Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
6 päivänä joulukuuta 2018 (1)
Asia C-596/17
Japan Tobacco International SA ja
Japan Tobacco International France SAS
vastaan
Premier ministre,
Ministre de l’Action et des Comptes publics ja
Ministre des Solidarités et de la Santé
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2011/64/EU – Valmistettuun tupakkaan sovellettava valmistevero – 15 artiklan 1 kohta – Korkeimpien vähittäismyyntihintojen vahvistamista koskeva vapaus – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään, että valmistajien ja maahantuojien on määritettävä jokaiselle tupakkatuotteelle 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti ilmaistu yhtenäinen vähittäismyyntihinta ilman että tämä hinta voisi vaihdella pakkausyksikköjen tilavuuden mukaan
I Johdanto
1. Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) ennakkoratkaisupyyntö koskee valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annetun direktiivin 2011/64/EU(2) 15 artiklan, luettuna tämän direktiivin 2–5 artiklan valossa, tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty sellaisen kanteen yhteydessä, jossa vaaditaan kumoamaan Ranskan viranomaisten hyväksytyille tupakkatuotteiden valmistajille ja toimittajille osoittamien kahden kirjeen tietyt määräykset, jotka liittyvät Manner-Ranskassa valmistetun tupakan vähittäismyyntihinnan hyväksymistä koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin. Näiden kahdessa kirjeessä toistetaan yleisen verokoodeksin (code général des impôts, jäljempänä CGI) 572 §:n säännökset, ja niiden mukaan nämä toimijat vahvistavat vapaasti kunkin tupakkatuotteen vähittäismyyntihinnan, joka on ilmaistava 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti. Tästä järjestelmästä seuraa, että tuotekohtainen yksikköhinta on sama riippumatta sen pakkauksen tilavuudesta, jossa tuote luovutetaan kulutukseen. Valmistajat ja maahantuojat eivät siten voi vaihdella kunkin tuotteensa vähittäismyyntihintaa sen pakkausyksikön mukaan, jossa ne pannaan esille.
3. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko CGI:n 572 §:n kaltainen kansallinen lainsäädäntö direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan mukainen siltä osin kuin sillä on tällainen vaikutus. Tämän säännöksen nojalla valmistajat tai maahantuojat vahvistavat vapaasti kunkin tuotteensa korkeimman vähittäismyyntihinnan, joka on valmistettuun tupakkaan sovellettavan suhteellisen valmisteveron määräytymisperuste.
4. Päättelen selvitykseni lopuksi, että tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohta ei ole esteenä tällaiselle kansalliselle lainsäädännölle.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Unionin oikeus
5. Direktiivissä 2011/64 vahvistetaan sen 1 artiklan mukaan ”yleiset periaatteet jäsenvaltioiden valmistetusta tupakasta kantaman valmisteveron rakenteen ja verokantojen yhdenmukaistamiseksi”.
6. Tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä valmistetulla tupakalla tarkoitetaan:
a) savukkeita;
b) sikareita ja pikkusikareita;
c) piippu- ja savuketupakkaa:
i) savukkeiksi käärittävää hienoksi leikattua tupakkaa;
ii) muuta piippu- ja savuketupakkaa.”
7. Kyseisen direktiivin 3, 4 ja 5 artiklassa määritellään savukkeet, sikarit ja pikkusikarit sekä piippu- ja savuketupakka.
8. Saman direktiivin 15 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”1. Valmistajat tai tarvittaessa niiden edustajat tai asiamiehet unionissa sekä kolmansista maista tuovat maahantuojat saavat vapaasti vahvistaa kullekin tuotteelleen korkeimman vähittäismyyntihinnan kussakin jäsenvaltiossa, jossa nämä tuotteet on tarkoitettu luovutettaviksi kulutukseen.
Se, mitä ensimmäisessä alakohdassa säädetään, ei kuitenkaan estä hintatason valvontaa tai vahvistettujen hintojen noudattamista koskevan kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanoa, jos se on unionin säännösten mukaista.”
B Ranskan lainsäädäntö
9. CGI:n 572 §:ssä, siinä muodossa kuin se on muutettuna terveydenhuoltojärjestelmän uudistamisesta 26.1.2016 annetulla lailla (loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé), säädetään seuraavaa:
”Jokaisen tuotteen vähittäismyyntihinta, ilmaistuna 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti, on yhtenäinen koko aluetta koskeva hinta, ja hyväksytyt valmistajat ja toimittajat vahvistavat sen vapaasti. Tätä hintaa sovelletaan sen jälkeen, kun terveysministeri ja talousarviosta vastaava ministeri ovat hyväksyneet sen yhteisellä päätöksellä Conseil d’État’n kuulemisen jälkeen annetulla asetuksella säädetyin edellytyksin. Vähittäismyyntihintaa ei kuitenkaan voida hyväksyä, jos se on omakustannushinnan ja kaikkien verojen yhteismäärää alempi.
– –”
III Pääasian oikeudenkäynti, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
10. Japan Tobacco International SA- ja Japan Tobacco International France SAS ‑yhtiöt (jäljempänä yhdessä Japan Tobacco ‑yhtiöt) nostivat 30.9.2016 ja 20.1.2017 Conseil d’État’ssa kanteita, joissa vaadittiin toimivallan ylityksen perusteella kumoamaan tietyt määräykset, jotka sisältyivät Ranskan viranomaisten tupakkatuotteiden hyväksytyille valmistajille ja toimittajille 6.4.2016 ja 22.11.2016 lähettämiin kirjeisiin. Näissä kirjeissä esitetään Manner-Ranskassa valmistetun tupakan vähittäismyyntihintojen hyväksymistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, sellaisina kuin niistä säädetään CGI:n 572 §:ssä.
