se importarán en la Comunidad libres de derechos de importación.
2. El concepto de productos originarios y los métodos de cooperación administrativa correspondientes a los mismos se definen en el anexo III.»
12. Con arreglo al artículo 2 del anexo III de la Decisión relativa a los PTU de 2001, relativo a la definición del concepto de «productos originarios» y de «procedimientos de cooperación administrativa»:
«1. A efectos de aplicación de las disposiciones de la Decisión en materia de cooperación comercial, se considerarán originarios de los PTU los siguientes productos:
a) los productos enteramente obtenidos en los PTU, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 del presente anexo;
b) los productos obtenidos en los PTU que contengan materias que no hayan sido enteramente obtenidas en ellos pero hayan sido objeto de elaboraciones o transformaciones suficientes en los PTU con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 del presente anexo.
2. A los efectos de aplicar lo establecido en el apartado 1, se considerará que los territorios de los PTU son un único territorio.
[…]»
13. El artículo 15 del anexo III de la Decisión relativa a los PTU de 2001 dispone lo siguiente:
«1. Las autoridades aduaneras del PTU de exportación expedirán un certificado de circulación de mercancías EUR.1 a petición escrita del exportador o, bajo su responsabilidad, de su representante autorizado.
[…]
4. El certificado de circulación de mercancías EUR.1 será expedido por las autoridades aduaneras del PTU de exportación cuando los productos de que se trate puedan ser considerados productos originarios de los PTU, la Comunidad o los Estados ACP y cumplan los demás requisitos del presente anexo.
[…]»
B. Derecho de los Países Bajos
14. Con arreglo al artículo 51 del Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Estatuto del Reino de los Países Bajos):
«1. Si algún órgano de Aruba, Curazao o San Martín incumple o no cumple adecuadamente las obligaciones que le imponen el presente Estatuto, un instrumento internacional, una ley del Reino o un real decreto, se decidirá por ley del Reino las medidas que se han de adoptar, con indicación del fundamento jurídico y de los motivos en que se basa.
2. Respecto a los Países Bajos, este aspecto será regulado, si es preciso, en la Constitución del Reino.»
15. El artículo 52 del Estatuto del Reino de los Países Bajos presenta el siguiente tenor: «Con el refrendo del rey, mediante orden nacional se podrán conferir al rey, como cabeza del Reino, y al gobernador, como órgano del Reino, poderes relativos a determinados asuntos nacionales».
III. Hechos y procedimiento precontencioso
A. Hechos
1. Los certificados EUR.1 expedidos en Curazao
16. Curazao es uno de los «países y territorios de ultramar del Reino de los Países Bajos» enumerados en el anexo II del Tratado CE a los que se aplican las disposiciones de la cuarta parte de dicho Tratado. La Decisión relativa a los PTU de 1991 también era aplicable a ese territorio en el período de autos.
17. En septiembre de 2000, con arreglo al artículo 26, apartado 6, del anexo II de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y con la colaboración de las autoridades aduaneras de los Países Bajos y Alemania, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (en lo sucesivo, «OLAF») llevó a cabo una misión en Curazao, a raíz de la cual se comprobó que entre los años 1997 y 1999 las autoridades aduaneras de Curazao habían expedido 109 certificados EUR.1 para leche en polvo y arroz aunque dichos productos no cumplían los requisitos para recibir la calificación de productos de origen preferencial. Tanto el informe de la misión de la OLAF publicado el 24 de octubre de 2000 como la sección «origen» del Comité del Código Aduanero llegaron a la conclusión de que en Curazao la leche en polvo originaria de la Unión o de países terceros se mezclaba con arroz originario de Surinam o Guyana. Según el informe, las actividades de mezcla desarrolladas en Curazao no conferían al producto final el estatuto de «producto originario» que le permitiera beneficiarse de las normas de origen.
18. Por otro lado, la Comisión alega que, dado que los productos en cuestión fueron importados posteriormente en los Países Bajos y Alemania sin que les fuesen aplicados derechos de aduana, se requirió a las autoridades de ambos Estados miembros para que procediesen a recaudar a posteriori los derechos de aduana que no habían sido recaudados en virtud de un trato preferencial indebidamente concedido.
19. En julio de 2005, los Países Bajos facilitaron 778 510,54 euros, correspondientes al importe que no pudo recuperarse por la prescripción de las acciones, más los intereses. La Comisión considera que los Países Bajos han cumplido sus obligaciones en relación con dichos importes.
