OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 13 marca 2018 r.(1)
Sprawa C‑52/17
VTB Bank (Austria) AG
przy udziale:
Österreichische Finanzmarktaufsicht
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria)]
Pytanie prejudycjalne – Zbliżenie ustawodawstw – Nadzór nad instytucjami kredytowymi – Dyrektywa 2013/36/UE – Rozporządzenie (UE) nr 575/2013 – Rozporządzenie (UE) nr 468/14 – Uprawnienia nadzorcze i uprawnienia do nakładania sankcji – Limity dużych ekspozycji – Przepisy państwa członkowskiego przewidujące nałożenie odsetek w przypadku przekroczenia limitów dużych ekspozycji
1. Niniejsze odesłanie daje Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się po raz pierwszy (o ile się nie mylę) w przedmiocie niektórych aspektów procedury nadzoru wymogów ostrożnościowych, którym zdaniem prawodawcy Unii muszą zostać poddane instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne.
2. Przepisy regulujące tę kwestię są zawarte w dyrektywie 2013/36/UE(2) i w rozporządzeniu (UE) nr 575/2013(3). W tym kontekście spór zawisły przed sądami austriackimi zasadniczo dotyczy dwóch kwestii:
– po pierwsze, charakteru prawnego nałożenia odsetek na instytucje, które nie przestrzegają limitów ekspozycji na ryzyko określonych w rozporządzeniu CRR. W szczególności konieczne jest wyjaśnienie, czy chodzi o sankcję czy o środek administracyjny oraz jaką swobodę mają organy krajowe przy jego przyjmowaniu w sytuacjach takich jak rozpatrywana w niniejszej sprawie;
– po drugie, na jakich warunkach można przyjąć, że prowadzone jest postępowanie nadzorcze w celu zastosowania systemu przejściowego przewidzianego w rozporządzeniu (UE) nr 468/14(4) w przypadku zmiany kompetencji między Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) i krajowym organem nadzoru?
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2013/36
3. Motyw 2 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa powinna zawierać m.in. przepisy regulujące udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności, nabywanie znacznych pakietów akcji, korzystanie ze swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, uprawnienia organów nadzoru państwa członkowskiego pochodzenia i przyjmującego państwa członkowskiego w tym zakresie, a także przepisy regulujące poziom kapitału założycielskiego i przegląd nadzorczy w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Głównym celem i przedmiotem niniejszej dyrektywy jest koordynacja krajowych przepisów regulujących warunki dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych do działalności, metody zarządzania nimi oraz ramy nadzoru nad tymi instytucjami i firmami. Dyrektywy 2006/48/WE[(5)] i 2006/49/WE[(6)] zawierały również wymogi ostrożnościowe obowiązujące instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne. Wymogi te należy ująć w rozporządzeniu (UE) nr 575/2013, jako że wymogi te mają ścisły związek z funkcjonowaniem rynków finansowych pod względem wielkości aktywów posiadanych przez instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne. Niniejszą dyrektywę należy zatem interpretować wspólnie z rozporządzeniem (UE) nr 575/2013; niniejsza dyrektywa oraz to rozporządzenie powinny łącznie stanowić ramy prawne regulujące działalność bankową, ramy nadzoru oraz zasady ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych”.
4. Motyw 35 stanowi:
„W celu zapewnienia przestrzegania obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy i z rozporządzenia (UE) nr 575/2013 przez instytucje, przez tych, którzy sprawują faktyczną kontrolę nad działalnością instytucji oraz przez członków organu zarządzającego instytucji, oraz zapewnienia ich podobnego traktowania w całej Unii, należy zobowiązać państwa członkowskie do ustanowienia sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Sankcje administracyjne i inne środki administracyjne określone przez państwa członkowskie powinny zatem spełniać pewne podstawowe wymogi dotyczące ich zakresu podmiotowego, kryteriów, które należy uwzględnić przy ich stosowaniu, ich publikacji, kluczowych uprawnień do nakładania sankcji oraz wysokości administracyjnych sankcji finansowych”.
5. Motyw 41 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa powinna przewidywać sankcje administracyjne i inne środki administracyjne w celu zapewnienia możliwie najszerszego zakresu działań, jakie mogą być podejmowane w następstwie popełnienia naruszenia, i które mają zapobiegać dalszym naruszeniom, niezależnie od ich kwalifikacji jako sankcja administracyjna czy inny środek administracyjny na mocy prawa krajowego. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość wprowadzenia dodatkowych sankcji oprócz sankcji przewidzianych w niniejszej dyrektywie oraz ustalić wysokość finansowych sankcji administracyjnych na poziomie wyższym niż poziom przewidziany w niniejszej dyrektywie”.
6. Artykuł 64 („Uprawnienia nadzorcze i uprawnienia do nakładania sankcji”) stanowi:
„1. Właściwym organom przyznaje się wszelkie uprawnienia nadzorcze do interwencji w działalność instytucji, które to uprawnienia są niezbędne do wykonywania przez te organy ich funkcji, w tym w szczególności prawo do cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 18, uprawnienia wymagane zgodnie z art. 102 oraz uprawnienia określone w art. 104 i 105.
2. Właściwe organy wykonują swoje uprawnienia nadzorcze i uprawnienia do nakładania sankcji zgodnie z niniejszą dyrektywą i przepisami krajowymi, w dowolny z następujących sposobów:
a) bezpośrednio;
b) we współpracy z innymi organami;
c) na swoją odpowiedzialność, oddelegowując uprawnienia na rzecz tych organów;
d) przez złożenie wniosku do właściwych organów sądowych”.