11. Tämän säännöksen mukaan valmistajien ja toimittajien on vahvistettava yhtenäinen vähittäismyyntihinta kullekin tupakkatuotteelleen 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti niiden pakkauksen tilavuudesta riippumatta. Kukin tuote määritellään 22.11.2016 päivätyn kirjeen mukaan tässä yhteydessä tuotemerkin ja kauppanimen mukaan. Tämä sääntö, josta käytetään jäljempänä nimitystä ”hinta per 1000 ‑sääntö”, merkitsee sitä, että kunkin tuotteen hinta pysyy samana riippumatta pakkausyksiköstä (jota kutsutaan viiteyksiköksi), jossa sitä myydään. Hinta per 1 000 ‑säännön tarkoituksena on välttää tupakoinnin kehitys, joka saattaisi johtaa tiettyjen tuotteiden hinnanalennukseen, jos ne pakataan isompiin pakkauksiin.
12. Japan Tobacco ‑yhtiöt vetoavat kanteidensa tueksi muiden perusteiden ohessa siihen, että CGI:n 572 §:ssä, johon riidanalaisissa kirjeissä nojaudutaan, jätetään huomiotta tupakkatuotteiden korkeimpien vähittäismyyntihintojen vapaan vahvistamisen periaate, josta säädetään direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa, siltä osin kuin siinä estetään se, että näitä hintoja vahvistettaessa otetaan huomioon mahdolliset pakkauskustannusten erot, jotka johtuvat pakattavista määristä.
13. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tässä yhteydessä epävarma ensinnäkin tämän direktiivin soveltamisalasta. Se korostaa, että kyseistä direktiiviä voidaan tulkita sen fiskaalisen tavoitteen mukaisesti siten, että sillä säännellään tupakkatuotteiden hintoja vain siltä osin kuin niistä kannetaan valmisteveroa, eli savukkeiden, sikareiden, pikkusikareiden sekä piippu- ja savuketupakan hintoja, siten kuin nämä tuotteet on määritelty saman direktiivin 2–5 artiklassa.(3) Direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa vahvistettua periaatetta ei näin ollen sovellettaisi näiden tuotteiden pakkausyksikköön. Siltä osin kuin hinta per 1 000 ‑säännöllä kielletään tuotteiden hintojen vaihtelu pakkausyksikköjen tilavuuden mukaan, tällä ei siten voida loukata tätä periaatetta.
14. Conseil d’État muistuttaa kuitenkin, että unionin tuomioistuin totesi kahdessa vuonna 2002(4) ja 2010(5) antamassaan sopimusvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa tuomiossa tämän säännöksen vastaisiksi CGI:n 572 §:n kaksi aikaisempaa versiota, joilla otettiin hinta per 1 000 ‑säännön lisäksi käyttöön tupakkatuotteiden pakollisia alimpia vähittäismyyntihintoja koskevia järjestelyjä. Unionin tuomioistuimen mukaan nämä järjestelyt olivat omiaan rajoittamaan vapaata kilpailua estämällä tiettyjä valmistajia ja maahantuojia saamasta voittoa omakustannushinnoista, jotka olivat niiden kilpailijoiden vastaavia hintoja alempia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, ilmeneekö näissä tuomioissa unionin tuomioistuimen tahto asettaa vapaan kilpailun periaate etusijalle direktiivin 2011/64 fiskaaliseen tavoitteeseen nähden. Näin ollen se pohtii, kuuluuko tupakkatuotteiden hintojen vahvistaminen niiden pakkauksen mukaan tämän direktiivin 2–5 artiklassa säädetyistä määritelmistä huolimatta kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa taatun valmistajien ja maahantuojien vapauden soveltamisalaan.
15. Toiseksi, siltä varalta, että unionin tuomioistuin vastaisi tähän kysymykseen myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko CGI:n 572 § direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan mukainen siltä osin kuin siinä estetään näitä toimijoita vaihtelemasta tuotteidensa vähittäismyyntihintaa niiden pakkauksen tilavuuden mukaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että hinta per 1 000 ‑sääntö ei estä toimijoita vyöryttämästä yleisesti hyväksyttäviksi esitettäviin hintoihin omakustannushintojen eroja niiden alkuperästä riippumatta, vaan sillä estetään vain se, että nämä hinnat vaihtelisivat pakkauksen koon mukaan.
16. Conseil d’État on tässä yhteydessä päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko [direktiiviä 2011/64] sen 2, 3 ja 4 artiklassa esitetyt tupakkatuotteiden määritelmät huomioon ottaen tulkita siten, että se koskee myös pakkauksessa olevien tupakkatuotteiden hintoja?
2) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [direktiivin 2011/64] 15 artiklaa, siltä osin kuin siinä ilmaistaan tupakkatuotteiden hintojen vapaan vahvistamisen periaate, tulkittava siten, että sen vastaisena on pidettävä sääntöä, jonka mukaan tupakkatuotteiden hinnat on ilmaistava 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti, jos tällä säännöllä kielletään tupakkatuotteiden valmistajia vaihtelemasta hintojaan tuotteiden pakkauskustannuksissa mahdollisesti esiintyvien erojen mukaan?”
17. Japan Tobacco ‑yhtiöt, Ranskan, Italian ja Portugalin hallitukset sekä Euroopan komissio ovat jättäneet unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksiaan.
