CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. TANCHEV
van 5 december 2018 (1)
Gevoegde zaken C‑473/17 en C‑546/17
Repsol Butano SA (C‑473/17),
DISA Gas SAU (C‑546/17)
tegen
Administración del Estado,
in tegenwoordigheid van:
Redexis Gas SL,
Repsol Butano SA
[verzoek van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Energie – Interne markt voor aardgas – Richtlijn 2009/73/EG – Arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205) – Maatregel van een lidstaat tot vaststelling van een maximumverkoopprijs voor vloeibaar gas (lpg) in flessen – Verplichte thuisbezorging – Diensten van algemeen economisch belang – Evenredigheidsbeginsel”
I. Inleiding
1. In de onderhavige zaken wordt het Hof gevraagd om opheldering over de verenigbaarheid van bepaalde maatregelen van een lidstaat ter regulering van prijzen in de energiesector met richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG(2), zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, en met name in zijn baanbrekend arrest in de zaak Federutility e.a.(3).
2. In het arrest Federutility e.a. en de daaropvolgende rechtspraak (hierna: „Federutility-rechtspraak”)(4) heeft het Hof een kader vastgesteld waarop de bevoegde nationale rechter zich kan baseren om te beoordelen of een interventie van een staat in de prijzen in de aardgassector verenigbaar is met het Unierecht en heeft het verschillende aanwijzingen gegeven met betrekking tot de criteria waarop een dergelijke beoordeling moet berusten.(5)
3. De door de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) bij het Hof ingediende verzoeken om een prejudiciële beslissing hebben betrekking op maatregelen van een lidstaat waarbij een maximumverkoopprijs wordt vastgesteld en verplicht wordt dat bepaalde soorten flessen vloeibaar petroleumgas (hierna: „lpg”) thuis worden bezorgd.
4. Lpg is een product dat wordt verkregen uit de bewerking van aardolie en bestaat uit andere stoffen dan aardgas (doorgaans propaan en butaan, evenals kleine hoeveelheden andere gassen). Het wordt in de regel in vloeibare vorm opgeslagen in gasflessen en -tanks.(6) Wanneer lpg wordt gebruikt, wordt het langzaam via een klep uit de houder gelaten, waarbij het verdampt en zo kan dienen als brandstof om mee te koken, te verwarmen en elektriciteit op te wekken.(7) Onder lpg in flessen wordt verstaan lpg dat in gasflessen wordt geleverd, zoals het lpg dat aan de orde is in het hoofdgeding.(8)
5. Deze zaken bieden het Hof dus voor het eerst de mogelijkheid om uitspraak te doen over de toepassing van richtlijn 2009/73 en van de Federutility-rechtspraak op de lpg-sector.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6. Artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 luidt:
„De bij deze richtlijn vastgestelde voorschriften voor aardgas, waartoe ook LNG behoort, zijn tevens op niet-discriminerende wijze van toepassing op biogas en uit biomassa verkregen gas, voor zover het technisch mogelijk en veilig is dergelijke gassen te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem.”
B. Spaans recht
7. Artikel 1, lid 3, van Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (wet 34/1998 van 7 oktober 1998 betreffende de sector koolwaterstoffen, zoals gewijzigd; hierna: „wet 34/1998”)(9) luidt:
„De activiteiten voor de levering van vloeibare of gasvormige koolwaterstoffen worden verricht in overeenstemming met de beginselen van objectiviteit, transparantie en vrije mededinging.”
8. Artikel 37, lid 1, van wet 34/1998 bepaalt, voor zover relevant:
„De activiteiten inzake raffinage van olie [en] vervoer, opslag, distributie en verkoop van aardolieproducten, waaronder vloeibaar petroleumgas, kunnen vrij worden verricht volgens de in deze wet bepaalde voorwaarden. [...]”
9. Artikel 38 van wet 34/1998 bepaalt voorts:
„De prijzen van aardolieproducten worden vrij bepaald.”
10. De vierde overgangsbepaling van wet 34/1998 bood de Spaanse regering echter de mogelijkheid een maximumprijs vast te stellen voor verkoop aan het publiek van lpg in flessen „zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op deze markt niet voldoende worden geacht”. In die bepaling werd aangegeven dat de maximumverkoopprijs ook de kosten van thuisbezorging omvatte.
11. Bij artikel 5 van Real Decreto-ley 15/1999, de 1 de octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (koninklijk wetsbesluit 15/1999 van 1 oktober 1999 tot vaststelling van maatregelen voor liberalisering, structurele hervorming en versterking van de concurrentie in de sector koolwaterstoffen; hierna: „koninklijk wetsbesluit 15/1999”)(10) werd een systeem ingevoerd voor de vaststelling van maximumverkoopprijzen voor lpg in flessen met een inhoud van 8 kilogram of meer, zolang „de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op deze markt niet voldoende worden geacht”.
12. Bij Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (koninklijk wetsbesluit 8/2014 van 4 juli 2014 tot vaststelling van spoedmaatregelen ter bevordering van groei, concurrentievermogen en efficiëntie; hierna: „koninklijk wetsbesluit 8/2014”)(11) werden de vierde overgangsbepaling van wet 34/1998 en artikel 5 van koninklijk wetsbesluit 15/1999 ingetrokken(12) en werd de drieëndertigste aanvullende bepaling in wet 34/1998 ingevoegd(13).
13. De drieëndertigste aanvullende bepaling in wet 34/1998 luidt:
„1. Afnemers die een overeenkomst hebben gesloten voor de levering van vloeibaar petroleumgas in flessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram, met uitzondering van flessen voor mengsels van vloeibaar petroleumgas die worden gebruikt als motorbrandstof, hebben het recht op thuisbezorging.
Op het Iberisch schiereiland, de eilanden en in de overzeese gebieden geldt voor de groothandelaar in lpg wiens verkopen goed zijn voor het grootste marktaandeel in de sector vloeibaar petroleumgas in flessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram, met uitzondering van flessen voor mengsels van vloeibaar petroleumgas die worden gebruikt als motorbrandstof, de verplichting tot thuisbezorging in het betrokken gebied bij alle personen die hierom verzoeken.
2. De lijst van groothandelaren in lpg voor wie de verplichting tot thuisbezorging geldt, wordt om de drie jaar vastgesteld bij besluit van de directeur-generaal voor Energiebeleid en Mijnen. Dit besluit wordt gepubliceerd in het Boletín Oficial del Estado [(BOE)].
