MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. január 9.(1)
C‑620/16. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
„Kötelezettségszegés – EUMSZ 258. cikk – 2014/699/EU tanácsi határozat – A lojális együttműködés elve – Az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdése – Elfogadhatóság – Múltbeli magatartás – Annak megtagadása a Németországi Szövetségi Köztársaság részéről, hogy az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén a tanácsi határozatnak megfelelően szavazzon”
I. Bevezetés
1. Az EU és 26 tagállama is részes fél egy berni székhelyű nemzetközi szervezet, a Nemzetközi Vasúti Fuvarozásügyi Államközi Szervezet által igazgatott, az 1999. június 3‑i vilniusi jegyzőkönyvvel módosított, 1980. május 9‑i nemzetközi vasúti fuvarozási egyezményben (a továbbiakban: COTIF, kihirdette: 1986. évi 2. tvr.). Az említett szervezet ülésének előkészítésének céljából a Tanács 2014. június 24‑én elfogadta a 2014/699/EU határozatot,(2) amely megállapította az Európai Unió és tagállamai között a szavazati jogoknak az említett ülésen való gyakorlására vonatkozóan a hatáskörmegoszlást.
2. Az ezt követő események két, Bíróság előtti eljárást eredményeztek: először a Németországi Szövetségi Köztársaság által a Tanáccsal szemben indított megsemmisítés iránti keresetet, amely alapvetően azt állította, hogy az EU nem rendelkezett hatáskörrel a határozat elfogadására (ezt a keresetet a Bíróság a 2017. december 5‑i Németország kontra Tanács ítéletében elutasította);(3) másodszor pedig a Bizottság által a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben indított kötelezettségszegési eljárást, amely a jelen ügy tárgyát képezi.
3. A Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján indított keresetével annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette a 2014/699 határozat és az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti kötelezettségét, amikor nem az említett határozattal összhangban szavazott, és az ülés során nyilvánosan hangot adott annak, hogy az említett határozat tartalmával nem ért egyet.
4. Ez az ügy alapvető kérdéseket vet fel egy olyan kötelezettségszegési eljárás elfogadhatóságával kapcsolatban, ahol az állítólagos nem megfelelő magatartást a múltban tanúsították és joghatásai bizonyítottan kimerültek. Ebben a tekintetben a Bíróságnak lehetősége van tovább finomítania a kötelezettségszegési eljárások elfogadhatóságára vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.
5. Ezenfelül, az érdemi kérdést illetően a jelen ügy rávilágít az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti lojális együttműködés elvének fontosságára az Európai Unió külkapcsolatai, és különösen olyan helyzetek vonatkozásában, amikor ez az alapelv az uniós jog egyéb rendelkezéseiből eredő joghatásoktól eltérő joghatásokat eredményez. E tekintetben a jelen eljárás azt illusztrálja, amint arra a jogirodalomban rámutattak, hogy a gyakorlatban nem mindig könnyű „elszigetelni” a hatáskör‑átruházás elvét(4) a többi elvtől, így például az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szereplő lojális együttműködési kötelezettségtől.(5)
6. Jelen ügybeli értékelésemben annak megállapítását javasolom a Bíróságnak, hogy a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti keresete elfogadható, érdemét tekintve pedig megalapozott.
II. Jogi háttér
A. A nemzetközi jog
1. A COTIF
7. A COTIF 2006. július 1‑jén lépett hatályba. A COTIF 49 részes állama, köztük az Európai Unió összes tagállama, a Ciprusi Köztársaság és a Máltai Köztársaság kivételével, alkotják az OTIF‑ot. Az Európai Unió 2011. július 1‑jei hatállyal csatlakozott a COTIF‑hoz.
8. A COTIF 2. cikkének (1) bekezdése értelmében az OTIF célja a nemzetközi vasúti fuvarozás előmozdítása, fejlesztése és megkönnyítése minden szempontból, különösen egységes jogrendszer kialakítása a nemzetközi vasúti fuvarozással összefüggő egyes jogterületeken.
9. Az OTIF felülvizsgálati bizottságának főszabály szerint tagja a COTIF valamennyi részes fele. A COTIF 17. cikke 1. §‑ának a) és b) pontjával összhangban az OTIF felülvizsgálati bizottsága hatáskörének keretein belül határoz a COTIF módosítására vonatkozó javaslatokról, megvizsgálja ezenfelül azokat a javaslatokat, amelyeket az OTIF Közgyűlése elé terjesztenek döntéshozatalra. Az OTIF e két szervének a COTIF módosítását illetően fennálló hatásköreit ugyanezen egyezmény 33. cikke rögzíti.
10. A COTIF VI. címe értelmében, amely a „[COTIF] módosítása” címet viseli, a „Hatáskör” elnevezésű 33. cikk a következőket írja elő:
„[…]
2. § A Közgyűlés határoz az Egyezmény módosítására irányuló javaslatokról, ha a 4–6. §‑ok nem írják elő más szerv hatáskörét.
[…]
4. § A Közgyűlésnek a 3. § első mondata szerinti döntéseit figyelembe véve, a Felülvizsgáló Bizottság dönt a következő rendelkezések módosítására vonatkozó javaslatokról:
a) 9. cikk és a 27. cikk 2–10. §‑ai;
[…]
d) CUV Egységes Szabályok, kivéve az 1., 2., 4. cikkeket, a 8–15. cikkeket, a 17–19. cikkeket, a 21. és a 23–25. cikkeket [helyesen: kivéve az 1., 4., 5., valamint a 7–12. cikket.];
[…]”
11. A COTIF 35. cikke szerint: (A bizottságok határozatai)
„1. § Az Egyezményre vonatkozó, a Bizottság által elhatározott módosításokat a Főtitkár közli a tagállamokkal.
2. § Az Egyezmény módosításai, amelyekről a Bizottság határozott, minden tagállam számára azt a hónapot követő tizenkettedik hónap első napján lépnek hatályba, amelyben a Főtitkár a tagállamokat a módosításokról értesítette. A tagállamok az értesítés napjától számított négy hónap alatt kifogást emelhetnek. Amennyiben a tagállamok egynegyede kifogást emel, a módosítás nem lép hatályba. Ha egy tagállam a Felülvizsgáló Bizottság valamely határozata ellen a négy hónapos határidőn belül kifogást emel, és az Egyezményt felmondja, a felmondás az adott határozat hatálybalépésének napján válik hatályossá.
3. § A Felülvizsgáló Bizottság által elhatározott, az Egyezmény Függelékeire vonatkozó módosítások minden tagállam tekintetében attól a hónaptól számított tizenkettedik hónap első napján lépnek hatályba, amelyben a Főtitkár a tagállamokat értesítette a módosításról. A RID Szakértő Bizottság vagy a Műszaki Szakértői Bizottság által elfogadott módosítások minden tagállam tekintetében attól a hónaptól számított hatodik hónap első napján lépnek hatályba, amelyben a Főtitkár a tagállamokat értesítette a módosításokról.