18. Japan Tobacco ‑yhtiöt, Ranskan hallitus ja komissio olivat edustettuina 5.9.2018 pidetyssä istunnossa.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
1. Ennakkoratkaisukysymysten ulottuvuus
19. Conseil d’État pyrkii kahdella kysymyksellään, jotka tutkin jäljempänä yhdessä, lähinnä selvittämään, onko CGI:n 572 §:n kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jolla velvoitetaan valmistajat ja maahantuojat ilmaisemaan kunkin tuotteensa vähittäismyyntihinta 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti ja estetään niitä siten vaihtelemasta tätä hintaa niiden eri pakkausten tilavuuden mukaan, joissa näitä tuotteita luovutetaan kulutukseen, direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan mukainen.
20. Mainittu tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta ensimmäisellä kysymyksellään, säännelläänkö tällä direktiivillä pakkauksessa olevien tupakkatuotteiden hintojen vahvistamista. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, tämä kysymys liittyy tarkemmin sanoen kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa vahvistetun periaatteen, jonka mukaan valmistajat ja maahantuojat saavat vapaasti vahvistaa kullekin tuotteelleen korkeimman vähittäismyyntihinnan, soveltamisalaan.
21. Kuten kaikki asianomaiset osapuolet Japan Tobacco ‑yhtiöitä lukuun ottamatta esittävät, yhtäältä tässä säännöksessä vahvistetun valmistajien ja maahantuojien vapauden kohteena voisi olla niiden ”kunkin tuotteen” vähittäismyyntihintojen vahvistaminen ymmärrettynä siten, että sillä viitataan kuhunkin tietyn tuotemerkin tietyn tyyppiseen valmistettuun tupakkaan, joka vastaa jotain kyseisen direktiivin 2–5 artiklassa säädettyä määritelmää, riippumatta sen pakkauksen tilavuudesta (esimerkiksi kukin X-tuotemerkin Y-tyyppinen savuke).(6)
22. Toisaalta, kuten Japan Tobacco ‑yhtiöt väittävät, ilmaisua ”kullekin tuotteelleen” voitaisiin tulkita siten, että sillä tarkoitetaan tällaisen tuotteen kutakin pakkausyksikköä (esim. jokaista X-tuotemerkin Y-tyypin 20, 25 tai 30 savukkeen pakkausta). Direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa taattaisiin siten valmistajien ja maahantuojien vapaus vahvistaa jokaisen myymänsä viiteyksikön vähittäismyyntihinta.
23. Toinen kysymys esitetään unionin tuomioistuimelle vain siltä varalta, että se omaksuisi ensimmäiseen kysymykseen antamassaan vastauksessa jälkimmäisen näistä direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan tulkinnoista. Conseil d’État tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko pääasian kohteena olevan hinta per 1 000 ‑säännön kaltainen kansallinen lainsäädäntö tuolloin tämän säännöksen vastainen siltä osin kuin sillä estetään valmistajia ja maahantuojia vahvistamasta vapaasti hintaero eri tilavuuksisten pakkausyksikköjen välillä.
24. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin sitä vastoin katsoisi, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa mainituilla ”tuotteilla” tarkoitetaan valmistettuja tupakkatuotteita sellaisenaan, riippumatta niiden pakkauksen tilavuudesta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi, että CGI:n 572 § ei voi olla tämän säännöksen vastainen. Tämä johtuu siitä, että CGI:n 572 §:n sanamuodonkin mukaan näin määriteltyjen tuotteiden hinnat vahvistetaan vapaasti.
25. Samalla kun yhdyn tähän jälkimmäiseen näkemykseen, täsmennän ennakkoratkaisukysymyksiä koskevassa yhteisessä selvityksessäni syyt, joiden vuoksi CGI:n 572 §:ssä säädetyn hinta per 1 000 ‑säännön kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä ei rajoiteta edes epäsuorasti direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa taattua vapautta. On erityisesti tärkeää selittää, millä tavoin tämä säännös poikkeaa CGI:n 572 §:n aikaisemmista versioista, jotka unionin tuomioistuin totesi lainvastaisiksi sillä perusteella, että niillä rajoitettiin tätä vapautta.(7)
2. Pääasiassa esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten kohteena olevan kansallisen lainsäädännön vaikutus
26. On mielestäni hyödyllistä korostaa heti aluksi myös, että vaikka CGI:n 572 § rajoittaa monin tavoin valmistetun tupakan valmistajien ja maahantuojien kauppapolitiikkaa, vain yksi rajoituksista on nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön kohteena. Conseil d’État esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksen siitä, onko direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohta esteenä tälle kansalliselle säännökselle, vain siltä osin kuin siinä velvoitetaan nämä toimijat ilmoittamaan vähittäismyyntihinta 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti kunkin tuotteensa osalta.
27. Ennakkoratkaisukysymykset eivät sitä vastoin koske sitä, onko CGI:n 572 § hintojen vapaan vahvistamisen periaatteen mukainen siltä osin kuin tästä säännöksestä seuraa lisäksi ensinnäkin se, että edellytetään kunkin tuotteen vähittäishinnan olevan yhtenäinen koko Manner-Ranskan alueella, toiseksi se, että asetetaan vähimmäishinta,(8) ja kolmanneksi se, että siinä estetään valmistajia ja maahantuojia korottamasta tai alentamasta hallintoviranomaisen hyväksymää vähittäishintaa.
28. Japan Tobacco ‑yhtiöt arvostelevat kuitenkin huomautuksissaan tätä säännöstä laajasti tämän kolmitahoisen vaikutuksen vuoksi. Ne vetoavat erityisesti siihen, että CGI:n 572 § ei sovi yhteen hintojen vapaan vahvistamisen periaatteen kanssa sen vuoksi, että tämän säännöksen mukaisesti vahvistettu vähittäismyyntihinta ei ole hyväksymisen jälkeen pelkästään korkein hinta vaan myös alin hinta ja näin ollen kiinteä jälleenmyyntihinta.
