CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 6 februarie 2019(1)
Cauza C‑395/17
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Țărilor de Jos
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Resurse proprii – Decizia 91/482/CEE – Decizia 2001/822/CE – Asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări la Uniunea Europeană – Importuri de lapte praf și de orez din Curaçao și de crupe din Aruba – Certificate EUR.1 emise incorect de autoritățile vamale ale unei țări sau ale unui teritoriu de peste mări – Taxe vamale nepercepute de către statul membru de import – Răspundere financiară a statului membru cu care o TTPM are relații speciale – Compensație pentru pierderea de resurse proprii ale Uniunii Europene suferită în alt stat membru”
I. Introducere
1. Comisia Europeană solicită constatarea faptului că Regatul Țărilor de Jos nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 5 CE la data faptelor. Comisia susține că acest fapt este consecința neîndeplinirii obligației de a compensa pierderea de resurse proprii care ar fi trebuit să fie puse la dispoziția bugetului Uniunii. Pierderea respectivă s‑a produs ca urmare a emiterii unor certificate de circulație a mărfurilor EUR.1 cu încălcarea dispozițiilor Deciziilor privind țările și teritoriile de peste mări (TTPM)(2) de către autoritățile vamale din Curaçao și din Aruba, două TTPM ale Regatului Țărilor de Jos. Comisia consideră că, în temeiul dreptului Uniunii, Regatul Țărilor de Jos este răspunzător pentru pierderea de resurse proprii cauzată de respectivele TTPM. Aceasta susține că obligația de cooperare loială impune unui stat membru să se asigure că taxele vamale nepercepute (inclusiv dobânda acumulată) sunt puse la dispoziția bugetului Uniunii de către statul membru respectiv.
2. Fundamentul argumentației înaintate de Comisie în prezenta cauză este identic cu susținerile formulate de Comisie într‑o cauză paralelă, respectiv C‑391/17, Comisia/Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, în care vom prezenta concluzii în paralel cu cele din prezenta cauză. Poate Comisia, prin procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor reglementată la articolul 258 TFUE, să solicite să se constate că un stat membru a încălcat obligația de cooperare loială pentru că nu a compensat pierderea suferită de bugetul Uniunii, solicitând astfel, în fapt, o declarare a nelegalității și, în același timp, o evaluare a prejudiciului care trebuie reparat? În caz afirmativ, ce elemente trebuie demonstrate pentru admiterea acțiunii?
3. Prezenta cauză diferă de acțiunea împotriva Regatului Unit în ceea ce privește diversele neîndepliniri ale obligațiilor invocate: nu numai că pretinsele încălcări imputate Regatului Țărilor de Jos sunt în fapt diferite, ci privesc, de asemenea, alte dispoziții ale Deciziilor privind TTPM în cauză. Principala diferență este că Regatul Țărilor de Jos nu contestă afirmația potrivit căreia autoritățile vamale din Curaçao și Aruba au emis efectiv certificatele EUR. 1 cu încălcarea dispozițiilor din Deciziile privind TTPM. În schimb, contestă că poate să răspundă financiar în temeiul legislației Uniunii pentru astfel de încălcări.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
4. Dispozițiile relevante din sistemul privind resursele proprii aplicabile la data faptelor sunt identice cu cele redate la punctele 4-10 din Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Regatul Unit.
5. În ceea ce privește Deciziile privind TTPM, importurilor din Curaçao și din Aruba li se aplicau instrumente legislative diferite.
6. Decizia privind TTPM din 1991 era aplicabilă situației de fapt referitoare la importurile din Curaçao în perioada cuprinsă între 1997 și 2000.
7. În conformitate cu articolul 101 alineatul (1) din Decizia privind TTPM din 1991, „[p]rodusele originare din TTPM se importă în Uniune fără plata de taxe vamale și de taxe cu efect echivalent” [traducere neoficială].
8. Articolul 1 din anexa II la Decizia privind TTPM din 1991 privind definiția noțiunii „produse originare” și metodele de cooperare administrativă prevede că „pentru aplicarea dispozițiilor privind cooperare comercială din decizie, un produs este considerat produs originar din TTPM, din Comunitate sau din statele ACP în cazul în care a fost fie obținut integral, fie suficient prelucrat sau transformat pe teritoriul acestora” [traducere neoficială].
9. Prevederile relevante, de la articolul 12 alineatele (1), (2), (6) și (8) din anexa II la Decizia privind TTPM din 1991 au următorul cuprins:
„(1) Dovada caracterului originar al produselor, în sensul prezentei anexe, se face cu un certificat de circulație a mărfurilor EUR.1, al cărui model este prevăzut în anexa 4 la această anexă.
(2) Certificatul de circulație a mărfurilor EUR.1 se poate elibera numai în cazul în care poate servi ca document justificativ pentru aplicarea prezentei decizii.
[…]
(6) Certificatul de circulație a mărfurilor EUR.1 se eliberează de către autoritățile vamale ale țării sau ale teritoriului exportator dacă mărfurile pot fi considerate «produse originare» în sensul prezentei anexe.
[…]
(8) Autorităților vamale din statul exportator le revine răspunderea de a se asigura că formularele menționate la alineatul (1) sunt completate în mod corespunzător. Acestea verifică în special dacă spațiul rezervat pentru denumirea produselor a fost completat astfel încât să excludă posibilitatea oricărei adăugiri frauduloase. […]” [traducere neoficială]
10. În schimb, importului de crupe și de „griș de orez” din Aruba în perioada cuprinsă între 2002 și 2003 îi era aplicabilă Decizia privind TTPM din 2001.
