ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 9ης Ιανουαρίου 2019 (1)
Υπόθεση C‑620/16
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας
«Παράβαση – Άρθρο 258 ΣΛΕΕ – Απόφαση 2014/699/ΕΕ του Συμβουλίου – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας – Άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ – Παραδεκτό – Παρελθούσα συμπεριφορά – Άρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να ψηφίσει σύμφωνα με απόφαση του Συμβουλίου κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF»
I. Εισαγωγή
1. Η Ένωση και 26 κράτη μέλη της αποτελούν συμβαλλόμενα μέρη της συμβάσεως περί των διεθνών σιδηροδρομικών μεταφορών της 9ης Μαΐου 1980, όπως τροποποιήθηκε από το πρωτόκολλο του Βίλνιους στις 3 Ιουνίου 1999 (στο εξής: COTIF), τη διαχείριση της οποίας έχει ο Διακυβερνητικός Οργανισμός για τις Διεθνείς Σιδηροδρομικές Μεταφορές (στο εξής: OTIF), ένας διεθνής οργανισμός που εδρεύει στη Βέρνη. Στο πλαίσιο της προετοιμασίας για σύνοδο του εν λόγω οργανισμού, το Συμβούλιο εξέδωσε στις 24 Ιουνίου 2014 την απόφαση 2014/699/ΕΕ (2), με την οποία καθορίστηκε ο επιμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της όσον αφορά την άσκηση των δικαιωμάτων ψήφου στη εν λόγω σύνοδο.
2. Τα γεγονότα που ακολούθησαν είχαν ως αποτέλεσμα την κίνηση δύο διαδικασιών ενώπιον του Δικαστηρίου: αφενός, της προσφυγής ακυρώσεως που άσκησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά του Συμβουλίου, ισχυριζόμενη κατά βάση ότι η Ένωση δεν είχε αρμοδιότητα για την έκδοση της αποφάσεως (η οποία απορρίφθηκε από το Δικαστήριο με την απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2017, Γερμανία κατά Συμβουλίου) (3)· αφετέρου, της προσφυγής επί παραβάσει που άσκησε η Επιτροπή κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως.
3. Με την προσφυγή που άσκησε δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη ψηφίζοντας σύμφωνα με την απόφαση 2014/699 και διατυπώνοντας δημοσίως τις αντιρρήσεις της ως προς το περιεχόμενο της εν λόγω αποφάσεως στο πλαίσιο της συνόδου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω απόφαση και από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
4. Η υπόθεση αυτή εγείρει θεμελιώδη ερωτήματα σχετικά με το παραδεκτό προσφυγής επί παραβάσει, όταν η φερόμενη ως μη προσήκουσα συμπεριφορά αφορά το παρελθόν και τα έννομα αποτελέσματά της έχουν εξαντληθεί. Από την άποψη αυτή, δίνεται στο Δικαστήριο η ευκαιρία να διευκρινίσει περαιτέρω τη νομολογία του σχετικά με το παραδεκτό των προσφυγών επί παραβάσει.
5. Επιπλέον, επί της ουσίας, η παρούσα υπόθεση αναδεικνύει τη σημασία της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, ειδικότερα, σε καταστάσεις στις οποίες η αρχή αυτή έχει διαφορετικές έννομες συνέπειες από εκείνες που απορρέουν από άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Ως εκ τούτου, η παρούσα διαδικασία είναι ενδεικτική του γεγονότος ότι, όπως έχει επισημανθεί στη νομική θεωρία, στην πράξη δεν είναι πάντοτε εύκολο να «απομονωθεί» η αρχή της δοτής αρμοδιότητας (4) από άλλες αρχές, όπως η υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ (5).
6. Βάσει της αναλύσεώς μου στην παρούσα υπόθεση θα προτείνω στο Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η προσφυγή επί παραβάσει της Επιτροπής είναι παραδεκτή και βάσιμη επί της ουσίας.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το διεθνές δίκαιο
1. Η COTIF
7. Η COTIF τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2006. Τα 49 συμβαλλόμενα κράτη της COTIF, συμπεριλαμβανομένων όλων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εξαιρουμένης της Κυπριακής Δημοκρατίας και της Δημοκρατίας της Μάλτας), συγκροτούν τον OTIF. Η Ευρωπαϊκή Ένωση προσχώρησε στην COTIF από την 1η Ιουλίου 2011.
8. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της COTIF, ο OTIF έχει ως σκοπό να ευνοήσει, να βελτιώσει και να διευκολύνει, από κάθε άποψη, τη διεθνή σιδηροδρομική κυκλοφορία, κυρίως καταρτίζοντας ενιαία νομικά καθεστώτα σε διάφορους νομικούς κλάδους σχετικούς με τη διεθνή σιδηροδρομική κυκλοφορία.
9. Η αναθεωρητική επιτροπή του OTIF απαρτίζεται καταρχήν από όλα τα συμβαλλόμενα μέρη της COTIF. Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ, της COTIF, η αναθεωρητική επιτροπή του OTIF αποφασίζει, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της, για τις προτάσεις τροποποιήσεως των διατάξεων της COTIF και εξετάζει, επιπλέον, τις προτάσεις που πρόκειται να υποβληθούν προς απόφαση στη γενική συνέλευση του OTIF. Οι αντίστοιχες αρμοδιότητες των δύο αυτών οργάνων του OTIF όσον αφορά την τροποποίηση της COTIF καθορίζονται στο άρθρο 33 της συμβάσεως.
10. Στο πλαίσιο του τίτλου VI της COTIF, τιτλοφορούμενου «Τροποποίηση της [COTIF]», το άρθρο 33 με τίτλο «Αρμοδιότητα» ορίζει τα εξής:
«[…]
§ 2 Η Γενική Συνέλευση αποφασίζει για τις προτάσεις τροποποιήσεως της Συμβάσεως, εφόσον οι διατάξεις των παραγράφων 4 έως 6 του παρόντος άρθρου δεν ορίζουν άλλη αρμοδιότητα.
[…]
§ 4 Με την επιφύλαξη των αποφάσεων της Γενικής Συνελεύσεως που λαμβάνονται σύμφωνα με τις διατάξεις του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 3 του παρόντος άρθρου, η Αναθεωρητική Επιτροπή αποφασίζει επί των προτάσεων τροποποιήσεως:
α) του άρθρου 9 και του άρθρου 27, παράγραφοι 2 έως 5, της κυρίως Συμβάσεως,
[…]
δ) των Ενιαίων Νομικών Κανόνων CUV, εξαιρουμένων των άρθρων 1, 4, 5 και 7 έως 12 των εν λόγω Ενιαίων Νομικών Κανόνων,
[…]»
11. Σύμφωνα με το άρθρο 35 της COTIF (με τίτλο «Αποφάσεις των Επιτροπών»):
«§ 1 Οι τροποποιήσεις της [COTIF], που αποφασίστηκαν από τις Επιτροπές, κοινοποιούνται από τον Γενικό Γραμματέα στα Κράτη μέλη.
§ 2 Οι τροποποιήσεις της κυρίως [COTIF], που αποφασίστηκαν από την Αναθεωρητική Επιτροπή, τίθενται σε ισχύ για όλα τα Κράτη μέλη την πρώτη ημέρα του δωδέκατου μήνα μετά από εκείνον κατά τη διάρκεια του οποίου ο Γενικός Γραμματέας τις κοινοποίησε στα Κράτη μέλη. Τα Κράτη μέλη μπορούν να διατυπώσουν μία αντίρρηση εντός των τεσσάρων επόμενων μηνών από την ημερομηνία της κοινοποίησης Σε περίπτωση αντίρρησης του ενός τετάρτου των Κρατών μελών, η τροποποίηση δεν τίθεται σε ισχύ. Εάν ένα Κράτος μέλος διατυπώσει μία αντίρρηση κατά μίας απόφασης της Αναθεωρητικής Επιτροπής εντός της προθεσμίας των τεσσάρων μηνών και καταγγείλει την [COTIF], η καταγγελία αρχίζει να ισχύει από την ημερομηνία που προβλέπεται για την έναρξη ισχύος αυτής της απόφασης.
§ 3 Οι τροποποιήσεις των Παραρτημάτων της [COTIF], που αποφασίστηκαν από την Αναθεωρητική Επιτροπή, τίθενται σε ισχύ για όλα τα Κράτη μέλη, την πρώτη ημέρα του δωδέκατου μήνα μετά από εκείνον κατά τη διάρκεια του οποίου ο Γενικός Γραμματέας τις κοινοποίησε στα Κράτη μέλη. Οι τροποποιήσεις που αποφασίστηκαν από την Επιτροπή εμπειρογνωμόνων του RID ή από την Επιτροπή τεχνικών εμπειρογνωμόνων τίθενται σε ισχύ για όλα τα Κράτη μέλη την πρώτη ημέρα του έκτου μήνα μετά από εκείνον κατά τη διάρκεια του οποίου ο Γενικός Γραμματέας τις κοινοποίησε στα Κράτη μέλη.