4. § A tagállamok kifogást tehetnek a 3. §‑ban feltüntetett értesítési dátumtól számított négy hónapos határidőn belül. Ha a tagállamok egynegyede kifogást emel, a módosítás nem lép hatályba. Azokban a tagállamokban, amelyek megfelelő határidőn belül kifogást emelnek egy határozat ellen, az adott Függelék alkalmazását teljes egészében felfüggesztik az érintett tagállamokkal való és az azok közötti forgalomban, attól kezdve, hogy a határozat hatályba lép. Ugyanakkor, ha a kifogás egy műszaki szabvány érvényesítése vagy egy egységes műszaki előírás elfogadása ellen irányul, csak ezeket függesztik fel az érintett tagállamokkal való és az azok közötti forgalomban, attól kezdve, hogy a határozat hatályba lép; ugyanez alkalmazandó részleges kifogás esetén is.
[…]”
12. A COTIF 38. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy az Európai Unió mint a COTIF‑hoz csatlakozott regionális szervezet olyan mértékben gyakorolhatja az Egyezmény tagjai tekintetében az Egyezmény értelmében megillető jogokat, amilyen mértékben ezek a saját hatáskörébe tartozó kérdésekre vonatkoznak. A 38. cikk (3) bekezdéséből kitűnik, hogy az Európai Uniót annak érdekében, hogy a 35. cikkének (2) és (4) bekezdésében előírt szavazati és tiltakozáshoz való jogát gyakorolhassa, annyi szavazat illeti, amennyivel azok a tagjai rendelkeznek, amelyek egyben az OTIF‑nak is tagállamai. A tagállamok csupán az ugyanazon rendelkezés (2) bekezdésében megengedett mértékben gyakorolhatják jogaikat, különösen szavazati jogaikat.
2. A csatlakozási megállapodás
13. Az Európai Unió és a[z OTIF] között az Európai Uniónak az 1999. június 3‑i vilniusi jegyzőkönyvvel módosított, 1980. május 9‑i [COTIF‑hoz) való csatlakozásáról szóló, 2011. június 23‑án Bernben aláírt megállapodás (HL 2013. L 51., 8. o.; a továbbiakban: csatlakozási megállapodás) 9. cikke értelmében 2011. július 1‑jén lépett hatályba.
14. A szóban forgó megállapodás 6. cikke értelmében:
„(1) Az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozó döntések során az Unió tagállamainak [a COTIF] szerinti szavazati jogát az Unió gyakorolja.
(2) Az Unió és tagállamai megosztott hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozó döntések esetén vagy az Unió, vagy annak tagállamai szavaznak.
(3) [A COTIF] 26. cikkének (7) bekezdésére is figyelemmel, az Unió [a COTIF] feleinek is minősülő tagállamaival egyenlő számú szavazattal rendelkezik. Amennyiben az Unió él szavazati jogával, tagállamai nem szavazhatnak.
(4) Az Unió, eseti alapon, tájékoztatja az Egyezmény szerződő feleit azokról az esetekről, amikor – a közgyűlés és más döntéshozó testület napirendjén szereplő különböző témákra vonatkozóan – gyakorolni fogja a fenti (1) és (3) bekezdésben meghatározott szavazati jogát. E kötelezettség a levélváltás formájában hozott döntésekre is vonatkozik. A tájékoztatás elküldésekor elegendő időt kell biztosítani az OTIF főtitkára számára az információk és tárgyalási anyagok továbbítására vagy a levélváltás formájában hozott döntések elfogadására.”
B. Az uniós jog
15. A csatlakozási megállapodást a 2013/103/EU tanácsi határozat hagyta jóvá az Unió nevében.(6)
16. Az említett határozat 5. cikke kimondja, hogy „az OTIF üléseinek előkészítésére, valamint az üléseken való képviseletre és szavazásra vonatkozó belső megállapodásokat e határozat III. melléklete tartalmazza.”
17. A határozatnak „A tanács, a tagállamok és a bizottság által az OTIF szerinti eljárások során alkalmazandó belső megállapodások” címet viselő III. melléklete a következőképpen szól:
„Figyelemmel arra, hogy az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel és az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban az Unió és tagállamai nemzetközi képviseletének egységessége a nemzetközi kötelezettségek végrehajtási szakaszában is követelmény, a Tanács, a tagállamok és a Bizottság a következő belső megállapodásokat alkalmazza:
1. Hatály
Ezek a belső megállapodások az OTIF alapján létrehozott valamennyi testület valamennyi ülésére vonatkoznak. Az »ülés« e megállapodásokban szereplő előfordulásai értelemszerűen magukban foglalják az írásbeli eljárásához hasonló más eljárásokra való utalásokat.
2. Koordinációs eljárás
2.1. Valamennyi OTIF‑ülés – így többek között, de nem kizárólag a Közgyűlés, az igazgatási bizottság és egyéb bizottságok ülései – előkészítése érdekében koordinációs üléseket fognak tartani:
– Brüsszelben, a Tanács illetékes munkacsoportja (rendszerint a szárazföldi közlekedési munkacsoport) keretében, a lehető legrövidebb időn belül és a szükséges gyakorisággal az OTIF‑ülés előtt, és emellett
– a helyszínen, különösen az OTIF‑ülés kezdetén, és ha szükséges alatta és a végén.
2.2. A koordinációs üléseken megállapodnak azokról az állásfoglalásokról, amelyeket csak az Unió nevében, vagy adott esetben az Unió és tagállamai nevében képviselnek. Ezeken az üléseken összehangolhatják a tagállamok kizárólagos hatáskörükkel kapcsolatos állásfoglalásait, amennyiben a tagállamok erről megállapodnak.
2.3. A koordinációs üléseken határoznak a nyilatkozatokra és szavazásra vonatkozó kötelezettségek gyakorlásáról az OTIF üléseinek napirendi pontjaival kapcsolatban, amelyekhez nyilatkozat tehető, illetve amelyeknél szavazás várható.
2.4. A 2.1. pontban említett koordinációs ülések előkészítéseként, ideértve a nyilatkozattervezeteket és a tárgyalási álláspontokat, szükség esetén előzetes megbeszéléseket tartanak a vonatkozó uniós vasúti jogszabályok által létrehozott megfelelő bizottságban, nevezetesen:
– a veszélyes áruk szállításával foglalkozó bizottságban az Egyezmény C. függelékének tárgyát képező áruk esetében; amennyiben ezek az áruk a vasúti vonalak kölcsönös átjárhatóságát vagy a 2004/49/EK irányelv alapján kidolgozott közös biztonságos megközelítést érintik, a vasutak kölcsönös átjárhatóságával és biztonságával foglalkozó bizottságot is be kell vonni,
– az uniós vasutak fejlesztésével foglalkozó bizottságban az Egyezmény A., B., C. és E. függelékének tárgyát képező áruk és az OTIF által kidolgozott egyéb, egységesen szabályozott rendszerek esetében,
– a vasutak kölcsönös átjárhatóságával és biztonságával foglalkozó bizottságban az Egyezmény F. és G. függelékének tárgyát képező áruk esetében.
2.5. A Bizottság minden OTIF‑ülés előtt megjelöli azon napirendi pontokat, amelyek uniós koordináció alá tartoznak, és előkészíti a koordinációs üléseken megvitatandó nyilatkozattervezeteket és tárgyalási álláspontokat.
2.6. Abban az esetben, ha a Bizottság és a tagállamok a koordinációs üléseken nem tudnak megállapodni egy közös álláspontban – többek között a hatáskörmegosztással kapcsolatos nézeteltérések miatt –, akkor a kérdést az Állandó Képviselők Bizottsága és/vagy a Tanács elé kell terjeszteni.