11. Articolul 35 din Decizia privind TTPM din 2001 are următorul cuprins:
„(1) Produsele originare din TTPM se importă în Comunitate fără plata drepturilor de import.
(2) Noțiunea de produse originare și metodele de cooperare administrativă aferente sunt menționate în anexa III.”
12. În conformitate cu articolul 2 din anexa III la Decizia privind TTPM din 2001 privind definiția „produselor originare” și metodele de cooperare administrativă:
„(1) Pentru aplicarea dispozițiilor privind cooperarea comercială din decizie, următoarele produse se consideră produse originare din TTPM:
(a) produsele obținute integral în TTPM în sensul articolului 3 din prezenta anexă;
(b) produsele obținute în TTPM și care conțin materiale care nu au fost obținute integral în acestea, cu condiția ca materialele respective să fi făcut obiectul în TTPM a unor prelucrări sau transformări suficiente în sensul articolului 4 din prezenta anexă.
(2) Pentru aplicarea alineatului (1), teritoriile din TTPM se consideră teritoriu unic.
[…]”
13. Articolul 15 din anexa III la Decizia privind TTPM din 2001 prevede:
„(1) Certificatul de circulație a mărfurilor EUR.1 se eliberează de către autoritățile vamale din țara exportatoare la cererea scrisă a exportatorului sau, sub responsabilitatea acestuia, a reprezentantului său autorizat.
[…]
(4) Certificatul de circulație a mărfurilor EUR.1 se eliberează de către autoritățile vamale ale TTPM exportator în cazul în care produsele respective pot fi considerate produse originare dintr‑o TTPM, din Comunitate sau dintr‑un stat ACP și îndeplinesc celelalte condiții prevăzute în prezenta anexă.
[…]”
B. Dreptul Țărilor de Jos
14. În conformitate cu articolul 51 din Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Carta Regatului Țărilor de Jos):
„1. În cazul în care un organ din Aruba, din Curaçao sau din Sint‑Maarten nu își îndeplinește sau își îndeplinește în mod necorespunzător obligațiile prevăzute de prezenta Cartă, de un instrument internațional, de un Decret Regal sau de un act administrativ general al Regatului, măsurile necesare se pot stabili prin Decret Regal, cu menționarea temeiului juridic și a motivelor pe care se întemeiază.
2. Această chestiune va fi reglementată pentru Țările de Jos, în cazul în care este necesar, prin Constituția Regatului.”
15. Articolul 52 din Carta Regatului Țărilor de Jos are următorul cuprins: „Cu acordul Regelui, printr‑un regulament național, se pot conferi Regelui în calitate de șef al Regatului și guvernatorului în calitate de organ al Regatului competențe în ceea ce privește chestiuni de stat.”
III. Istoricul cauzei și procedura precontencioasă
A. Istoricul cauzei
1. Certificatele EUR.1 eliberate în Curaçao
16. Curaçao este una dintre „țările și teritoriile de peste mări ale Regatului Țărilor de Jos” enumerate în anexa II la Tratatul CE căreia i se aplică dispozițiile din partea a patra din tratat. La data faptelor din litigiul principal, acestui teritoriu i se aplica de asemenea Decizia privind TTPM din 1991.
17. În luna septembrie a anului 2000, în temeiul articolului 26 alineatul (6) din anexa II la Decizia privind TTPM din 1991 și în colaborare cu autoritățile vamale din Țările de Jos și din Germania, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a efectuat o misiune în Curaçao. Rezultatele au arătat că, în perioada 1997-1999, autoritățile vamale din Curaçao au emis 109 certificate EUR.1 pentru lapte praf și pentru orez, în pofida faptului că produsele în cauză nu îndeplineau cerințele necesare pentru obținerea caracterului originar preferențial. Atât raportul de misiune al OLAF, publicat la 24 octombrie 2000, cât și Secția „Origine” a Comitetului Codului Vamal au constatat că, în Curaçao, laptele praf originar din Uniunea Europeană sau din țări terțe a fost amestecat cu orez provenind din Suriname sau Guyana. Potrivit raportului, activitățile de „amestecare” efectuate în Curaçao nu confereau produsului final statutul de „produs originar” pentru a beneficia de regulile privind originea.
18. De asemenea, Comisia arată că produsele în cauză au fost ulterior importate în Țările de Jos și în Germania fără aplicarea de taxe vamale, iar autorităților din aceste două state membre li s‑a solicitat să procedeze la recuperarea ulterioară a taxelor vamale care nu au fost colectate deoarece s‑a acordat un tratament preferențial în mod incorect.
19. În luna iulie a anului 2005, Regatul Țărilor de Jos a pus la dispoziție suma de 778 510,54 euro, corespunzătoare sumei care nu a putut fi recuperată ca urmare a faptului că aceste creanțe erau prescrise, plus dobânzi. Comisia consideră că Țările de Jos și‑au îndeplinit obligațiile cu privire la aceste sume.
20. În conformitate cu documentele obținute în urma anchetelor efectuate de OLAF, Comisia a calculat că taxele vamale necolectate aferente importurilor în Germania între 20 februarie 1997 și 22 februarie 2000 se ridică la 18 192 641,95 euro. Autoritățile germane au putut constata doar o mică parte din suma totală (4 838 383 de euro) și au statuat că restul sumei s‑a prescris.