20. Partiendo de los documentos obtenidos en las investigaciones de la OLAF, la Comisión ha calculado que los derechos de aduana no recaudados en relación con las importaciones en Alemania entre el 20 de febrero de 1997 y el 22 de febrero de 2000 ascienden a 18 192 641,95 euros. Las autoridades alemanas solo pudieron constatar una pequeña parte de esa suma (4 838 383 euros) y declararon que el resto había prescrito.
21. El 19 de mayo de 2009, la Comisión adoptó una decisión en el asunto REC 04/07, decisión que respondió a una petición formulada por Alemania en que solicitaba a la Comisión que resolviese en un caso concreto. El caso trataba de la importación de un producto que consistía en una mezcla de leche en polvo y arroz desde Curazao por parte de una sociedad alemana entre enero de 1999 y abril de 2000. El 20 de diciembre de 2006, atendiendo a las conclusiones de la OLAF de 2000 y tras una serie de intimaciones, las autoridades alemanas notificaron a dicha sociedad que les adeudaba derechos de aduana. La sociedad solicitó que se la dispensara del pago de dichos derechos con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero. (3) La Comisión afirma en la decisión, partiendo del informe de la OLAF, que las autoridades aduaneras de las Antillas Neerlandesas sabían o debieron haber sabido que el producto no podía disfrutar de un trato preferencial. Dado que el error lo habían cometido las autoridades aduaneras y no podía ser razonablemente detectado por un operador que actuase de buena fe, la Comisión decidió que en dicho caso no estaba justificada la contracción a posteriori de los derechos de aduana. Además, dicha decisión autorizaba a dispensar de la contracción a posteriori de derechos en casos comparables de hecho y de Derecho.
22. Mediante escrito de 27 de enero de 2012, la Comisión declaró que consideraba que el Reino de los Países Bajos debía responder del error cometido por las autoridades aduaneras de Curazao. Por lo tanto, requirió a los Países Bajos para que compensasen al presupuesto de la Unión por la pérdida de recursos propios, por importe de 18 192 641,95 euros pagaderos a más tardar el 20 de marzo de 2012, si quería evitar que se devengaran intereses de demora (con arreglo al artículo 11 del Reglamento n.o 1150/2000).
23. Tras dos recordatorios remitidos el 12 de junio de 2012 y el 21 de enero de 2013, el Reino de los Países Bajos respondió, el 14 de junio de 2013, expresando su desacuerdo con la interpretación jurídica de la Comisión y rehusando toda responsabilidad financiera.
2. Los certificados EUR.1 expedidos en Aruba
24. Aruba es uno de los PTU del Reino de los Países Bajos enumerados en el anexo II del Tratado CE a los que se aplican las disposiciones de la cuarta parte de dicho Tratado. En el período de autos también era aplicable a dicho territorio la Decisión relativa a los PTU de 2001.
25. En el período comprendido entre el 4 de agosto de 2002 y el 18 de junio de 2003 se presentaron para su despacho a libre práctica en los Países Bajos 1 929 declaraciones de importación, acompañadas de certificados EUR.1, de productos declarados como remesas de grañones y sémola de arroz originarios de Aruba.
26. Tras llevar a cabo una investigación, el 23 de diciembre de 2004, la OLAF informó a las autoridades neerlandesas de que las autoridades de Aruba habían expedido certificados EUR.1 para productos que no cumplían los requisitos para obtener el trato de origen preferencial, debido a que las actividades de transformación eran insuficientes para que se considerase que los productos eran originarios de Aruba.
27. El 1 de agosto de 2005, las autoridades de los Países Bajos remitieron un requerimiento de pago al importador por importe de 298 080 euros. El importador impugnó dicho requerimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El Rechtbank Haarlem (Tribunal de Distrito de Haarlem, Países Bajos) consideró que, aunque los productos no habían adquirido el origen de Aruba, procedía estimar la solicitud del importador con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero. Las autoridades aduaneras de los Países Bajos notificaron esta sentencia a la Comisión en 2010, en el marco del artículo 870, apartado 2, del Reglamento (CEE) n.o 2454/93 de la Comisión. (4)
28. Mediante escrito de 31 de mayo de 2012, la Comisión declaró al Reino de los Países Bajos responsable financiero de los errores cometidos por las autoridades aduaneras de Aruba y requirió a dicho Estado miembro para que pusiera a su disposición 298 080 euros a más tardar el 20 de julio de 2012.