§ 4 Τα Κράτη μέλη μπορούν να διατυπώσουν μία αντίρρηση εντός μίας προθεσμίας τεσσάρων μηνών από την ημέρα της κοινοποίησης που αναφέρεται στην παράγραφο 3 του παρόντος άρθρου. Σε περίπτωση αντίρρησης η οποία διατυπώθηκε από το ένα τέταρτο των Κρατών μελών, η τροποποίηση δεν τίθεται σε ισχύ. Στα Κράτη μέλη που δι[α]τύπωσαν μία αντίρρηση κατά μίας απόφασης εντός των καθορισμένων προθεσμιών, η εφαρμογή του σχετικού Παραρτήματος αναστέλλεται στο σύνολό του για την κυκλοφορία με και μεταξύ των Κρατών μελών, από τη στιγμή που τίθενται σε ισχύ οι αποφάσεις. Ωστόσο, σε περίπτωση αντίρρησης κατά της επικύρωσης ενός τεχνικού προτύπου ή κατά της υιοθέτησης ενός ενιαίου τεχνικού κανόνα, αναστέλλονται μόνον αυτά ή αυτοί που αφορούν [τ]ην κυκλοφορία με και μεταξύ των Κρατών μελών, από τη στιγμή που τίθενται σε ισχύ οι αποφάσεις. Το ίδιο ισχύει σε περίπτωση μερικής αντίρρησης.
[…]»
12. Από το άρθρο 38, παράγραφος 2, της COTIF προκύπτει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση, ως περιφερειακός οργανισμός που έχει προσχωρήσει στην COTIF, μπορεί να ασκεί τα δικαιώματα που διαθέτουν τα κράτη μέλη της δυνάμει της εν λόγω συμβάσεως, στο μέτρο που καλύπτουν θέματα που εξαρτώνται από την αρμοδιότητά της. Από το άρθρο 38, παράγραφος 3, συνάγεται ότι, για την άσκηση του δικαιώματος ψήφου και του δικαιώματος αντιρρήσεως που προβλέπονται από τις διατάξεις του άρθρου 35, παράγραφοι 2 και 4, η Ένωση διαθέτει αριθμό ψήφων ίσο με τον αριθμό των μελών της που είναι επίσης κράτη μέλη του OTIF. Τα τελευταία μπορούν να ασκούν τα δικαιώματα τους, και ιδίως το δικαίωμα ψήφου, μόνο στο μέτρο που επιτρέπεται βάσει της παραγράφου 2 της ίδιας διατάξεως.
2. Η συμφωνία προσχωρήσεως
13. Η συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του [OTIF] για την προσχώρηση της πρώτης στην [COTIF] της 9ης Μαΐου 1980, όπως τροποποιήθηκε από το πρωτόκολλο του Βίλνιους στις 3 Ιουνίου 1999 (ΕΕ 2013, L 51, σ. 8, στο εξής: συμφωνία προσχωρήσεως), η οποία υπεγράφη στις 23 Ιουνίου 2011 στη Βέρνη, τέθηκε σε ισχύ, σύμφωνα με το άρθρο 9 της εν λόγω συμφωνίας, την 1η Ιουλίου 2011.
14. Το άρθρο 6 της συμφωνίας ορίζει τα εξής:
«1. Όσον αφορά τις αποφάσεις επί θεμάτων τα οποία εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, η Ένωση ασκεί τα δικαιώματα ψήφου των κρατών μελών της δυνάμει της [COTIF].
2. Όσον αφορά τις αποφάσεις επί θεμάτων για τα οποία η Ένωση έχει επιμερισμένη αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη της, ψηφίζει είτε η Ένωση, είτε τα κράτη μέλη της.
3. Με την επιφύλαξη του άρθρου 26, παράγραφος 7, της [COTIF], η Ένωση διαθέτει αριθμό ψήφων ίσο με τον αριθμό των κρατών μελών της, τα οποία είναι επίσης μέρη της [COTIF]. Όταν ψηφίζει η Ένωση, τα κράτη μέλη δεν ψηφίζουν.
4. Η Ένωση πληροφορεί κατά περίπτωση τα λοιπά μέρη της [COTIF] για τις περιπτώσεις όπου, αναφορικά με τα διάφορα θέματα που είναι εγγεγραμμένα στην ημερήσια διάταξη της Γενικής Συνέλευσης και των λοιπών οργάνων λήψης αποφάσεων, θα ασκήσει τα δικαιώματα ψήφου που προβλέπονται στις παραγράφους 1 έως 3. Η υποχρέωση αυτή ισχύει επίσης και όταν οι αποφάσεις λαμβάνονται με αλληλογραφία. Οι εν λόγω πληροφορίες πρέπει να παρέχονται εγκαίρως στο Γενικό Γραμματέα του OTIF έτσι ώστε να επιτρέπεται η διανομή τους μαζί με τα έγγραφα της συνεδρίασης ή η λήψη απόφασης με αλληλογραφία.»
2. Το δίκαιο της Ένωσης
15. Η συμφωνία προσχωρήσεως εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ένωσης με την απόφαση 2013/103/ΕΕ του Συμβουλίου (6).
16. Το άρθρο 5 της εν λόγω αποφάσεως ορίζει ότι «[ο]ι εσωτερικοί διακανονισμοί για τις προετοιμασίες των συνεδριάσεων του OTIF, και για την εκπροσώπηση και ψηφοφορία στις συνεδριάσεις, παρατίθενται στο παράρτημα III της παρούσας απόφασης».
17. Το παράρτημα ΙΙΙ, με τίτλο «Εσωτερικοί διακανονισμοί για το Συμβούλιο, τα κράτη μέλη και την Επιτροπή σε διαδικασίες στα πλαίσια του OTIF», έχει ως εξής:
«Λαμβάνοντας υπόψη την απαίτηση για ενότητα της διεθνούς εκπροσώπησης της Ένωσης και των κρατών μελών της σύμφωνα με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και στο στάδιο επίσης της εκπλήρωσης διεθνών υποχρεώσεων, το Συμβούλιο, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα εφαρμόζουν τους ακόλουθους εσωτερικούς διακανονισμούς:
1. Πεδίο εφαρμογής
Οι εν λόγω εσωτερικοί διακανονισμοί θα ισχύουν σε κάθε συνεδρίαση οιουδήποτε από τους φορείς που θεσπίζονται στα πλαίσια του OTIF. Κάθε αναφορά σε “συνεδρίαση” στους παρόντες διακανονισμούς νοείται ότι συμπεριλαμβάνει κατ’ αναλογία αναφορά και σε άλλες διαδικασίες, όπως η γραπτή διαδικασία.
2. Διαδικασία συντονισμού
2.1. Για την προετοιμασία κάθε συνεδρίασης του OTIF, συμπεριλαμβανομένων, χωρίς όμως περιορισμό σε αυτές, των συνεδριάσεων της Γενικής Συνέλευσης, της Διοικητικής Επιτροπής και άλλων επιτροπών, θα διεξάγονται συνεδριάσεις συντονισμού:
– στις Βρυξέλλες, στο πλαίσιο της αρμόδιας Ομάδας του Συμβουλίου (συνήθως της Ομάδας “Χερσαίες μεταφορές”), το νωρίτερο δυνατό και όσο συχνά απαιτείται πριν από τη συνεδρίαση του OTIF και, επιπλέον,
– επιτόπου, ιδίως κατά την έναρξη και, εν ανάγκη, κατά τη διάρκεια και με το πέρας συνεδρίασης του OTIF.
2.2. Οι συνεδριάσεις συντονισμού θα συμφωνούν σε θέσεις μόνον εξ ονόματος της Ένωσης ή, κατά περίπτωση, εξ ονόματος της Ένωσης και των κρατών μελών της. Οι θέσεις των κρατών μελών όσον αφορά την αποκλειστική τους αρμοδιότητα μπορεί να αποτελούν αντικείμενο συντονισμού κατά τις συνεδριάσεις αυτές εάν αυτό συμφωνήσουν τα κράτη μέλη.
2.3. Οι συνεδριάσεις συντονισμού θα αποφασίζουν για την άσκηση των αρμοδιοτήτων όσον αφορά δηλώσεις και ψηφοφορίες για κάθε σημείο της ημερήσιας διάταξης της συνεδρίασης του OTIF, επί του οποίου μπορεί να γίνει δήλωση ή αναμένεται ψηφοφορία.