21. La 19 mai 2009, Comisia a adoptat o decizie în Cauza REC 04/07. Această decizie a fost emisă ca urmare a cererii formulate de Germania prin care a solicitat Comisiei să decidă cu privire la un caz particular. Cazul se referea la importul unui produs constând dintr‑un amestec de lapte praf și de orez provenind din Curaçao, efectuat de o societate germană în perioada cuprinsă între ianuarie 1999 și aprilie 2000. La 20 decembrie 2006, având în vedere constatările OLAF din anul 2000 și după o serie de acțiuni, autoritățile germane au anunțat societatea că datorează taxe vamale. Societatea a solicitat să fie scutită de plata taxelor respective în temeiul articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal(3). În decizia adoptată, Comisia afirmă, în lumina raportului OLAF, că autoritățile vamale din Antilele Neerlandeze cunoșteau sau ar fi trebuit să cunoască faptul că produsul nu îndeplinea condițiile pentru a beneficia de tratament preferențial. Întrucât eroarea a fost comisă de autoritățile vamale și nu ar fi putut fi detectată în mod rezonabil de către un operator de bună‑credință, Comisia a decis că înscrierea ulterioară în evidența contabilă a taxelor la import nu era justificată în acest caz. Mai mult, prin decizia respectivă s‑a aprobat neînscrierea ulterioară a taxelor în evidența contabilă, în situații care presupun elemente comparabile de fapt și de drept.
22. Prin scrisoarea din 27 ianuarie 2012, Comisia a precizat că Regatul Țărilor de Jos este răspunzător pentru eroarea săvârșită de autoritățile vamale din Curaçao. Prin urmare, Comisia a solicitat Țărilor de Jos să plătească o compensație bugetului Uniunii Europene pentru această pierdere de resurse proprii, în sumă de 18 192 641,95 euro, cel mai târziu la 20 martie 2012, pentru a preveni acumularea de dobânzi de întârziere la plată (în temeiul articolului 11 din Regulamentul nr. 1150/2000).
23. După două scrisori de atenționare din 12 iunie 2012 și 21 ianuarie 2013, Regatul Țărilor de Jos a răspuns la 14 iunie 2013, exprimându‑și dezacordul cu poziția juridică a Comisiei și negând orice răspundere financiară.
2. Certificatele EUR.1 eliberate în Aruba
24. Aruba este de asemenea una dintre TTPM ale Regatului Țărilor de Jos enumerate în anexa II la Tratatul CE cărora li se aplică partea a patra din tratatul respectiv. La data faptelor din litigiul principal, Decizia privind TTPM din 2001 se aplica și acestui teritoriu.
25. În perioada cuprinsă între 4 august 2002 și 18 iunie 2003, au fost prezentate 1 929 de declarații de import împreună cu certificatele EUR.1 în vederea punerii în liberă circulație în Țările de Jos a unor produse declarate ca transporturi de crupe și de griș de orez originare din Aruba.
26. După efectuarea unei anchete, OLAF a informat autoritățile din Țările de Jos, la 23 decembrie 2004, că autoritățile din Aruba au eliberat certificate de origine EUR.1 pentru produse care nu îndeplineau condițiile necesare pentru a se califica drept produse de origine preferențială. Acest lucru era urmarea faptului că prelucrarea mărfurilor în discuție a fost insuficientă pentru a le conferi statutul de mărfuri originare din Aruba.
27. La 1 august 2005, autoritățile din Țările de Jos au transmis importatorului o somație de plată pentru suma de 298 080 de euro. Importatorul a contestat somația respectivă în fața instanțelor naționale. Rechtbank Haarlem (Tribunalul din Haarlem, Țările de Jos) a statuat că, chiar dacă produsele nu au dobândit statutul de produse originare din Aruba, cererea importatorului formulată în temeiul articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal ar trebui admisă. Autoritățile din Țările de Jos au comunicat această hotărâre Comisiei în anul 2010 în conformitate cu articolul 870 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 2454/93 al Comisiei(4).
28. Prin scrisoarea din 31 mai 2012, Comisia a considerat că Regatul Țărilor de Jos era răspunzător din punct de vedere financiar pentru erorile comise de către autoritățile vamale din Aruba. Aceasta a solicitat ca statul membru respectiv să pună la dispoziție suma echivalentă de 298 080 de euro nu mai târziu de 20 iulie 2012.
29. La cele două scrisori de atenționare din 5 octombrie 2012 și 9 aprilie 2013, Regatul Țărilor de Jos a răspuns la 14 iunie 2013. Acesta a contestat poziția juridică a Comisiei și a negat orice răspundere financiară.
B. Procedura precontencioasă
30. Considerând că Regatul Țărilor de Jos nu a respectat obligațiile care îi reveneau în temeiul tratatului, la 21 noiembrie 2013 Comisia a emis o scrisoare de punere în întârziere.
31. Regatul Țărilor de Jos a răspuns la 20 februarie 2014. În răspunsul său, acesta nu a contestat situația de fapt în discuție. Totuși, acesta a negat orice răspundere financiară pentru consecințele erorilor administrative comise de autoritățile vamale din Aruba și din Curaçao.
32. La 17 octombrie 2014, Comisia a comunicat Regatului Țărilor de Jos un aviz motivat în care și‑a menținut poziția exprimată în scrisoarea de punere în întârziere. Perioada acordată pentru a lua măsurile necesare conformării cu respectivul aviz motivat s‑a încheiat la 17 decembrie 2014. Cererea formulată de Regatul Țărilor de Jos de prelungire a acestui termen până în luna ianuarie a anului 2015 a fost respinsă de Comisie prin scrisoarea din 22 decembrie 2014.