29. Jotta vältettäisiin kaikki tätä seikkaa koskeva epävarmuus, täsmennän heti aluksi, että CGI:n 572 §:n tällä osatekijällä, joka liittyy hintapolitiikkaan, ei ole merkitystä direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan kannalta. Kuten jäljempänä esitettävästä oikeuskäytännöstä(9) ilmenee, tämä säännös merkitsee ainoastaan sitä, että valmistajat tai maahantuojat vahvistavat vapaasti kunkin tuotteen korkeimman vähittäismyyntihinnan, joka muodostaa arvosta kannettavan valmisteveron määräytymisperusteen. Se ei ole esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla määrätään, että valmistajien tai maahantuojien on noudatettava kiinteää hintaa, jonka ne ovat itse vapaasti vahvistaneet.
30. Unionin tuomioistuin on todennut tässä yhteydessä, että direktiivi 2011/64 ei ole esteenä sellaiselle hintapolitiikalle, joka ei ole mainitun direktiivin tavoitteiden, erityisesti samaan ryhmään kuuluvien valmistetun tupakan eri luokkien välisen kilpailun vääristymisen estämisen, vastainen.(10)
31. Se totesi tässä yhteydessä tuomiossa Etablissements Fr. Colruyt, että kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohta ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään vähittäiskauppiaita myymästä tupakkatuotteita yksikköhinnalla, joka alittaa hinnan, jonka valmistaja tai maahantuoja on ilmoittanut kyseisiin tuotteisiin kiinnitetyssä veromerkissä, kunhan se on vapaasti vahvistanut kyseisen hinnan.(11) Unionin tuomioistuimen mukaan tällainen lainsäädäntö ei ”koske direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tilannetta”.(12)
32. Tällä säännöksellä ei myöskään kielletä kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan hyväksytty vähittäismyyntihinta on yhtenäinen – eli kiinteä, siis samalla sekä enimmäishinta että vähimmäishinta – sillä edellytyksellä, että valmistajat tai maahantuojat vahvistavat vapaasti tämän hinnan.
B Direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan tulkinnasta
33. Kuten edellä todettiin, Conseil d’État pyytää unionin tuomioistuinta määrittämään, viitataanko direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla ilmaisulla ”kullekin tuotteelleen” kuhunkin tietyn tuotemerkin tietyntyyppiseen valmistettuun tupakkaan, jonka valmistajat ja maahantuojat luovuttavat kulutukseen, vai viitataanko sillä tämän valmistetun tupakan kuhunkin pakkausyksikköön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää sille tämän kysymyksen kyetäkseen antamaan ratkaisun siitä, onko hinta per 1 000 ‑sääntö tämän säännöksen mukainen siltä osin kuin siinä estetään kunkin valmistetun tupakan vähittäismyyntihinnan vaihtelu sen eri pakkausten tilavuuden mukaan.
34. Koska direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan sanamuodossa ei täsmennetä kyseisen ilmaisun soveltamisalaa, sitä on selvennettävä tulkitsemalla tätä säännöstä tämän direktiivin yleisen rakenteen ja sen säännöksen ja direktiivin tarkoituksen mukaan, jonka osa tämä ilmaisu on.(13)
1. Tulkinta yleisen rakenteen valossa
35. Direktiivissä 2011/64 tehdyn valmisteveron rakenteen yhdenmukaistamisen kannalta valmistajien ja maahantuojien kunkin tuotteen korkein vähittäismyyntihinta, johon viitataan tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa, on perustana laskettaessa valmistetusta tupakasta kannettavan valmisteveron suhteellista osuutta.(14)
36. Tässä yhteydessä tässä säännöksessä mainitut ”tuotteet”, joille näiden toimijoiden on vapaasti vahvistettava korkein vähittäishinta, tarkoittavat käsittääkseni valmistettua tupakkaa sellaisena kuin siitä kannetaan valmistevero.
37. Tässä yhteydessä direktiivin 2011/64 2 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että yhdenmukaistetun valmisteveron soveltamisalaan kuuluva ”valmistettu tupakka” sisältää ensinnäkin savukkeet, toiseksi sikarit ja pikkusikarit ja kolmanneksi piippu- ja savuketupakan. Direktiivin 3–5 artiklassa määritellään nämä kolme valmistetun tupakan ryhmää niiden ominaisuuksien ja käyttötarkoitusten mukaan.(15) Nämä määritelmät koskevat vain ”primääripakkausta”, joka mahdollistaa tupakan käytön,(16) ilman että valmistettua tupakkaa eroteltaisiin sen ”ulkoisen pakkauksen” mukaan.(17)
38. Kuten Ranskan hallitus ja komissio ovat korostaneet, tupakkatuotteiden ulkoinen pakkaus on yhdenmukaistamistoimenpiteiden kohteena direktiivin 2014/40 yhteydessä. Tämän direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa määritellään ”tupakkatuotteet”. ”Savuke” ja ”sikari” määritellään tämän artiklan 10 ja 11 alakohdassa viittaamalla direktiivin 2011/64 3 artiklan ja 4 artiklan 1 kohdan määritelmiin. Nämä käsitteet poikkeavat käsitteestä ”vähittäismyyntipakkaus”, jolla määritellään direktiivin 2014/40 2 artiklan 30 alakohdassa tarkoitettavan ”tupakkatuotteen tai vastaavan tuotteen pienintä yksittäispakkausta, joka on saatettu markkinoille”. Jälkimmäisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa säännellään tässä yhteydessä tiettyjen tupakkatuotteiden pakkausyksikköjen vähimmäistilavuutta.
39. Samoin kuin direktiivin 2011/64 2–5 artiklassa, tämän saman direktiivin niissä säännöksissä, jotka liittyvät yhdenmukaistetun valmisteveron laskentaan, ei myöskään viitata pakkausyksikköön, jossa valmistettu tupakka myydään.