29. Tras dos recordatorios de 5 de octubre de 2012 y de 9 de abril de 2013, el Reino de los Países Bajos respondió el 14 de junio de 2013 expresando su desacuerdo con la interpretación jurídica de la Comisión y rehusando toda responsabilidad financiera.
B. Procedimiento precontencioso
30. Al considerar que el Reino de los Países Bajos no había cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, el 21 de noviembre de 2013 la Comisión remitió un escrito de requerimiento.
31. El Reino de los Países Bajos respondió el 20 de febrero de 2014, declarando que no rebatía los hechos alegados. Sin embargo, negó tener responsabilidad financiera alguna por las consecuencias de los errores administrativos cometidos por las autoridades aduaneras de Aruba y Curazao.
32. El 17 de octubre de 2014, la Comisión remitió su dictamen motivado al Reino de los Países Bajos, en el que reiteraba en su postura expresada en el escrito de requerimiento. El plazo fijado para adoptar las medidas necesarias con el fin de cumplir con el dictamen motivado expiraba el 17 de diciembre de 2014. La petición del Reino de los Países Bajos de que se ampliase dicho plazo hasta enero de 2015 fue denegada por la Comisión mediante escrito de 22 de diciembre de 2014.
33. En su escrito de 19 de noviembre de 2015, el Reino de los Países Bajos respondió al dictamen motivado declinando toda responsabilidad financiera.
34. Al no haber puesto el Reino de los Países Bajos a disposición del presupuesto de la Unión la suma de 18 490 721,95 euros más intereses, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
35. Mediante su recurso de 30 de junio de 2017, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
– Que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (artículo 10 CE, tras su modificación, y actualmente artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea), al no compensar la pérdida de las cantidades de recursos propios que se debían haber constatado con arreglo a los artículos 2, 6, 10, 11 y 17 del [Reglamento (CEE, Euratom) n.o 1552/89] (5) […] y puesto a disposición del presupuesto de la Unión si no se hubieran expedido certificados de circulación de mercancías EUR.1 infringiendo el artículo 101, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y el artículo 12, apartado 6, del anexo II de dicha Decisión, en relación con la importación de leche en polvo y arroz procedentes de Curazao en el período 1997-2000, así como el artículo 35, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 2001 y el artículo 15, apartado 4, del anexo III de dicha Decisión en relación con la importación de grañones y sémola de arroz procedentes de Aruba en el período 2002-2003.
– Que se condene en costas al Reino de los Países Bajos.
36. El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal:
– Que declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, que desestime el recurso por infundado.
– Que condene en costas a la Comisión.
37. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de enero de 2018, se admitió la intervención del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Reino de los Países Bajos.
38. Tanto la Comisión como el Gobierno de los Países Bajos formularon observaciones orales en la vista celebrada el 2 de octubre de 2018, en la que también intervino el Reino Unido.
V. Apreciación
39. Antes de entrar en el fondo del recurso procede ocuparse de la excepción de inadmisibilidad formulada por el Reino de los Países Bajos.
40. Es jurisprudencia asentada que las razones esenciales de hecho y de Derecho en que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso. Este debe permitir que el Estado miembro y el Tribunal de Justicia comprendan exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión imputada. Esto permite que el Estado pueda invocar oportunamente los motivos en los que se basa su defensa y que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado. (6)
41. En el presente asunto, el Reino de los Países Bajos impugna la admisibilidad del recurso por incumplir las mencionadas exigencias. En particular, señala que el recurso de la Comisión carece de coherencia, ya que en algunos pasajes la Comisión parece argumentar que el Reino de los Países Bajos es responsable directo, con arreglo al Derecho de la Unión, de los actos de las autoridades del PTU, como si fueran las suyas propias, y en otros pasajes subraya que el Reino de los Países Bajos no adoptó las «medidas adecuadas» para evitar la expedición incorrecta de certificados EUR.1 por parte de las autoridades aduaneras de Aruba y Curazao.
42. Estoy de acuerdo en que la Comisión no es clara a este respecto. Sin embargo, en mi opinión esta deficiencia no es sino un punto débil en la argumentación de la Comisión sobre el fondo del asunto, vinculada a la dificultad de definir con precisión la obligación legal concreta supuestamente incumplida por el Reino de los Países Bajos al no compensar el presupuesto de la Unión.