33. În scrisoarea din 19 noiembrie 2015, Regatul Țărilor de Jos a răspuns la avizul motivat în sensul că neagă orice răspundere financiară.
34. Întrucât Regatul Țărilor de Jos nu a pus la dispoziția bugetului Uniunii suma de 18 490 721,95 euro plus dobânzi, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
35. Prin cererea introductivă din 30 iunie 2017, Comisia Europeană solicită Curții:
– constatarea faptului că Regatul Țărilor de Jos nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 din Tratatul de instituire a Comunității Europene [devenit ulterior articolul 10 CE, în prezent articolul 4 alineatul (3) TUE], prin faptul că nu a compensat pierderea sumelor reprezentând resurse proprii care ar fi trebuit constatate și puse la dispoziția bugetului Uniunii în temeiul articolelor 2, 6, 10, 11 și 17 din [Regulamentul (CEE, Euratom) nr. 1552/89](5) […] dacă nu s‑ar fi emis niciun certificat de circulație a mărfurilor EUR.1 cu încălcarea articolului 101 alineatul (1) din Decizia 91/482 a Consiliului și a articolului 12 alineatul (6) din anexa II la această decizie pentru importul de lapte praf și de orez din Curaçao în perioada 1997-2000, respectiv a articolului 35 alineatul (1) din Decizia 2001/822 a Consiliului și a articolului 15 alineatul (4) din anexa III la această decizie pentru importul de crupe și de griș [din orez] din Aruba în perioada 2002-2003;
– obligarea Regatului Țărilor de Jos la plata cheltuielilor de judecată.
36. Regatul Țărilor de Jos solicită Curții:
– declararea inadmisibilității acțiunii;
– în subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
37. Prin Decizia președintelui Curții din 4 ianuarie 2018, a fost admisă cererea de intervenție a Regatului Unit în susținerea concluziilor Regatului Țărilor de Jos.
38. Atât Comisia, cât și guvernul Țărilor de Jos au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 2 octombrie 2018, la care a participat și Regatul Unit.
V. Analiză
39. Înainte de a examina temeinicia acțiunii, trebuie abordată excepția de inadmisibilitate ridicată de Regatul Țărilor de Jos.
40. Conform unei jurisprudențe constante, elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil din chiar textul cererii introductive. Cererea introductivă trebuie să permită statului membru și Curții să determine cu exactitate întinderea încălcării dreptului Uniunii imputate. Trebuie să permită statului respectiv să invoce în mod util mijloacele sale de apărare, iar Curții să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor(6).
41. În prezenta cauză, Regatul Țărilor de Jos contestă admisibilitatea acțiunii pentru motivul că nu îndeplinește cerințele enunțate. Acest stat membru subliniază în special că cererea introductivă a Comisiei nu este coerentă. Acest lucru este urmarea faptului că, la anumite puncte din acțiunea sa, Comisia pare să susțină că Regatul Țărilor de Jos este direct răspunzător în temeiul dreptului Uniunii pentru acțiunile autorităților TTPM, ca și când ar fi propriile autorități, în timp ce la alte puncte, Comisia evidențiază faptul că Regatul Țărilor de Jos nu a adoptat „măsuri corespunzătoare” pentru a evita emiterea în mod incorect a certificatelor EUR.1 de către autoritățile vamale din Aruba și din Curaçao.
42. Suntem de acord că argumentele Comisiei nu sunt clare în această privință. Cu toate acestea, în opinia noastră, deficiența respectivă este pur și simplu un punct slab al raționamentului Comisiei pe fondul cauzei, determinat de dificultatea de a articula cu precizie obligațiile legale specifice pe care Regatul Țărilor de Jos le‑ar fi încălcat prin faptul că nu a compensat bugetul Uniunii.
43. Cu toate acestea, nu suntem convinși că această lipsă de precizie juridică este suficientă pentru ca acțiunea să fie de neînțeles și, prin urmare, inadmisibilă. Avem impresia că Regatul Țărilor de Jos a fost în măsură să înțeleagă natura și amploarea pretinsei neîndepliniri a obligațiilor. Considerăm că și‑a exercitat în mod efectiv dreptul la apărare în legătură cu aceste susțineri. Obiectul acțiunii a fost identificat prin suficiente detalii, astfel încât Curtea nu se va pronunța ultra petita. În consecință, în opinia noastră, prezenta acțiune trebuie să fie declarată admisibilă.
A. Caracterul precis al cererii
44. Comisia solicită Curții să constate că Regatul Țărilor de Jos nu a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 CE. Aceasta susține că situația este urmarea faptului că Regatul Țărilor de Jos nu a compensat pierderea de resurse proprii, al căror cuantum trebuia constatat și pus la dispoziția bugetului Uniunii în temeiul articolelor 2, 6, 10, 11 și 17 din Regulamentul nr. 1552/89. Comisia susține că aceasta ar fi fost situația dacă certificatele de circulație a mărfurilor EUR.1 nu ar fi fost emise cu încălcarea Deciziilor privind TTPM. În special, dispozițiile încălcate sunt (a) articolul 101 alineatul (1) din Decizia privind TTPM din 1991 și articolul 12 alineatul (6) din anexa II la această decizie pentru importul de lapte praf și de orez provenind din Curaçao, în perioada 1997-2000, și (b) articolul 35 alineatul (1) din Decizia privind TTPM din 2001 și articolul 15 alineatul (4) din anexa III la această decizie pentru importul de crupe și de griș din orez provenind din Aruba, în perioada 2002-2003.