40. Savukkeista kannetaan tämän direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti arvon perusteella valmistevero, joka lasketaan korkeimman vähittäismyyntihinnan perusteella, tullit mukaan lukien, sekä erityisvalmistevero, joka lasketaan tuoteyksikköä kohti. Toisin kuin Japan Tobacco ‑yhtiöt väittävät, käsitteellä ”korkein vähittäismyyntihinta” ei tässä yhteydessä missään tapauksessa viitata tuotteiden pakkausyksikköihin, toisin kuin ”tuoteyksikön” käsitteessä. ”Korkein vähittäismyyntihinta” erotetaan näet käsitteestä ”tuoteyksikkö”, koska ensin mainittu muodostaa suhteellisen valmisteveron määräytymisperusteen, joka saadaan soveltamalla tähän hintaan samaa verokantaa kaikille savukkeille, kun puolestaan jälkimmäinen on perustana laskettaessa erityisvalmisteveroa, jonka määränkin on oltava samansuuruinen kaikille savukkeille.(18)
41. Kuten Ranskan hallitus on huomauttanut, missään direktiivin 2011/64 säännöksessä ei vahvisteta savukepakkausta mittayksiköksi laskettaessa valmisteveron eri osatekijöitä. Koska arvon perusteella kannettavan valmisteveron verokannan ja erityisvalmisteveron määrän on oltava samansuuruiset kaikille savukkeille, arvon perusteella kannettavan valmisteveron verokanta ja erityisvalmisteveron määrä eivät voi myöskään vaihdella pakkausyksikköjen tilavuuden mukaan.
42. Japan Tobacco ‑yhtiöt tekevät mielestäni myös virheen väittäessään, että direktiivin 2011/64 8 artiklan 2 kohdassa ja 10 artiklassa olevalla käsitteellä ”vähittäismyyntihinnan painotettu keskiarvo” olisi järkevä soveltamisala vain sillä edellytyksellä, että savukkeen yksikköhinta voisi vaihdella pakkauksen koon mukaan. Tätä käsitettä käytetään näet viitekohtana määritettäessä erityisvalmisteverojen painoarvo kokonaisverorasitteessa ja savukkeita koskevassa alimmassa mahdollisessa kokonaisvalmisteverossa. Tässä yhteydessä ”vähittäismyyntihinnan painotettu keskiarvo” lasketaan ottamalla huomioon kaikkien kulutukseen luovutettujen savukkeiden (kaikki tuotemerkit yhteensä) kokonaisarvo, joka perustuu kaikki verot sisältävään vähittäismyyntihintaan, jaettuna edellisen kalenterivuoden aikana kulutukseen luovutettujen savukkeiden kokonaismäärällä. Tämän käsitteen hyödyllisyys ei siten missään tapauksessa edellytä saman savukkeen hintojen vaihtelua sen esillepanossa käytettyjen erilaisten pakkausyksikköjen mukaan.
43. Direktiivin 2011/64 14 artiklan 1 kohdan nojalla muusta valmistetusta tupakasta kuin savukkeista kannetaan valmisteveroa, joka voi olla arvon perusteella kannettava valmistevero (joka lasketaan vapaasti vahvistettujen korkeimpien vähittäismyyntihintojen perusteella), erityisvalmistevero (joka ilmoitetaan kilogrammaa kohti kannettavana määränä tai sikareiden ja pikkusikareiden osalta kilogrammaa kohti tai tiettyä kappalemäärää kohti kannettavana määränä) tai näiden yhdistelmä. Pakkausyksikkö ei ole tässäkään yhteydessä viiteyksikkö valmisteverolaskelman kannalta.
44. Tässä säännöksessä täsmennetään lisäksi, että jäsenvaltiot voivat vahvistaa arvon perusteella tai yhdistelmänä kannettavan valmisteveron vähimmäismäärän, kun taas tämän artiklan 2 kohdassa säädetään tietyistä verokannoista tai vähimmäismääristä, jotka kokonaisvalmisteveron on täytettävä. Tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti näitä verokantoja tai veron määriä on sovellettava kaikkiin kyseiseen valmistetun tupakan ryhmään kuuluviin tuotteisiin(19) erottelematta niitä ryhmissä toisistaan esimerkiksi esillepanon mukaan. Kuten Ranskan hallitus on esittänyt, tässä säännöksessä edellytetään, että valmisteveron vähimmäisverokannat ja ‑määrät eivät voi vaihdella sen pakkauksen mukaan, jossa tietyn ryhmän tuotteet pannaan esille.
45. Nämä seikat osoittavat yhdessä, että valmistettu tupakka, josta kannetaan yhdenmukaistettu valmistevero, ei tarkoita tupakkatuotteiden pakkausyksiköitä vaan savukkeita, sikareita, pikkusikareita ja piippu- ja savuketupakkaa, sellaisina kuin ne on määritelty direktiivin 2011/64 2–5 artiklassa, riippumatta niiden pakkauksen tilavuudesta.
46. Tämä yhdenmukaistetun valmisteveron kohteen määritelmä rajaa mielestäni myös tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”tuotteiden” käsitteen ulottuvuuden. Siten siltä osin kuin valmistajien ja maahantuojien kullekin tuotteelleen vapaasti vahvistama korkein vähittäismyyntihinta muodostaa arvon perusteella kannettavan valmisteveron määräytymisperusteen, nämä tuotteet ovat valmistettua tupakkaa, sellaisena kuin se on määritelty edellisessä kohdassa.