7. Artykuł 65 („Sankcje administracyjne i inne środki administracyjne”) stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla uprawnień nadzorczych właściwych organów, o których mowa w art. 64, oraz prawa państw członkowskich do wprowadzania i nakładania sankcji karnych, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych odnoszących się do naruszeń przepisów krajowych transponujących niniejszą dyrektywę oraz rozporządzenia (UE) nr 575/2013 oraz podejmują wszelkie konieczne środki, by zapewnić wykonanie tych przepisów dotyczących sankcji. W przypadku podjęcia przez państwa członkowskie decyzji o niewprowadzaniu przepisów dotyczących sankcji administracyjnych w przypadku naruszeń, które podlegają krajowemu prawu karnemu, informują one Komisję o odpowiednich przepisach prawa karnego. Sankcje administracyjne i inne środki administracyjne muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
8. Artykuł 67 stanowi:
„1. Przepisy niniejszego artykułu stosuje się co najmniej we wszystkich następujących sytuacjach:
[…]
k) instytucja doprowadza do powstania ekspozycji przekraczającej limity określone w art. 395 rozporządzenia (UE) nr 575/2013;
[…]
2. Państwa członkowskie zapewniają, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, istnieje możliwość stosowania sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych, które obejmują co najmniej:
[…]
g) administracyjne sankcje finansowe w maksymalnej wysokości równej dwukrotności kwoty korzyści uzyskanych lub strat unikniętych w wyniku naruszenia, w przypadku gdy możliwe jest ustalenie kwoty uzyskanych korzyści lub unikniętych strat.
[…]”
2. Rozporządzenie nr 575/2013
9. Motyw 5 stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie oraz dyrektywa 2013/36/UE powinny łącznie stanowić ramy prawne regulujące warunki dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych […] do działalności, ramy nadzoru nad nimi oraz obowiązujące je normy ostrożnościowe. Niniejsze rozporządzenie należy zatem interpretować łącznie ze wspomnianą dyrektywą”.
10. Motyw 9 stanowi:
„Z uwagi na pewność prawa oraz potrzebę zapewnienia równych warunków działania w Unii jednolity zestaw regulacji dla wszystkich uczestników rynku jest jednym z kluczowych elementów dla funkcjonowania rynku wewnętrznego. Aby unikać zakłóceń rynkowych i arbitrażu regulacyjnego, minimalne wymogi ostrożnościowe powinny zatem zapewniać maksymalną harmonizację […]”.
11. Zgodnie z art. 2:
„W celu zapewnienia zgodności z niniejszym rozporządzeniem właściwe organy mają uprawnienia przewidziane w dyrektywie 2013/36/UE i przestrzegają ustanowionych w niej procedur”.
12. Zgodnie z brzmieniem art. 395:
„1. Instytucja nie przyjmuje na siebie ekspozycji wobec klienta lub grupy powiązanych klientów, której wartość po uwzględnieniu skutku ograniczenia ryzyka kredytowego zgodnie z art. 399–403 przekracza 25% wartości jej uznanego kapitału. Jeżeli taki klient jest instytucją lub jeżeli do grupy powiązanych klientów należy co najmniej jedna instytucja, wartość ta nie przekracza 25% wartości uznanego kapitału instytucji lub kwoty 150 mln EUR, w zależności od tego, która z tych wartości jest wyższa, pod warunkiem że suma wartości ekspozycji wobec wszystkich powiązanych klientów niebędących instytucjami, po uwzględnieniu skutku ograniczenia ryzyka kredytowego zgodnie z art. 399–403, nie przekracza 25% wartości uznanego kapitału instytucji.
Jeżeli kwota 150 mln EUR jest wyższa niż 25% wartości uznanego kapitału instytucji, wartość ekspozycji po uwzględnieniu skutku ograniczenia ryzyka kredytowego zgodnie z art. 399–403 nie przekracza limitu, który jest racjonalny w świetle uznanego kapitału instytucji. Instytucja określa ten limit zgodnie z zasadami i procedurami, o których mowa w art. 81 dyrektywy 2013/36/UE, w celu uwzględnienia i kontroli ryzyka koncentracji. Limit ten nie przekracza 100% wartości uznanego kapitału instytucji.
Właściwe organy mogą ustalić limit niższy niż 150 mln EUR, o czym informują EUNB [Europejski Urząd Nadzoru Bankowego] i Komisję.
[…]
5. Limity określone w niniejszym artykule można przekraczać w przypadku ekspozycji zaliczonych do portfela handlowego instytucji, jeżeli są spełnione poniższe warunki:
a) wartość ekspozycji zaliczonej do portfela niehandlowego wobec danego klienta lub danej grupy powiązanych klientów nie przekracza limitu określonego w ust. 1, przy czym limit ten oblicza się na podstawie wartości uznanego kapitału, w związku z czym nadwyżka jest w całości zaliczona do portfela handlowego;
b) instytucja spełnia dodatkowy wymóg w zakresie funduszy własnych dotyczący nadwyżki w stosunku do limitu określonego w ust. 1, który oblicza się zgodnie z art. 397 i 398;
c) jeżeli upłynął okres maksymalnie 10 dni od dnia wystąpienia nadwyżki, wartość ekspozycji zaliczonej do portfela handlowego wobec danego klienta lub danej grupy powiązanych klientów nie przekracza 500% wartości uznanego kapitału instytucji;
d) suma wartości wszystkich nadwyżek, które utrzymują się dłużej niż 10 dni, nie przekracza 600% wartości uznanego kapitału instytucji.
Po każdym przypadku przekroczenia limitu instytucja niezwłocznie zgłasza właściwym organom wysokość nadwyżki i nazwę danego klienta oraz, w odpowiednich przypadkach, nazwę grupy powiązanych klientów.
[…]”.
13. Artykuł 396 ust. 1 stanowi:
„Jeżeli w wyjątkowych przypadkach wartość ekspozycji przekracza limit określony w art. 395 ust. 1, instytucja niezwłocznie zgłasza tę wartość ekspozycji właściwym organom, które w uzasadnionych okolicznościach mogą przyznać instytucji ograniczony czas na dostosowanie się do tego limitu.
[…]”.
3. Rozporządzenie nr 1024/2013(7)
14. Artykuł 33 ust. 2 stanowi:
„EBC podejmie zadania powierzone mu na mocy niniejszego rozporządzenia w dniu 4 listopada 2014 r., z zastrzeżeniem ustaleń wykonawczych i środków wykonawczych określonych w niniejszym ustępie.
[…]”.
4. Rozporządzenie nr 468/14
15. Artykuł 2 zawiera następujące definicje:
„[…]
24) »procedura nadzorcza EBC« oznacza wszelkie działania EBC zmierzające do wydania decyzji nadzorczej EBC, w tym wspólne procedury i nakładanie administracyjnych sankcji finansowych. […];
25) »procedura nadzorcza właściwych organów krajowych« oznacza wszelkie działania właściwych organów krajowych zmierzające do wydania decyzji nadzorczej właściwych organów krajowych, skierowanej do jednego lub większej liczby nadzorowanych podmiotów, nadzorowanych grup albo do jednej lub większej liczby innych osób, w tym nakładanie sankcji administracyjnych;
[…]”.