43. A mi parecer, esta falta de precisión jurídica no basta para calificar el recurso de incomprensible y, por tanto, de inadmisible. Me da la impresión de que el Reino de los Países Bajos ha podido entender la naturaleza y el alcance del incumplimiento que se le imputa, pues ha ejercitado efectivamente sus derechos de defensa respecto a dichas alegaciones. El objeto del recurso se ha expuesto con suficiente grado de detalle para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita. En consecuencia, considero que es preciso considerar admisible presente recurso.
A. Naturaleza exacta de la pretensión
44. La Comisión solicita que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 CE al no haber compensado la pérdida de una cierta cantidad de recursos propios que debió haber sido constatada y puesta a disposición del presupuesto de la Unión con arreglo a los artículos 2, 6, 10, 11 y 17 del Reglamento n.o 1552/89. Alega que esto habría sucedido si no se hubiesen expedido certificados de circulación de mercancías EUR.1 en contravención de las Decisiones relativas a los PTU. En particular, las disposiciones infringidas son: a) el artículo 101, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y el artículo 12, apartado 6, del anexo II de dicha Decisión, respecto a la importación de leche en polvo y arroz desde Curazao entre 1997 y 2000, y b) el artículo 35, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 2001 y el artículo 15, apartado 4, del anexo III de dicha Decisión, respecto a la importación de grañones y sémola de arroz desde Aruba entre 2002 y 2003.
45. En los puntos 33 a 46 de mis conclusiones presentadas simultáneamente en el asunto Comisión/Reino Unido he esbozado las dificultades que plantea la estructura en cascada o de «muñeca rusa» que presenta la pretensión de la Comisión. Sin embargo, tras descifrar el sentido de dicha pretensión en las citadas conclusiones, he sugerido que, por su naturaleza, el recurso realmente va dirigido a la declaración de que, mediante una presunta ilegalidad atribuible a un Estado miembro, se han dejado de compensar las pérdidas o perjuicios causados a los recursos propios de la Unión. La diferencia fundamental reside en el objeto del recurso, que no trata solamente de la declaración abstracta relativa a un incumplimiento continuado del Derecho de la Unión por un Estado miembro, sino, en realidad, de la solicitud de que se declare la ilegalidad y se cuantifiquen los perjuicios ocasionados por infracciones concretas del Derecho de la Unión en el pasado.
46. En los puntos 48 a 64 de las mismas conclusiones he expuesto que no aprecio ningún elemento en el tenor, en la finalidad y en la lógica general de los Tratados que impida, en principio, a la Comisión interponer tal recurso ante el Tribunal de Justicia como procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE. Sin embargo, también sugiero que, si la Comisión exige el pago de unos importes concretos y exactos de pérdidas presuntamente causadas por un Estado miembro mediante infracciones específicas del Derecho de la Unión, debe acreditar tanto dicha ilegalidad como las pérdidas atendiendo a los criterios y requisitos exigidos para la responsabilidad estatal (puntos 65 a 73). No puede «transponer» el régimen específico de los recursos propios a otro Estado miembro al que dicho régimen no le es aplicable en absoluto (puntos 74 a 84).
47. Todos estos argumentos son igualmente válidos en el presente asunto, al menos por lo que respecta a la situación de Curazao. Allí la presunta pérdida de recursos propios también se produjo en otro Estado miembro (véase la sección B). En cuanto a Aruba, la situación es algo diferente. Dado que la Comisión ha presentado este asunto como una infracción común presuntamente cometida por los Países Bajos en relación con ambos PTU, voy a tratar conjuntamente las dos situaciones. Sin embargo, para concluir esta sección deseo recalcar el hecho de que, con respecto a las importaciones desde Aruba, la pérdida de recursos propios se produjo directamente en el territorio de los Países Bajos (sección C).
B. Aplicación al caso de autos
48. La Comisión solicita que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de cooperación leal al no compensar las pérdidas de recursos propios que se habrían constatado y puesto a disposición del presupuesto de la Unión con arreglo al Reglamento n.o 1552/89 y al Reglamento n.o 1150/2000 si no se hubiesen expedido los certificados de circulación de mercancías EUR.1 en contravención de las correspondientes disposiciones de las Decisiones relativas a los PTU para las importaciones de leche en polvo y arroz desde Curazao entre 1997 y 2000 y de grañones y sémola de arroz desde Aruba entre 2002 y 2003.