47. Suosittelemani tulkinta merkitsee sitä, että tässä säännöksessä vahvistetaan yksinomaan näiden toimijoiden vapaus vahvistaa savukkeidensa, sikariensa ja pikkusikariensa yksikköhinta tai hinta tietyn tuotemerkin tietyn tyyppisen piippu- tai savuketupakan painoyksikköä kohti, takaamatta sitä, että ne voisivat vaihdella näitä hintoja niiden pakkausten tilavuuden mukaan, joissa nämä tuotteet pannaan esille.
48. Erityisesti tämän direktiivin yleinen tavoite ja sen 15 artiklan 1 kohdan tavoite tukevat tätä tulkintaa.
2. Teleologinen tulkinta
49. Kuten direktiivin 2011/64 1 artiklassa säädetään, sen tarkoituksena on vahvistaa yleiset periaatteet jäsenvaltioiden valmistetusta tupakasta kantaman valmisteveron rakenteen ja verokantojen yhdenmukaistamiseksi. Kuten tämän direktiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, yhdenmukaistamisen tarkoituksena on erityisesti saada ”estetyksi verotuksen vaikutuksia vääristämästä samaan ryhmään kuuluvilla valmistetun tupakan eri luokilla käytävää kilpailua ja siten saatava jäsenvaltioiden kansallisia markkinoita avatuksi”. Tämän direktiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan ”kilpailun asettamat vaatimukset edellyttävät järjestelmää, jossa hinnat vahvistetaan vapaasti kaikille valmistetun tupakan ryhmille”.
50. Oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdalla pyritään tässä tarkoituksessa ensinnäkin varmistamaan se, että tupakkatuotteiden suhteellisen valmisteveron määräytymisperustetta eli näiden tuotteiden vähittäismyynnissä käytettävää enimmäishintaa koskevat kaikissa jäsenvaltioissa samat säännöt. Tällä säännöksellä pyritään toisaalta säilyttämään edellä mainittujen toimijoiden vapaus, jonka ansiosta ne voivat tosiasiallisesti hyötyä kilpailuedusta, joka aiheutuu mahdollisesti alemmista omakustannushinnoista, jotta ne pystyisivät tarjoamaan houkuttelevampia vähittäismyyntihintoja.(20)
51. Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohta merkitsee tupakan verotusmekanismissa sitä, että valmistajan tai maahantuojan kullekin tuotteelle vahvistamaa ja viranomaisen hyväksymää hintaa pidetään korkeimpana mahdollisena hintana ja noudatetaan sellaisenaan kaikilla jakeluketjun tasoilla kuluttajalle myyntiin asti. Tämän säännön ansiosta voidaan välttää se, että verotulojen saantia voitaisiin haitata ylittämällä etukäteen vahvistetut hinnat.(21) Sillä varmistetaan, että valmistajat ja maahantuojat eivät ilmoita veronkantohetkellä alempaa myyntihintaa verorasitteensa vähentämiseksi ja myy sitten tavaroita kalliimpaan hintaan.(22)
52. Näiden tavoitteiden toteutuminen edellyttää mielestäni vain sitä, että nämä toimijat vahvistavat vapaasti kulutukseen luovuttamiensa tietyn tuotemerkin tietyntyyppisten savukkeiden, sikarien tai pikkusikarien yksikköhinnan tai piippu- ja savuketupakan hinnan painoyksikköä kohti. Siinä ei edellytetä, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohtaa tulkittaisiin siten, että edellytettäisiin lisäksi, että ne voisivat vaihdella näiden kunkin tuotteen vähittäishintaa niiden pakkausyksiköiden mukaan, joissa ne pannaan esille.
53. Unionin tuomioistuin on korostanut erityisesti vapaaseen kilpailuun liittyvästä tavoitteesta, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa säädetään, että valmistajat ja maahantuojat saavat vapaasti vahvistaa kullekin tuotteelleen korkeimman vähittäismyyntihinnan, tarkoituksena ”varmistaa se, että näiden tuotteiden välillä käydään todellista kilpailua” (kursivointi tässä).(23) Korkeimman vähittäismyyntihinnan vapaan vahvistamisen periaate varmistaa siten sen, että direktiivissä 2011/64 säädetty verotustapa ei johda sivuvaikutuksena kilpailun vääristymiseen ja tavaroiden liikkuvuudelle aiheutuvaan haittaan.(24)
54. Tässä yhteydessä kilpailuedulla, joka on säilytettävä, tarkoitetaan mielestäni mitä tahansa alemmista omakustannushinnoista johtuvia etuja, joita valmistajalla tai maahantuojalla on muihin valmistajiin ja maahantuojiin nähden.(25) Se ei tarkoita kilpailuetua, jota edustaisi tietyn tuotemerkin tietyntyyppisen valmistetun tupakan pakkausyksikkö johonkin muuhun saman toimijan myymään valmistetun tupakan pakkausyksikköön nähden.