16. Artykuł 48 („Procedury w toku”) stanowi:
„1. Jeżeli ma nastąpić zmiana kompetencji pomiędzy EBC a właściwym organem krajowym, organ, którego kompetencje nadzorcze mają ulec zakończeniu (zwany dalej »organem przekazującym kompetencje«) informuje organ, który ma przejąć kompetencje (zwany dalej »organem przejmującym nadzór«) o wszelkich procedurach nadzorczych formalnie wszczętych, które wymagają wydania decyzji. Organ przekazujący kompetencje podaje te informacje natychmiast po uzyskaniu wiadomości o mającej nastąpić zmianie kompetencji. Organ przekazujący kompetencje uaktualnia te informacje na bieżąco, co do zasady raz na miesiąc, gdy zajdzie potrzeba przekazania nowych informacji dotyczących procedury nadzorczej. Organ przejmujący nadzór może, w odpowiednio uzasadnionych przypadkach, zezwolić na składanie sprawozdania z mniejszą częstotliwością. Dla celów art. 48 i 49 procedura nadzorcza oznacza procedurę nadzorczą EBC lub procedurę nadzorczą właściwego organu krajowego.
Przed zmianą kompetencji organ przekazujący kompetencje skontaktuje się z organem przejmującym nadzór bez zbędnej zwłoki po formalnym wszczęciu jakiejkolwiek nowej procedury nadzorczej wymagającej zakończenia w formie decyzji.
[…]
3. Jeżeli formalnie wszczęta procedura nadzorcza wymagająca wydania decyzji nie może zostać zakończona w terminie wcześniejszym niż data przekazania kompetencji nadzorczych, organ przekazujący kompetencje pozostaje uprawniony do zakończenia będącej w toku procedury nadzorczej. W tym celu organ przekazujący kompetencje zachowuje także wszelkie właściwe uprawnienia do czasu zakończenia procedury nadzorczej. Organ przekazujący kompetencje doprowadza będącą w toku procedurę nadzorczą do końca zgodnie z właściwymi przepisami na podstawie zachowanych przez siebie uprawnień. Organ przekazujący kompetencje informuje organ przejmujący nadzór przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w ramach procedury nadzorczej, która pozostaje w toku przed zmianą kompetencji. Przekazuje on organowi przejmującemu nadzór egzemplarz decyzji oraz wszelkie dokumenty z nią związane.
[…]”.
17. Artykuł 149 („Ciągłość trwających procedur”) stanowi:
„1. Jeżeli EBC nie zdecyduje inaczej, w przypadkach gdy właściwy organ krajowy wszczął procedury nadzorcze, w tym wspólne procedury, w stosunku do których na podstawie rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego EBC staje się kompetentny przed dniem 4 listopada 2014 r., zastosowanie mają procedury określone w art. 48.
2. Na zasadzie odstępstwa od art. 48 niniejszy artykuł stosuje się do wspólnych procedur”.
B. Prawo austriackie. Bankwesengesetz (ustawa o systemie bankowym)(8)
18. Paragraf 97 ust. 1 stanowił:
„Finanzmarktaufsichtsbehörde (organ nadzoru rynku finansowego, zwany dalej »FMA«) nakłada na instytucje kredytowe odsetki w następującej wysokości:
[…]
4) 2% przekroczenia limitu dużej ekspozycji zgodnie z art. 395 ust. 1 [rozporządzenia CRR], obliczonego corocznie, przez 30 dni, z wyjątkiem środków nadzorczych, o których mowa w § 70 ust. 2, lub nadmiernego zadłużenia instytucji kredytowej”.
19. Paragraf 98 ust. 5 stanowił:
„Kto, działając jako odpowiedzialny […] za instytucję kredytową,
[…]
2) doprowadza do powstania ekspozycji instytucji na kredyty przekraczające limity określone w art. 395 [rozporządzenia CRR];
[…]
popełnia – jeśli czyn nie stanowi czynu podlegającego karze należącego do jurysdykcji sądów – wykroczenie administracyjne i powinna zostać nałożona na niego przez organ nadzoru nad rynkami finansowymi kara pieniężna w wysokości do 5 mln EUR lub do dwukrotnej wartości korzyści uzyskanych w wyniku popełnienia wykroczenia, o ile możliwe jest ich obliczenie”.
II. Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
20. Na podstawie § 97 ust. 1 pkt 4 BWG FMA wydał dwie decyzje, odpowiednio, z dnia 30 października 2014 r. i z dnia 11 maja 2015 r., w których nakazał VTB Bank (Austria) AG (zwanemu dalej „VTB Bank”) zapłatę określonych odsetek z powodu przyjęcia wobec grupy powiązanych klientów ekspozycji wyższej niż dozwolona w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR.
21. Wysokość odsetek wyniosła w pierwszym przypadku łącznie 94 951,41 EUR, odpowiadających przekroczeniu limitu w okresie od marca do września 2014 r., a w drugim przypadku łącznie 28 278,57 EUR, z tytułu przekroczenia limitu w październiku 2014 r.
22. VTB Bank odwołał się od drugiej decyzji FMA do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria), twierdząc, że zastosowanie miał art. 395 ust. 5 rozporządzenia CRR, co wykluczało możliwość nałożenia sankcji na podstawie przepisu krajowego.
23. W tym kontekście sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przepisy prawa wtórnego Unii [w szczególności, na przykład, art. 64 lub art. 65 ust. 1 dyrektywy 2013/36 […] mają zastosowanie do decyzji dotyczącej nałożenia odsetek przez organ na podstawie regulacji ustawowej państwa członkowskiego, zgodnie z którą w przypadku przekroczenia limitu dużej ekspozycji określonego w art. 395 ust. 1 [rozporządzenia CRR] należy nałożyć na instytucję kredytową odsetki w wysokości 2% przekroczenia limitu dużej ekspozycji, obliczonego w stosunku rocznym, przez 30 dni?