49. Para comprobar si se ha producido un incumplimiento de la obligación de compensar las pérdidas, como alega la Comisión, es preciso aclarar en primer lugar si existe tal obligación: ¿exactamente qué obligación legal se supone que ha incumplido el Reino de los Países Bajos al no compensar al presupuesto de la Unión? En segundo lugar, para que se genere la responsabilidad del Estado por las pérdidas así ocasionadas a la Unión, la violación debe estar suficientemente caracterizada y debe existir un nexo causal entre dicha violación suficientemente caracterizada y el presunto daño producido por el que se reclama la compensación.
1. Ilegalidad (equivalente a una violación suficientemente caracterizada)
50. Con arreglo a las Decisiones relativas a los PTU (artículo 101, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y artículo 35, apartado 1, de la Decisión relativa a los PTU de 2001), los productos originarios de los PTU deben ser admitidos para su importación en la Unión con exención de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente. La condición de producto originario se ha de registrar en certificados EUR.1, conforme a lo dispuesto en el anexo II de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y en el anexo III de la Decisión relativa a los PTU de 2001.
51. En el curso del procedimiento precontencioso, el Reino de los Países Bajos reconoció que las autoridades aduaneras tanto de Curazao como de Aruba infringieron las disposiciones pertinentes relativas a los certificados EUR.1. Expidieron certificados para productos que no cumplían los requisitos antes mencionados. Por lo tanto, no se discute que las autoridades de Curazao y Aruba cometieron errores al expedir certificados EUR.1 contrarios a las Decisiones relativas a los PTU aplicables.
52. Y tampoco ha rebatido el Reino de los Países Bajos los importes reclamados por la Comisión (18 490 721,95 euros correspondientes a 18 192 641,95 euros por los certificados expedidos en Curazao y 298 080 euros por los expedidos en Aruba), que representan la suma total de los derechos de aduana que se habrían recaudado si no se hubiese concedido el régimen preferencial a los productos importados.
53. Por lo tanto, en el presente caso, a diferencia del asunto Comisión/Reino Unido (C‑391/17), el «incumplimiento original» no es controvertido. (7) Soy plenamente consciente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual «incumbe en todo caso al Tribunal de Justicia verificar si existe o no el incumplimiento imputado, incluso en caso de que el Estado miembro afectado no niegue ese incumplimiento». (8) Sin embargo, en mi opinión tal principio debe interpretarse razonablemente en el sentido de que se aplica al alcance y extensión de las obligaciones legales invocadas en el marco de un procedimiento por infracción, lo cual debe ser interpretado y valorado por el Tribunal de Justicia de forma independiente. Esto es difícilmente aplicable a hechos que no son controvertidos.
54. En el presente asunto, por tanto, la cuestión principal es la relativa a la fuente exacta de la obligación legal del Reino de los Países Bajos de compensar al presupuesto de la Unión en tal situación [letra a)] y si el incumplimiento de dicha obligación puede llegar a considerarse constitutivo de una violación suficientemente caracterizada [letra b)].
a) La obligación principal, cuyo incumplimiento debe demostrarse
55. La Comisión no alega que el incumplimiento de las Decisiones relativas a los PTU sean directamente imputables al Reino de los Países Bajos.Tal como he indicado al examinar la excepción de inadmisibilidad, (9) a pesar de cierta confusión a este respecto en sus observaciones escritas, al serle solicitada una aclaración expresa sobre este aspecto en la vista, la Comisión confirmó que el propósito de su recurso no era determinar a quién se le han de atribuir las infracciones de las Decisiones relativas a los PTU.