45. La punctele 33-46 din Concluziile noastre prezentate în paralel în cauza Comisia/Regatul Unit, am subliniat provocările pe care le presupune o asemenea cerere cu structură de tip „cascadă” sau de tip „Matrioșka” formulată de Comisie. Cu toate acestea, examinând cererea formulată de Comisie în concluziile menționate, am arătat că, în ceea ce privește natura sa, cererea este efectiv una de constatare a necompensării pierderilor/prejudiciului cauzate/cauzat resurselor proprii ale Uniunii prin pretinsa încălcare, imputabilă unui stat membru. Principala diferență este legată de obiectul acțiunii, care nu vizează doar o constatare abstractă legată de nerespectarea continuă de către un stat membru a dreptului Uniunii, ci și, în fapt, o cerere de constatare a încălcării și de determinare a cuantumului prejudiciului în ceea ce privește încălcările concrete ale dreptului Uniunii săvârșite în trecut.
46. La punctele 48-64 din aceleași concluzii, am arătat că, în opinia noastră, nimic din modul de redactare, din scopul și din economia generală a tratatelor nu ar trebui să împiedice, în principiu, Comisia să sesizeze Curtea cu o acțiune precum acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE. Am sugerat de asemenea că, în cazul în care Comisia solicită în mod specific repararea prejudiciului exact pretins creat de un stat membru prin încălcări specifice ale dreptului Uniunii, trebuie să demonstreze atât încălcarea respectivă, cât și cuantumul prejudiciului în cauză în conformitate cu criteriile și cu condițiile necesare pentru a atrage răspunderea statului (punctele 65-73). Aceasta nu poate să „transpună” regimul specific al resurselor proprii unui alt stat membru, căruia în mod evident nu îi este aplicabil acest standard (punctele 74-84).
47. Toate aceste elemente sunt de asemenea aplicabile în prezenta cauză, în special în ceea ce privește situația din Curaçao. Și în situația respectivă, presupusa pierdere de resurse proprii s‑a produs în alt stat membru (B). Situația din Aruba este oarecum diferită. Deoarece Comisia a pledat cauza de față ca fiind o acțiune comună prin care se solicită constatarea pretinsei încălcări comise de Țările de Jos în ceea ce privește ambele TTPM, vom examina împreună cele două situații. Cu toate acestea, ca o ultimă mențiune la prezenta secțiune, dorim să subliniem importanța faptului că, în ceea ce privește importurile din Aruba, pierderea de resurse proprii a fost suportată direct pe teritoriul Țărilor de Jos (C).
B. Aplicarea la cazul în speță
48. Comisia susține că Regatul Țărilor de Jos nu a respectat obligațiile care îi revin în temeiul principiului cooperării loiale. Acest lucru este urmarea faptului că acesta nu a compensat pierderile resurselor proprii care ar fi trebuit determinate și puse la dispoziția bugetului Uniunii, în conformitate cu Regulamentul nr. 1552/89 și cu Regulamentul nr. 1150/2000, dacă certificatele de circulație a mărfurilor EUR.1 nu ar fi fost emise cu încălcarea dispozițiilor relevante ale Deciziilor privind TTPM pentru importurile de lapte praf și de orez provenind din Curaçao, în perioada 1997-2000, și de crupe și de griș din orez provenind din Aruba, în perioada 2002-2003.
49. Pentru a stabili dacă a existat o încălcare a obligației de a compensa prejudiciul, astfel cum susține Comisia, este necesar să se analizeze în primul rând dacă o astfel de obligație de compensare există: care este exact obligația legală pe care Regatul Țărilor de Jos ar fi încălcat‑o prin faptul că nu a compensat bugetul Uniunii? În continuare, pentru a atrage răspunderea statului pentru pierderile cauzate astfel Uniunii Europene, încălcarea trebuie să fie suficient de gravă și trebuie să existe o legătură de cauzalitate între acea încălcare suficient de gravă și pretinsul prejudiciul produs, a cărui compensare a fost solicitată.
1. Nelegalitate (reprezentând o încălcare suficient de gravă)
50. În conformitate cu Deciziile privind TTPM [articolul 101 alineatul (1) din Decizia privind TTPM din 1991 și articolul 35 alineatul (1) din Decizia privind TTPM din 2001], produsele originare din TTPM se importă în Uniunea Europeană fără a fi supuse unor taxe vamale și unor taxe cu efect echivalent. Calitatea de produs originar trebuie să fie înregistrată în certificatele EUR.1 în conformitate cu prevederile anexei II la Decizia privind TTPM din 1991 și ale anexei III la Decizia privind TTPM din 2001.
51. În cursul procedurii precontencioase, Regatul Țărilor de Jos a recunoscut că autoritățile vamale din Curaçao și din Aruba nu au respectat dispozițiile relevante privind certificatele EUR.1. Acestea au emis certificate pentru produse care nu îndeplineau condițiile menționate mai sus. În consecință, nu se contestă faptul că autoritățile din Curaçao și din Aruba au săvârșit erori atunci când au eliberat certificatele EUR.1 cu încălcarea Deciziilor privind TTPM aplicabile.
52. Nici Regatul Țărilor de Jos nu a contestat sumele solicitate de către Comisie (18 490 721,95 euro, compusă din 18 192 641,95 euro pentru certificatele eliberate în Curaçao și din 298 080 de euro pentru certificatele eliberate în Aruba), ce reprezintă valoarea totală a taxelor vamale care ar fi fost percepute dacă bunurilor importate nu li s‑ar fi acordat statut preferențial.