2.4. Για την προετοιμασία των συνεδριάσεων συντονισμού που αναφέρονται στο σημείο 2.1, συμπεριλαμβανομένων σχεδίων δηλώσεων και εγγράφων διατύπωσης θέσεων, θα διεξάγονται, αν είναι απαραίτητο, προκαταρκτικές συζητήσεις στους κόλπους της αρμόδιας επιτροπής που δημιουργείται δυνάμει της σχετικής ενωσιακής νομοθεσίας περί σιδηροδρόμων, ήτοι:
– στην επιτροπή “Μεταφοράς επικίνδυνων εμπορευμάτων” για θέματα που καλύπτονται από το προσάρτημα Γ της σύμβασης. Αν τα εν λόγω θέματα επηρεάζουν τη διαλειτουργικότητα στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών ή την κοινή προσέγγιση περί ασφάλειας που αναπτύχθηκε δυνάμει της οδηγίας 2004/49/ΕΚ, πρέπει να συμμετέχει και η επιτροπή διαλειτουργικότητας και ασφάλειας των σιδηροδρόμων,
– στην επιτροπή “Ανάπτυξης κοινοτικών σιδηροδρόμων” για θέματα που καλύπτονται από τα προσαρτήματα Α, Β, Δ ή Ε της σύμβασης καθώς και για άλλα συστήματα ενιαίας νομοθεσίας που αναπτύσσονται από τον OTIF,
– στην επιτροπή “Διαλειτουργικότητας και ασφάλειας των σιδηροδρόμων” για θέματα που καλύπτονται από τα προσαρτήματα ΣΤ ή Ζ της σύμβασης.
2.5. Πριν από κάθε συνεδρίαση του OTIF η Επιτροπή θα υποδεικνύει ποια από τα σημεία της ημερήσιας διάταξης υπόκεινται σε ενωσιακό συντονισμό και θα προετοιμάζει σχέδια δηλώσεων και έγγραφα διατύπωσης θέσεων προς συζήτηση στις συνεδριάσεις συντονισμού.
2.6. Αν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη σε συνεδριάσεις συντονισμού αδυνατούν να συμφωνήσουν σε κοινή θέση, μεταξύ άλλων για λόγους ασυμφωνίας ως προς την κατανομή των αρμοδιοτήτων, το θέμα θα παραπέμπεται στην Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων και/ή στο Συμβούλιο.
3. Δηλώσεις και ψηφοφορίες κατά τη διάρκεια των συνεδριάσεων του OTIF
3.1. Όταν η ημερήσια διάταξη περιλαμβάνει θέματα αποκλειστικής ενωσιακής αρμοδιότητας, η Επιτροπή θα ομιλεί και θα ψηφίζει εξ ονόματος της Ένωσης. Μετά τον δέοντα συντονισμό, τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να ομιλούν προκειμένου να υποστηρίξουν και/ή να συμπληρώσουν τη θέση της Ένωσης.
3.2. Για θέματα της ημερήσιας διάταξης που εμπίπτουν αποκλειστικά στην εθνική αρμοδιότητα, θα ομιλούν και θα ψηφίζουν τα κράτη μέλη.
3.3. Στις περιπτώσεις που τα θέματα της ημερήσιας διάταξης εμπίπτουν τόσο στην εθνική όσο και στην ενωσιακή αρμοδιότητα, η προεδρία και η Επιτροπή θα εκφράζουν την κοινή θέση. Μετά τον δέοντα συντονισμό, τα κράτη μέλη μπορούν να ομιλούν προκειμένου να υποστηρίξουν και/ή να συμπληρώσουν την κοινή θέση. Τα κράτη μέλη ή η Επιτροπή, ανάλογα με την περίπτωση, θα ψηφίζουν εξ ονόματος της Ένωσης και των κρατών μελών της σύμφωνα με την κοινή θέση. Η απόφαση σχετικά με το ποιος θα ψηφίσει λαμβάνεται με βάση την υπεροχή της αρμοδιότητας (π.χ. πρόκειται κυρίως για αρμοδιότητα κράτους μέλους ή κυρίως για αρμοδιότητα της Ένωσης).
3.4. Όταν κάποιο θέμα της ημερήσιας διάταξης περιέχει στοιχεία τα οποία εμπίπτουν τόσο στα εθνική όσο και στην ενωσιακή αρμοδιότητα, και η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν έχουν μπορέσει να συμφωνήσουν σε μία κοινή θέση, όπως αναφέρεται στο σημείο 2.6, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή μπορούν να ομιλούν και να ψηφίζουν για θέματα που εμπίπτουν σαφώς στη δική τους αρμοδιότητα.
3.5. Για θέματα για τα οποία δεν έχει επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με την κατανομή των αρμοδιοτήτων, ή για τα οποία δεν κατέστη δυνατόν να επιτευχθεί η απαιτούμενη πλειοψηφία για μια θέση της Ένωσης, καταβάλλονται όλες οι δυνατές προσπάθειες, ώστε να διασαφηνισθεί η κατάσταση ή να διαμορφωθεί ενωσιακή θέση. Στο μεταξύ και μετά από τον δέοντα συντονισμό, τα κράτη μέλη και/ή η Επιτροπή, ανάλογα με την περίπτωση, έχουν το δικαίωμα να ομιλούν υπό τον όρο ότι η θέση που εκφράζουν δεν θα προδικάζει μελλοντική θέση της Ένωσης, θα είναι σύμφωνη με τις ενωσιακές πολιτικές και με τις προηγούμενες ενωσιακές θέσεις και θα συμμορφούται προς το ενωσιακό δίκαιο.
3.6. Οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών και της Επιτροπής μπορούν να συμμετέχουν στις ομάδες εργασίας του OTIF για την προετοιμασία των τεχνικών επιτροπών του OTIF, ήτοι στην επιτροπή εμπειρογνωμόνων για τη μεταφορά επικινδύνων αγαθών (RID) και στην επιτροπή τεχνικών εμπειρογνωμόνων (TEC). Κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας σε αυτές τις ομάδες εργασίας οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών και της Επιτροπής μπορούν να υποβάλλουν τεχνικές εισηγήσεις και να συμμετέχουν πλήρως στις τεχνικού χαρακτήρα συζητήσεις με βάση τις τεχνικές τους γνώσεις. Αυτές οι συζητήσεις δεν θα είναι δεσμευτικές για την Ένωση.
Οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών και η Επιτροπή θα καταβάλλουν σοβαρές προσπάθειες για τη διαμόρφωση μιας κοινής θέσης και την υπεράσπιση αυτής κατά τις συζητήσεις στις ομάδες εργασίας του OTIF.
[…]»
III. Το ιστορικό της διαφοράς
1. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς
18. Στις 24 Ιουνίου 2014 το Συμβούλιο εξέδωσε την απόφαση 2014/699.
19. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της εν λόγω αποφάσεως ορίζει ότι «[η] θέση που θα ληφθεί εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής που έχει θεσπισθεί από [την COTIF] είναι σύμφωνη με το παράρτημα της παρούσας απόφασης». Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της αποφάσεως, «[ο]ι εκπρόσωποι της Ένωσης στην αναθεωρητική επιτροπή μπορούν να συμφωνήσουν σε ήσσονος σημασίας αλλαγές στα έγγραφα που αναφέρονται στο παράρτημα της παρούσας απόφασης χωρίς άλλη απόφαση του Συμβουλίου».
20. Στο σημείο 3 του παραρτήματος της εν λόγω αποφάσεως παρατίθενται, όσον αφορά τα θέματα της ημερήσιας διατάξεως της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής της OTIF, ο επιμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της, η άσκηση των δικαιωμάτων ψήφου καθώς και η συνιστώμενη συντονισμένη θέση.
21. Το θέμα 4 εν μέρει, καθώς και τα θέματα 5, 7 και 12 της ως άνω ημερήσιας διατάξεως αφορούν τις επίμαχες τροποποιήσεις.
22. Κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, η Επιτροπή παρουσίασε τη θέση της Ένωσης, όπως αυτή καθορίστηκε στο παράρτημα της αποφάσεως 2014/699, ενώ η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστήριξε ανεξάρτητη θέση όσον αφορά τις προτάσεις τροποποιήσεων σχετικά με το άρθρο 12 της COTIF καθώς και με τα προσαρτήματα B (CIM), Δ (CUV) και Ε (CUI), και απαίτησε να ασκήσει η ίδια δικαίωμα ψήφου ως προς τα θέματα αυτά. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας καταψήφισε τη θέση της Ένωσης αναφορικά με τις προτεινόμενες τροποποιήσεις του άρθρου 12 της COTIF και του προσαρτήματος Δ (CUV). Δεδομένου ότι οι προτάσεις αυτές συγκέντρωσαν την απαιτούμενη πλειοψηφία, η αναθεωρητική επιτροπή του OTIF ενέκρινε τις επίμαχες τροποποιήσεις.
2. Διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής
23. Με επιστολή της 4ης Αυγούστου 2014, η Επιτροπή κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να εξηγήσει τη συμπεριφορά την οποία επέδειξε κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF.
24. Στην απάντηση που έδωσε στις 12 Νοεμβρίου 2014, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστήριξε ότι η συμπεριφορά της ήταν απολύτως θεμιτή και νόμιμη, δεδομένου ότι καμία από τις επίμαχες τροποποιήσεις δεν ενέπιπτε στην αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι η τελευταία δεν είχε ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα στους οικείους τομείς.