56. Por las razones expuestas en los puntos 91 a 97 de mis conclusiones paralelas presentadas en el asunto Comisión/Reino Unido, estoy dispuesto a admitir que, en cualquier caso, existe una responsabilidad general del Estado miembro que mantiene unas relaciones especiales con el PTU en cuestión en cuanto a la adopción de las medidas oportunas para prevenir y vigilar las infracciones del Derecho de la Unión que se puedan derivar del comportamiento (actos u omisiones) observado en el marco del régimen de asociación. Sin embargo, tal como he expuesto también en dichas conclusiones, partiendo de esa afirmación general aún queda un largo camino de argumentación antes de llegar (en su caso) a la conclusión de que automáticamente dicho Estado miembro resulta también responsable financiero de cualquier importe reclamado por la Comisión que debiera haber sido constatado y facilitado como recurso propio de la Unión en otro Estado miembro. ¿Significa esto también automáticamente que, en virtud del procedimiento del artículo 258 TFUE, la Comisión puede exigir el pago por cualquier presunta infracción de las Decisiones relativas a los PTU a los Estados miembros que mantienen relaciones especiales con el PTU, con independencia de la naturaleza de dicha infracción o del procedimiento de resolución de controversias establecido en el régimen de asociación correspondiente? ¿Exigiría entonces el Derecho de la Unión esencialmente el pleno restablecimiento de la administración directa por el Estado miembro que mantiene «relaciones especiales»?
57. De forma análoga al asunto Comisión/Reino Unido (C‑391/17), yo no creo que el Tribunal de Justicia deba ocuparse pormenorizadamente de este aspecto al analizar el presente asunto. Aun admitiendo, conforme al régimen general de responsabilidad del Estado por las pérdidas ocasionadas a la Unión, que la ilegalidad imputada consistiese en no disponer suficientes garantías y controles para prevenir la expedición de certificados ilegales por las autoridades del PTU, (10) atendiendo a los hechos y al contexto del presente asunto no acierto a comprender cómo podría calificarse de suficientemente caracterizada tal violación.
b) ¿Violación suficientemente caracterizada?
58. A diferencia del criterio objetivo aplicado para valorar las violaciones del Derecho de la Unión en el caso de un procedimiento por incumplimiento clásico, cuando se trata de una violación del Derecho de la Unión que pueda dar lugar a pérdidas de recursos propios que deba compensar un Estado miembro las exigencias son mayores. No toda ilegalidad da lugar automáticamente a responsabilidad. Debe haberse producido una violación suficientemente caracterizada para que se genere la obligación de compensar los perjuicios causados a la Unión por un Estado miembro.
59. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el examen que se ha de hacer para valorar si una violación está suficientemente caracterizada va en función de la facultad de apreciación. Si los Estados miembros gozan de tal facultad, una violación suficientemente caracterizada implica una inobservancia manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. (11)
60. Además, otros elementos que se deben tener en cuenta al valorar la «suficiente caracterización» de una violación del Derecho de la Unión son «el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o [de la Unión], el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución [de la Unión] hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho [de la Unión]». (12)
61. En el presente asunto adquieren especial relevancia tres elementos. El primero es el amplio margen de discrecionalidad de que goza el Reino de los Países Bajos para decidir sobre las medidas adecuadas para cumplir con la «obligación principal» conforme al principio de respeto de su orden y su identidad constitucionales. El segundo es la atribución de competencias y el marco institucional de las Decisiones relativas a los PTU, que directamente encomienda a las autoridades de los PTU las responsabilidades que se han de asumir en aplicación de dichas Decisiones. El tercero, quizá de especial importancia, es la incierta naturaleza del régimen de responsabilidad de un Estado miembro que mantiene especiales relaciones con uno o más PTU en el marco de las Decisiones relativas a los PTU y con respecto a los errores administrativos cometidos por las autoridades de los PTU.
62. En primer lugar, la Comisión, sin especificar las medidas que, en su opinión, debería haber adoptado el Reino de los Países Bajos, se remite a los artículos 51 y 52 del Estatuto del Reino de los Países Bajos. (13) El Gobierno neerlandés ha respondido que imputar a dicho Estado miembro la responsabilidad por los actos de las autoridades aduaneras de Aruba y Curazao sería contrario al artículo 4 TUE, apartado 2. (14)
63. Es cierto que las Decisiones relativas a los PTU reconocen expresamente la necesidad de respetar el marco constitucional de la relación entre los PTU y los Estados miembros con los que mantienen relaciones especiales. El mecanismo de asociación específico establecido en el sistema de las Decisiones relativas a los PTU pretende ser respetuoso con la asignación constitucional de competencias y responsabilidades entre los PTU y los Estados miembros, según se desprende, en particular, del considerando 12 y el artículo 10 de la Decisión relativa a los PTU de 1991 y se refleja también en los artículos 234 a 236 de la misma Decisión, así como en el artículo 7 de la Decisión relativa a los PTU de 2001. Dichas disposiciones demuestran que el legislador de la Unión deseaba lograr un equilibrio entre la necesidad de garantizar la efectividad de la asociación con los PTU, por un lado, y el respeto del particular y a menudo complejo orden constitucional de los Estados miembros y sus PTU, por otro (equilibrio que se halla en el núcleo de la cuarta parte del Tratado CE, dedicada al régimen de asociación con los PTU).