2) Czy prawo Unii (w szczególności art. 395 ust. 1 i 5 [rozporządzenia CRR]) stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu prawa krajowego, takiego jak przepis § 97 ust. 1 pkt 4 [BWG], jeżeli pomimo spełnienia przesłanek wyjątku przewidzianego w art. 395 ust. 5 [rozporządzenia CRR] w przypadku naruszenia art. 395 ust. 1 nakładane są odsetki (wyrównawcze)?
3) Czy wykładni art. 48 ust. 3 […] (rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego) należy dokonywać w ten sposób, że »formalne wszczęcie procedury nadzorczej« ma miejsce już wówczas, gdy przedsiębiorstwo dokonało zgłoszenia organowi nadzoru, czy też można przyjąć, że »formalne wszczęcie procedury nadzorczej« miało miejsce, gdy w postępowaniu toczącym się równolegle dla podobnych popełnionych wcześniej naruszeń, organ nadzoru wydał już decyzję?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
24. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 1 lutego 2017 r.
25. Na pisemnym etapie postępowania uwagi przedstawiły VTB Bank, FMA, EBC i Komisja. Trybunał uznał, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne.
IV. Analiza
26. Podobnie jak Komisja uważam, że możliwe jest udzielenie łącznej odpowiedzi na dwa pierwsze pytania przedłożone przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny).
27. W podsumowaniu pytania te mają na celu ustalenie:
– czy nałożenie odsetek przewidziane przez ustawę krajową, w przypadku gdy instytucja kredytowa przekracza limity ekspozycji określone w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, stanowi „sankcję administracyjną” czy „inny środek administracyjny” w rozumieniu art. 65 i 67 dyrektywy 2013/36;
– czy nałożenie odsetek na podstawie uregulowania krajowego jest zgodne z prawem Unii, pomimo że spełnione zostały przesłanki wyjątku określonego w art. 395 ust. 5 rozporządzenia CRR.
28. W trzecim (i ostatnim) pytaniu sąd odsyłający zmierza do ustalenia, w jakim momencie należy uznać, że procedura nadzorcza została formalnie wszczęta. Od odpowiedzi na to pytanie zależy ustalenie, jaki organ będzie prowadził postępowanie, jeżeli nastąpiła zmiana kompetencji między EBC i właściwymi organami krajowymi, w odniesieniu do toczących się spraw.
A. „Sankcje administracyjne i inne środki administracyjne” mające zastosowanie w przypadku naruszenia limitów ekspozycji na ryzyko kredytowe (pytania pierwsze i drugie )
1. Streszczenie uwag stron
29. Zdaniem VTB Bank sporny środek krajowy jest objęty zakresem zastosowania dyrektywy 2013/36 i mieści się w pojęciach „sankcji administracyjnych” i „innych środków administracyjnych”, o których mowa w art. 65. Państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania sankcji lub środków administracyjnych w przypadku naruszenia rozporządzenia CRR.
30. Mimo iż dyrektywa 2013/36 nie definiuje dokładnie obu pojęć, to jednak zdaniem VTB Bank z art. 66 ust. 2 wynika, że rozpatrywane sankcje i środki muszą spełniać określone warunki, które powodują, iż są one w stanie zapobiegać jakiemukolwiek naruszeniu rozporządzenia CRR lub je zmniejszyć. Z uwagi na ich charakter i istotę odsetki żądane przez FMA są porównywalne z sankcjami lub środkami przewidzianymi w dyrektywie 2013/36.
31. Ponadto VTB Bank przypomina, że art. 395 ust. 5 rozporządzenia CRR dopuszcza pod pewnymi warunkami przekroczenie limitów określonych w art. 395 ust. 1. W konsekwencji ustawodawca krajowy nie może wydać decyzji, która pozbawiłaby skuteczności wspomniany przepis prawodawcy Unii.
32. Zdaniem FMA odsetki będące przedmiotem sporu nie są objęte zakresem zastosowania art. 64 i 65 dyrektywy 2013/36. FMA uważa, że zgodnie z austriackim orzecznictwem konstytucyjnym są to środki kontroli ekonomicznej niebędące sankcjami, które służą do odzyskania korzyści, rzeczywistej lub potencjalnej, uzyskanej przez instytucję kredytową w wyniku naruszenia zasady ostrożnościowej.
33. FMA twierdzi, że rozporządzenie nr 1024/2013 przyznaje państwom członkowskim swobodę w ustanawianiu własnych przepisów. Zadania nadzorcze, które nie są powierzone EBC, należą do organów krajowych, w związku z czym sporny środek stanowi przepis prawa austriackiego, którego celem nie jest transpozycja dyrektywy 2013/36.
34. Wreszcie zdaniem FMA brak jest również bezpośredniego związku między zastosowanym przepisem krajowym i rozporządzeniem CRR, ponieważ § 97 ust. 1 pkt 4 BWG odnosi się tylko do art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR (a nie do ust. 5 tego artykułu) w celu określenia merytorycznych warunków płatności odsetek. Ze względu na swój cel nałożenie odsetek jest automatyczne w przypadku przekroczenia limitów określonych w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, nawet jeśli spełnione są warunki określone w ust. 5 tego artykułu.
35. Według Komisji przepis krajowy transponuje art. 64, 65 i 67 dyrektywy 2013/36, z którą jednak nie jest zgodny, gdyż wprowadza negatywne konsekwencje prawne jako automatyczny skutek naruszenia art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR bez dokonywania oceny, czy są spełnione warunki określone w ust. 5 tego artykułu.
36. W tym zakresie Komisja przypomina, że art. 387–403 rozporządzenia CRR dotyczące dużych ekspozycji na ryzyko należy uznać za „środek maksymalnej i ostatecznej harmonizacji wymogów ostrożnościowych”, w związku z czym państwom członkowskim nie została przyznana „żadna swoboda wprowadzania własnych środków stanowiących odstępstwa w dziedzinie wymagań dotyczących dużego ryzyka ekspozycji”.
37. Komisja wskazuje, że dyrektywa 2013/36 zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia sankcji i innych środków administracyjnych w przypadku przekroczenia limitu określonego w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR. Zgodnie z art. 67 ust. 2 lit. g) dyrektywy w celu karania takiego naruszenia należy nałożyć co najmniej kary pieniężne.