3. Nyilatkozatok és szavazás az OTIF ülésein
3.1. Amennyiben a napirendi pont olyan ügyekkel foglalkozik, amelyek az Unió kizárólagos hatáskörébe tartoznak, a Bizottság szólal fel és szavaz az Unió nevében. Kellő koordinációt követően a tagállamok szintén felszólalhatnak annak érdekében, hogy támogassák és/vagy kiegészítsék az Unió álláspontját.
3.2. Amennyiben a napirendi pont olyan ügyekkel foglalkozik, amelyek kizárólagos nemzeti hatáskörbe tartoznak, a tagállamok szólalnak fel és szavaznak.
3.3. Amennyiben a napirendi pont olyan ügyekkel foglalkozik, amelyek mind nemzeti, mind uniós hatáskörbe tartozó elemeket tartalmaznak, az elnökség és a Bizottság fejti ki a közös álláspontot. Kellő koordinációt követően a tagállamok felszólalhatnak annak érdekében, hogy támogassák és/vagy kiegészítsék a közös álláspontot. Az esetnek megfelelően a tagállamok vagy a Bizottság szavaz az Unió és annak tagállamai nevében a közös állásponttal összhangban. A hatásköri erőviszonyok figyelembevételével határozzák meg (pl. elsősorban tagállami vagy elsősorban uniós hatáskör), hogy ki szavaz.
3.4. Amennyiben a napirendi pont olyan ügyekkel foglalkozik, amelyek mind nemzeti, mind uniós hatáskörbe tartozó elemeket tartalmaznak, és a Bizottság és a tagállamok nem tudtak megegyezni a 2.6. pontban említett közös álláspontról, a tagállamok és a Bizottság olyan ügyekben szólalhatnak fel és szavazhatnak, amelyek egyértelműen az ő hatáskörükbe tartoznak.
3.5. Olyan ügyekben, amelyeknél nem született megegyezés a Bizottság és a tagállamok között a hatáskör megosztásáról, vagy ha nem sikerült elérni az uniós állásponthoz szükséges többséget, mindent meg kell tenni a helyzet tisztázása, illetve az uniós álláspont kialakítása érdekében. Ennek eléréséig és kellő koordináció után a tagállamok és/vagy adott esetben a Bizottság jogosulttá válik a felszólalásra azzal a feltétellel, hogy a kifejtett álláspont nem érinti a jövőbeli uniós álláspontot, összhangban van az uniós politikákkal és a korábbi uniós álláspontokkal, valamint megfelel az uniós jognak.
3.6. A tagállamok és a Bizottság képviselői részt vehetnek azon OTIF‑munkacsoportokban, amelyek az OTIF műszaki bizottságait – nevezetesen a veszélyes áruk szállításával foglalkozó szakértők bizottságát (RID) és a műszaki szakértők bizottságát (TEC) – készítik elő. Az e munkacsoportokban való részvétel alkalmával a tagállamok és a Bizottság képviselői technikai hozzájárulást nyújthatnak, és technikai tudásuk alapján teljeskörűen részt vehetnek a technikai megbeszélésekben. E megbeszélések nem kötik az Uniót.
A tagállamok és a Bizottság képviselői komoly erőfeszítéseket tesznek, hogy közös álláspontot alakítsanak ki, és azt megvédjék az OTIF‑munkacsoportok keretében folytatott megbeszélések során.
[…]”
III. A jogvita előzményei
A. A jogvita alapját képező tényállás
18. 2014. június 24‑én a Tanács elfogadta a 2014/699 határozatot.
19. Az említett határozat 1. cikke (1) bekezdésének rendelkezése szerint „[a COTIF] felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén az Unió nevében képviselendő álláspont megfelel az e határozat mellékletében foglaltaknak”. A határozat 1. cikkének (2) bekezdése értelmében „[a]z e határozat mellékletében szereplő kisebb módosításokat az Uniót a felülvizsgálati bizottságban képviselő küldöttek a Tanács további határozata nélkül elfogadhatják.”
20. Az említett határozat mellékletének 3. pontja az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülésének egyes napirendi pontjaival kapcsolatban szól az Európai Unió és tagállamai közötti hatáskörmegosztásról, a szavazati jog gyakorlásáról, valamint az ajánlott összehangolt álláspontról.
21. Az említett napirend 4. pontja – részben –, valamint 5., 7. és 12. pontja a vitatott módosításokra vonatkozik.
22. A Bizottság az OTIF felügyeleti bizottságának 25. ülésén előterjesztette az Uniónak a 2014/699 határozat mellékletében meghatározott álláspontját, míg a Németországi Szövetségi Köztársaság fenntartotta önálló álláspontját a COTIF 12. cikkére, valamint a B. függelékére (CIM), a D. függelékére (CUV) és az E. függelékére (CUI) vonatkozó módosításokat illetően, és kérte, hogy e tárgyakban szavazati jogát közvetlenül gyakorolhassa. A Németországi Szövetségi Köztársaság az Uniónak a COTIF 12. cikkével, valamint D. függelékével (CUV) kapcsolatban javasolt módosításokkal kapcsolatos álláspontjával ellentétesen szavazott. Mivel e javaslatok megkapták a szükséges többségi szavazatot, az OTIF felülvizsgálati bizottsága elfogadta a szóban forgó módosítást.
B. A pert megelőző eljárás
23. 2014. augusztus 4‑i levelében a Bizottság felkérte a Németországi Szövetségi Köztársaságot, hogy adjon magyarázatot az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén tanúsított magatartásra.
24. 2014. november 12‑i válaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állította, hogy az általa tanúsított magatartás teljes mértékben jogos és jogszerű volt, mivel a szóban forgó módosítások egyike sem tartozik az Európai Unió hatáskörébe, hiszen az Unió belső hatáskörét a szóban forgó területen nem gyakorolta.
25. 2014. december 22‑én a Németországi Szövetségi Köztársaság eljárást indított a Bíróság előtt, amelynek keretében a 2014/699 határozatnak a vitatott módosításokat illető részében történő részleges megsemmisítését kérte. Jogalapjai i. az Unió hatáskörének hiánya miatt a hatáskör‑átruházás elvének (EUSZ 5. cikk (2) bekezdése) megsértésén, ii. az indokolási kötelezettség megsértésén (EUMSZ 296. cikk), iii. a hatékony jogvédelem elvével összefüggésben a lojális együttműködés elvének (EUSZ 4. cikk (3) bekezdése) megsértésén alapultak.(7)
26. 2015. május 29‑én a Bizottság az EUMSZ 258. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettségszegési eljárást indított, felszólító levelet küldve a Németországi Szövetségi Köztársaság részére, amelyben azt állította, hogy a szóban forgó tagállam az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén megsértette a 2014/699 határozat és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti kötelezettségeit. A Bizottság ezenfelül megjegyezte, hogy abból, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság állítása szerint kifejezetten úgy vélte, hogy magatartása jogszerű volt, arra lehet következtetni, hogy a szóban forgó tagállam hasonló körülmények között a jövőben valószínűleg hasonló magatartást fog tanúsítani.
27. 2015. július 7‑i válaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság visszautasította a Bizottság állításait.
28. 2015. december 11‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben megismételte a felszólító levelében kifejtett álláspontját. A Bizottság felszólította a Németországi Szövetségi Köztársaságot, hogy tegyen meg minden, ahhoz szükséges intézkedést, hogy az indokolással ellátott vélemény kézhezvételét követő két hónapon belül az abban foglaltaknak eleget tegyen, és különösen hogy hagyja abba az ott leírt állítólagos jogsértő gyakorlatokat.