64. En segundo lugar, tal como ha señalado el Gobierno neerlandés en sus observaciones escritas, las Decisiones relativas a los PTU confieren expresamente unas competencias a las autoridades de los PTU que son diferentes de las de los Estados miembros, en particular en cuanto al mecanismo de asociación y las disposiciones específicas relativas a la cooperación administrativa. Las Decisiones relativas a los PTU reconocen competencias concretas a las autoridades de los PTU, tanto respecto al mecanismo de asociación general como al sistema específico de cooperación administrativa en la expedición de certificados EUR.1. (15) Además, el artículo 9 de la Decisión relativa a los PTU de 2001 reconoce expresamente el papel principal que desempeñan las autoridades de los PTU en la gestión cotidiana de la Decisión en materia mercantil y el papel secundario de los Estados miembros («en caso de necesidad»), y siempre «respetando las respectivas competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada uno de los socios».
65. No es fácil deducir de esto cómo, en el régimen específico de atribución de competencias, los errores de las autoridades aduaneras de un PTU pueden dar lugar automáticamente a una infracción de la obligación de cooperación leal por parte del Estado miembro afectado, si no se dan otras circunstancias, lo cual no parece suceder en el presente caso. De hecho, la Comisión no ha esgrimido ningún otro argumento, como puedan ser la desatención de advertencias, la falta de cooperación con la OLAF, la deficiente o nula vigilancia de actos ilícitos que el Estado miembro conocía o, dentro de lo razonable, debió haber conocido, o la falta de participación o colaboración en los mecanismos del procedimiento de asociación o en el sistema de cooperación administrativa.
66. En tercer lugar, y a lo que otorgo especial importancia, sigue siendo cierto que no existen (ni han existido nunca) obligaciones expresas en la Decisión relativa a los PTU que establezcan un régimen específico de responsabilidad de los Estados miembros por los actos de los PTU, ya sea en el contexto específico de la cooperación aduanera o con carácter general. De hecho, las dos partes en el presente procedimiento han llamado la atención del Tribunal de Justicia sobre los trabajos preparatorios de la Decisión relativa a los PTU de 2013, en que la Comisión había propuesto una disposición en este sentido (16) pero fue claramente rechazada en el procedimiento legislativo en el Consejo. Las declaraciones en relación con dicha propuesta de la Comisión, adjuntas a las actas del Consejo (tanto de la Comisión como de un grupo de Estados miembros) (17) dan fe de que la cuestión de la responsabilidad de los Estados miembros por los actos de sus PTU relativos a los errores administrativos de estos últimos difícilmente pueden considerarse un aspecto pacífico que se desprenda claramente de las distintas versiones de la Decisión relativa a los PTU.
67. A la vista de todas estas consideraciones, aun admitiendo que la obligación de cooperación leal se extendiese hasta el punto de generar la obligación de compensar a la Unión por las pérdidas ocasionadas por infracciones del Derecho de la Unión que haya cometido un PTU, a cargo del Estado miembro con el que dicho PTU mantiene relaciones especiales, al Reino de los Países Bajos no se le podría reprochar haber cometido una violación suficientemente caracterizada de la obligación de cooperación leal en el presente asunto.
2. Observación sobre el elemento temporal
68. El Reino de los Países Bajos también ha alegado en su defensa que, si se le considerase responsable de los errores cometidos por las autoridades aduaneras de Aruba y Curazao, se vulnerarían los principios de seguridad jurídica y de buena administración, ya que la Comisión no actuó en un plazo razonable. (18) La Comisión no investigó la situación hasta aproximadamente once años (respecto a Curazao) y siete años (respecto a Aruba) después de que la OLAF detectase las irregularidades.