Indien de ontwikkeling van de markt en de zakelijke structuur van de sector dit vereisen en in elk geval ten minste om de vijf jaar, evalueert de regering de voorwaarden voor de uitoefening van de verplichting die in deze bepaling is opgelegd of verklaart zij dat deze wordt geschrapt.
3. Onverminderd de bepalingen van artikel 38 van deze wet stelt de minister van Industrie, Energie en Toerisme, na het akkoord van de afgevaardigde commissie van de regering voor Economische Zaken, en zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op deze markt niet voldoende worden geacht, de maximumverkoopprijzen vast voor vloeibaar petroleumgas in gasflessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram, en een leeggewicht van meer dan 9 kilogram, met uitzondering van flessen voor mengsels van vloeibaar petroleumgas die worden gebruikt als motorbrandstof, waarbij specifieke bedragen worden vastgesteld voor deze prijzen of een systeem wordt ingesteld voor de vaststelling en automatische bijwerking hiervan. De maximumprijs is inclusief de kosten van thuisbezorging.
4. Onverminderd de bepalingen van de bovenstaande leden wordt in het geval dat de groothandelaar in lpg voor wie de verplichting tot thuisbezorging geldt, niet beschikt over gasflessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram en een leeggewicht van meer dan 9 kilogram de verplichting tot thuisbezorging tegen de maximumprijs als bedoeld in lid 3 voor die aanbieder in het betrokken gebied uitgebreid tot gasflessen met een leeggewicht van minder dan 9 kilogram.
5. Groothandelaren in lpg moeten het directoraat-generaal voor Energiebeleid en Mijnen de informatie verstrekken die nodig is voor het uitvoeren van zijn taken, met name met het oog op de toepassing, analyse en monitoring van de verplichting tot thuisbezorging, het geleverde vloeibaar petroleumgas en de maximumprijzen voor het publiek als bedoeld in de voorgaande leden.”
14. In artikel 58 van koninklijk wetsbesluit 8/2014 is de lijst van groothandelaren voor wie de verplichting tot thuisbezorging van lpg in flessen geldt als volgt vastgelegd voor elk gebied: Repsol Butano SA voor het Spaanse vasteland en de Balearen; DISA Gas SA voor de Canarische Eilanden; en Atlas SA Combustibles y Lubrificantes voor Ceuta en Melilla. Deze lijst werd gehandhaafd voor de volgende periode van drie jaar (2017‑2020) in Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (besluit van 28 juni 2017 van de directeur-generaal voor Energiebeleid en Mijnen tot vaststelling van de lijst van groothandelaren in lpg die aan de verplichting tot thuisbezorging zijn onderworpen).(14)
15. Bovengenoemde wijzigingen van wet 34/1998 uit hoofde van koninklijk wetsbesluit 8/2014 leidden tot de vaststelling van Orden IET 389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (besluit IET 389/2015 van 5 maart 2015 tot bijwerking van het stelsel voor automatische vaststelling van maximumprijzen, exclusief belastingen, voor vloeibaar petroleumgas in flessen, en tot wijziging van het stelsel voor automatische vaststelling van verkoopprijzen, exclusief belastingen, voor vloeibaar petroleumgas dat via leidingen wordt geleverd; hierna: „besluit IET 389/2015”).(15)
16. Volgens artikel 1 van besluit IET 389/2015 heeft dit besluit tot doel het stelsel voor automatische vaststelling van maximumverkoopprijzen voor lpg in flessen bij te werken. In artikel 3 van dit besluit wordt de formule voor de vaststelling van die prijzen vastgelegd en in lid 5 van dit artikel is bepaald dat deze prijzen om de twee maanden moeten worden herzien.
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
17. Repsol Butano SA en DISA Gas SAU zijn Spaanse ondernemingen die actief zijn in de lpg-sector.
18. Repsol Butano en DISA Gas hebben bij de Tribunal Supremo afzonderlijke beroepen ingesteld tegen de Spaanse overheid, waarin zij de nietigverklaring vorderen van besluit IET 389/2015 (hierna: „bestreden besluit”) waarbij het stelsel voor de vaststelling van de maximumverkoopprijs van lpg in flessen is bijgewerkt (zie punten 15 en 16 van deze conclusie).
19. Volgens de verwijzingsbeslissing is het bestreden besluit gebaseerd op de drieëndertigste aanvullende bepaling van wet 34/1998, zoals ingevoegd bij koninklijk wetsbesluit 8/2014. Deze regeling voorziet in maatregelen tot vaststelling van een maximumverkoopprijs, met inbegrip van de kosten voor thuisbezorging, voor lpg in gasflessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram en een leeggewicht van meer dan 9 kilogram, en tot verplichting van de groothandelaar met het grootste marktaandeel binnen een bepaald gebied om die flessen op verzoek van consumenten thuis te bezorgen „zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op deze markt niet voldoende worden geacht”. Wanneer de groothandelaar in een bepaald gebied echter niet beschikt over flessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram en een leeggewicht van meer dan 9 kilogram, wordt de verplichting in verband met de thuisbezorging tegen de maximumprijs uitgebreid tot flessen met een leeggewicht van minder dan 9 kilogram (zie punt 13 van deze conclusie).
20. Op grond van deze regeling is Repsol Butano voor het Iberisch schiereiland en de Balearen aangewezen als de handelaar voor wie de verplichting tot thuisbezorging geldt en is DISA Gas als zodanig handelaar aangewezen voor de Canarische Eilanden (zie punt 14 van deze conclusie).
21. Ter ondersteuning van hun beroepen betogen Repsol Butano en DISA Gas dat het arrest Federutility e.a. tot uitlegging van richtlijn 2003/55/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG(16), naar analogie moet worden toegepast en dat de Spaanse regeling duidelijk in strijd is met het Unierecht, zodat deze regeling buiten toepassing moet worden gelaten en het bestreden besluit nietig moet worden verklaard.
22. De Spaanse overheid stelt dat richtlijn 2009/73, die richtlijn 2003/55 vervangt, en het arrest Federutility e.a. niet van toepassing zijn op lpg in flessen en dat, zelfs wanneer richtlijn 2009/73 naar analogie zou worden toegepast, het bestreden besluit gerechtvaardigd is op grond van het feit dat er onvoldoende concurrentie op de markt is.