29. 2016. február 1‑jei levelével a Németországi Szövetségi Köztársaság válaszolt a fenti indokolással ellátott véleményre, amelyben fenntartotta a felszólító levélre adott válaszában kifejtett álláspontját.
C. A Bíróság előtti eljárás
30. A Bizottság úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem tett intézkedéseket annak érdekében, hogy az állítólagos jogsértő magatartás következményeit orvosolja vagy mindenesetre az ilyen következményeket korlátozza és a jövőbeli fellépésére vonatkozó kételyeket eloszlassa. A Bizottság emellett azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem ismerte fel, hogy az OTIF‑fal vagy a Bizottsággal szembeni magatartása jogellenes volt, épp ellenkezőleg, fenntartotta, hogy magatartása jogszerű volt.
31. Mivel a Bizottság nem tekintette a Németországi Szövetségi Köztársaság által 2016. február 1‑jén adott választ elégségesnek, a jelen eljárás megindítása mellett döntött.
32. 2017. december 5‑én, jelen ügy írásbeli szakaszának végét követően a Bíróság meghozta ítéletét a Németország kontra Tanács ügyben,(8) amelyben elutasította a Németországi Szövetségi Köztársaság keresetét, elutasítva az említett tagállam által előterjesztett mindhárom jogalapot.
33. A Németországi Szövetségi Köztársaság egy külön beadványban, amelyet 2017. február 8‑án iktatott a Bíróság Hivatala, elfogadhatatlansági kifogást emelt. 2017. május 10‑én a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően határozathozatalát az ügy érdemi eldöntéséig elhalasztotta.
34. A Bíróság Hivatalához 2017. december 4‑én benyújtott beadványban az Európai Unió Tanácsa kérte, hogy a Bizottság támogatása érdekében beavatkozhasson. 2018. január 3‑i határozatában a Bíróság elnöke helyt adott e kérelemnek.
35. A német kormány és a Bizottság, valamint az Európai Unió Tanácsa is előadta szóbeli érveit a 2018. július 4‑i tárgyaláson.
IV. Értékelés
A. A kereset elfogadhatósága
1. A felek érvei
a) A Németországi Szövetségi Köztársaság
36. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a kereset elfogadhatatlan. Állítása szerint a jelen keresetben szóban forgó magatartás joghatásai megszűntek, amikor az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülése véget ért, vagyis a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben meghatározott időszak vége előtt. Ezzel összefüggésben a Németországi Szövetségi Köztársaság megjegyzi, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján a Bizottság nem indíthat kötelezettségszegés miatt keresetet a Bíróság előtt, ha az érintett tagállam az indokolással ellátott véleményben szereplő időszak vége előtt abbahagyta a jogsértést, mi több, a kötelezettségszegés miatti kereset elfogadhatatlan, ha a tagállamnak felrótt magatartás az említett időszak vége előtt nem váltott ki joghatást.(9)
37. Az említett tagállam ezenfelül azt állítja, hogy, amint azt a Bizottság elismeri, szavazati jogának gyakorlása nem befolyásolta az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén hozott határozatok kimenetelét, ahogy az Európai Uniónak sem sértette jóhírnevét, hitelességét vagy egységes képviseletét a nemzetközi közösség tagjai között. Mindenesetre a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy az Unió a 2014/699 határozat elfogadására irányuló eljárást úgy szervezte meg, hogy megakadályozza, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság bírói jogvédelemben részesüljön e határozattal szemben, és ez hozzájárult a szóban forgó ülésen kialakult nézeteltéréshez.
38. Végezetül, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy az Európai Unió arculatát ért állítólagos sérelmet már nem lehet orvosolni. Vitatja a Bizottság azon állítását, miszerint nem tett intézkedéseket sem annak érdekében, hogy orvosolja a jelen kötelezettségszegési eljárásban vitatott magatartásának következményeit, sem azért, hogy jövőbeli fellépésére vonatkozó kételyeket eloszlassa. Valójában az (EU) 2015/1734 tanácsi határozat(10) elfogadásakor a Németországi Szövetségi Köztársaság egy, a tanácsi jegyzőkönyvben is megjelenő nyilatkozatot tett (a továbbiakban: 2015. szeptember 17‑i nyilatkozat), amelyben amellett, hogy úgy vélte, hogy a határozat jogellenes, kijelentette, hogy amíg a Bíróság nem hoz ítéletet a Németország kontra Tanács ügyben (C‑600/14), nem gyakorolja szavazati jogát a szóban forgó kérdésekkel kapcsolatban az Európai Unió álláspontjától eltérően. Vagyis az említett tagállam már azelőtt abbahagyta a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben kifogásolt gyakorlatát, hogy az ott megjelölt időszak elkezdődött volna.
39. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint, amennyiben a Bizottság azt várta tőle, hogy nyilvánosan sajnálatát fejezi ki és visszavonja jogi elemzését, e tagállam nem érti, milyen alapon kellene ekként eljárnia, és nem érti, hogy a sajnálat ilyen kifejezése mennyiben tudná megszüntetni utólag az Európai Unió jóhírnevét és hitelességét állítólag ért sérelmet. Mindenesetre sem a felszólító levél, sem az indokolással ellátott vélemény alapján nem tekinthető úgy, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság az ilyen sajnálat kifejezése előterjesztésének elmulasztásával sértette meg az uniós jogot. Ezenfelül, ahhoz, hogy egy kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadható legyen, a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján nem elégséges, hogy valamely tagállam és a Bizottság között jogi kérdésben véleménykülönbség álljon fenn, amíg a tagállam a Bizottság elemzésének eleget tesz. Ez annál is inkább alkalmazandó, amikor az ilyen eltérésekkel járó jogi kérdés már a Bíróság előtti eljárás tárgyát képezi, akárcsak a jelen ügyben.
40. Kénytelen vagyok a „pociąg odjechał” kifejezés szóképéhez(11) nyúlni – amely egyetlen kifejezéssel foglalja össze a Németországi Szövetségi Köztársaság érvelést.
b) Bizottság
41. Bár a Bizottság elfogadja, hogy elfogadhatatlan az olyan kötelezettségszegéssel kapcsolatos, az EUMSZ 258. cikk szerinti kereset, amelynek joghatásai az indokolással ellátott véleményben előírt időszak vége előtt megszűntek, hangsúlyozza, hogy ezen elv alól vannak kivételek.
42. A Bizottság szerint az 1992. március 31‑i Bizottság kontra Olaszország ítéletből(12) arra lehet következtetni, hogy annak ellenére, hogy a kötelezettségszegés joghatása az indokolással ellátott véleményben meghatározott időszak vége előtt megszűnt, a kereset elfogadható, ha a Bizottságnak, akár úgy is, hogy kellő időben járt el, nem volt elegendő ideje a pert megelőző eljárás befejezéséhez a kötelezettségszegés abbahagyása előtt. Ilyen esetben közérdek fűződik ahhoz, hogy a Bíróság tisztázza a jogi helyzetet, hogy el lehessen oszlatni az érintett tagállam vagy más tagállamok részéről felmerült kételyeket. Egy ilyen érdek fennállása még nyilvánvalóbb, ha a Bizottság és az érintett tagállam között ez utóbbi magatartásának jogszerűségét illetően vita van.