25. Στις 22 Δεκεμβρίου 2014 η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου, ζητώντας τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 2014/699, στο μέτρο που αφορούσε τις επίμαχες τροποποιήσεις. Οι ισχυρισμοί της αφορούσαν φερόμενες παραβιάσεις i) της αρχής της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ), λόγω αναρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ii) της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως (άρθρο 296 ΣΛΕΕ) και iii) της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ), σε συνδυασμό με την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (7).
26. Στις 29 Μαΐου 2015 η Επιτροπή κίνησε διαδικασία επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 258, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, απευθύνοντας έγγραφο οχλήσεως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στο οποίο υποστήριξε ότι το εν λόγω κράτος μέλος, με τη συμπεριφορά του κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την απόφαση 2014/699 και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Η Επιτροπή επισήμανε περαιτέρω ότι, εκ του γεγονότος ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φρονεί ρητώς, κατά δήλωσή της, ότι η συμπεριφορά της ήταν θεμιτή, θα μπορούσε να συναχθεί ότι το εν λόγω κράτος μέλος ενδέχεται να εκδηλώσει παρόμοια συμπεριφορά στο μέλλον, υπό παρόμοιες συνθήκες.
27. Στην απάντηση της 7ης Ιουλίου 2015 η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβήτησε τους ισχυρισμούς της Επιτροπής.
28. Στις 11 Δεκεμβρίου 2015 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη στην οποία επανέλαβε τη θέση που ανέπτυξε στο έγγραφο οχλήσεως. Η Επιτροπή κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη γνώμη εντός διμήνου από τη λήψη της και, ειδικότερα, να παύσει τις φερόμενες παραβατικές πρακτικές που περιγράφονται σε αυτήν.
29. Με έγγραφο της 1ης Φεβρουαρίου 2016, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη, εμμένοντας στη θέση που είχε διατυπώσει στην απάντησή της στο έγγραφο οχλήσεως.
3. Διαδικασία ενώπιον του δικαστηρίου
30. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έλαβε κανένα μέτρο για να άρει τις συνέπειες της φερόμενης παράνομης συμπεριφοράς της ή, εν πάση περιπτώσει, για να περιορίσει τις συνέπειες αυτές και να εξαλείψει τυχόν αμφιβολίες ως προς τη μελλοντική της δράση. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει παραδεχθεί τον αθέμιτο χαρακτήρα της συμπεριφοράς της έναντι του OTIF ή της Επιτροπής, αλλά, αντιθέτως, εμμένει στο σύννομο της συμπεριφοράς της.
31. Κρίνοντας ανεπαρκή την από 1ης Φεβρουαρίου 2016 απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
32. Στις 5 Δεκεμβρίου 2017, μετά τη λήξη της έγγραφης διαδικασίας στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφασή του στην υπόθεση Γερμανία κατά Συμβουλίου (8), με την οποία απέρριψε την προσφυγή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας απορρίπτοντας και τους τρεις λόγους ακυρώσεως που προέβαλε το εν λόγω κράτος μέλος.
33. Με χωριστό δικόγραφο, το οποίο κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 8 Φεβρουαρίου 2017, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβαλε ένσταση απαραδέκτου. Στις 10 Μαΐου 2017 το Δικαστήριο, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε να αναστείλει τη σχετική κρίση εωσότου αποφανθεί επί της ουσίας της υποθέσεως.
34. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Δεκεμβρίου 2017, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ζήτησε να παρέμβει υπέρ της Επιτροπής. Με απόφαση της 3ης Ιανουαρίου 2018, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου δέχθηκε την αίτηση αυτή.
35. Τόσο η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή όσο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 4ης Ιουλίου 2018.
IV. Εκτίμηση
1. Επί του παραδεκτού της προσφυγής
1. Ισχυρισμοί των διαδίκων
1) Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
36. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη. Υποστηρίζει ότι η συμπεριφορά την οποία αφορά η υπό κρίση προσφυγή είχε εξαντλήσει όλα τα αποτελέσματά της έως το πέρας της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, ήτοι πριν εκπνεύσει η προθεσμία που όρισε η Επιτροπή στην αιτιολογημένη γνώμη της. Συναφώς, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επισημαίνει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δεν μπορεί πλέον να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως ενώπιον του Δικαστηρίου όταν το οικείο κράτος μέλος έχει παύσει την παραβατική συμπεριφορά του πριν από τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και, επιπροσθέτως, ότι η προσφυγή λόγω παραβάσεως είναι απαράδεκτη όταν η πράξη που προσάπτεται στο κράτος μέλος έχει παύσει να παράγει έννομα αποτελέσματα πριν από τη λήξη της ως άνω προθεσμίας (9).
37. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ακόμη ότι η άσκηση του δικαιώματος ψήφου ουδεμία επίδραση άσκησε στο αποτέλεσμα των αποφάσεων που ελήφθησαν κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, όπως παραδέχεται και η Επιτροπή, ούτε τούτο έβλαψε τη φήμη, την αξιοπιστία ή την ενιαία εκπροσώπηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενώπιον των μελών της διεθνούς κοινότητας. Εν πάση περιπτώσει, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι η Ένωση οργάνωσε τη διαδικασία εκδόσεως της αποφάσεως 2014/699 κατά τρόπο που αποκλείει τη δικαστική προστασία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας έναντι της αποφάσεως αυτής, συμβάλλοντας έτσι στη διάσταση απόψεων κατά την εν λόγω σύνοδο.
38. Τέλος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η προβαλλόμενη ζημία στην εικόνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί πλέον να θεραπευθεί. Αμφισβητεί τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι δεν έλαβε κανένα μέτρο προκειμένου να άρει τις συνέπειες της επίδικης –στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας λόγω παραβάσεως– συμπεριφοράς της ή να διασκεδάσει τις αμφιβολίες ως προς τη μελλοντική της δράση. Πράγματι, όταν εκδόθηκε η απόφαση (ΕΕ) 2015/1734 του Συμβουλίου (10), η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβη σε δήλωση (στο εξής: δήλωση της 17ης Σεπτεμβρίου 2015), που περιλαμβάνεται στα πρακτικά του Συμβουλίου, με την οποία διευκρίνισε ότι –μολονότι θεωρούσε παράνομη την εν λόγω απόφαση– εν αναμονή της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην υπόθεση Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑600/14) δεν θα ασκούσε το δικαίωμα ψήφου της επί των επίμαχων θεμάτων αποκλίνοντας από τις θέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνεπώς, το εν λόγω κράτος μέλος έχει ήδη παύσει την πρακτική που επέκρινε η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη της, και μάλιστα πριν καν αρχίσει να τρέχει η προθεσμία που τάσσεται με αυτήν.
39. Στο μέτρο που η Επιτροπή ανέμενε ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θα εκφράσει δημοσίως τη λύπη της και θα εγκαταλείψει τη νομική της άποψη, το εν λόγω κράτος μέλος δεν διακρίνει τον λόγο για τον οποίο θα έπρεπε να ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο και διερωτάται κατά πόσον μια τέτοια απολογητική δήλωση θα μπορούσε να άρει εκ των υστέρων την προβαλλόμενη βλάβη στη φήμη και την αξιοπιστία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει, ούτε στο έγγραφο οχλήσεως ούτε στην αιτιολογημένη γνώμη υποστηρίζεται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη το ενωσιακό δίκαιο εξαιτίας της μη υποβολής τέτοιας δηλώσεως. Εξάλλου, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, προκειμένου να κριθεί παραδεκτή μια προσφυγή λόγω παραβάσεως, δεν αρκεί να εξακολουθούν να υφίστανται διαφορετικές απόψεις μεταξύ κράτους μέλους και Επιτροπής επί νομικών ζητημάτων, εφόσον το οικείο κράτος μέλος τελικά συμμορφώνεται με την ανάλυση της Επιτροπής. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν το νομικό ζήτημα αποτελεί ήδη αντικείμενο διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, όπως συμβαίνει εν προκειμένω.
40. Έρχεται αυτομάτως στον νου η έκφραση «pociąg odjechał» (11), στην οποία συμπυκνώνεται ο ισχυρισμός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
2) Επιτροπή
41. Μολονότι η Επιτροπή δέχεται ότι προσφυγή που ασκείται δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και αφορά παράβαση που έχει εξαντλήσει τα αποτελέσματά της πριν από τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας είναι απαράδεκτη, εντούτοις υπογραμμίζει ότι η αρχή αυτή δεν είναι απαρέγκλιτη.