53. Astfel, „încălcarea inițială”, în speță, spre deosebire de cauza C‑391/17, Comisia/Regatul Unit(7), nu este contestată. Suntem conștienți într‑adevăr de linia jurisprudențială a Curții care sugerează că „este în orice caz de competența Curții să constate dacă există sau nu există neîndeplinirea obligațiilor imputată, chiar dacă statul membru vizat nu contestă neîndeplinirea obligațiilor”(8). Cu toate acestea, o astfel de afirmație ar trebui să fie, în opinia noastră, interpretată în mod rezonabil ca aplicându‑se domeniului și întinderii obligațiilor legale invocate în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, iar acest lucru trebuie interpretat și apreciat de Curte în mod independent. O astfel de afirmație nu este aplicabilă faptelor necontestate.
54. Aspectul principal în prezenta cauză devine astfel înțelegerea sursei exacte a obligației legale a Regatului Țărilor de Jos de a compensa bugetul Uniunii într‑o astfel de situație (a) și dacă încălcarea acestei obligații ar putea fi considerată o încălcare suficient de gravă (b).
a) Principala obligație, a cărei nerespectare trebuie demonstrată
55. Comisia nu susține că încălcarea Deciziilor privind TTPM ar fi direct imputabilă Regatului Țărilor de Jos. Astfel cum am menționat cu ocazia examinării excepției de inadmisibilitate(9), în pofida unei oarecare confuzii cu privire la acest aspect în observațiile sale scrise, Comisia, atunci când i s‑a solicitat în mod explicit să clarifice acest lucru în ședință, a confirmat că obiectivul acțiunii formulate nu a fost acela de a stabili cui i se poate imputa neîndeplinirea obligațiilor care revin în temeiul Deciziilor privind TTPM.
56. Pentru motivele expuse la punctele 91-97 din Concluziile noastre prezentate în paralel în cauza Comisia/Regatul Unit, admitem că există într‑adevăr, în orice caz, o responsabilitate generală a unui stat membru care are relații speciale cu TTPM în cauză să ia toate măsurile necesare pentru a preveni și a urmări încălcările dreptului Uniunii care ar putea rezulta din comportamentul (reprezentat de acțiuni sau de inacțiuni) în contextul regimului de asociere. Totuși, astfel cum s‑a explicat de asemenea în concluziile respective, trebuie construită o argumentație solidă înainte de a se ajunge (dacă se ajunge) la concluzia că statul membru este în mod automat răspunzător pentru orice sumă care în opinia Comisiei ar fi trebuit constatată și pusă la dispoziție ca resurse proprii ale Uniunii Europene într‑un alt stat membru. În acest caz, rezultă în mod automat și faptul că, prin intermediul procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, Comisia poate solicita o plată pentru orice presupusă încălcare a Deciziilor privind TTPM de la statele membre care au relații speciale cu o TTPM, indiferent de natura încălcării și/sau de procedurile de soluționare a litigiilor prevăzute în regimurile de asociere respective? Ar urma apoi ca dreptul Uniunii să oblige în esență la reintroducerea pe deplin a administrării directe de către statul membru cu care are „relații speciale”?
57. În mod similar cu abordarea propusă în cauza C‑391/17, Comisia/Regatul Unit, considerăm că Curtea nu ar trebui să analizeze acest aspect în contextul prezentei cauze într‑un mod deosebit de detaliat. Chiar dacă s‑ar admite, în temeiul regimului general privind răspunderea statului pentru pierderile cauzate Uniunii, că încălcarea imputată ar consta în faptul că nu au fost puse în aplicare suficiente măsuri și controale care ar fi putut preveni emiterea de certificate nelegale de către autoritățile TTPM(10), pur și simplu nu putem înțelege cum, pe baza faptelor și a împrejurărilor din prezenta cauză, o astfel de încălcare ar putea fi considerată suficient de gravă.
b) Încălcarea este suficient de gravă?
58. Spre deosebire de criteriul obiectiv utilizat în aprecierea încălcării dreptului Uniunii în contextul unei acțiuni clasice în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, criteriul ce urmează a fi atins atunci când se evaluează încălcarea legislației Uniunii pretinsă a fi dat naștere la pierderea resurselor proprii care trebuie acoperite de un stat membru este mai ridicat. Nu orice încălcare dă naștere în mod automat unei răspunderi. Trebuie să existe o încălcare suficient de gravă pentru a da naștere unei obligații de a acoperi prejudiciul cauzat Uniunii Europene de către un stat membru.
59. Potrivit jurisprudenței Curții, existența unei încălcări suficient de grave depinde de „puterea de apreciere”. Atunci când statul membru este învestit cu putere de apreciere, o încălcare suficient de gravă presupune o nerespectare vădită și gravă de către statul membru în cauză a limitelor impuse acestei puteri(11).
60. În plus, alți factori care trebuie luați în considerare atunci când se evaluează caracterul „suficient de grav” al unei încălcări a dreptului Uniunii includ „gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, întinderea marjei de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale sau ale Uniunii, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației și al prejudiciului produs, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept ori împrejurarea că atitudinile adoptate de o instituție a Uniunii Europene au putut contribui la omiterea, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului Uniunii”(12).