43. A Bizottság rámutat, hogy jelen ügy körülményei között nem tudta időben sikerrel befejezni pert megelőző kötelezettségszegési eljárást.
44. Emellett a Bizottság úgy véli, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint nem szükséges bizonyítani, hogy fennáll az állítólagos magatartás ismétlésének veszélye.
45. Az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködés elvének állítólagos megsértésére vonatkozó panaszt illetően a Bizottság elfogadja, hogy az előállt sérelmet már nem lehet teljes egészében orvosolni, még akkor sem, ha ezt a sérelmet egy későbbi OTIF‑ülésen történő tisztázással korlátozni lehet. Mindenesetre, mivel a Bizottság nem tudta kötelezettségszegési eljárással megakadályozni, hogy ilyen jóvátehetetlen sérelem álljon be, ezt a panaszt elfogadhatónak kell tekinteni.
46. Azon érvet illetően, hogy az Európai Unió magatartása idézett elő a hitelességére és jóhírnevére hátrányos helyzetet, a Bizottság úgy véli, hogy míg a Németországi Szövetségi Köztársaság magatartásának hatása vitathatatlan, a Bizottság és a Tanács magatartásának vitatása legfeljebb a jogvita érdemi vizsgálata során merülhet fel. Ez az érv mindenesetre megalapozatlan. Ez az indokolás vonatkozik az említett tagállam által előterjesztett azon érvre is, amely szerint nem részesült bírói jogvédelemben.
47. Ezenfelül a Bizottság vitatja a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvét, amely szerint minden lehetséges lépést megtett a jövőbeli viselkedésével kapcsolatos kétségek eloszlatása, sőt annak érdekében is, hogy a lehető legnagyobb mértékben megszüntesse az Európai Unió arculatát romboló kötelezettségszegésének követelményeit. Közelebbről, az említett tagállam nem ismerte el az OTIF felülvizsgálati bizottságában, hogy hibát követett el.
2. Elemzés
48. A jelen ügyben az a kérdés merül fel, hogy a Bizottság keresete elfogadhatatlan‑e amiatt, hogy az állítólagos kötelezettségszegés joghatásai a Bizottság indokolással ellátott véleményében meghatározott határidő előtt kimerültek.
a) A Szerződés szövege
49. A kiindulópont az EUMSZ 258. cikk szövege.
50. E rendelkezés értelmében, ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét (vagyis az uniós jogból eredő kötelezettségét) nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. Ha az érintett tagállam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság a Bírósághoz fordulhat.
51. Valójában az ember hajlamos lenne az EUMSZ 258. cikk szövegéből logikusan arra következtetni, hogy ez a rendelkezés feltételezi, hogy olyan folyamatos kötelezettségszegés áll fenn, amelyet a tagállam az eljárás során megszüntethet. Lehet azzal érvelni, hogy ahhoz, hogy valamely tagállam meg tudjon felelni az indokolással ellátott véleménynek, a kötelezettségszegésnek folyamatosnak kell lennie, máskülönben a tagállam nem tudna eleget tenni az indokolással ellátott véleménynek.
52. Ugyanakkor egy ilyen kategorikus kijelentést, akármilyen vonzó is, el kell utasítani.
b) A vonatkozó ítélkezési gyakorlat
53. Elöljáróban, a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem támasztja alá az ilyen kijelentést.
54. Igaz, hogy a Bíróság következetesen kimondta, hogy a Bizottság nem indíthat kötelezettségszegési eljárást, ha az érintett tagállam a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben erre vonatkozóan meghatározott határidőn belül magatartását összhangba hozta az uniós joggal.(13)
55. Ugyanakkor meglehetősen kevés olyan ügy van, amelyben a Bíróság elfogadhatósági okokból valóban elutasította a kötelezettségszegés megállapítására irányuló kérelmet.
56. A Bizottság kontra Olaszország ítéletben,(14) amely egy közbeszerzési ügyre vonatkozott, a Bíróság így megállapította, hogy ha valamely szerződési hirdetmény joghatásai az indokolással ellátott vélemény kibocsátása előtt már megszűntek, a panaszolt kötelezettségszegés az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor megszűnt, és ezért a Bizottság keresetét mint elfogadhatatlant el kell utasítani.(15)
57. Ugyanakkor a Bíróság indokolását arra alapozta, hogy „egyfelől a Bizottság nem folytatta le időben a rendelkezésére álló eljárásokat annak elkerülése érdekében, hogy a kifogásolt kötelezettségszegés a neki tulajdonított joghatásokat kifejtse, másfelől ez az intézmény még azokra a körülményekre sem hivatkozott, amelyek megakadályozták volna [az EUMSZ 258. cikk] szerinti, a pert megelőző eljárás lefolytatását a jogsértő állapot megszüntetése előtt”.(16) Ennek során a Bíróság „gyakorlatilag követi”(17) Lenz főtanácsnok indítványát, amely szerint a fenti szabály alól kivételt(18) képezhetnek „a »szezonális kötelezettségszegések«, amely esetekben – céljuk és jogi természetük okán – a kötelezettségszegés időben korlátozott módon valósul meg (mint a szezonális alapon bevezetett, a hazai kereskedők védelmére irányuló import és export korlátozások), következésképpen a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet megelőző eljárás időben történő lefolytatása sokkal nehezebbé, ha nem lehetetlenné válik”.(19)
58. Véleményem szerint ez a vonatkozás a Bíróság indokolása szempontjából meghatározó volt: mivel a Bizottság nem lépett fel, amikor megtehette volna, és ezt nem is indokolta kellőképpen, nem indíthatna kötelezettségszegési eljárás valamely tagállammal szemben egy későbbi szakaszban, amikor az állítólagos jogsértés már nem áll fenn.
59. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában tehát egy kétrészes (kumulatív) kritériumot alkalmaz: először is, ahhoz, hogy valamely kereset elfogadhatatlan legyen, a kötelezettségszegésnek az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor meg kellett szűnnie, másodszor pedig, a Bizottságnak képesnek kellett lennie arra, hogy fellépjen annak megakadályozása érdekében, hogy az állítólagos jogsértés joghatásokat váltson ki. Amennyiben e szakaszok valamelyike nem teljesül, a kereset nem lehet elfogadhatatlan.