23. Bijgevolg wenst de verwijzende rechter allereerst te vernemen of het arrest Federutility e.a., ook al betreft dat arrest de uitlegging een richtlijn inzake aardgas, van toepassing is op de omstandigheden van het hoofdgeding, die betrekking hebben op lpg in flessen.
24. In dit verband merkt de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing op dat hij bij arrest van 19 juni 2012(17), zonder een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen, heeft beslist tot de nietigverklaring van besluit ITC 2608/2009(18), waarvan de inhoud vergelijkbaar is met die van het bestreden besluit. In dat arrest heeft de verwijzende rechter geoordeeld dat hoewel het arrest Federutility e.a. betrekking heeft op een richtlijn betreffende de markt voor aardgas, dat arrest voldoende uitleggingsrichtsnoeren verschaft om het toe te passen op de overheidsregulering van verwante sectoren, zoals de lpg-sector, wanneer de betrokken markt (in dit geval de Spaanse markt in zijn geheel) een communautaire dimensie heeft, zulks ondanks het feit dat er geen richtlijn bestond die specifiek van toepassing was op lpg.
25. Van mening dat het arrest Federutility e.a. van toepassing is op de sector lpg in flessen, wijst de verwijzende rechter er vervolgens op dat het onduidelijk is of de maatregelen tot vaststelling van een maximumverkoopprijs en tot verplichting van thuisbezorging voor bepaalde soorten flessen lpg in overeenstemming is met de in dat arrest neergelegde criteria, met name vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel.
26. De verwijzende rechter wijst erop dat er geen twijfel bestaat dat deze maatregelen kunnen worden aangemerkt als maatregelen ter bescherming van zowel sociaal kwetsbare afnemers als bewoners van afgelegen gebieden, en dat zij beantwoorden aan het algemeen economisch belang dat erin bestaat dat de prijs voor de levering van lpg in flessen aan eindafnemers op een redelijk niveau wordt gehandhaafd.
27. De verwijzende rechter is echter van oordeel dat het onduidelijk is of deze maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht, en wel vanwege drie omstandigheden. Ten eerste zijn deze maatregelen algemene maatregelen die van toepassing zijn op alle consumenten, ongeacht hun economische of sociale situatie. Ten tweede worden de maatregelen sinds de goedkeuring van wet 34/1998 al meer dan achttien jaar toegepast, ondanks het feit dat zij uitdrukkelijk waren bedoeld als voorlopige voorziening. Ten derde hebben de maatregelen mogelijk gevolgen voor de concurrentie op de markt, aangezien zij een daadwerkelijke belemmering kunnen vormen voor nieuwkomers op de markt en ertoe kunnen bijdragen dat de situatie van geringe concurrentie aanhoudt.
28. In deze omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van zaak C‑473/17 geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is een maatregel tot vaststelling van een maximumprijs voor flessen vloeibaar gas ter bescherming van sociaal kwetsbare afnemers verenigbaar met [het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205),] en eerbiedigt een dergelijke maatregel het evenredigheidsbeginsel, wanneer de hierna genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen:
– de maatregel wordt als een algemene maatregel voor alle consumenten vastgesteld en geldt voor onbepaalde tijd ,[zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op] deze markt niet voldoende worden geacht’,
– de maatregel geldt al meer dan [18] jaar,
– de maatregel kan ertoe bijdragen dat de situatie van geringe mededinging aanhoudt, aangezien hij nieuwkomers verhindert de markt te betreden?
2) Is een maatregel tot verplichte thuisbezorging van flessen vloeibaar gas ter bescherming van sociaal kwetsbare of in moeilijk bereikbare gebieden wonende afnemers verenigbaar met [het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205),] en eerbiedigt een dergelijke maatregel het evenredigheidsbeginsel, wanneer de in de vorige vraag genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen?”
29. In deze omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van zaak C‑546/17 geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld die op bijna identieke wijze zijn geformuleerd:
„1) Is een maatregel tot vaststelling van een maximumprijs voor flessen vloeibaar gas ter bescherming van sociaal kwetsbare afnemers verenigbaar met de rechtspraak van het Hof in [het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205),] en eerbiedigt een dergelijke maatregel het evenredigheidsbeginsel, wanneer de hierna genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen:
– de maatregel wordt als een algemene maatregel voor alle consumenten vastgesteld en geldt voor onbepaalde tijd ‚[zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op] deze markt niet voldoende worden geacht’,
– de maatregel geldt al meer dan [18] jaar,
– de maatregel kan ertoe bijdragen dat de situatie van geringe mededinging aanhoudt, aangezien hij nieuwkomers verhindert de markt te betreden?
2) Is de verplichting tot thuisbezorging van vloeibaar petroleumgas in flessen, die wordt opgelegd aan de grootste marktdeelnemer in een bepaald gebied en beoogt sociaal kwetsbare of in moeilijk bereikbare gebieden wonende afnemers te beschermen, verenigbaar met [het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205),] en eerbiedigt een dergelijke verplichting het evenredigheidsbeginsel, wanneer de in de vorige vraag genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen?”
IV. Procedure bij het Hof
30. Schriftelijke opmerkingen werden ingediend door Repsol Butano, de Spaanse regering en de Commissie in zaak C‑473/17, en door DISA Gas, de Spaanse regering en de Commissie in zaak C‑546/17.
31. Bij beslissing van het Hof zijn de zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
32. Repsol Butano, DISA Gas, de Spaanse regering en de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 26 september 2018.
V. Opmerkingen van partijen
33. Repsol Butano en DISA Gas betogen dat richtlijn 2009/73, zoals uitgelegd in de Federutility-rechtspraak, van toepassing is op de markt voor lpg in flessen.
34. Repsol Butano en DISA Gas betogen in het bijzonder dat de interne energiemarkt een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten is en dat het feit dat de Unie haar bevoegdheid in de lpg-sector nog niet heeft uitgeoefend, niet rechtvaardigt dat de lidstaten hun bevoegdheid mogen uitoefenen zonder rekening te houden met de gemeenschappelijke criteria die door de Unie zijn neergelegd om een vrije en concurrerende energiemarkt tot stand te brengen, zoals zij dat heeft gedaan in de richtlijnen inzake aardgas en elektriciteit. Voorts betogen zij dat er geen rechtsgrond bestaat om deze gemeenschappelijke criteria, zoals uitgelegd door het Hof, niet toe te passen op de markt voor een ander energieproduct, zoals lpg.