61. Trei elemente sunt de o importanță deosebită sub acest aspect în cauză. Primul este marja largă de apreciere de care se bucură Regatul Țărilor de Jos atunci când decide cu privire la măsurile adecvate în scopul îndeplinirii „obligației principale” în lumina principiului respectării prevederilor constituției sale și a identității sale constituționale. Al doilea este alocarea competențelor și cadrul instituțional al Deciziilor privind TTPM, care încredințează în mod direct autorităților TTPM responsabilitățile privind aplicarea Deciziilor privind TTPM. Al treilea și poate unul deosebit de important este caracterul neclar al regimului privind răspunderea unui stat membru care are relații speciale cu o TTPM în contextul Deciziilor privind TTPM, cu privire la erorile administrative comise de autoritățile din TTPM.
62. În primul rând, Comisia, fără să indice în mod expres măsurile pe care, în opinia sa, Regatul Țărilor de Jos ar fi trebuit să le adopte, a invocat articolele 51 și 52 din Carta Regatului Țărilor de Jos(13). Guvernul Țărilor de Jos a răspuns că atragerea răspunderii acestui stat membru pentru actele autorităților vamale din Aruba și din Curaçao ar încălca articolul 4 alineatul (2) TUE(14).
63. Deciziile privind TTPM recunosc în mod expres nevoia de a respecta cadrul constituțional al legăturii dintre TTPM și statele membre cu care au relații speciale. Mecanismul de parteneriat specific cuprins în cadrul sistemului Deciziilor privind TTPM vizează respectarea alocării constituționale a competențelor și a responsabilităților între TTPM și statele membre, astfel cum rezultă în special din considerentul (12) și din articolul 10 din Decizia privind TTPM din 1991, și cum se reflectă în continuare în articolele 234-236 din decizia respectivă, precum și în articolul 7 din Decizia privind TTPM din 2001. Aceste dispoziții arată că legiuitorul Uniunii a dorit să găsească un echilibru între necesitatea de a asigura eficiența asocierii cu TTPM, pe de o parte, și respectarea dispozițiilor constituționale specifice și adesea destul de complexe ale statelor membre și ale TTPM ale acestora, pe de altă parte (aspect esențial al părții a patra din Tratatul CE, consacrat regimului de asociere cu TTPM).
64. În al doilea rând, astfel cum a susținut guvernul neerlandez în observațiile sale scrise, Deciziile privind TTPM prevăd competențe exprese pentru autoritățile TTPM, diferite de cele ale statelor membre, în special în cadrul mecanismului de parteneriat și al dispozițiilor specifice privind cooperarea administrativă. Deciziile privind TTPM recunosc competențele specifice ale autorităților TTPM, atât în ceea ce privește mecanismul de parteneriat general, cât și sistemul specific de cooperare administrativă în domeniul emiterii de certificate EUR.1(15). În plus, articolul 9 din Decizia privind TTPM din 2001 recunoaște în mod explicit rolul primordial al autorităților TTPM în gestionarea zilnică a deciziilor în domeniul comerțului și rolul subsidiar al statelor membre („după caz”) și întotdeauna „în conformitate cu competențele instituționale, juridice și financiare ale fiecărui partener”.
65. Este greu de dedus din aceasta modul în care, în contextul specific al repartizării competențelor, erorile autorităților vamale ale unei TTPM ar genera în mod automat și imediat o încălcare a obligației de cooperare loială din partea statului membru în cauză, în situația în care nu există alte elemente în acest sens, elemente care nu par a fi prezente în prezenta cauză. Într‑adevăr, Comisia nu a invocat niciun alt argument, cum ar fi ignorarea avertismentelor, necooperarea cu OLAF, nerespectarea sau lipsa de urmărire a actelor ilicite pe care statul membru respectiv le cunoștea sau ar fi trebuit să le cunoască în mod rezonabil, lipsa participării sau a colaborării în cadrul mecanismelor parteneriatului sau ale sistemului de cooperare administrativă.
66. În al treilea rând, și, în opinia noastră, foarte important, rămâne faptul că nu există (și nu a existat niciodată) o obligație explicită în Decizia privind TTPM prin care să se stabilească un regim specific de răspundere a statelor membre pentru actele TTPM, fie în contextul specific de cooperare vamală, fie în general. Într‑adevăr, ambele părți ale prezentei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor au atras atenția Curții asupra travaux préparatoires ale Deciziei privind TTPM din 2013, în care o astfel de dispoziție a fost propusă de Comisie(16), însă a fost respinsă în mod clar în cadrul procesului legislativ al Consiliului. Declarațiile anexate la procesul‑verbal întocmit de Consiliu cu privire la propunerea Comisiei – exprimate atât de Comisie, cât și de către un grup de state membre(17) – stau mărturie pentru faptul că răspunderea statelor membre pentru actele efectuate de TTPM proprii în ceea ce privește erorile administrative ale acestora din urmă ar putea fi cu greu considerate drept o chestiune certă care să rezulte cu claritate din diferitele versiuni ale Deciziei privind TTPM.
67. Având în vedere toate aceste elemente, chiar dacă ar trebui să se admită că principiul cooperării loiale ar putea fi extins până la nivelul unei obligații de despăgubire a Uniunii pentru pierderile cauzate de încălcări ale dreptului Uniunii săvârșite de o TTPM în sarcina statului membru cu care TTPM în cauză are relații speciale, nu i se poate reproșa Regatului Țărilor de Jos săvârșirea unei încălcări suficient de grave a obligației de cooperare loială în cazul de față.
2. O remarcă referitoare la elementul temporal
68. În memoriul său în apărare, Regatul Țărilor de Jos a susținut de asemenea că atragerea răspunderii sale pentru erorile comise de autoritățile vamale din Aruba și din Curaçao ar atrage după sine o încălcare a principiilor securității juridice și bunei administrări. Aceasta deoarece Comisia nu a acționat într‑un termen rezonabil(18). Comisia a examinat situația respectivă aproximativ la 11 ani (în ceea ce privește Curaçao) și la 7 ani (în ceea ce privește Aruba) după ce OLAF a constatat neregulile.