38. Jednak zdaniem Komisji nie dojdzie do naruszenia limitów określonych w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, jeżeli spełnione zostaną warunki stosowania wyjątku z ust. 5 tego artykułu. W związku z tym przepis prawa krajowego, który zobowiązuje do zapłaty odsetek bez uwzględnienia całego art. 395 rozporządzenia CRR, powoduje powstanie kary administracyjnej lub środka administracyjnego, które penalizują zachowanie dozwolone przez prawo Unii.
2. Ocena
39. Dyrektywa 2013/36 i rozporządzenie CRR stanowią ramy prawne regulujące działalność bankową, nadzór oraz zasady ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych(9).
40. W rozporządzeniu CRR określono szczegółowo wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Są to minimalne wymogi, które według słów prawodawcy Unii mają na celu „zapewnienie maksymalnej harmonizacji”, „aby unikać zakłóceń rynkowych i arbitrażu regulacyjnego”.
41. Myślą przewodnią jest fakt, że „z uwagi na pewność prawa oraz potrzebę zapewnienia równych warunków działania w Unii jednolity zestaw regulacji dla wszystkich uczestników rynku jest jednym z kluczowych elementów dla funkcjonowania rynku wewnętrznego”(10).
42. Dyrektywa 2013/36 wprowadza ramy prawne, które są wymagane do stosowania i zapewnienia zasad nadzoru instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych określonych w rozporządzeniu CRR.
43. Jednym z wymogów ostrożnościowych wprowadzonych w rozporządzeniu CRR jest istotny dla niniejszej sprawy, zawarty w art. 395 ust. 1 wymóg, który stanowi, że „instytucja nie przyjmuje na siebie ekspozycji wobec klienta lub grupy powiązanych klientów, której wartość po uwzględnieniu skutku ograniczenia ryzyka kredytowego […] przekracza 25% wartości jej uznanego kapitału[(11)]”.
44. Zdaniem sądu odsyłającego w niniejszej sprawie został przekroczony wspomniany limit ekspozycji na ryzyko. Tym samym, zgodnie z dyrektywą 2013/36, miałaby miejsce sytuacja, o której mowa w art. 67 ust. 1 lit. k), z tym skutkiem, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu powinna być zastosowana „co najmniej” m.in. administracyjna sankcja finansowa „w maksymalnej wysokości równej dwukrotności kwoty korzyści uzyskanych lub strat unikniętych w wyniku naruszenia, w przypadku gdy możliwe jest ustalenie kwoty uzyskanych korzyści lub unikniętych strat”. W istocie sankcja ta jest objęta zakresem „sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych”, które państwa członkowskie mają obowiązek przewidzieć na wypadek m.in. takiego naruszenia.
45. Mimo iż stanowisko sądu odsyłającego w tym względzie nie jest jasne, FMA podkreśla, że odsetki zostały nałożone na VTB Bank nie jako „sankcja administracyjna” lub „środek przymusu” z powodu naruszenia rozporządzenia CRR. Były to jedynie „odsetki wyrównawcze” (Abschöpfungszinsen), niemające charakteru sankcji w prawie austriackim, w którym stanowią one „środek prawa gospodarczego […] mający na celu ryczałtowe wyrównanie korzyści uzyskanej lub możliwej do uzyskania w wyniku naruszenia prawa, tzn. zmierzający do zrekompensowania korzyści gospodarczej wynikającej z przekroczenia limitu dużej ekspozycji [na ryzyko kredytowe]”(12).
46. Moim zdaniem można twierdzić, że nałożenie odsetek, o którym mowa w § 97 ust. 1 pkt 4 BWG, nie jest jedną z „administracyjnych sankcji finansowych”, którą „co najmniej” w rozumieniu art. 67 ust. 1 lit. k) i ust. 2 lit. g) dyrektywy 2013/36 państwa członkowskie są zobowiązane nałożyć na instytucje przyjmujące ekspozycję przekraczającą limity określone w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR.
47. Jak wskazuje Komisja(13), wydaje się, że sankcja zawarta w § 98 ust. 5 pkt 2 BWG to „administracyjna sankcja finansowa”, o której mowa w art. 67 ust. 2 lit. g) dyrektywy 2013/36. Zgodnie z tym przepisem osoba odpowiedzialna za instytucję kredytową, która doprowadziła do powstania w instytucji ekspozycji na kredyty przekraczające limity określone w art. 395 rozporządzenia CRR, podlega karze grzywny w wysokości do 5 mln EUR lub do wysokości równej dwukrotności kwoty korzyści uzyskanych w wyniku naruszenia, o ile można je obliczyć pod warunkiem, że czyn ten nie stanowi przestępstwa.
48. Pobór takich odsetek (bez uprzedniego długu głównego) poprzez ich nałożenie przez organ władzy publicznej może raczej zostać uznane za środek administracyjny. Moim zdaniem bez znaczenia jest, że art. 67 ust. 2 lit. g) dyrektywy 2013/36 ma swój odpowiednik krajowy w § 97 lub § 98 BWG. Poza tym, że wyjaśnienie tej kwestii należy do sądu odsyłającego, to nie z tego powodu § 97 BWG (i w związku z tym nałożenie spornych odsetek) wykracza poza zakres zastosowania dyrektywy 2013/36.
49. Sankcje i środki, o których mowa w art. 67 ust. 2 dyrektywy 2013/36, nie wyczerpują wszystkich działań publicznych, za pomocą których można reagować na naruszenia rozporządzenia CRR. Dyrektywa 2013/36 pozwala – a nawet oczekuje – że państwa członkowskie wprowadzą dodatkowe sankcje i środki, tj. „podejmują wszelkie konieczne kroki, aby zapewnić” stosowanie zarówno niniejszej dyrektywy, jak i rozporządzenia CRR (art. 65 ust. 1 dyrektywy 2013/36)(14).
50. Do sankcji i środków, które państwa członkowskie mogą dodać do minimalnych środków wprowadzonych przez prawodawcę Unii, na pewno zaliczyć należy nałożenie odsetek określonych w § 97 ust. 1 pkt 4 BWG. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia, że środek zastosowany przez FMA można zakwalifikować jako „sankcję administracyjną” lub „inny środek administracyjny” w rozumieniu art. 65 i 67 dyrektywy 2013/36, ponieważ w każdym przypadku byłoby to dopuszczalne dla unijnego prawodawcy(15).