42. Κατά την Επιτροπή, από την απόφαση της 31ης Μαρτίου 1992, Επιτροπή κατά Ιταλίας (12), συνάγεται ότι, μολονότι η παράβαση έπαυσε να παράγει αποτελέσματα κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η προσφυγή παραμένει παραδεκτή όταν η Επιτροπή, ακόμη και αν είχε ενεργήσει εγκαίρως, δεν θα διέθετε επαρκή χρόνο για να ολοκληρώσει την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία πριν από την παύση της παραβάσεως. Υπό αυτές τις περιστάσεις, υφίσταται δημόσιο συμφέρον το Δικαστήριο να αποσαφηνίσει τη νομική κατάσταση προκειμένου να αποφευχθούν τυχόν αμφιβολίες του οικείου κράτους μέλους ή άλλων κρατών μελών. Το δημόσιο συμφέρον είναι ακόμη πιο πρόδηλο όταν υφίσταται αντιδικία μεταξύ της Επιτροπής και του οικείου κράτους μέλους σχετικά με τη νομιμότητα της συμπεριφοράς του τελευταίου.
43. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, δεν ήταν σε θέση να ολοκληρώσει εγκαίρως τις προ της ασκήσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως διαδικασίες.
44. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν είναι αναγκαίο να αποδειχθεί κίνδυνος υποτροπής.
45. Όσον αφορά την αιτίαση που αντλείται από παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η Επιτροπή δέχεται ότι η βλάβη δεν μπορεί πλέον να θεραπευθεί πλήρως, έστω και αν μπορεί να περιορισθεί μέσω διευκρινίσεων σε επόμενη σύνοδο του OTIF. Εν πάση περιπτώσει, δεδομένου ότι ήταν αδύνατο η Επιτροπή να αποτρέψει την επέλευση μιας τέτοιας ανεπανόρθωτης βλάβης μέσω διαδικασίας επί παραβάσει, η αιτίαση αυτή πρέπει να θεωρηθεί παραδεκτή.
46. Όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι η συμπεριφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκάλεσε κατάσταση επιζήμια για την αξιοπιστία και τη φήμη της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ενώ οι συνέπειες της συμπεριφοράς της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας είναι αδιαμφισβήτητες, η συμπεριφορά της Επιτροπής και του Συμβουλίου θα μπορούσε να επικριθεί μόνο σε σχέση με την ουσία της διαφοράς. Εν πάση περιπτώσει, ο εν λόγω ισχυρισμός είναι αβάσιμος. Η ίδια συλλογιστική ισχύει και για τον ισχυρισμό που προέβαλε το εν λόγω κράτος μέλος ότι στερούνταν πάσης δικαστικής προστασίας.
47. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή αμφισβητεί τον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η τελευταία κατέβαλε κάθε δυνατή προσπάθεια για να διασκεδάσει τις αμφιβολίες σχετικά με τη μελλοντική της συμπεριφορά αλλά και για να εξαλείψει, στο μέτρο του δυνατού, τις συνέπειες της από μέρους της παραβάσεως όσον αφορά τη βλάβη της εικόνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συγκεκριμένα, το εν λόγω κράτος μέλος δεν αναγνώρισε ενώπιον της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF ότι έσφαλε.
2. Ανάλυση
48. Το ζήτημα που ανακύπτει στην υπό κρίση υπόθεση είναι αν η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη επειδή η προβαλλόμενη παράβαση φέρεται ότι έχει εξαντλήσει τα έννομα αποτελέσματά της πριν από τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής προθεσμίας.
1) Το γράμμα της Συνθήκης
49. Αφετηρία είναι το γράμμα του άρθρου 258 ΣΛΕΕ.
50. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, εάν η Επιτροπή κρίνει ότι κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών (ήτοι υποχρέωση που απορρέει από το δίκαιο της Ένωσης), διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί του θέματος, αφού προηγουμένως παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος αυτό να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του. Αν το κράτος δεν συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός της προθεσμίας που του τάσσει η Επιτροπή, η τελευταία δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο.
51. Θα μπορούσε πράγματι να θεωρηθεί ότι από το γράμμα του άρθρου 258 ΣΛΕΕ μπορεί να συναχθεί ότι, λογικά, η εν λόγω διάταξη προϋποθέτει την ύπαρξη συνεχιζόμενης παραβάσεως, την οποία το κράτος μέλος μπορεί να παύσει κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, για να είναι σε θέση κράτος μέλος να συμμορφωθεί με αιτιολογημένη γνώμη, η παράβαση πρέπει να είναι συνεχιζόμενη, ειδάλλως η συμμόρφωση με την αιτιολογημένη γνώμη δεν είναι δυνατή.
52. Και όμως, όσο δελεαστικό και αν φαίνεται, πρέπει να αντισταθούμε σε έναν τέτοιο κατηγορηματικό ισχυρισμό.
2) Συναφής νομολογία
53. Κατ’ αρχάς, η νομολογία του Δικαστηρίου δεν παρέχει έρεισμα για έναν τέτοιο ισχυρισμό.
54. Αληθεύει, βεβαίως, ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δεν μπορεί να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει όταν το οικείο κράτος μέλος έχει ευθυγραμμίσει τη συμπεριφορά του με το δίκαιο της Ένωσης πριν από τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής (13).
55. Εντούτοις, οι περιπτώσεις κατά τις οποίες το Δικαστήριο απέρριψε στην πράξη προσφυγή επί παραβάσει για λόγους παραδεκτού είναι μάλλον σπάνιες.
56. Παραδείγματος χάριν, στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας (14), η οποία αφορούσε δημόσιες συμβάσεις, το Δικαστήριο έκρινε ότι, οσάκις διαγωνισμός κρατικών προμηθειών έχει ήδη παραγάγει τα αποτελέσματά του πριν από την έκδοση της αιτιολογημένης γνώμης, η προσαπτόμενη παράβαση έχει παύσει να υφίσταται κατά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και ότι, ως εκ τούτου, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη (15).
57. Το Δικαστήριο ωστόσο βάσισε τη συλλογιστική του στο γεγονός ότι «η Επιτροπή δεν ενήργησε έγκαιρα, κινώντας τις διαδικασίες που έχει στη διάθεσή της, για να εμποδίσει την επέλευση των αποτελεσμάτων της προσαπτομένης παραβάσεως και ότι δεν επικαλέστηκε την ύπαρξη περιστάσεων οι οποίες να την παρεμπόδισαν να ολοκληρώσει την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία του άρθρου [258 ΣΛΕΕ] πριν η παράβαση παύσει να υφίσταται» (16). Προς τούτο, το Δικαστήριο «ακολούθησε στην ουσία» (17) τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα C. O. Lenz, κατά τον οποίο χωρούν εξαιρέσεις από τον κανόνα (18) σε περίπτωση «εποχιακών παραβάσεων, όταν η παράβαση διαπράττεται για περιορισμένες χρονικές περιόδους λόγω του σκοπού και της νομικής φύσεώς της (για παράδειγμα η περιοδική επιβολή περιορισμών στις εισαγωγές ή τις εξαγωγές με σκοπό την προστασία των ημεδαπών επιχειρηματιών), πράγμα το οποίο καθιστά πιο δυσχερή χρονικά ή και αδύνατη τη διεξαγωγή της διαδικασίας που προηγείται της ασκήσεως προσφυγής λόγω παραβάσεως» (19).
58. Παρατηρώ ότι η πτυχή αυτή ήταν κρίσιμης σημασίας για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου: δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν ενήργησε όταν μπορούσε να το πράξει, ούτε παρέσχε επαρκή αιτιολόγηση για την αδράνειά της, δεν θα έπρεπε να μπορεί να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά κράτους μέλους σε μεταγενέστερο στάδιο, όταν η προβαλλόμενη παράβαση είχε παύσει να υφίσταται.
59. Άρα, στη νομολογία του, το Δικαστήριο εφαρμόζει έναν έλεγχο δύο (σωρευτικών) κριτηρίων: πρώτον, για να κριθεί απαράδεκτη η προσφυγή, η παράβαση πρέπει να έχει παύσει να υφίσταται κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, και, δεύτερον, η Επιτροπή πρέπει να είχε τη δυνατότητα να ενεργήσει προκειμένου να αποφευχθεί η παραγωγή αποτελεσμάτων από την προβαλλόμενη παράβαση. Εάν δεν επαληθεύεται κάποιο από αυτά τα δύο στάδια ελέγχου, η προσφυγή δεν μπορεί να είναι απαράδεκτη.
60. Από την εφαρμογή αυτού του ελέγχου στην παρούσα υπόθεση, προκύπτει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι παραδεκτή, διότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να εμποδίσει τη Γερμανία να διαπράξει την προβαλλόμενη παράβαση (20).