55. Tätä tulkintaa eivät kyseenalaista tuomiot, joissa unionin tuomioistuin on todennut hintojen vapaan vahvistamisen periaatteen vastaisiksi valmistetun tupakan vähittäismyynnissä noudatettavat pakolliset vähimmäishinnat, joista säädettiin aikaisemmin useissa jäsenvaltioissa, muun muassa Ranskassa.(26)
56. Tässä yhteydessä pääasian kohteena olevaa CGI:n 572 §:ää edeltävä tämän pykälän versio todettiin 27.2.2002 annetulla tuomiolla komissio v. Ranska(27) direktiivin 95/59/EY(28) 9 artiklan 1 kohdan (jonka sisältö on otettu direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohtaan) vastaiseksi. Tässä aikaisemmassa versiossa säädettiin, verrattuna CGI:n 572 §:n versioon, jota sovelletaan tässä tapauksessa, lisärajoituksesta, koska hinta samalla tuotemerkillä myydyn savukeryhmän tuotteiden 1 000:ta tuoteyksikköä kohti ei voinut olla alempi, pakkaustavasta ja ‑yksiköstä riippumatta, kuin hinta, jota sovelletaan tämän tuotemerkin eniten myytyyn tuotteeseen. Mainitussa tuomiossa todettiin, että riidanalaisella kansallisella säännöksellä asetettiin tosiasiallisesti savukkeiden vähittäismyynnissä noudatettava vähimmäishinta, vaikka vähimmäishinta oli vahvistettu vain välillisesti. Saman tuomion mukaan se, että viranomaiset asettavat vähittäismyynnissä noudatettavat vähimmäishinnat, johtaa välttämättä siihen, että valmistajien ja maahantuojien vapautta vahvistaa korkein vähittäismyyntihinta rajoitetaan, koska korkein vähittäismyyntihinta ei missään tapauksessa voi olla alempi kuin sitova vähimmäishinta.
57. Unionin tuomioistuin totesi 4.3.2010 antamassaan tuomiossa komissio v. Ranska,(29) että CGI:n 572 §:n eräs toinen aikaisempi sanamuoto, jolla määrättiin valmistajille ja maahantuojille savukkeiden vähittäismyynnissä käytettävä vähimmäishinta, joka perustui tiettyyn asetuksella vahvistettuun prosenttiosuuteen markkinoilla vallitsevasta savukkeiden keskihinnasta, oli niin ikään hintojen vapaan vahvistamisen periaatteen vastainen. Tällainen järjestelmä oli omiaan poistamaan hintaerot kilpailevien tuotteiden väliltä ja aiheuttamaan hintojen hakeutumisen kohti kalleimman tuotteen hintaa. Siten tällä järjestelmällä loukattiin valmistajien ja maahantuojien vapautta vahvistaa tuotteidensa korkein vähittäismyyntihinta. Unionin tuomioistuin tuomitsi samana päivänä samankaltaiset järjestelyt, joita oli otettu käyttöön Itävallassa ja Irlannissa,(30) ja samana vuonna Italiassa käyttöön otetun pakollisen vähimmäishintajärjestelmän.(31)
58. Unionin tuomioistuin täsmensi näissä neljässä vuonna 2010 antamassaan tuomiossa, että vähimmäishintajärjestelmä olisi sitä vastoin vapaan vahvistamisen periaatteen mukainen, jos sillä suljettaisiin kaikissa tilanteissa pois se, että järjestelmällä heikennettäisiin kilpailuetua, jonka tietyt tällaisten tuotteiden valmistajat tai maahantuojat voivat alhaisempien omakustannushintojen seurauksena saada, ja se, että kilpailu tämän vuoksi vääristyy.(32)
59. Japan Tobacco ‑yhtiöt väittävät tässä tapauksessa, että hinta per 1 000 ‑sääntö tuottaa saman vaikutuksen kuin vähimmäishintajärjestelmä, siinä muodossa kuin se on tuomittu 27.2.2002 annetussa tuomiossa komissio v. Ranska.(33) Niiden mielestä valmistaja tai maahantuoja olisi pakotettu valitsemaan viitehinnaksi kunkin tietyn tuotemerkin ja tietyn kaupallisen nimityksen osalta tämän tuotteen yhden pakkausyksikön hinnan ja käyttämään sitä samalla tavoin kaikille kyseisen tuotteen pakkausyksiköille. Kilpailuetu, jota tämä toimija voisi saada enemmän valmistettua tupakkaa sisältävien pakkausyksiköiden alemmista omakustannushinnoista, neutraloitaisiin tällä. Se ei näet voisi ohjata kuluttajia tuotteisiin, joiden yksikköhinta on alempi siitä syystä, että isompi määrä tuotteita pakataan yhteen pakkaukseen.
60. Tämä perustelu ei vakuuta.
61. Muistutettakoon tässä yhteydessä, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdan tavoitteisiin ei kuulu valmistajan tai maahantuojan mahdollisuus saada osuus omakustannushintojen alenemisesta, joka johtuu siitä, että se pakkaa suuremman määrän tuotteita samaan pakkaukseen tarkoituksena ohjata kysyntää suurempiin pakkauksiin, joissa myydään sen tietyn tuotemerkin tietyntyyppisiä tupakkatuotteita. Merkitystä on vain sillä, että tämä toimija voi saada mahdollista kilpailuetua, joka liittyy sen tuotteiden alempiin omakustannushintoihin kilpailijoiden vastaaviin hintoihin nähden.(34)
62. Tämän säännöksen tulkinta, joka ei takaa valmistajille ja maahantuojille vapautta antaa kunkin valmistetun tupakkatuotteensa hinnan vaihdella niiden pakkauksen tilavuuden mukaan ja jossa siten sallitaan pääasian kohteena olevan hinta per 1 000 ‑säännön kaltainen kansallinen lainsäädäntö, ei mitätöi tällaista kilpailuetua.
63. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on korostanut, ainoa tällä säännöllä käyttöön otettu rajoitus koskee sitä, että on mahdotonta ilmoittaa erilaista vähittäismyyntihintaa saman tuotemerkin ja saman kauppanimen tuotteelle sen pakkausyksikön mukaan, jossa se pannaan esille. Asianomainen valmistaja tai maahantuoja voi tämän ohella vapaasti vahvistaa hinnan tämän tuotteen 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti, ilman että sitä velvoittaisi eniten myydyn pakkauksen hinta. Hinta per 1 000 ‑sääntö ei rajoita valmistajien ja maahantuojien mahdollisuutta sisällyttää kokonaisvaltaisesti tuotteidensa vähittäismyyntihintaan mahdollisia omakustannushintoja, jotka ovat alemmat kuin niiden kilpailijoiden tuotteiden.