51. O ile oczywiste jest, że państwa członkowskie są uprawnione do przyjęcia innych środków lub sankcji administracyjnych, to jednak środki, które postanowią przyjąć, muszą być zgodne z ramami prawnymi określonymi przez dyrektywę 2013/36 i rozporządzenie CRR.
52. Oznacza to, że z uwagi na to, iż prawodawca Unii zdecydował się na „maksymalną harmonizację”(16) w obszarze nadzoru i zasad ostrożnościowych mających zastosowanie do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, wprowadził on jednolity system regulacji obejmujący dyrektywę 2013/36 i rozporządzenie CRR. Istnienie jednolitego systemu dla wszystkich uczestników rynku „jest jednym z kluczowych elementów dla funkcjonowania rynku wewnętrznego”(17).
53. W ten sposób tłumaczy się to, że pomimo iż dyrektywa 2013/36 umożliwia państwom członkowskim przyjęcie innych sankcji i środków administracyjnych, to jednak usiłuje ona zapewnić poprzez określenie swoich ram oraz wysokości sankcji finansowych, aby ustawodawcy krajowi działali zgodnie ze wspólnymi zasadami(18). W tym względzie dyrektywa 2013/36 nie tylko wprowadza minimalne sankcje i środki administracyjne (pozostawiając państwom członkowskim swobodę ich zwiększania), ale również ustanawia zakres naruszeń podlegających sankcjom lub stanowiących podstawę do przyjęcia innych środków administracyjnych.
54. Uważam zatem, że istnieją dwie kategorie czynów zabronionych: a) czyny, które zostały wyczerpująco opisane w art. 67 ust. 1 dyrektywy 2013/36; i b) inne(19) czyny, które państwa członkowskie mogą uznać za przypadki naruszenia rozporządzenia CRR, inne niż wskazane w dyrektywie 2013/36. W odniesieniu do drugiej kategorii czynów możliwe jest również, że państwa członkowskie będą wprowadzać sankcje lub środki inne niż „co najmniej” te, które są wymagane przez prawodawcę Unii.
55. Powstaje pytanie, czy z uwagi na to, że państwa członkowskie mogą dodawać nowe rodzaje naruszeń, mogą one również modyfikować naruszenia określone w dyrektywie 2013/36. Rozumiem, że nie mogą, jeśli w ten sposób zmieniają lub eliminują jakiekolwiek przesłanki faktyczne, które można by nazwać „koniecznymi”, to znaczy, które zgodnie z dyrektywą muszą być „co najmniej” zawarte w przepisach krajowych.
56. Jak wynika z dostępnych informacji, wydaje się, że w niniejszej sprawie § 98 ust. 5 pkt 2 BWG to przepis, który wprowadził do prawa austriackiego treść art. 67 ust. 1 lit. k) i art. 67 ust. 2 lit. g) dyrektywy 2013/36.
57. Gdyby tak było, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego, ustawodawca krajowy spełniłby obowiązek uwzględnienia „co najmniej” jednej z przesłanek faktycznych określonych przez prawodawcę Unii. Ponadto konsekwencja prawna przewidziana (również „co najmniej”) przez dyrektywę 2013/36 byłaby powiązana z tą przesłanką faktyczną.
58. Dokładniej rzecz ujmując, § 98 ust. 5 pkt 2 BWG odnosi się do osoby odpowiedzialnej za instytucję kredytową, która doprowadza ją do ekspozycji na „kredyty przekraczające limity określone w art. 395 [rozporządzenia CRR]”. Odniesienie do art. 395 rozporządzenia CRR w całości, tzn. nie wykluczając żadnego ustępu tego artykułu, oznacza, że cały stan faktyczny przejęty przez § 98 ust. 5 pkt 2 BWG jest stanem faktycznym opisanym przez wspomniany przepis rozporządzenia CRR.
59. Należy podkreślić, że stan faktyczny z art. 395 rozporządzenia CRR został określony nie tylko w ust. 1 tego artykułu, lecz także w związku z jego ust. 5.
60. Zgodnie z art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR instytucje nie mogą przyjmować ekspozycji przekraczającej 25% wartości ich uznanego kapitału(20). Jednak przekroczenie limitu samo w sobie nie stanowi stanu faktycznego, o którym mowa w art. 67 dyrektywy 2013/36: odnosząc się do całego art. 395 rozporządzenia CRR, obejmuje on również ust. 5, który pozwala na przekroczenie tego limitu, gdy spełnione są określone warunki.
61. Innymi słowy, całościowa interpretacja stanu faktycznego określonego w art. 67 ust. 1 lit. k) dyrektywy 2013/36 nadaje temu przepisowi następujące brzmienie: „Przepisy niniejszego artykułu stosuje się […], gdy instytucja doprowadza do powstania ekspozycji przekraczającej limity określone w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, a nie są spełnione warunki określone w ust. 5 tego artykułu”.
62. W związku z tym § 98 ust. 5 pkt 2 BWG stanowi dokładną transpozycję art. 67 ust. 1 lit. k) dyrektywy 2013/36 i wprowadza on do prawa austriackiego „co najmniej” jedno z naruszeń, które ustawodawca krajowy był zobowiązany uwzględnić.
63. Jeżeli wykładnia ta jest prawidłowa, jak sądzę, § 97 ust. 1 pkt 4 BWG nie tworzy nowego stanu faktycznego, lecz raczej pozbawia skuteczności stan faktyczny z art. 67 ust. 1 lit. k) dyrektywy 2013/36.
64. Rzeczywiście przepis krajowy odnosi się tylko do okoliczności opisanych w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, nie uwzględniając okoliczności określonych w art. 395 ust. 5. W związku z tym należałoby uznać, że przepis krajowy wprowadza nowy stan faktyczny odnoszący się wyłącznie do przekroczenia limitu określonego w art. 395 ust. 1 rozporządzenia CRR, bez względu na to, czy występują okoliczności, o których mowa w ust. 5.