69. Ca răspuns la acest argument, Comisia a arătat că pierderile de „resurse proprii” nu au devenit definitive decât în anul 2009 prin adoptarea deciziei REC și a hotărârii pronunțate de o instanță națională. Prin urmare, răspunderea Regatului Țărilor de Jos nu ar trebui să fie prescrisă. În cadrul ședinței, Comisia a insistat asupra faptului că, potrivit jurisprudenței Curții, acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu sunt supuse niciunui termen de prescripție. În plus, în cursul ședinței, Comisia a precizat de asemenea că aplicarea prin analogie a articolului 73a din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002(19), care prevede un termen de prescripție de 5 ani pentru drepturile Uniunii Europene față de terți și viceversa, nu ar trebui admise. În plus, Comisia susține că, potrivit jurisprudenței Curții, nu există perioade de prescripție pentru colectarea resurselor proprii(20).
70. Ar putea părea surprinzător să se menționeze problema prescripției potențial aplicabile unei acțiuni la finalul examinării pe fond a acesteia. Totuși, întrucât sugerăm Curții să respingă prezenta acțiune, soluție pe fond propusă și în ceea ce privește cauza paralelă împotriva Regatului Unit, nu este necesară o dezbatere cu privire la prescripție separată în această etapă. Cu toate acestea, dorim să menționăm chestiunea respectivă pentru a ilustra un alt element: consecințele abordării „trei în unul” aleasă de Comisie pentru aceste două cauze(21), ceea ce de fapt face dificilă stabilirea termenelor de prescripție, dacă acestea există, aplicabile unei astfel de acțiuni.
71. Într‑adevăr, în raționamentul său, Comisia a încorporat elemente care aparțin caracterului specific al procedurii aplicabile neîndeplinirii obligațiilor conform articolului 258 TFUE (procedură pentru care nu se prevede un termen de prescripție)(22), precum și elemente caracteristice sistemului specific al resurselor proprii (pentru acțiunile în repararea prejudiciului nu se prevede un termen de prescripție)(23) și susține că acestea sunt aplicabile unei acțiuni care în cele din urmă se bazează pe constatarea unei obligații de reparare a prejudiciului, fără a ține cont de faptul că acțiunile privind răspunderea statului sunt, în general, supuse unor termene de prescripție(24).
C. Notă de încheiere la cazul Aruba
72. În sfârșit, pe parcursul derulării cauzei, Comisia a susținut că emiterea incorectă a certificatelor EUR.1 în Aruba și în Curaçao a determinat aceeași încălcare a dreptului Uniunii.
73. Cu toate acestea, în ceea ce privește situația din Aruba, trebuie subliniat că certificatele EUR.1 au fost prezentate și acceptate prin intermediul procedurilor vamale efectuate de autoritățile Țărilor de Jos. Autoritățile vamale din Țările de Jos au încercat să colecteze taxe vamale prin comunicarea unei somații de plată către importator. Cu toate acestea, importatorul a atacat această somație în fața instanțelor naționale, care au statuat în favoarea sa în temeiul articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal.
74. Cu toate acestea, trebuie reamintit faptul că, astfel cum rezultă din Hotărârea Curții în cauza Comisia/Danemarca, aplicarea articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal nu se opune obligației statelor membre de a constata și de a pune la dispoziție sumele care fac parte din resursele proprii ale Uniunii Europene care nu au fost colectate de la importatorii privați. Într‑adevăr, statele membre sunt obligate să constate sumele reprezentând resurse proprii ale Uniunii, de îndată ce autoritățile lor vamale sunt în măsură să calculeze valoarea taxelor care rezultă dintr‑o datorie vamală și să stabilească identitatea debitorului, indiferent dacă au fost îndeplinite sau nu criteriile pentru aplicarea articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal. Doar în cazul în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1552/89 (pentru motive de forță majoră sau pentru motive care nu pot fi imputate statului membru care a făcut sumele imposibil de recuperat) un stat membru este scutit de această obligație(25).
75. Cu toate acestea, astfel cum Regatul Țărilor de Jos a susținut în mod întemeiat în observațiile sale scrise, Comisia nu a invocat o încălcare directă a „regulamentului privind resursele proprii” imputabilă autorităților vamale din Țările de Jos întrucât nu au reușit să recupereze taxele vamale aferente importului pe teritoriul Țărilor de Jos. Prin urmare, Comisia nu a furnizat nicio informație care să stabilească dacă condițiile de la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1552/89, cu modificările ulterioare, au fost îndeplinite în speță. În schimb, Comisia a ales să pledeze pentru o argumentație diferită.
76. Astfel, întrucât o astfel de cerere de constatare nu a fost formulată de Comisie, și, în orice caz, întrucât Curtea nu ar fi în măsură să pronunțe o hotărâre în această privință ca urmare a lipsei probelor, propunem ca acțiunea Comisiei să fie declarată nefondată în ceea ce privește situația din Aruba.
VI. Cheltuieli de judecată
77. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Regatul Țărilor de Jos a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții. Prin urmare, Comisia trebuie să fie obligată să plătească cheltuielile de judecată.
78. În temeiul articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În conformitate cu aceste dispoziții, Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
79. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să dispună:
1) respingerea acțiunii;
2) obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată;
3) obligarea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord să suporte propriile cheltuieli de judecată.