60. E kritériumnak a jelen ügyre történő alkalmazásából az következik, hogy a Bizottság keresete elfogadható, mivel nem tudta megakadályozni, hogy Németország elkövesse az állítólagos kötelezettségszegést.(20)
61. Ezenfelül, ahogy azt Mengozzi főtanácsnok egyértelműen megfogalmazza, bár a Bizottság a befejezett jogsértések vonatkozásában elvben nem rendelkezik eljáráshoz fűződő érdekkel, „ez nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az olyan rövid ideig fennálló kötelezettségszegés esetén, amikor még gyors intézkedés esetén sem lett volna elegendő ideje a pert megelőző eljárás lefolytatására a jogsértés befejezése előtt, illetve a közösségi jog folytatólagos és szándékos megsértése esetén eljárást kezdeményezzen.”(21) Véleményem szerint Geelhoed főtanácsnoknak is igaza van, amikor óva int az elfogadhatóság túlságosan merev értelmezésétől, azt állítva, hogy az „végső soron azt jelentené, hogy a jövőben ellehetetlenülnének [az EUMSZ 258. cikk] szerinti eljárások az olyan [uniós] jogsértésekkel szemben, amelyek már megszűntek vagy visszafordíthatatlanok. Ez megnyitná az utat a szisztematikus jogsértések felé.”(22)
62. Az általam javasolt megközelítés teljes mértékben összhangban van a Bíróságnak a kötelezettségszegési eljárás elfogadhatóságára vonatkozó korai ítélkezési gyakorlatával. A Bíróság valójában már 1973‑ban megpróbált elébe menni a tagállamok elfogadhatóságra vonatkozó merész érveinek, amikor kimondta, hogy „az alperes annak érdekében, hogy a bírósági eljárások alól mentesüljön, semmiképpen nem hivatkozhat olyan kész tényekre, amelyeknek ő maga az előidézője.”(23) Nem látom szükségét, hogy részletesebben kifejtsem ezen állítás jelen ügyre gyakorolt jelentőségét.
c) A Bizottságnak nem kell „különös érdeket” bizonyítania
63. Végezetül hozzá kell tenni, hogy az EUMSZ 258. cikk összefüggésében a Bizottságnak nem kell bizonyítania, hogy a keresetindításhoz különös érdeke fűződik.(24) Valójában a Bizottságnak nem kell bizonyítania, hogy az EUMSZ 258. cikk szerinti hatásköre gyakorlása során valamely kereset megindításához különös érdeke fűződik. Tekintettel arra, hogy a Bizottság a Szerződések őrzője, egyedül neki van hatásköre arra, hogy eldöntse, célszerű‑e a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás kezdeményezése, valamint hogy az érintett tagállamnak betudható mely cselekmények vagy mulasztások miatt kell ezt az eljárást megindítani.(25)
d) Az EUMSZ 258. cikk nem szűken értelmezendő
64. A német kormány által előterjesztett általánosabb és alapvető érvet illetően, amely szerint az EUMSZ 258. cikket, lévén eljárási szabály, szűken kell értelmezni, hogy a jogbiztonság maximális szintjét biztosítani lehessen, elegendő annyit mondanom, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában ilyen elv sehol nem lelhető fel.(26)
65. Éppen ellenkezőleg. Eltekintve az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóságára vonatkozó liberális ítélkezési gyakorlatától,(27) a Bíróság, helyesen, nem tartózkodott attól, hogy a Szerződés eljárási rendelkezéseit (enyhén szólva) praeter legem értelmezze, hogy az uniós jogrend alapját(28) képező jogállamiság elvét vagy az intézményközi egyensúly elvét fenntartsa.(29) Az Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben, amelyre a német kormány érvelésének alátámasztása során különösen hivatkozott, a Bíróság az EUMSZ 263. cikk (4) bekezdésének nem túl tág értelmezése mellett döntött. Ugyanakkor a jelen ügytől eltérően az említett ügy az EUMSZ 263. cikk szerinti értelemben vett személyes érintettség fogalmára, és így az uniós intézmények intézkedéseinek jogszerűségi felülvizsgálatára vonatkozott. Amennyiben a Bíróság ezeket a kritériumokat fellazította volna és megváltoztatta volna ítélkezési gyakorlatát, ez az uniós jogrend teljes jogorvoslati rendszerére, valamint az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresetek és az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatali eljárás viszonyára és kölcsönhatására hatással lett volna, és a Bíróság ezért hangsúlyozta a Szerződéseknek az EUSZ 48. cikk szerinti módosítási lehetőségét.(30)
66. Összefoglalva, a jelen kereset tehát elfogadható.
B. A kereset megalapozottságáról
1. A 2014/699 határozat megsértése
a) A felek érvei
1) Bizottság
67. A Bizottság azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette a 2014/699 határozatot, amikor az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén a felülvizsgálati bizottság napirendjének 4. és 7. pontját illetően az Európai Unió által az említett határozatban megfogalmazott állásponttal szemben szavazott és nyilvánosan kifogásolta a szavazati jogoknak az Európai Unió által történő gyakorlását.
68. A Bizottság kijelenti, hogy a 2014/699 határozat az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdésével összhangban teljes egészében kötelező érvényű mind az Európai Unió intézményei, mind pedig a tagállamok részére. A Bizottság hozzáteszi, hogy az, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság az említett határozat ellen szavazott a Tanácsban és ugyanezen határozattal szemben megsemmisítés iránti keresetet indított a Bíróság előtt, nem érinti a határozat jogi kötőerejét és a tagállamok abból származó kötelezettségeit.
69. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik ugyanis, hogy a tagállamok maguktól nem hozhatnak kiegyenlítő vagy védelmi intézkedéseket annak megakadályozása érdekében, hogy a vitatott aktusokat elfogadó intézmények mellőzzék az uniós jog alkalmazását. Ebből következik, hogy amíg a Bíróság meg nem semmisíti a 2014/699 határozatot vagy fel nem függeszti annak végrehajtását, a Németországi Szövetségi Köztársaság köteles annak megfelelni. Máskülönben az uniós jog következetes és egységes alkalmazása, amely az uniós rendszer alapvető eleme, szenvedne csorbát.
70. Ezenfelül a Bizottság úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság számára nem volt sem lehetetlen, sem célszerűtlen, hogy ideiglenes intézkedéseket kérjen. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Szerződés átfogó jogorvoslati rendszert hozott létre, amely, amint az az EUMSZ 278. és 279. cikkből kitűnik, lehetővé teszi a vészhelyzetek kezelését. Az ezzel kapcsolatos nehézségek, mint például amelyekre az említett tagállam hivatkozott, nem teszik lehetővé, hogy a tagállamok egyoldalúan megsértsék az uniós jogot.
71. Ebben az összefüggésben a Bizottság azt is hangsúlyozza, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságnak megvolt a lehetősége, hogy megfelelő időben ideiglenes intézkedéseket kérjen. Ebben a vonatkozásban a Bizottság emlékeztet arra, hogy az OTIF felülvizsgálati bizottságának határozatai önmagukban nem jelentettek az elfogadásuk napjától alkalmazandó jogot, hanem további lépésekre volt szükség, mielőtt ezek a módosítások hatályba léptek. Ugyanakkor a szóban forgó határozatoknak az OTIF felülvizsgálati bizottsága általi elfogadása és a módosítások hatálybalépése között a Németországi Szövetségi Köztársaság kérhetett volna ideiglenes intézkedéseket. Egyfelől a COTIF 12. cikkének módosítását illetően a COTIF 33. cikkének (2) bekezdéséből és (4) bekezdésének a) pontjából az következik, hogy ezt a módosítást még az OTIF Közgyűlésének is el kell véglegesen fogadnia, amire csak 2015. szeptember 30‑án került sor. Másfelől, ami a D. függelék (CUV) 2. és 9. cikkének módosítását illeti, a COTIF 35. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében ez a módosítás nem lépett volna azonnal hatályba. Így tehát, amennyiben a Bíróság elrendelte volna a 2014/699 határozat végrehajtásának felfüggesztését, az Európai Unió a szóban forgó módosítás elfogadásának időpontjától számított négy hónapon belül kifogást emelhetett volna az OTIF‑nál.