65. Jednak w zakresie, w jakim art. 395 rozporządzenia CRR pozwala na przekroczenie limitów ekspozycji na ryzyko (określonych w ust. 1), o ile wystąpią pewne okoliczności (określone w ust. 5), oznacza on, że w rzeczywistości najważniejsze są limity wynikające z łącznego brzmienia tych dwóch ustępów przepisu. Oba ustępy są ze sobą nierozerwalnie związane i ostatecznie określają poziom ryzyka, jakie mogą wziąć na siebie instytucje.
66. Innymi słowy, z przesłanki faktycznej zawartej w art. 395 rozporządzenia CRR ust. 1 i 5 wynika, że instytucje finansowe mogą, zgodnie z prawem, narażać się na ryzyko w granicach określonych w tych dwóch ustępach.
67. Gdyby pozwolić państwom członkowskim na podejmowanie działań przeciwko instytucjom, które ze względu na to, że spełnione są warunki określone w art. 395 ust. 5 rozporządzenia CRR, naraziły się na ryzyko opisane w tym ustępie, uważam, że art. 395 w całości zostałby pozbawiony skuteczności, co skutkowałoby naruszeniem uzasadnionych oczekiwań instytucji, że limity, w ramach których mogą one przyjmować ryzyko, wynikają z łącznego stosowania art. 395 ust. 1 i 5 rozporządzenia CRR.
68. W świetle przewidzianej przez prawodawcę Unii dla państw członkowskich możliwości ustanowienia innych naruszeń i innych sankcji lub środków administracyjnych, oprócz sankcji lub środków w każdym przypadku wymaganych „co najmniej” przez dyrektywę 2013/36, ustawodawca krajowy może wprowadzić nowe stany faktyczne, ale – powtarzam – nie może pozbawiać skuteczności tych, które były już przedmiotem uwagi prawodawcy Unii.
69. Podsumowując, moim zdaniem rozpatrywany przepis prawa krajowego nie jest zgodny z ramami prawnymi określonymi przez dyrektywę 2013/36 i rozporządzenie CRR.
B. W przedmiocie istnienia procedur nadzorczych w toku w związku ze zmianą kompetencji między organami nadzoru (pytanie trzecie)
1. Streszczenie uwag stron
70. Według VTB Bank, zgodnie z art. 48 ust. 3 i art. 149 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, FMA jest właściwy tylko w odniesieniu do procedur nadzoru formalnie wszczętych przed dniem 4 listopada 2014 r.
71. Ponieważ decyzja FMA o nałożeniu odsetek (z powodu nadmiernego ryzyka poniesionego w październiku 2014 r.) została wydana w dniu 11 maja 2015 r. i opiera się na oświadczeniu złożonym przez VTB Bank w dniu 3 listopada 2014 r., instytucja ta uważa, że wspomniane oświadczenie nie może zostać uznane za przyczynę wszczęcia formalnej procedury nadzoru w rozumieniu art. 2 pkt 25 i art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
72. W związku z tym, zdaniem VTB Bank, z uwagi na to, że FMA nie wszczął formalnej procedury przed dniem 4 listopada 2014 r., nie miał on kompetencji do wydania decyzji z dnia 11 maja 2015 r.
73. Wobec powyższego FMA opiera swoją kompetencję na tym, że prawo Unii nie przewiduje odsetek podobnych do wymaganych, ale wprowadza z kolei określoną swobodę wprowadzenia takich specyficznych przepisów krajowych. Ponieważ EBC nie jest właściwy na mocy rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, FMA uznaje za zbędne przeprowadzenie analizy przepisów przejściowych dotyczących procedur w toku, o których mowa w art. 48 ust. 3 tego rozporządzenia.
74. FMA twierdzi ponadto, że ze względów ekonomii procesowej oświadczenie VTB Bank z dnia 3 listopada 2014 r. zostało już uwzględnione w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie poprzednich przekroczeń limitów, ponieważ dotyczyło ono tych samych klientów i okoliczności faktycznych.
75. EBC, którego argumenty dotyczą tylko pytania trzeciego, podnosi, że pojęcie „formalnie wszczętej procedury nadzorczej” zostało wprowadzone do art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego dla przypadków, w których nastąpi zmiana podziału kompetencji między EBC i właściwym organem krajowym. Pojęcie to jest związane z zadaniami i uprawnieniami EBC, w taki sposób, że art. 48 rozporządzenia ma wpływ tylko na procedury, które wchodzą w zakres jego kompetencji.
76. W związku z tym stosowanie art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego będzie uzależnione od oceny rozpatrywanego nałożenia odsetek. Będzie on miał zastosowanie w przypadku, gdy nałożenie odsetek będzie środkiem nadzoru ostrożnościowego w rozumieniu art. 64 i 65 dyrektywy 2013/36, ale nie w przypadku gdyby stanowiło ono środek ekonomiczny mający na celu całkowite odzyskanie korzyści uzyskanej lub możliwej do uzyskania w wyniku bezprawnego zachowania.
77. Zdaniem Komisji, która wypowiada się na temat tego pytania jedynie tytułem żądania ewentualnego, wszczęcie procedury nadzoru ostrożnościowego w rozumieniu art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie następuje poprzez złożenie przez instytucję kredytową oświadczenia przewidzianego w art. 396 rozporządzenia CRR. Ponadto zdaniem Komisji poprzednie, zakończone postępowania, dotyczące podobnych naruszeń, nie mogły doprowadzić do wszczęcia tego postępowania w przypadku nowego naruszenia.
2. Ocena
78. Pytanie trzecie zmierza do ustalenia, czy zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 468/14 w każdym z następujących dwóch przypadków istnieje „formalnie wszczęta procedura nadzorcza”:
– w przypadku gdy instytucja kredytowa poinformowała właściwy organ o stwierdzeniu nadmiernego ryzyka i przekroczeniu limitów określonych w art. 395 rozporządzenia CRR;
– w przypadku gdy w równolegle prowadzonym postępowaniu w sprawie podobnych wcześniejszych naruszeń organ nadzoru wydał już decyzję.
79. W niniejszej sprawie nałożenie odsetek przez FMA w dniu 11 maja 2015 r. było uzasadnione nadmierną ekspozycją na ryzyko, która miała miejsce w październiku 2014 r. i została zgłoszona FMA przez VTB Bank w dniu 3 listopada 2014 r. (tj. jeden dzień przed przyjęciem przez EBC kompetencji wynikających z rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego).