69. En respuesta a este argumento, la Comisión alegó que las pérdidas de «recursos propios» no fueron definitivas hasta 2009, con la adopción de la Decisión REC y la sentencia del órgano jurisdiccional nacional. Por lo tanto, la responsabilidad del Reino de los Países Bajos no puede haber prescrito. En la vista, la Comisión insistió en que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las acciones por incumplimiento no están sujetas a plazos de prescripción. Además, señaló que no ha lugar a la aplicación analógica del artículo 73 bis del Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, (19) que establece un plazo de cinco años para ejercitar los derechos de crédito de la Unión frente a terceros y viceversa. Asimismo, la Comisión alega que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la recaudación de los recursos propios no está sujeta a prescripción. (20)
70. Puede resultar sorprendente que la referencia a la cuestión de los posibles plazos de prescripción aplicables se haga al final del examen del fondo del recurso. Sin embargo, dado que propongo que el Tribunal de Justicia desestime el presente recurso, al igual que en el asunto paralelo frente al Reino Unido sobre el fondo del asunto, no hay necesidad de analizar aparte la cuestión de la prescripción en esta fase. No obstante, deseo hacer referencia a esta cuestión para ilustrar un elemento diferente: las consecuencias del método del «tres en uno» elegido por la Comisión en estos dos asuntos, (21) que realmente hace difícil saber a qué plazos de prescripción, en su caso, está sujeta su acción.
71. En efecto, en su argumentación la Comisión ha importado elementos pertenecientes a la naturaleza específica del procedimiento de incumplimiento del artículo 258 TFUE (ausencia de plazos de prescripción para el ejercicio de la acción) (22) y a la aplicación del régimen específico de los recursos propios (ausencia de plazos de prescripción para el ejercicio de las acciones de recuperación), (23) y afirma que son aplicables a un recurso que, en último término, se basa en la determinación de una obligación de compensar pérdidas, obviando que las acciones de responsabilidad del Estado generalmente están sujetas a prescripción. (24)
C. Observación final sobre el caso de Aruba
72. Por último, a lo largo de todo el procedimiento, la Comisión ha alegado que existe una infracción común del Derecho de la Unión derivada de la incorrecta expedición de certificados EUR.1 en Aruba y en Curazao.
73. Sin embargo, respecto a la situación de Aruba procede señalar que los certificados EUR.1 fueron presentados y aceptados conforme a los procedimientos aduaneros seguidos por los Países Bajos. Las autoridades aduaneras neerlandesas trataron de recaudar los derechos de aduana remitiendo un requerimiento de pago al importador, pero este impugnó con éxito dicho requerimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, que resolvieron con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero.
74. No obstante, procede recordar que, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Dinamarca, la aplicación del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero no obsta a la obligación del Estado miembro de constatar y poner a disposición los fondos que correspondan a los recursos propios de la Unión y que no hayan sido recaudados de los importadores privados. En efecto, los Estados miembros deben constatar los recursos propios de la Unión tan pronto como sus autoridades aduaneras estén en condiciones de calcular el importe de los derechos derivados de una deuda aduanera y de determinar el deudor, con independencia de si se cumplen o no los criterios para la aplicación del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero. Solo si se cumplen las condiciones del artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o 1552/89 (fuerza mayor o razones ajenas a la responsabilidad del Estado miembro que hacen imposible proceder al cobro) se permite al Estado miembro exonerarse de tal obligación. (25)
75. Sin embargo, tal como correctamente ha señalado el Reino de los Países Bajos en sus observaciones escritas, la Comisión no ha alegado una infracción directa del Reglamento relativo a los recursos propios que sea imputable a las autoridades aduaneras de los Países Bajos, por no recuperar los derechos de aduana devengados por la importación en el territorio de los Países Bajos. Así pues, la Comisión no ha aportado información alguna que aclare si en el presente caso se daban las condiciones previstas en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o 1552/89, en su versión modificada. Por el contrario, la Comisión ha elegido una fundamentación diferente.
76. Por lo tanto, al no haber solicitado la Comisión tal declaración y, en cualquier caso, al no estar el Tribunal de Justicia en condiciones de resolver al respecto debido a la falta de pruebas, propongo que se declare infundado el recurso de la Comisión también con respecto a la situación de Aruba.
VI. Costas
77. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Habida cuenta de que Reino de los Países Bajos ha solicitado que se condene en costas a la Comisión y de que esta ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarla en costas.
78. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que hayan intervenido en el procedimiento cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, el Reino Unido ha de cargar con sus propias costas.
VII. Conclusión
79. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la Comisión Europea.
3) Condene al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a cargar con sus propias costas.