61. Επιπλέον, όπως επισημαίνει ο γενικός εισαγγελέας Ρ. Mengozzi, ναι μεν, κατ’ αρχήν, η Επιτροπή δεν έχει έννομο συμφέρον όσον αφορά τις παραβάσεις που έχουν παύσει, «πλην όμως δεν πρέπει να αποκλειστεί η δυνατότητα προσφυγής στο Δικαστήριο για παραβάσεις μικρής διάρκειας, σχετικά με τις οποίες η Επιτροπή ακόμη και αν ενεργούσε εγκαίρως δεν θα είχε στην πράξη τον χρόνο να ολοκληρώσει την προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασία πριν από την παύση των παραβάσεων αυτών» (21). Επίσης, ο γενικός εισαγγελέας L. A. Geelhoed έχει κατά τη γνώμη μου δίκιο όταν αντιτάσσεται σε μια υπερβολικά άκαμπτη ερμηνεία της έννοιας του παραδεκτού, υποστηρίζοντας ότι «το τελικό αποτέλεσμα της απόψεως αυτής θα ήταν ότι δεν θα μπορούσε να ασκηθεί καμία προσφυγή βάσει του άρθρου [258 ΣΛΕΕ] κατά παραβάσεων του [ενωσιακού] δικαίου όταν αυτές έχουν εξαντλήσει τα αποτελέσματά τους και η δημιουργηθείσα κατάσταση δεν μπορεί πλέον να αποκατασταθεί. Τούτο θα άνοιγε τον δρόμο σε συστηματικές παραβάσεις» (22).
62. Η προσέγγιση που προτείνω είναι πλήρως σύμφωνη με την παλαιότερη νομολογία του Δικαστηρίου επί του παραδεκτού των διαδικασιών επί παραβάσει. Πράγματι, ήδη από το 1973 το Δικαστήριο προσπάθησε να προκαταλάβει καταχρηστικούς ισχυρισμούς των κρατών μελών σχετικά με το παραδεκτό, όταν έκρινε ότι «η καθής δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να επικαλεστεί προς όφελός της ένα τετελεσμένο γεγονός, το οποίο δημιούργησε η ίδια για ν’ αποφύγει τη δίκη» (23). Θεωρώ περιττό να αναλύσω τη σημασία αυτής της δηλώσεως για την υπό κρίση υπόθεση.
3) Δεν υφίσταται διακριτή απαίτηση συνδρομής «ειδικού έννομου συμφέροντος» που πρέπει να αποδείξει η Επιτροπή
63. Τέλος, πρέπει να προστεθεί ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, δεν απαιτείται ειδικό έννομο συμφέρον για την άσκηση της προσφυγής, τη συνδρομή του οποίου πρέπει να αποδείξει η Επιτροπή (24). Πράγματι, η Επιτροπή δεν χρειάζεται να αποδείξει ότι διαθέτει ειδικό έννομο συμφέρον για την άσκηση της προσφυγής, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Λαμβανομένου υπόψη του ρόλου της ως θεματοφύλακα των Συνθηκών, η Επιτροπή είναι η μόνη αρμόδια να αποφασίζει αν είναι σκόπιμο να κινήσει τη διαδικασία αναγνωρίσεως παραβάσεως κράτους μέλους και κατά ποιας πράξεως ή παραλείψεως καταλογιστέας στο οικείο κράτος μέλος πρέπει να κινηθεί η διαδικασία αυτή (25).
4) Δεν χωρεί συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ
64. Όσον αφορά τον γενικότερο και θεμελιώδη ισχυρισμό που προέβαλε η Γερμανική Κυβέρνηση ότι, ως δικονομική διάταξη, το άρθρο 258 ΣΛΕΕ πρέπει να εφαρμόζεται στενά, ώστε να εξασφαλίζεται η μέγιστη δυνατή ασφάλεια δικαίου, αρκεί να σημειωθεί ότι από κανένα στοιχείο της νομολογίας του Δικαστηρίου δεν μπορεί να συναχθεί τέτοια αρχή (26).
65. Τουναντίον. Πέραν της ελαστικότερης νομολογίας του σχετικά με το παραδεκτό των προδικαστικών παραπομπών (27), το Δικαστήριο ορθώς δεν έχει διστάσει να ερμηνεύσει τις δικονομικές διατάξεις της Συνθήκης praeter legem (για να το θέσω κομψά), προκειμένου να προασπίσει την αρχή του κράτους δικαίου, στην οποία θεμελιώνεται η ενωσιακή έννομη τάξη (28), ή την αρχή της θεσμικής ισορροπίας μεταξύ των οργάνων (29). Όσον αφορά την απόφαση Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου, την οποία επικαλέστηκε ειδικά η Γερμανική Κυβέρνηση προς στήριξη του ισχυρισμού της, το Δικαστήριο επέλεξε να μην ερμηνεύσει το άρθρο 263, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ με υπερβολικά ευρύ τρόπο. Όμως, σε αντίθεση προς την υπό κρίση υπόθεση, εκείνη αφορούσε τον ορισμό του ατομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και, επομένως, τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των οργάνων της Ένωσης. Εάν το Δικαστήριο χαλάρωνε τα κριτήρια αυτά και μετέβαλλε τη νομολογία του, τούτο θα ασκούσε επιρροή συνολικά στο σύστημα ένδικων βοηθημάτων της ενωσιακής έννομης τάξεως, καθώς και στη σχέση και αλληλεπίδραση μεταξύ των προσφυγών ακυρώσεως του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ· για αυτό εξάλλου το Δικαστήριο επισήμανε τη δυνατότητα τροποποιήσεως των Συνθηκών σύμφωνα με το άρθρο 48 ΣΕΕ (30).
66. Εν ολίγοις, η υπό κρίση προσφυγή είναι επομένως παραδεκτή.
2. Επί του βασίμου της αγωγής
1. Επί της παραβάσεως της αποφάσεως 2014/699
1) Ισχυρισμοί των διαδίκων
1) Επιτροπή
67. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη την απόφαση 2014/699 καταψηφίζοντας, στην 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF και ως προς τα θέματα 4 και 7 της ημερήσιας διατάξεως της εν λόγω συνόδου, τη θέση που όρισε η Ευρωπαϊκή Ένωση στην ως άνω απόφαση, και αμφισβητώντας δημοσίως την άσκηση του δικαιώματος ψήφου από την Ευρωπαϊκή Ένωση.
68. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 288, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η απόφαση 2014/699 είναι δεσμευτική στο σύνολό της, τόσο για τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και για τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή προσθέτει ότι το γεγονός ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας καταψήφισε την εν λόγω απόφαση στο Συμβούλιο και την προσέβαλε με προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου δεν θίγει τον δεσμευτικό χαρακτήρα της αποφάσεως ούτε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτήν για τα κράτη μέλη.
69. Πράγματι, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να λαμβάνουν μονομερώς διορθωτικά ή προστατευτικά μέτρα προκειμένου να εμποδίσουν παράβαση του δικαίου της Ένωσης από το θεσμικό όργανο που εξέδωσε την επίδικη πράξη. Εξ αυτού προκύπτει ότι, αφού το Δικαστήριο δεν έχει ακυρώσει ή αναστείλει την εκτέλεση της αποφάσεως 2014/699, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας οφείλει να συμμορφωθεί προς αυτήν. Το αντίθετο θα υπονόμευε τη συνεπή και ομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, η οποία αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο του συστήματος της Ένωσης.
70. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν ήταν ούτε αδύνατο ούτε ασύνετο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να ζητήσει επιβολή προσωρινών μέτρων. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Συνθήκη θεσπίζει ένα ολοκληρωμένο σύστημα ένδικων βοηθημάτων, το οποίο, όπως προκύπτει από τα άρθρα 278 και 279 ΣΛΕΕ, επιτρέπει την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Τυχόν δυσχέρειες όπως αυτές που επικαλείται το κράτος μέλος δεν επιτρέπουν στα κράτη μέλη να ενεργούν μονομερώς κατά παράβαση του δικαίου της Ένωσης.
71. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε τη δυνατότητα να λάβει εγκαίρως προσωρινά μέτρα. Η Επιτροπή υπενθυμίζει συναφώς ότι οι αποφάσεις της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF δεν θεσπίζουν κανονιστικό περιεχόμενο εφαρμοστέο από την έκδοσή τους, αλλά απαιτείται και λήψη πρόσθετων μέτρων πριν τεθούν σε ισχύ οι εν λόγω τροποποιήσεις. Μεταξύ της εκδόσεως των εν λόγω αποφάσεων από την αναθεωρητική επιτροπή του OTIF και της ενάρξεως ισχύος των τροποποιήσεων, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θα μπορούσε να λάβει προσωρινά μέτρα. Αφενός, όσον αφορά την τροποποίηση του άρθρου 12 της COTIF, από το άρθρο 33, παράγραφος 2 και παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, της COTIF συνάγεται ότι εκκρεμούσε η οριστική έγκριση της εν λόγω τροποποιήσεως από τη Γενική Συνέλευση του OTIF, η οποία πραγματοποιήθηκε μόλις στις 30 Σεπτεμβρίου 2015. Αφετέρου, όσον αφορά την τροποποίηση των άρθρων 2 και 9 του προσαρτήματος Δ (CUV), η τροποποίηση αυτή δεν θα μπορούσε να τεθεί σε ισχύ αμέσως, βάσει του άρθρου 35, παράγραφος 3 και παράγραφος 4, της COTIF. Ως εκ τούτου, αν υποτεθεί ότι το Δικαστήριο διέταζε αναστολή εκτελέσεως της αποφάσεως 2014/699, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορούσε να προβάλει αντιρρήσεις ενώπιον του OTIF εντός τετραμήνου από την έκδοση της επίδικης τροποποιήσεως.
2) Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
72. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι η προσφυγή δεν πληροί την προϋπόθεση της επαρκώς σαφούς διατυπώσεως, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν διευκρίνισε στα συμπεράσματά της ότι προσάπτει παράβαση στο κράτος μέλος μόνον ως προς τα θέματα 4 και 7 της ημερήσιας διατάξεως της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF. Σύμφωνα με το κράτος μέλος, η Επιτροπή προέβη στη διευκρίνιση αυτή μόνο στο υπόμνημα αντικρούσεως.
73. Επίσης, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι, λόγω των φερομένων σοβαρών ελλείψεών της, η επίμαχη απόφαση συνιστά ανυπόστατη πράξη (31) –ζήτημα που το Δικαστήριο θα όφειλε να εξετάσει αυτεπαγγέλτως.
74. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναγνωρίζει ότι δεν συμμορφώθηκε προς την απόφαση 2014/699, κατά το μέτρο που προέβλεπε την άσκηση δικαιωμάτων ψήφου από την Ευρωπαϊκή Ένωση όσον αφορά τα θέματα 5, 7 και 12 της ημερήσιας διατάξεως της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF. Εντούτοις, φρονεί ότι δεν χωρεί έναντί της επίκληση των συναφών διατάξεων της εν λόγω αποφάσεως, δεδομένου ότι αυτές είναι παράνομες για τους λόγους που ήδη εκτέθηκαν στη διαδικασία που κατέληξε στην απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2017, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑600/14, EU:C:2017:935) (32).
75. Συναφώς, το εν λόγω κράτος μέλος διευκρινίζει ότι, βάσει του άρθρου 277 ΣΛΕΕ, νομιμοποιείται να προβάλει ένσταση ελλείψεως νομιμότητας κατά της αποφάσεως αυτής στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας επί παραβάσει. Εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι παραβίασε οδηγία ή απόφαση απευθυνόμενη στα κράτη μέλη, τυχόν έλλειψη νομιμότητας της οποίας, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν μπορούν να επικαλεστούν τα κράτη μέλη ως ένσταση έναντι προσφυγής λόγω παραβάσεως μιας τέτοιας πράξεως, αλλά ότι παραβίασε γενική απόφαση που δεν κοινοποιήθηκε στους αποδέκτες της, σύμφωνα με το άρθρο 297, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Επίσης, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προσθέτει ότι η έκφραση «επ’ ευκαιρία διαφοράς που θέτει υπό αμφισβήτηση πράξη γενικής ισχύος» στο γράμμα του άρθρου 277 ΣΛΕΕ καλύπτει και την περίπτωση κατά την οποία αμφισβητείται η νομιμότητα πράξεως γενικής ισχύος στο πλαίσιο διαδικασίας επί παραβάσει.
76. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι νομιμοποιείται να προβάλει παρεμπιπτόντως έλλειψη νομιμότητας της αποφάσεως 2014/699 στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας περί μη τηρήσεως της ως άνω αποφάσεως, δεδομένου ότι ήταν de facto ανέφικτο να τύχει δικαστικής προστασίας πριν από την έναρξη της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF. Εξάλλου, δεδομένου ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση οργάνωσε τη διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση της αποφάσεως 2014/699 κατά τρόπο που απέκλειε τη δικαστική προστασία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας έναντι της αποφάσεως αυτής, το να αποκλειστεί η δυνατότητα του εν λόγω κράτους μέλους να επικαλεστεί παρεμπιπτόντως έλλειψη νομιμότητας της αποφάσεως στην παρούσα διαδικασία θα αντέβαινε στην αρχή ότι ουδείς δύναται να επικαλείται ιδία παρανομία (nemo turpitudinem suam allegans auditur). Εξάλλου, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, ένα αίτημα περί λήψεως προσωρινού μέτρου από το Δικαστήριο, όπως πρότεινε η Επιτροπή, μετά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, το οποίο να υποχρεώνει το Συμβούλιο να διατυπώσει αντίρρηση, σύμφωνα με το άρθρο 35 της COTIF, κατά των αποφάσεων που ελήφθησαν στην εν λόγω σύνοδο, θα ήταν απαράδεκτο. Εν πάση περιπτώσει, πρόθεση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δεν ήταν να εμποδίσει την έγκριση των επίδικων τροποποιήσεων, αλλά να αποσαφηνίσει το ζήτημα της αρμοδιότητας.
77. Εν πάση περιπτώσει, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τονίζει ότι, όσον αφορά την τροποποίηση του άρθρου 12 της COTIF –η οποία αποτελεί αντικείμενο του θέματος 4 της ημερήσιας διατάξεως της συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF–, δεν παραβίασε την απόφαση 2014/699, δεδομένου ότι η εν λόγω απόφαση προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ασκούν το δικαίωμα ψήφου και ορίζει απλώς μια «συνιστώμενη συντονισμένη θέση». Το κράτος μέλος υπενθυμίζει ότι οι συστάσεις, σύμφωνα με το άρθρο 288, πέμπτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, δεν είναι δεσμευτικές. Όσον αφορά την τροποποίηση των άρθρων 2 και 9 του προσαρτήματος Δ (CUV) –η οποία αποτελεί αντικείμενο του θέματος 7 της ημερήσιας διατάξεως της συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF–, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι, μολονότι η απόφαση 2014/699 προέβλεπε άσκηση των δικαιωμάτων ψήφου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η τελευταία περιορίστηκε στη διατύπωση συστάσεων για τη λήψη θέσεων χωρίς δεσμευτικό αποτέλεσμα.
78. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παραιτήθηκε ρητώς από την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας βάσει του άρθρου 277 ΣΛΕΕ.
2) Ανάλυση
79. Όσον αφορά τις επικρίσεις που διατύπωσε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ως προς την ακρίβεια του ισχυρισμού της Επιτροπής, φρονώ ότι από τις παρατηρήσεις της Επιτροπής προκύπτει ότι μόνο στα θέματα 4 και 7 της ημερήσιας διατάξεως της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF η Δημοκρατία της Γερμανίας διατύπωσε διαφορετική γνώμη και ψήφισε κατά της θέσεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αυτή ορίζεται στην απόφαση 2014/699. Εξάλλου, στις παρατηρήσεις της, η Επιτροπή μνημόνευσε μόνο το άρθρο 1 και το παράρτημα της αποφάσεως 2014/699, στο μέτρο που το εν λόγω παράρτημα αφορά τις τροποποιήσεις της COTIF που αποτελούν αντικείμενο των ως άνω θεμάτων 4 και 7. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι, παρά τη γενική διατύπωση των συμπερασμάτων της Επιτροπής στο δικόγραφο της προσφυγής της, που παραπέμπουν στην απόφαση 2014/699 εν γένει, δεν χωρεί αμφιβολία ως προς το περιεχόμενο της φερόμενης παραβάσεως.
80. Πέραν τούτου, δεν υφίσταται ανυπόστατη πράξη (33).
81. Εκτός από το γεγονός ότι οι αναφορές της αποφάσεως 2014/699 σε «συνιστώμενη συντονισμένη θέση» (ή «συνιστώμενες συντονισμένες θέσεις») δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να ερμηνευθούν κατά τρόπο που να επιτρέπει σε κράτος μέλος να αποκλίνει από τη θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εάν το Δικαστήριο είχε διαπιστώσει ότι η απόφαση έπασχε από εγγενείς λογικές αδυναμίες που να την καθιστούν ανυπόστατη πράξη, προφανώς και θα το είχε δηλώσει στην απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2017, Γερμανία κατά Συμβουλίου (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. Όσον αφορά την παράβαση, δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά όπως τα παρέθεσε η Επιτροπή και ότι έχει μάλιστα παραιτηθεί από την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας, η ανάλυση μπορεί να είναι αρκετά σύντομη.
83. Τα πρακτικά της 25ης συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF δεν αφήνουν περιθώρια αμφιβολίας: η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατύπωσε τις θέσεις της επί των θεμάτων 4 και 7 της ημερήσιας διατάξεως της συνόδου της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF και καταψήφισε τη θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αυτή ορίστηκε στην απόφαση 2014/699. Όσον αφορά το θέμα 7 της εν λόγω ημερήσιας διατάξεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε επίσης δικαίωμα ψήφου επί του συγκεκριμένου αυτού θέματος, αντιθέτως προς τις οριζόμενες στην ως άνω απόφαση οδηγίες ως προς την ψηφοφορία.