80. W dziedzinie współpracy między EBC i krajowymi organami nadzoru art. 48 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego dotyczy procedur nadzorczych, które są w toku w momencie, gdy następuje zmiana kompetencji pomiędzy EBC a jednym z tych organów.
81. Zgodnie z art. 149 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego w tej sytuacji zastosowanie mają procedury określone w art. 48 tego rozporządzenia, „jeżeli EBC nie zdecyduje inaczej, w przypadkach gdy właściwy organ krajowy wszczął procedury nadzorcze, w tym wspólne procedury, w stosunku do których na podstawie rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego EBC staje się kompetentny przed dniem 4 listopada 2014 r.”.
82. Dla sądu odsyłającego istotne jest, czy przed dniem 4 listopada 2014 r. miało miejsce formalne wszczęcie postępowania nadzorczego przez FMA. Uważam jednak, że istnieje pewien warunek wstępny wskazany przez EBC w jego uwagach, który zdaniem FMA nie jest spełniony, a który musi zostać przeanalizowany.
83. FMA uważa, że uprawnienie do nakładania odsetek egzekwujących nie przysługuje EBC w żadnym przypadku, tzn. nawet od dnia 4 listopada 2014 r. Gdyby tak było, nie miałby zastosowania system przejściowy określony w art. 48 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
84. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013 „EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, […] w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich”, m.in. zadań takich jak „zapewnianie zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi wymogi ostrożnościowe na instytucje kredytowe w dziedzinie […] limitów znacznych ekspozycji […]”.
85. Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1024/2013 stanowi w szczególności, że do celu wykonywania powierzonych mu zadań „i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy”. Stanowi także, że „w przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji”(21).
86. Bez względu na to, czy nałożenie odsetek stanowi obowiązujący środek krajowy wprowadzony przez państwo członkowskie w ramach wykonywania opcji przyznanej mu przez ramy prawne, które tworzy dyrektywa 2013/36 i rozporządzenie CRR, czy też stanowi ono środek nałożony w wyniku bezpośredniego zastosowania tych ram (jak sądzę), w obu przypadkach nie wykracza ono poza zakres kompetencji powierzonych EBC w świetle art. 4 rozporządzenia nr 1024/2013.
87. Spełniony jest pierwszy z warunków określonych w art. 48 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (tj. przekazanie kompetencji EBC), należy zatem wyjaśnić, czy spełniony jest również warunek, którego dotyczy wyraźnie zadane pytanie sądu odsyłającego. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy w dniu, w którym EBC przejął kompetencje nadzorcze, przed FMA toczyło się już postępowanie.
88. Artykuł 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wyraźnie odnosi się do „formalnie wszczętej procedury nadzorczej”. Użyty przysłówek nie odnosi się do przyczyn, które doprowadziły do wszczęcia procedury i które mogą obejmować zgłoszenie, zgodnie z art. 395 ust. 5 rozporządzenia CRR, jakie instytucja musi skierować do właściwych organów w przypadku przekroczenia limitu ekspozycji.
89. Moim zdaniem prawodawca Unii chciał w szczególności odnieść się do momentu, w którym procedura została formalnie lub oficjalnie wszczęta, tzn. do momentu, gdy wyraźna decyzja o wszczęciu została wydana przez właściwy organ. Niezależnie od faktycznych przyczyn (tj. oświadczenia instytucji finansowej), które były podstawą do formalnego wydania decyzji, istotna jest sama decyzja, a nie przyczyny jej wydania.
90. W związku z powyższym uważam, że zgłoszenie przekazane przez VTB Bank w dniu 3 listopada 2014 r. nie może być uznane za wszczęcie postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
91. Nie wydaje mi się też, że nałożenie odsetek, które nastąpiło po zgłoszeniu przedłożonym przez VTB Bank w dniu 3 listopada 2014 r., może być uznane za postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji z dnia 30 października 2014 r., nakładającej odsetki z powodu wcześniejszych przekroczeń limitów.
92. Zachowując należytą ostrożność wymaganą w niniejszej sprawie, w której ostatecznie sąd odsyłający musi rozstrzygnąć tę kwestię, można przyjąć, że postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji z dnia 30 października 2014 r., było już zakończone, w chwili gdy VTB Bank zgłosił drugie przekroczenie limitu ekspozycji na ryzyko (3 listopada 2014 r.). Decyzja dotycząca drugiego przekroczenia limitu mogła zostać wydana tylko w ramach nowej „formalnie wszczętej procedury nadzorczej”, tzn. innej od poprzedniej.
93. FMA powołuje się na względy ekonomii procesowej, aby w pewien sposób powiązać drugą decyzję z postępowaniem zakończonym w dniu 30 października 2014 r. Podnosi w tym względzie, że w postępowaniu tym zostało już uwzględnione przekroczenie zgłoszone przez VTB Bank w dniu 3 listopada 2014 r. Nie chcę rozpatrywać sprawy, która – podkreślam – musi zostać rozstrzygnięta przez sąd odsyłający, ale uważam, że zawarte w art. 48 ust. 3 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego odniesienie do formalnego wszczęcia procedury nadzorczej wyklucza względy merytoryczne i względy ekonomii procesowej, na które powołuje się FMA.
94. W związku z tym uważam, że na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że w żadnym z dwóch przypadków, do których odnosi się sąd odsyłający, nie ma „formalnie wszczętej procedury nadzorczej”.
V. Wnioski
95. W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytania Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria) w następujący sposób:
1) Wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE, w szczególności art. 64, 65 i 67, należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, które – tak jak przepisy zastosowane w postępowaniu głównym – przewidują nałożenie odsetek w przypadku przekroczenia limitów dużych ekspozycji określonych w art. 395 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012, nawet jeśli spełnione są warunki wyjątku przewidzianego w art. 395 ust. 5 rozporządzenia nr 575/2013.
2) Wykładni art. 48 ust. 3 rozporządzenia Europejskiego Banku Centralnego (UE) nr 468/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego) należy dokonywać w ten sposób, że „procedurę nadzorczą” można uznać za „formalnie wszczętą”, tylko jeżeli właściwy organ wyda wyraźną decyzję o wszczęciu procedury, przy czym za wszczęcie nie można uznać zgłoszenia instytucji finansowej skierowanego do właściwego organu.