64. Tietyn tuotemerkin tietyntyyppisen savukkeen, sikarin tai pikkusikarin hinta tai poltettavan tupakan hinta painoyksikköä kohti, jonka nämä toimijat vapaasti vahvistavat, sisältää näet yleensä osuuden kaikista omakustannushinnoista, jotka liittyvät tämän tuotemerkin tämäntyyppisiin tuotteisiin. Siihen sisältyvät pakkauskustannukset tuotantokustannusten osatekijänä, ja tuotantokustannukset puolestaan muodostavat omakustannushintojen osatekijän. Kuten komissio on korostanut, valmistajien ja maahantuojien vapaus vahvistaa yksikköhinta kullekin valmistetulle tupakkatuotteelleen merkitsee vapautta vyöryttää hintaan kaikki kustannukset, jotka liittyvät eri pakkauksiin, joissa näitä tuotteita myydään niiden valitsemina määrinä ja niiden valitsemalla menetelmällä.
65. Nämä toimijat voivat esimerkiksi päättää vahvistaa tietyn tuotemerkin tietyntyyppisen savukkeen hinnan siten, että siinä näkyy kuhunkin pakkaukseen, jossa tätä savuketta myydään, liittyvien pakkauskustannusten keskiarvo. Ne voivat myös muun muassa vahvistaa hinnan, johon sisältyvät pakkauskustannukset, jotka liittyvät pakkauksiin, joiden osalta nämä kustannukset ovat korkeimpia tai alimpia.
66. Näin ollen hinta per 1 000 ‑sääntö ei estä valmistajia ja maahantuojia vyöryttämästä kunkin valmistetun tupakkatuotteensa hintaan kilpailuetua, joka mahdollisesti perustuu niiden kilpailijoiden omakustannushintoja alempiin hintoihin, mukaan lukien pakkauskustannukset. Tämä kilpailuetu pitää kuitenkin jakaa kaikille saman tuotemerkin samantyyppisen tuotteen pakkausyksiköille.
67. Näiden toteamusten perusteella ilmenee, että hinta per 1 000 ‑säännön kaltaisen kansallisen lainsäädännön vaikutuksia ei voida rinnastaa pakolliseen vähimmäishintajärjestelmään. Tämäntyyppisellä lainsäädännöllä ei rajoiteta valmistajien ja maahantuojien vapautta vahvistaa tuotteidensa korkein vähittäismyyntihinta eikä siten rajoiteta näiden toimijoiden välistä tehokasta kilpailua.
3. Loppuhuomautukset
68. Edellä esitetyn perusteella arvioin, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohdassa säädetyn vapauden tarkoituksena on, että valmistajat ja maahantuojat vahvistavat kunkin valmistetun tupakkatuotteensa korkeimman vähittäismyyntihinnan sellaisena kuin siitä kannetaan valmistevero. Nämä tuotteet tarkoitettavat tietyn tuotemerkin tietyntyyppisiä savukkeita, sikareita tai pikkusikareita sekä piippu- ja savuketupakkaa riippumatta niiden pakkauksen tilavuudesta.
69. Tästä seuraa, että mainittu säännös ei ole esteenä CGI:n 572 §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kunkin tietyn tuotemerkin tietyntyyppisen tuotteen hinta, jonka nämä toimijat ovat vapaasti vahvistaneet, on ilmaistava 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti, eikä se näin ollen voi vaihdella niiden pakkausyksikköjen tilavuuden mukaan, joissa ne luovutetaan kulutukseen.
70. Täydellisyyden vuoksi täsmennän, että tämä päätelmä ei vaikuta siihen kysymykseen, onko niin, kuten Italian hallitus ja komissio väittävät, että sen lisäksi, että direktiivin 2011/64 15 artiklan 1 kohta ei ole sille esteenä, siinä edellytetään, että kunkin tuotteen korkein vähittäishinta, joka on arvosta kannettavan valmisteveron määräytymisperuste, on sama yksikköä (tai painoa) kohti riippumatta siitä, mikä on sen pakkauksen tilavuus, jossa se pannaan esille.(35)
71. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettaisiin vastaus, jonka perusteella se kykenee ratkaisemaan pääasian kohteena olevan riidan, on riittävää selventää, että tällä säännöksellä ei taata valmistajille ja maahantuojille vapautta vaihdella tuotteidensa hintoja niiden pakkausten tilavuuden mukaan, eikä se näin ollen ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, joka estää tällaisen vaihtelun. Ei ole tarpeen tutkia, säilyykö jäsenvaltioilla direktiivillä 2011/64 suoritettavan valmisteveron rakenteen yhdenmukaistamisen yhteydessä toimivalta antaa näille toimijoille lupa vaihdella kunkin tuotteensa korkeinta vähittäishintaa, joka on suhteellisen valmisteveron määräytymisperusteena, sen pakkausyksikön mukaan, jossa ne luovutetaan kulutukseen.
V Ratkaisuehdotus
72. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista 21.6.2011 annetun neuvoston direktiivin 2011/64/EU 15 artiklan 1 kohta ei ole esteenä pääasian kohteena olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan valmistajat ja maahantuojat vahvistavat vapaasti yhtenäisen vähittäismyyntihinnan kullekin tietyn tuotemerkin tietyntyyppiselle valmistetulle tupakkatuotteelleen ilmaistuna 1 000:ta yksikköä tai 1 000:ta grammaa kohti, jolloin tämä hinta ei voi vaihdella niiden pakkausyksiköiden tilavuuden mukaan, joissa kukin näistä tuotteista luovutetaan kulutukseen.