84. Εξάλλου, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση είχε αρμοδιότητα να εκδώσει την εν λόγω απόφαση. Όμως, εν προκειμένω, δεν είναι αυτό το ζήτημα. Άπαξ και εκδόθηκε η απόφαση 2014/699, η Γερμανία ήταν υποχρεωμένη να τη σεβαστεί και να την εφαρμόσει. Σε μια Ευρωπαϊκή Ένωση που βασίζεται στο κράτος δικαίου, οι πράξεις των θεσμικών οργάνων χαρακτηρίζονται από τεκμήριο νομιμότητας. Προβλέπονται διαδικασίες για τον έλεγχο της νομιμότητας τέτοιων μέτρων. Στο πλαίσιο αυτό, η Γερμανία μπορεί να προσβάλει οποιαδήποτε πράξη βάσει του άρθρου 263, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, χωρίς να χρειάζεται να αποδείξει έννομο συμφέρον. Σε μια τέτοια περίσταση, αναμένεται από το κράτος μέλος να συμμορφωθεί και να τηρήσει την απόφαση –ανεξαρτήτως αν του είναι ευχάριστο να το πράξει. Αυτό που δεν μπορεί να κάνει το κράτος μέλος είναι να πάρει τον νόμο στα χέρια του. Δεν είναι δυνατή η μονομερής λήψη μέτρων. Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι κανένα κράτος μέλος δεν επιτρέπεται να λαμβάνει μονομερώς διορθωτικά ή προστατευτικά μέτρα που έχουν ως σκοπό να αντιμετωπίσουν τυχόν (προβαλλόμενη) μη τήρηση, από κάποιο θεσμικό όργανο (34), κανόνων του ενωσιακού δικαίου. Ως εκ τούτου, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ενήργησε αντίθετα προς και παραβίασε τους όρους της αποφάσεως 2014/699.
2. Επί της παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ
1) Ισχυρισμοί των διαδίκων
85. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το γεγονός ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας καταψήφισε τη θέση της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF, διαφοροποίησε την ψήφο της από εκείνη της Ένωσης και επιδίωξε να ασκήσει το δικαίωμά της ψήφου, ενώ τούτο είχε εκχωρηθεί στην Ένωση, δημιούργησε σύγχυση ως προς το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας και έβλαψε την αξιοπιστία και τη φήμη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τον ενιαίο χαρακτήρα της διεθνούς εκπροσωπήσεώς της και την εικόνα της εν γένει. Άρα, κατά την Επιτροπή, η συμπεριφορά αυτή παραβιάζει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
86. Αντιθέτως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ούτε την ύπαρξη πραγματικής παραβάσεως που επέφερε βλάβη στην αξιοπιστία και τη φήμη της Ευρωπαϊκής Ένωσης ούτε ότι η συμπεριφορά της ήταν η αιτία τέτοιας παραβάσεως. Τουναντίον, ισχυρίζεται ότι τα γεγονότα που προκάλεσαν σύγχυση κατά τη διάρκεια της ψηφοφορίας στην 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής του OTIF ήταν η προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον OTIF, η οποία δημιούργησε νέες προκλήσεις για αυτόν, καθώς και ο βεβιασμένος τρόπος με τον οποίο τα θεσμικά όργανα της Ένωσης προετοίμασαν την ως άνω σύνοδο.
2) Ανάλυση
87. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ ορίζει ότι, σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντα βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από πράξεις των οργάνων της Ένωσης. Τα κράτη μέλη διευκολύνουν την Ένωση στην εκπλήρωση της αποστολής της και απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των στόχων της Ένωσης.
88. Η διάταξη αυτή, η οποία κατέχει κεντρική θέση στην ενωσιακή έννομη τάξη, η οποία αποσκοπεί στη διασφάλιση της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (35), για την οποία έχει ειπωθεί ότι συνιστά τον «εγγενή διήκοντα σκοπό του συνολικού εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ολοκληρώσεως» (36) και η οποία υπογραμμίζει τον αμοιβαίο χαρακτήρα της συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, είναι ένας γενικός κανόνας ο οποίος βρίσκει ειδική έκφανση σε μια σειρά άλλων διατάξεων της Συνθήκης (37).
89. Δεδομένου ότι κάθε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, όπως η παράβαση της αποφάσεως 2014/699, θίγει και την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της (38), κατά γενικό κανόνα, το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ διέπει κάθε συγκεκριμένη παράβαση και δεν παράγει το ίδιο έννομα αποτελέσματα. Ως εκ τούτου, σε πολλές περιπτώσεις, έχει διακηρυκτικό χαρακτήρα. Επί παραδείγματι, το Δικαστήριο απέχει ρητά από την ανάλυση αυτής της αρχής στο πλαίσιο διαδικασιών επί παραβάσει που αφορούν μη μεταφορά οδηγιών, οσάκις διαπιστώνει παράβαση μη μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, καθότι θεωρεί ότι η εξέταση «στερείται ενδιαφέροντος» (39).
90. Εντούτοις, υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ συνιστά ανεξάρτητη πηγή υποχρεώσεων (40).
91. Υπάρχει περιθώριο για μια τέτοια χωριστή εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, κυρίως επειδή το επίμαχο εν προκειμένω ζήτημα εμπίπτει στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων της Ένωσης.
92. Ειδικότερα, στον τομέα των μεικτών συμφωνιών (41), το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα τονίσει ότι, οσάκις προκύπτει ότι ο τομέας τον οποίο διέπει μια συμφωνία ή μια σύμβαση εμπίπτει εν μέρει στην αρμοδιότητα της Ένωσης και εν μέρει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, πρέπει να διασφαλίζεται στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και των οργάνων της Ένωσης τόσο κατά τις διαπραγματεύσεις και τη σύναψή της όσο και κατά την εκτέλεση των αναληφθεισών δεσμεύσεων. Η εν λόγω υποχρέωση συνεργασίας απορρέει από την απαίτηση ενότητας κατά τη διεθνή εκπροσώπηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης (42).
93. Εκτιμώ ότι αυτή η δήλωση (43) αληθεύει εξίσου ακόμη και αν αντιστραφούν αίτιο και αιτιατό και θεωρηθεί ότι η απαίτηση ενότητας απορρέει από την υποχρέωση συνεργασίας (44).
94. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι διακανονισμός ο οποίος συνήφθη μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με την ψηφοφορία στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού (της Οργάνωσης Τροφίμων και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών) συνιστά την υλοποίηση εντός του εν λόγω διεθνούς οργανισμού της υποχρεώσεως συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της (45).
95. Μολονότι σε καμία από τις περιπτώσεις αυτές δεν διακυβεύθηκε ειδικά η αξιοπιστία και η φήμη της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη διεθνή σκηνή, γνωρίζουμε από τη νομολογία ότι η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας έχει ιδιαίτερη σημασία στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων και ότι εφαρμόζεται ιδίως όσον αφορά την άσκηση των δικαιωμάτων ψήφου σε τομείς συντρέχουσας αρμοδιότητας (46).
96. Ως εκ τούτου, θα υποστηρίξω ότι το μόνο που πρέπει να κάνει το Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση είναι να προχωρήσει ένα ακόμη βήμα. Πρέπει να διευκρινίσει ότι η φήμη και η αξιοπιστία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη διεθνή σκηνή αποτελεί διακριτό έννομο συμφέρον που προστατεύεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ και το οποίο, στην προκειμένη περίπτωση, διέπει το γράμμα και τον σκοπό της αποφάσεως 2014/699.
97. Η μη συμμόρφωση με την εν λόγω απόφαση, συνοδευόμενη από σαφή εκδήλωση διαφωνίας ως προς το περιεχόμενό της, βλάπτει τη φήμη της Ένωσης σε διεθνές επίπεδο. Δίνει την εντύπωση ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν επέδειξε αρκούντως αποτελεσματική ενιαία δράση κατά την προετοιμασία μιας συνόδου ενώπιον διεθνούς οργανισμού.
98. Επίσης, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, το γεγονός και μόνον ότι η ψήφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δεν επηρέασε την έκβαση της συνόδου δεν ανατρέπει το συμπέρασμα αυτό.
V. Πρόταση
99. Συνεπώς, λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει:
– να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη την απόφαση 2014/699/ΕΕ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 2014, σχετικά με τον καθορισμό της θέσης που θα ληφθεί εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής της OTIF, όσον αφορά ορισμένες τροπολογίες στη σύμβαση για τις διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές (σύμβαση COTIF) και στα προσαρτήματά της, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, καθότι καταψήφισε κατά την 25η σύνοδο της αναθεωρητικής επιτροπής της διακυβερνητικής οργανώσεως περί των διεθνών σιδηροδρομικών μεταφορών (OTIF) τη θέση που ορίζεται στην εν λόγω απόφαση και αντιτάχθηκε δημοσίως στην εν λόγω θέση καθώς και στην άσκηση των δικαιωμάτων ψήφου από την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως προβλέπεται στην ως άνω απόφαση·
– – να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.