2) A Németországi Szövetségi Köztársaság
72. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a kereset nem teljesíti a kellőképpen egyértelmű megfogalmazás követelményét, mivel a Bizottság kérelmeiben nem határozta meg pontosan, hogy a tagállamot csak az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülésének 4. és 7. napirendi pontját illetően tartja felelősnek a kötelezettségszegésért. Az említett tagállam szerint a Bizottság csak rövid válaszában pontosította ezt a kérdést.
73. Ezenfelül a Németországi Szövetségi Köztársaság azt sugallja, hogy állítólagos súlyos hiányosságai miatt a szóban forgó határozat semmis(31) – ez pedig olyan kérdés, amelyet a Bíróságnak hivatalból kellene vizsgálnia.
74. A Németországi Szövetségi Köztársaság elismeri, hogy nem tartotta be a 2014/699 határozatot az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülésének 5., 7. és 12. napirendi pontjára vonatkozóan a szavazati jogoknak az Európai Unió által történő gyakorlását illető rendelkezései tekintetében. Ugyanakkor úgy véli, hogy az említett határozat megfelelő rendelkezéseire nem lehet vele szemben hivatkozni, mivel azok a 2007. december 5‑i Németország kontra Tanács ítélet (C‑600/14, EU:C:2017:935) alapjául szolgáló ügyben már meghatározott okokból jogellenesek.(32)
75. Az említett tagállam ebben az összefüggésben kifejti, hogy az EUMSZ 277. cikkel összhangban köteles az említett határozattal szemben jogellenességi kifogást emelni a jelen kötelezettségszegési eljárás keretében. A jelen ügyben a Bizottság azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem egy irányelvet vagy valamely tagállamnak címzett határozatot sértett meg, amely jogellenességre a tagállamok a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően nem hivatkozhatnak védekezésül az adott aktusnak való megfelelés elmulasztása miatt indult keresetben, hanem egy olyan általános határozatot, amelyről nem értesítették az EUMSZ 297. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésnek megfelelően a címzetteket. A Németországi Szövetségi Köztársaság hozzáteszi, hogy az EUMSZ 277. cikk szövegében az „általános hatállyal bíró jogi aktusokra vonatkozó jogvitában” fordulat magában foglalja azt az esetet, amikor valamely általános hatállyal bíró jogi aktus jogszerűségét kötelezettségszegési eljárás keretében megkérdőjelezik.
76. A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy hivatkozhat a 2014/699 határozat jogellenességére az annak megállapítására vonatkozó eljárásban, hogy nem felelt meg az említett határozatnak, tekintettel különösen arra, hogy de facto nem állt módjában bírói jogvédelmet kérni az említett határozattal szemben az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésének megnyitása előtt. Ezenfelül, mivel az Európai Unió szervezte úgy a 2014/699 határozat elfogadásához vezető eljárást, hogy megakadályozza, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságaz említett határozattal szemben bírói jogvédelmet kapjon, azon lehetőség kizárása, hogy az említett tagállam a jelen eljárásban a szóban forgó határozat jogellenességére hivatkozzon, ellentétes lenne a nemo turpitudinem suam allegans auditur elvével. Ezenfelül a szóban forgó tagállam szerint elfogadhatatlan lett volna az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülését követően a Bíróságnak a Bizottság javaslata szerinti olyan ideiglenes intézkedése, amely arra kényszeríti a Tanácsot, hogy a COTIF 35. cikkének megfelelően kifogást emeljen az említett ülésen hozott határozatokkal szemben. Mindenesetre a Németországi Szövetségi Köztársaság szándéka nem a vitatott módosítások elfogadásának megakadályozása volt, hanem a hatásköri kérdés pontosítása.
77. Mindenesetre a Németországi Szövetségi Köztársaság a COTIF 12. cikkének módosítását illetően, amely az OTIF felülvizsgálati bizottságának 4. napirendi pontjának tárgyát képezi, hangsúlyozza, hogy az nem sértette meg a 2014/699 határozatot, mivel ez a határozat előírja, hogy a tagállamokat illeti a szavazati jog gyakorlása, és csupán egy „ajánlott összehangolt álláspontot” ír elő. Az említett tagállam emlékeztet arra, hogy az ajánlás az EUMSZ 288. cikk ötödik bekezdése alapján nem kötelező. A D. függelék (CUV) 2. és a 9. cikk módosítását illetően, ami az OTIF felülvizsgálati bizottsága 7. napirendi pontjának tárgyát képezi, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy habár a 2014/699 határozat rendelkezett az Európai Unió szavazati jogának gyakorlásáról, az Európai Unió az álláspontokra vonatkozó ajánlások meghatározására volt korlátozva, mindenféle kötelező erő nélkül.
78. A tárgyaláson a Németországi Szövetségi Köztársaság formálisan visszavonta az EUMSZ 277. cikk szerinti jogellenességre vonatkozó kivétellel kapcsolatos jogalapját.
b) Elemzés
79. Tekintettel a Németországi Szövetségi Köztársaság által a Bizottság beadványának pontosságát illetően megfogalmazott kritikára, úgy vélem, a Bizottság beadványaiból egyértelmű, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság csak az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülésének 4. és 7. napirendi pontjára vonatkozóan nyilvánított eltérő véleményt és szavazott a 2014/699 határozatban meghatározott uniós állásponttal ellentétesen. Ezenfelül beadványában a Bizottság kizárólag a 2014/699 határozat 1. cikkére és a mellékletére hivatkozott, amennyiben ez a melléklet a COTIF azon módosításaira vonatkozik, amelyek az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülése 4. és 7. napirendi pontjának tárgyát képezik. Ezért számomra úgy tűnik, hogy függetlenül attól, hogy a Bizottság következtetéseit a kérelemben általánosan, a 2014/699 határozat teljes egészére hivatkozva fogalmazta meg, az állítólagos jogsértés hatályát illetően nem állhat fenn bizonytalanság.
80. Ezenfelül nem semmis aktussal állunk szemben.(33)
81. Eltekintve attól, hogy a 2014/699 határozatban szereplő, az „ajánlott összehangolt álláspont[ok]ra” vonatkozó hivatkozást semmiképpen nem lehet úgy értelmezni, mint amely lehetővé teszi valamely tagállamnak, hogy eltérjen az Európai Unió álláspontjától, amennyiben a Bíróság arra a megállapításra jutna, hogy a határozat olyan belső logikai hiányosságokat tartalmaz, amely révén az aktus semmis, ezt feltehetőleg már a 2007. december 5‑i Németország kontra Tanács ítéletben (C‑600/14, EU:C:2017:935) megtette volna.
82. A kötelezettségszegést illetően, tekintettel arra, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem tagadja a Bizottság által előadott tényállást, és hogy ezt követően visszavonta a jogellenesség szerinti kivételre vonatkozó jogalapot, ennek elemzését igen röviden meg lehet tenni.
83. Az OTIF felülvizsgálati bizottsága 25. ülésének jegyzőkönyve nem hagy teret a kétségnek: a Németországi Szövetségi Köztársaság kifejtette véleményét az OTIF felülvizsgálati bizottságának 4. és 7. napirendi pontjáról és a 2014/699 határozatban meghatározott uniós állásponttal ellentétesen szavazott. E napirend 7. pontját illetően a Németországi Szövetségi Köztársaság e konkrét pontra vonatkozóan is gyakorolta szavazati jogát, az említett határozatban meghatározott szavazási módozatokkal ellentétesen.