35. Repsol Butano en DISA Gas wijzen er daarnaast op dat krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 ook „andere soorten gas” – waar lpg onder valt – zijn opgenomen in de werkingssfeer, „voor zover het technisch mogelijk en veilig is dergelijke gassen te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem”. Zij zijn van mening dat de Federutility-rechtspraak van toepassing is op markten voor andere energieproducten die als alternatief voor of aanvulling op aardgas worden gebruikt, zoals de markt voor lpg in flessen.
36. Daarnaast hebben Repsol Butano en DISA Gas ter terechtzitting aangevoerd dat de Federutility-rechtspraak van toepassing is omdat de markten voor aardgas en lpg in de Unie zo dicht bij elkaar staan en omdat de bepalingen van de Verdragen, en met name de bepalingen inzake de fundamentele vrijheden (artikel 34 en artikel 106, lid 2, VWEU), van toepassing zijn op de markt voor lpg in flessen. In dit verband hebben Repsol Butano en DISA Gas ter terechtzitting benadrukt dat de lidstaten krachtens artikel 14 VWEU hun diensten van algemeen economisch belang weliswaar aan ondernemingen kunnen toevertrouwen, maar dat zij de bepalingen van de Verdragen moeten naleven en dat de in de Federutility-rechtspraak uiteengezette criteria in casu relevant zijn.
37. Op basis daarvan stellen Repsol Butano en DISA Gas dat de bestreden maatregelen niet in overeenstemming zijn met de in de Federutility-rechtspraak neergelegde criteria waaraan moet worden voldaan wanneer de lidstaten maatregelen willen vaststellen om openbaredienstverplichtingen op te leggen aan ondernemingen.
38. Repsol Butano en DISA Gas betogen in het bijzonder dat de vaststelling van een maximumverkoopprijs onevenredig is vanwege de duur, de algemene aard en de nadelige gevolgen ervan voor de concurrentie. Ten eerste geldt deze maatregel niet tijdelijk of voor een beperkte periode, maar heeft hij, 32 jaar na de toetreding van Spanje tot de Unie en bijna twintig jaar na de invoering van de liberaliseringsregeling bij wet 34/1998, een duurzaam karakter gekregen. Ten tweede is deze maatregel, hoewel hij zowel gericht is op de bescherming van kwetsbare afnemers als op afnemers in afgelegen gebieden, zonder onderscheid van toepassing, aangezien hij geldt voor alle consumenten en niet beperkt is tot de doelgroep. Ten derde vormt de maatregel een belemmering voor een concurrerende lpg-markt en een drempel voor nieuwkomers op die markt. Zij wijzen er in dat verband met name op dat Spanje momenteel de enige lidstaat is die een systeem van maximumprijzen voor lpg in flessen hanteert waarbij een verplichting tot thuisbezorging wordt opgelegd aan de handelaar met het grootste marktaandeel, en dat de maximumprijs aanzienlijk lager is dan de prijzen op de markten van andere lidstaten.
39. Repsol Butano en DISA Gas betogen eveneens dat de verplichting tot thuisbezorging onevenredig is gezien de algemene en duurzame aard en de negatieve gevolgen ervan voor de concurrentie en dat bovendien alternatieve maatregelen beschikbaar zijn, zoals de instelling van een gereguleerde korting voor bepaalde kwetsbare consumenten (de zogenoemde „bono social”), waarvan sprake is in andere energiesectoren. In het licht van de in de Federutility-rechtspraak neergelegde criteria betogen zij daarnaast dat de verplichting tot thuisbezorging discriminerend is, omdat deze slechts geldt voor de handelaar met het grootste marktaandeel in een bepaald gebied, waardoor andere handelaren die in het gebied actief zijn van de verplichting worden uitgesloten en voor ondernemingen van de Unie geen gelijke toegang tot Spaanse consumenten wordt gewaarborgd.
40. De Spaanse regering betoogt dat richtlijn 2009/73 niet strekt tot regulering van de markt voor lpg in flessen, aangezien de werkingssfeer van de richtlijn beperkt is tot aardgas en andere gassen die via het pijpleidingsysteem voor aardgas worden getransporteerd.(19) Zij betoogt bovendien dat richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak niet naar analogie kunnen worden toegepast op de situatie in het hoofdgeding, omdat er geen sprake is van leemten in de Unierechtelijke bepaling in kwestie en de lpg-sector een andere sector is dan de aardgassector, waarin geen harmonisatieregels ten behoeve van de interne markt zijn vastgesteld op Unieniveau.
41. De Spaanse regering is derhalve van mening dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn omdat het onmogelijk is de werkingssfeer van een voor een andere feitelijke situatie vastgestelde Unienorm verder uit te breiden dan de Uniewetgever en de wetgevers van de lidstaten hebben gewild.
42. De Spaanse regering betoogt desalniettemin dat het Hof, teneinde de verwijzende rechter van een nuttig antwoord te voorzien, de vragen moet herformuleren vanuit het oogpunt van de artikelen 14 en 106 VWEU, in samenhang met het Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang (hierna: „Protocol nr. 26”)(20), die aldus moeten worden uitgelegd dat zij maatregelen zoals aan de orde in het hoofdgeding niet uitsluiten.
43. De Spaanse regering benadrukt in het bijzonder de beoordelingsvrijheid van de lidstaten bij het uitoefenen van hun bevoegdheid om te voorzien in diensten van algemeen economisch belang, zoals erkend in artikel 14 VWEU en Protocol nr. 26 en in de rechtspraak van het Hof inzake artikel 106, lid 2, VWEU. Zij is van mening dat aan de voorwaarden van artikel 106 VWEU is voldaan, gezien het nagestreefde algemene economische belang en de evenredigheid van de bestreden maatregelen.
44. Ter terechtzitting heeft de Spaanse regering benadrukt dat het toepasselijke kader voor de onderhavige zaken berust op normen van primair Unierecht, waaronder de fundamentele vrijheden, artikel 106, lid 2, VWEU, Protocol nr. 26 en artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waarin het fundamentele recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang wordt gewaarborgd. Wat betreft de fundamentele vrijheden, heeft de Spaanse regering ter terechtzitting betoogd dat hoewel de bestreden maatregelen konden worden beschouwd als een beperking in de zin van de bepalingen van het Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen, deze in elk geval gerechtvaardigd en evenredig zijn. In dit verband dient niet de evenredigheidstoetsing te worden toegepast zoals uiteengezet in de Federutility-rechtspraak, maar een evenredigheidstoetsing op basis van de algemene beginselen van het Unierecht, waarbij rekening wordt gehouden met artikel 36 van het Handvest.
45. Met betrekking tot de evenredigheidstoetsing benadrukt de Spaanse regering onder meer dat de maatregelen niet gericht zijn op alle afnemers of op alle categorieën flessen, maar daarentegen voornamelijk gericht zijn op het binnenlandse verbruik en kwetsbare consumenten, en aan periodieke evaluatie door de bevoegde nationale autoriteiten zijn onderworpen. De Spaanse regering betoogt bovendien dat op de Spaanse markt voor lpg in flessen sprake is van bijzondere omstandigheden die het handhaven van een maximumverkoopprijs rechtvaardigen(21) en dat verschillende alternatieve maatregelen zijn overwogen, waaronder de mogelijkheid van de „bono social”, maar dat deze werden verworpen omdat zij minder evenredig waren dan de bestreden maatregelen.
46. De Commissie betoogt dat richtlijn 2009/73 niet van toepassing is op lpg in flessen, aangezien lpg niet wordt genoemd in artikel 1 van richtlijn 2009/73 en het niet „technisch mogelijk en veilig is [lpg] te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem” in de zin van die bepaling.
47. De Commissie betoogt evenwel dat de fundamentele vrijheden en artikel 106, lid 2, VWEU relevant zijn voor de sector lpg in flessen. De Commissie stelt derhalve voor dat het Hof de prejudiciële vragen aldus beantwoordt dat het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of de fundamentele vrijheden op deze sector van toepassing zijn, of de bestreden maatregelen een beperking van dergelijke vrijheden inhouden en, indien dit het geval is, of deze maatregelen gerechtvaardigd en evenredig zijn. De Commissie is van mening dat de in de Federutility-rechtspraak uiteengezette criteria met betrekking tot evenredigheid in dit opzicht als referentie kunnen worden gebruikt.
48. Volgens de Commissie kan met name niet worden uitgesloten dat de bestreden maatregelen de invoer van lpg in Spanje vanuit andere lidstaten, ook al is het slechts indirect of potentieel, kunnen belemmeren, en dat zij derhalve een belemmering vormen van het vrije verkeer van goederen. De Commissie heeft ter terechtzitting voorts gesteld dat de bijzondere kenmerken van de Spaanse markt voor lpg in flessen, zoals geschetst in de opmerkingen van de Spaanse regering, de voornaamste oorzaken zijn van het gebrek aan nieuwkomers op deze markt en dat de bestreden maatregelen niet-discriminerend en evenredig zijn, aangezien zij geen enkele op de markt actieve onderneming a priori uitsluiten en de Spaanse regering zich heeft gehouden aan de beoordelingsvrijheid waarover zij beschikt om het meest passende en evenredige instrument te bepalen om haar openbaredienstdoelstellingen te behalen.
VI. Beoordeling
49. De verwijzende rechter wenst met zijn vragen in wezen te vernemen of bepaalde maatregelen van een lidstaat, op grond waarvan openbaredienstverplichtingen worden opgelegd aan ondernemingen op basis van het algemene economische belang van de markt voor lpg in flessen, verenigbaar zijn met de criteria die zijn neergelegd in de Federutility-rechtspraak, met name met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel. De maatregelen in kwestie bestaan ten eerste in de vaststelling van een maximumverkoopprijs, met inbegrip van de kosten van thuisbezorging, voor lpg in flessen met een inhoud tussen de 8 en 20 kilogram en met een leeggewicht van meer dan 9 kilogram, en, ten tweede, in het opleggen van de verplichting aan de groothandelaar met het grootste marktaandeel in elk gebied om die flessen op verzoek bij de consument thuis te bezorgen.(22)
50. Mijn conclusie luidt dat lpg in flessen niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt en dat richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak niet naar analogie kunnen worden toegepast op de sector lpg in flessen. Derhalve ben ik van oordeel dat richtlijn 2009/73, zoals uitgelegd in de Federutility-rechtspraak, zich niet verzet tegen maatregelen van een lidstaat als die in het hoofdgeding.
51. Bovendien ben ik van mening dat het Hof de prejudiciële vragen in verband met de toepasselijkheid van andere regels van het Unierecht niet dient te herformuleren.
52. Mijn gedetailleerde motivering hiervoor volgt hieronder, maar ik zal eerst de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen bespreken.
A. Ontvankelijkheid
53. De Spaanse regering voert aan dat de prejudiciële vragen in wezen niet ontvankelijk zijn, omdat het voorwerp van het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt (zie punt 41 van deze conclusie). Hoewel de Spaanse regering voorstelt dat het Hof de – geherformuleerde – prejudiciële vragen beantwoordt in het licht van de artikelen 14 en 106 VWEU, in samenhang met Protocol nr. 26, moet haar bezwaar desalniettemin worden besproken.
54. Ten eerste is er, voor zover dit bezwaar volgens de rechtspraak van het Hof van invloed kan zijn op de relevantie van de prejudiciële vragen voor een beslissing, geen bewijs voor de stelling dat de prejudiciële vragen geen verband houden met een reëel geschil van het hoofdgeding of betrekking hebben op een hypothetisch vraagstuk, of dat het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de aan het Hof voorgelegde vragen, met welke stelling het vermoeden van relevantie van de prejudiciële vragen ter zijde zou kunnen worden geschoven.(23)
55. Voorts betreft de vraag of richtlijn 2009/73, zoals uitgelegd in de Federutility-rechtspraak, van toepassing is op de sector lpg in flessen, de inhoud van de prejudiciële vragen en niet de ontvankelijkheid daarvan.(24)
56. Het bezwaar tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen moet derhalve worden afgewezen.
B. Ten gronde
1. Toepasselijkheid van richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak op het hoofdgeding
a) Werkingssfeer van richtlijn 2009/73
57. Het Hof heeft de vraag inzake de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 met betrekking tot lpg nog niet behandeld.(25)
58. Zoals het Hof heeft geoordeeld, volgt het uit de doelstelling en opzet van richtlijn 2009/73 dat deze richtlijn tot doel heeft een geleidelijke en volledige liberalisering van de aardgasmarkt te verwezenlijken waar met name alle leveranciers hun producten vrijelijk aan hun klanten kunnen leveren.(26)
59. Met het oog hierop zijn in artikel 1 van richtlijn 2009/73 regels betreffende de werkingssfeer ervan neergelegd. In artikel 1, lid 1, van richtlijn 2009/73 is bepaald dat bij deze richtlijn gemeenschappelijke regels worden vastgesteld voor de transmissie, de distributie, de levering en de opslag van aardgas.