84. Ezenfelül a Bíróság egyértelművé tette, hogy az Európai Unió rendelkezik hatáskörrel az említett határozat elfogadására. Itt azonban nem ez a kérdés. A 2014/699 határozat elfogadását követően Németország köteles volt azt tiszteletben tartani és végrehajtani. Egy olyan Európai Unióban, amely a jogállamiságon alapszik, az intézmények aktusainak jogszerűségét vélelmezni kell. Vannak olyan eljárások, amelyek az ilyen intézkedések jogszerűségének ellenőrzésére szolgálnak. Ezzel összefüggésben Németország az EUMSZ 263. cikk (1) bekezdése alapján megtámadhat bármely aktust anélkül, hogy az eljáráshoz fűződő érdeket bizonyítania kellene. Ilyen helyzetben elvárható valamely tagállamtól, hogy nyelje le a keserű pirulát és kövesse a határozatot – függetlenül attól, hogy az adott tagállam azt jóízűnek tartja‑e. Azt viszont nem teheti meg egy tagállam sem, hogy a jogot saját kezébe veszi. Egyoldalú intézkedésre nincs mód. A vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ugyanis egy tagállam nem vezethet be egyoldalúan olyan kiegyenlítő vagy védelmi intézkedéseket, amelyek célja az uniós jogszabályok valamely intézmény általi (esetleges) megsértésének elhárítása.(34) A Németországi Szövetségi Köztársaság tehát a 2014/699 határozattal szemben járt el, és megsértette annak rendelkezéseit.
2. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértése
a) A felek érvei
85. A Bizottság úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság azzal, hogy az Európai Unió álláspontjával ellentétesen szavazott az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén, eltávolodva az Európai Unió által leadott szavazatoktól, és a szavazati jog gyakorlását kérte, amikor az említett jog az Európai Unióra lett ruházva, zavart idézett elő a szavazás eredményét illetően, és sértette az Európai Unió hitelességét, jóhírnevét, nemzetközi képviseletének egységességét és általánosságban arculatát. Ez a magatartás ezért sértette a lojális együttműködés EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt elvét.
86. Ezzel szemben a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottság nem bizonyította sem az Európai Unió hitelességének és jóhírnevének tényleges sérelmét, sem pedig azt, hogy az ilyen jogsértést az ő magatartása okozta. Ellenkezőleg, úgy véli, hogy az Európai Uniónak az OTIF‑ba való felvétele jelentett új kihívásokat az OTIF számára, valamint az, hogy az uniós intézmények sietősen készítették elő az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülését, ami e testületen belül a szavazások során zavart keltett.
b) Elemzés
87. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy az Európai Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában. A tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. A tagállamok segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió kitűzött céljainak a megvalósítását.
88. Ez a rendelkezés, amely az uniós jogrend szempontjából központi jelentőségű, az Európai Unió működésének biztosítására irányul,(35) és úgy írták le, mint „az egész európai integrációs projekt szerződésében rejlő cél”(36), és amely az Európai Unió és tagállamai közötti együttműködés kölcsönös jellegét hangsúlyozza, olyan általános norma, amely a Szerződés számos más rendelkezésében öltött konkrét megjelenési formát.(37)
89. Tekintettel arra, hogy bármely uniós jogi jogsértés, így a 2014/699 határozat megsértése az Unió és a tagállamok közötti lojális együttműködés elvét is sérti,(38) főszabály szerint az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése az említett konkrét jogsértés mögött áll és nem fejt ki önálló joghatást. Ezért jellegét tekintve számos esetben deklaratív. A Bíróság például kifejezetten tartózkodik attól, hogy ezt az elvet elemezze az irányelvek átültetésének elmulasztásával kapcsolatos kötelezettségszegési eljárások keretében, miután az átültetés elmaradásában megnyilvánuló jogsértést megállapította, mivel úgy véli, hogy arra „nincs szükség”.(39)
90. Ugyanakkor vannak olyan esetek, amelyekben az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése a kötelezettségek önálló alapjának minősül.(40)
91. Az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdése nem utolsósorban azért alkalmazható így külön, mivel a szóban forgó kérdés az uniós külkapcsolatok körébe tartozik.
92. Különösen a vegyes megállapodások terén(41) a Bíróság több alkalommal hangsúlyozta, hogy amennyiben úgy tűnik, hogy egy megállapodás vagy egyezmény tárgya részben az Európai Unió, részben pedig a tagállamok hatáskörébe tartozik, szoros együttműködést kell biztosítani a tagállamok és az uniós intézmények között, mind a tárgyalási és szerződéskötési folyamat során, mind a vállalt kötelezettségek teljesítése során. Az együttműködési kötelezettség abból a követelményből ered, hogy az Unió nemzetközi képviseletének egységesnek kell lennie.(42)
93. Azt mondanám, hogy ez az állítás(43) ugyanígy igaz lenne, ha megfordítanánk az okot és az okozatot, és úgy tekintenénk rá, mintha az egység követelménye az együttműködési kötelezettségből eredne.(44)
94. Ezenfelül a Bíróság kimondta, hogy a Tanács és a Bizottság között valamely nemzetközi szervezeten (az Egyesült Nemzetek Szervezete Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezetén [FAO]) belüli szavazásra vonatkozó megállapodás az Európai Unió és a tagállamok közötti, az adott nemzetközi szervezeten belüli együttműködési kötelezettség teljesítését jelenti.(45)
95. Habár ezen ügyek egyikében sem volt szó kifejezetten az Európai Unió nemzetközi környezetben fennálló hitelességéről és jóhírnevéről, az ítélkezési gyakorlatból tudjuk, hogy a lojális együttműködés elvének konkrét jelentősége van a külkapcsolatok terén, és hogy az megosztott hatásköri területeken kifejezetten alkalmazandó a szavazati jogok gyakorlását illetően.(46)
96. Ezért úgy vélem, a Bíróságnak ebben az ügyben csak annyit kell tennie, hogy egy lépéssel tovább lép. Pontosítania kell, hogy az Európai Unió jóhírneve és hitelessége a nemzetközi környezetben az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése által védett külön jogi érdeknek minősül, amely a szóban forgó ügyben túlmutat a 2014/699 határozat szövegén és célján.
97. Ha valamely tagállam az említett határozatot nem tartja be, és nyíltan hangot ad annak, hogy nem ért egyet annak tartalmával, nemzetközi szinten sérti az EU jóhírnevét. Azt a benyomást kelti, hogy az Európai Unió valamely nemzetközi szervezet ülésének előkészítése során nem lép fel egységként kellő hatékonysággal.
98. Ezenfelül, amint azt a Bizottság helyesen állítja, nem változtat ezen a megállapításon önmagában az, hogy Németországi Szövetségi Köztársaság szavazata nem érintette az ülés kimenetelét.
V. Végkövetkeztetés
99. A fenti észrevételek tükrében azt javasolom, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén a Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezménynek (COTIF) és függelékeinek egyes módosításaira vonatkozóan az Európai Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásáról szóló 2014/699/EU tanácsi határozatot és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését azáltal, hogy az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén az e határozatban rögzített állásponttal ellentétesen szavazott, és mind ezen állásponttal szemben, mind pedig az e határozat szerinti szavazati jogoknak az Unió által történő gyakorlásával szemben nyilvános ellentmondását fejezte ki;
– kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.