60. In artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 is bepaald dat de bij die richtlijn vastgestelde voorschriften voor aardgas, waartoe ook LNG behoort, „tevens op niet-discriminerende wijze van toepassing [zijn] op biogas en uit biomassa verkregen gas [of andere soorten gas], voor zover het technisch mogelijk en veilig is dergelijke gassen te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem”.(27)
61. Noch in artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73, noch in enige andere bepaling van die richtlijn wordt melding gemaakt van lpg.
62. Uit de formulering van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 volgt dat het feit dat lpg kan worden beschouwd als een „ander soort gas”(28) of als een alternatief voor of aanvulling op aardgas(29), op zichzelf niet doorslaggevend of toereikend is met het oog op de afbakening van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73. In artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 is veeleer bepaald dat andere soorten gas slechts binnen de werkingssfeer ervan vallen wanneer het technisch mogelijk en veilig is om dergelijke gassen te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem.
63. Zoals opgemerkt door de Commissie en de Spaanse regering, is het technisch niet mogelijk en veilig om lpg te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter dat dit het geval is, kan worden geconcludeerd dat lpg in flessen niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt.
64. Het kan nuttig zijn erop te wijzen dat deze bevinding in overeenstemming lijkt te zijn met de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2009/73.
65. Richtlijn 2009/73 maakt deel uit van het zogenaamde derde energiepakket, dat bestaat uit een reeks Uniemaatregelen in de sectoren aardgas en elektriciteit.(30) Na de eerdere pakketten, die wat aardgas betreft ten eerste richtlijn 98/30(31) en ten tweede richtlijn 2003/55 omvatten, is richtlijn 2009/73 gericht op de volledige liberalisering van de aardgassector en daarmee het wegnemen van de nog bestaande belemmeringen voor de levering van aardgas in de gehele Unie.(32)
66. Wat de werkingssfeer van richtlijn 98/30 betreft, werd in artikel 1 van die richtlijn oorspronkelijk uitsluitend verwezen naar „de aardgassector, waartoe ook vloeibaar aardgas (LNG) behoort”. Vanwege amendementen die zijn aangebracht door het Europees Parlement(33), had artikel 1, lid 2, van richtlijn 2003/55 een formulering(34) die vergelijkbaar was met de huidige formulering van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 (met enkele wijzigingen).(35) Tijdens het aanbrengen van deze amendementen is lpg kennelijk niet in overweging genomen.
67. Dit lijkt ook het geval te zijn met het recente voorstel van de Commissie tot wijziging van richtlijn 2009/73 om manifeste leemten in het regelgevingskader van de Unie voor aardgaspijpleidingen van en naar derde landen aan te pakken.(36) Hoewel het Europees Parlement zijn eerste lezing van het voorstel op dit ogenblik nog niet heeft afgerond, bevatten de voorbereidende documenten die door het Europees Parlement zijn gepubliceerd in het bijzonder een voorgesteld amendement op artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73 teneinde „groene waterstof en synthetisch methaan uit hernieuwbare energie” op te nemen in de werkingssfeer van die richtlijn.(37) Over lpg wordt echter met geen woord gerept.
68. Aangezien groene waterstof en synthetisch methaan (ook wel synthetisch aardgas genoemd) gasvormige brandstoffen zijn die kunnen worden geïnjecteerd in en getransporteerd door de aardgasinfrastructuur(38), kan uit dit voorgestelde amendement, in combinatie met de eerdere amendementen in verband met richtlijn 2009/73, worden afgeleid dat de Uniewetgever beoogt de werkingssfeer van die richtlijn te beperken tot aardgas en andere soorten gas waarvoor het aardgassysteem kan worden gebruikt.
69. Bovendien is de uitsluiting van lpg van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 in overeenstemming met enkele andere Uniemaatregelen binnen het rechtskader van de Unie inzake energie, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen lpg en aardgas als verschillende energieproducten. In verordening nr. 1099/2008 betreffende energiestatistieken wordt lpg bijvoorbeeld algemeen ingedeeld onder de categorie aardolie en aardolieproducten, die gescheiden is van de categorie aardgas.(39) In richtlijn 2014/94/EU betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen zijn aardgas en lpg voor de toepassing van die richtlijn ook ingedeeld in verschillende categorieën onder de definitie van „alternatieve brandstoffen”.(40)
b) Analoge toepassing van richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak
70. Anders dan Repsol Butano en DISA Gas betogen, ben ik er niet van overtuigd dat richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak naar analogie kunnen worden toegepast op de situatie in het hoofdgeding, en wel om de volgende redenen.
71. Ten eerste wordt niet aan de voorwaarden voldaan voor een analoge toepassing van richtlijn 2009/73 op het hoofdgeding.
72. Volgens de rechtspraak van het Hof is voor analoge toepassing ten eerste vereist dat een bepaling van het Unierecht een niet-gewilde leemte bevat die wordt opgevuld door de toepassing van bepalingen van het Unierecht die gelden voor soortgelijke gevallen. Ten tweede moeten de belangen in de onderhavige zaak vergelijkbaar zijn met de belangen in situaties waarvoor de Uniewetgeving is opgesteld.(41)
73. Bovendien moet op basis van de rechtspraak van het Hof, en met name het arrest van het Hof in de zaak Kernkraftwerke Lippe-Ems(42) een betoog dat pleit voor analoge toepassing van een bepaling van een richtlijn worden afgewezen wanneer deze toepassing de werkingssfeer van die richtlijn in strijd met de uitdrukkelijke bepalingen ervan zou uitbreiden.
74. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Cristal Union(43) heb besproken, kreeg het Hof in Kernkraftwerke Lippe-Ems de vraag voorgelegd of de verplichte vrijstelling van artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96/EG van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit(44) van toepassing is op splijtstof, aangezien deze brandstof, zoals die bepaling verlangt, wel wordt „gebruikt voor de productie van elektriciteit”, maar niet vermeld staat bij de „energieproducten” waarop richtlijn 2003/96 volgens artikel 2, lid 1, ervan van toepassing is. Het Hof oordeelde dat splijtstof niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt en wees het argument dat de richtlijn naar analogie moest worden toegepast op voor de productie van elektriciteit gebruikte splijtstof, van de hand. Het lijdt geen twijfel dat het Hof, indien het de vrijstelling had toegepast op splijtstof die wordt gebruikt voor de productie van elektriciteit, de werkingssfeer van richtlijn 2003/96 in strijd met artikel 2, lid 1, van die richtlijn zou hebben uitgebreid.(45)
75. In de onderhavige zaken is het feit dat lpg in flessen niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt geen leemte, maar lijkt het eerder de intentie van de Uniewetgever weer te geven om lpg in flessen niet op te nemen onder deze richtlijn. Indien het Hof de in richtlijn 2009/73 neergelegde regels naar analogie zou toepassen op de sector lpg in flessen, zou het de werkingssfeer van die richtlijn uitbreiden tot buiten de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/73.
76. Dezelfde overwegingen gelden met betrekking tot de analoge toepassing van de Federutility-rechtspraak op de situatie in het hoofdgeding, aangezien deze rechtspraak richtlijn 2009/73 uitlegt.
77. In die rechtspraak heeft het Hof geoordeeld dat hoewel de interventie van een staat in de vaststelling van prijzen in de aardgassector een belemmering voor de totstandkoming van een operationele aardgasmarkt vormt, die interventie niettemin in het kader van richtlijn 2009/73(46) eventueel kan worden toegestaan, en met name op grond van artikel 3, lid 2, van die richtlijn(47), dat voorziet in de mogelijkheid om in het algemeen economisch belang aan ondernemingen openbaredienstverplichtingen op te leggen, mits drie voorwaarden zijn vervuld: ten eerste moet de maatregel een doelstelling van algemeen economisch belang nastreven; ten tweede moet de maatregel het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, en ten derde moet de maatregel voorzien in duidelijk gedefinieerde, transparante, niet-discriminerende en controleerbare openbaredienstverplichtingen en dient hij de aardgasondernemingen van de Unie een gelijke toegang tot de consument te waarborgen.(48)
78. In die rechtspraak heeft het Hof de betrokken nationale rechter ook de volgende aanwijzingen gegeven in verband met de tweede voorwaarde betreffende het evenredigheidsbeginsel, teneinde ervoor te zorgen dat de openbaredienstverplichtingen die krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 aan de ondernemingen kunnen worden opgelegd na 1 juli 2007 enkel aan de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas mogen afdoen voor zover dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang, en, bijgevolg, voor een periode die noodzakelijkerwijs beperkt is in de tijd: ten eerste moet de maatregel geschikt zijn om de erdoor nagestreefde doelstelling van algemeen economisch belang te verwezenlijken; ten tweede moet de duur van staatsinterventie in de prijzen worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van het erdoor nagestreefde doel; ten derde mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang, en ten vierde moet het noodzakelijkheidsvereiste ook worden beoordeeld met het oog op de werkingssfeer ratione personae van de maatregel, en met name met het oog op de begunstigden ervan.(49)
79. Benadrukt dient te worden dat de Federutility-rechtspraak binnen het bij richtlijn 2009/73 vastgestelde geharmoniseerde kader valt, waarin wordt voorzien in een evenwicht tussen enerzijds de primaire doelstelling van die richtlijn om te zorgen voor een volledig opengestelde en concurrerende interne markt voor aardgas binnen een specifieke termijn en anderzijds de mogelijkheid van bepaalde interventies van staten tot oplegging van gereguleerde prijzen in de vorm van openbaredienstverplichtingen in het algemeen economisch belang op grond van artikel 3, lid 2, van die richtlijn, mits wordt voldaan aan de strikte criteria die zijn neergelegd in die bepaling en die zijn ontwikkeld in de Federutility-rechtspraak tot uitlegging van die bepaling.(50) Op basis daarvan ben ik niet van mening dat de door het Hof in die rechtspraak uiteengezette criteria algemeen zijn geformuleerd en kunnen worden geacht buiten dit geharmoniseerde kader van toepassing te zijn op een sector die niet valt onder een richtlijn betreffende een sectorale liberalisering.
80. In lijn met de argumenten die zijn aangevoerd door mijn collega advocaat-generaal Szpunar in zijn conclusie in de zaak Kernkraftwerke Lippe-Ems(51) ben ik van mening dat de uitbreiding van de criteria van de Federutility-rechtspraak tot de sector lpg in flessen, inbreuk zou maken op de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 en op de bevoegdheden van de lidstaten om regels vast te stellen buiten het geharmoniseerde gebied waarop richtlijn 2009/73 betrekking heeft.
81. Dienovereenkomstig concludeer ik dat lpg niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt en dat richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak niet naar analogie van toepassing zijn op de situatie in het hoofdgeding.
82. Derhalve geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen in de onderhavige zaken aldus te beantwoorden dat richtlijn 2009/73, zoals uitgelegd in de Federutility-rechtspraak, zich niet verzet tegen nationale maatregelen als die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding.
2. Toepasselijkheid van andere regels van het Unierecht op het hoofdgeding
83. Opgemerkt zij dat de prejudiciële vragen, zoals zij zijn geformuleerd, betrekking hebben op de verenigbaarheid van de maatregelen in kwestie met de Federutility-rechtspraak of „het evenredigheidsbeginsel” (zie de punten 28 en 29 van de deze conclusie). Indien het Hof oordeelt dat richtlijn 2009/73 en de Federutility-rechtspraak niet van toepassing zijn op de situatie in het hoofdgeding, kunnen de prejudiciële vragen derhalve aldus worden begrepen dat het Hof wordt gevraagd aanwijzingen te geven met betrekking tot de beoordeling van die maatregelen in verband met de evenredigheid buiten dat kader.
84. De evenredigheidstoetsing kan echter niet worden verricht in een vacuüm.(52) Zoals blijkt uit hun opmerkingen voor het Hof, stellen partijen met betrekking tot de beoordeling van de verenigbaarheid van de bestreden maatregelen met het Unierecht, en in het bijzonder met het evenredigheidsbeginsel, drie verschillende benaderingen voor. Terwijl Repsol Butano en DISA Gas zich beroepen op de in de Federutility-rechtspraak tot uitlegging van richtlijn 2009/73 uiteengezette criteria, beroept de Spaanse regering zich op de bepalingen van het Verdrag inzake diensten van algemeen economisch belang, waaronder de artikelen 14 en 106 VWEU, in combinatie met Protocol nr. 26 en artikel 36 van het Handvest. De Spaanse regering lijkt ook de opmerkingen van de Commissie te steunen met betrekking tot de toepassing van de fundamentele vrijheden, en met name van het vrije verkeer van goederen, op de onderhavige zaken.
85. Ik erken dat volgens de rechtspraak van het Hof de omstandigheid dat de verwijzende rechter zijn vragen tot de uitlegging van bepaalde bepalingen van Unierecht beperkt, het Hof niet belet om die rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem dienende zaak en dat het Hof met het oog daarop bevoegd is om aanwijzingen te geven op basis van onder meer de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen.(53) Bovendien mag het Hof, om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, de prejudiciële vragen herformuleren en bepalingen van Unierecht in aanmerking nemen die de verwijzende rechter in zijn vragen niet heeft vermeld.(54)
86. Niettemin acht ik het in de omstandigheden van dit geding niet opportuun dat het Hof de prejudiciële vragen herformuleert in lijn met de door de Spaanse regering en de Commissie voorgestelde benaderingen, en wel om de volgende redenen.
87. Ten eerste wordt in de artikelen 14 en 106 VWEU weliswaar het belang van diensten van algemeen economisch belang in de rechtsorde van de Unie tot uiting gebracht(55), maar kunnen deze bepalingen op zichzelf niet dienen als grondslag voor de beoordeling van de bestreden maatregelen uit hoofde van het Unierecht en in het bijzonder voor een evenredigheidstoetsing in de omstandigheden in de onderhavige zaken. (56)
88. Artikel 14 VWEU is een bepaling waarin, in combinatie met Protocol nr. 26, de plaats is verankerd die diensten van algemeen economisch belang innemen in de gedeelde waarden van de Unie.(57) Artikel 14 VWEU(58) is een „bepaling die algemeen van toepassing is” op de verschillende beleidsmaatregelen van de Unie en waarbij onder meer wordt bepaald dat diensten van algemeen economisch belang moeten functioneren onder voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen, onverminderd artikel 4, VEU en de artikelen 93, 106 en 107 VWEU en onder verantwoordelijkheid van de Unie en de lidstaten binnen hun respectieve bevoegdheden en binnen de werkingssfeer van de Verdragen. Zoals het Hof heeft geoordeeld in de Federutility-rechtspraak, erkent Protocol nr. 26 uitdrukkelijk de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de overheden van de lidstaten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren.(59)
89. Zoals het Hof ook heeft benadrukt in de Federutility-rechtspraak(60), beoogt artikel 106, lid 2, VWEU het belang van de lidstaten om gebruik te maken van bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of sociaal beleid, te verzoenen met het belang van de Unie bij naleving van de mededingingsregels en bij behoud van de eenheid van de interne markt.(61) In dit verband hebben de lidstaten het recht om, met inachtneming van het Unierecht, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te definiëren en kunnen zij met name rekening houden met doelstellingen van hun nationale beleid.(62) Volgens haar opmerkingen(63) beroept de Spaanse regering zich echter niet op artikel 106, lid 2, VWEU om een uitzondering op de toepassing van specifieke Verdragsbepalingen te rechtvaardigen(64).
90. Hoewel de fundamentele vrijheden worden genoemd in de opmerkingen van de partijen, is er volgens mij in het bij het Hof neergelegde dossier bovendien niet voldoende informatie beschikbaar om te bepalen welke fundamentele vrijheid van toepassing is ten aanzien van de bestreden maatregelen op grond waarvan het Hof aanwijzingen zou kunnen geven in verband met de evenredigheidstoetsing van die maatregelen. In dit verband heeft de Commissie in antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag verklaard dat er onvoldoende elementen zijn om duidelijk te kunnen vaststellen welke fundamentele vrijheden van toepassing zijn en dat het vrije verkeer van goederen weliswaar als referentie wordt gebruikt, maar de overige fundamentele vrijheden en de dienstenrichtlijn(65) niet kunnen worden uitgesloten.
91. Hoewel andere regels van het Unierecht, zoals de fundamentele vrijheden of het mededingingsrecht, dus wel degelijk van toepassing kunnen zijn op de situatie in het hoofdgeding, heeft de verwijzende rechter het Hof niet gevraagd dergelijke regels uit te leggen en beschikt het Hof niet over toereikende gegevens, feitelijk en rechtens, om een dergelijke beoordeling uit te voeren.(66) Een substantiële wijziging van de prejudiciële vragen zou onverenigbaar zijn met de rol die het Hof is toebedeeld om de lidstaten en de andere belanghebbende partijen in staat te stellen opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, aangezien ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissing ter kennis van de belanghebbende partijen wordt gebracht.(67)
92. Derhalve kom ik tot de conclusie dat het Hof de prejudiciële vragen niet dient te herformuleren, maar in plaats daarvan in zijn antwoord kan aangeven dat het aan de verwijzende rechter staat om te bepalen of de regels van de Verdragen, en met name de fundamentele vrijheden, van toepassing zijn op de bestreden maatregelen. Deze rechter kan vanzelfsprekend krachtens artikel 267 VWEU een aanvullend verzoek om een prejudiciële beslissing indienen.
VII. Conclusie
93. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) te beantwoorden als volgt:
„1) Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG, zoals uitgelegd in het arrest van 20 april 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205), en de daaropvolgende rechtspraak, verzet zich niet tegen een maatregel tot vaststelling van een maximumprijs voor flessen vloeibaar petroleumgas, voor zover deze maatregel dient ter bescherming van sociaal kwetsbare afnemers wanneer de hierna genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen:
– de maatregel wordt als een algemene maatregel voor alle consumenten vastgesteld en geldt voor onbepaalde tijd ,zolang de voorwaarden voor toegang tot de markt en de concurrentie op deze markt niet voldoende worden geacht’,
– de maatregel geldt al meer dan 18 jaar,
– de maatregel kan ertoe bijdragen dat de situatie van geringe mededinging aanhoudt, aangezien hij nieuwkomers verhindert de markt te betreden.
2) Richtlijn 2009/73, zoals uitgelegd in de Federutility-rechtspraak, verzet zich niet tegen een maatregel tot verplichte thuisbezorging van flessen vloeibaar petroleumgas, voor zover deze maatregel dient ter bescherming van sociaal kwetsbare of in moeilijk bereikbare gebieden wonende afnemers, wanneer de in de vorige vraag genoemde omstandigheden zich afzonderlijk dan wel samen voordoen.”