CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 9 juli 2009 1(1)
Zaak C‑226/08
Stadt Papenburg
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
[verzoek van het Verwaltungsgericht Oldenburg (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Beslissing van een lidstaat om in te stemmen met de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van gebieden van communautair belang – In aanmerking te nemen belangen – Vertrouwensbeginsel”
1. Stadt Papenburg is een havenstad aan de rivier de Ems in de Duitse deelstaat Nedersaksen. Deze stad is bekend vanwege haar grote scheepswerf, de Meyer-Werft, opgericht in 1795 en tegenwoordig gespecialiseerd in de bouw van cruiseschepen.(2)
2. Om een schip met grote diepgang vanuit de werf naar de Noordzee over te brengen, moeten telkens speciale baggerwerkzaamheden plaatsvinden. Bij een planbesluit van de Wasser‑ und Schifffahrtsdirektion Nordwest (water‑ en scheepvaartdirectie noordwest) van 31 mei 1994 kregen Stadt Papenburg, Landkreis Emsland (regio Emsland) en Wasser‑ und Schifffahrtsamt Emden (water‑ en scheepvaartautoriteit Emden) toestemming voor de noodzakelijke baggerwerkzaamheden in de Ems. Van nature is de Ems alleen geschikt voor schepen met een diepgang van maximaal 6,30 m. De baggerwerkzaamheden zijn bedoeld om schepen met een diepgang van 7,30 m toegang naar zee te verschaffen.
3. Dit planbesluit vervangt alle noodzakelijke verdere vergunningen die naar Duits publiekrecht zijn vereist, en kan juridisch niet worden aangevochten.(3) Voor de concrete baggerwerkzaamheden die in elk afzonderlijk geval noodzakelijk zijn, is derhalve geen verdere toestemming of vergunning meer nodig.
4. Op 17 februari 2006 werden stroomafwaarts van het gemeentegebied van Stadt Papenburg gelegen delen van de Ems met de aanduiding „Unterems und Außenems (DE 2507-331)” door de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie aangemeld als mogelijk gebied van communautair belang (hierna: „GCB”) in de zin van richtlijn 92/43/EEG (hierna: „habitatrichtlijn”).(4)
5. De Commissie heeft het gebied in haar ontwerplijst van GCB’s in de Atlantische regio opgenomen en heeft de Bondsregering verzocht om overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn hiermee in te stemmen. Duitsland wil zijn instemming verlenen. Stadt Papenburg vreest dat wanneer deze stroomafwaarts gelegen delen van de Ems in de lijst van GCB’s worden opgenomen in de toekomst alle baggerwerkzaamheden afzonderlijk overeenkomstig artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn vooraf moeten worden beoordeeld. Het resultaat van een dergelijke beoordeling is hoogst onzeker, en in ieder geval stijgen hierdoor de kosten en de inspanningen aanzienlijk.
6. Stadt Papenburg heeft op 20 februari 2008 bij het Verwaltungsgericht Oldenburg (bestuursrechter Oldenburg) een vordering ingesteld, waarbij zij verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland te gelasten haar instemming niet te verlenen. In deze prejudiciële procedure vraagt het Verwaltungsgericht Oldenburg om een verduidelijking met betrekking tot de uitlegging van de artikelen 2, lid 3, 4, lid 2, en 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn.(5)
Juridisch kader
De habitatrichtlijn
7. De derde overweging van de considerans van de habitatrichtlijn luidt:
„Overwegende dat deze richtlijn bijdraagt tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen; dat het behoud van deze biologische diversiteit in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten kan vereisen”.
8. Artikel 1 van de habitatrichtlijn bevat onder andere de navolgende definities:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder
[...]
k) gebied van communautair belang [‚GCB’]: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.
[...]
l) speciale beschermingszone [‚SBZ’]: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
[...].”
9. Artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalt:
„In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
10. Artikel 3 van de habitatrichtlijn luidt:
„1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke lidstaat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
[...]”
11. Artikel 4 van de habitatrichtlijn bepaalt:
„1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen.
[...]
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied.
[...]
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c, onder iii, genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de [GBC’s] uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
De lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle [GCB’s] op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
De lijst van [GCB’s], waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.[(6)]
[...]
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een [GCB] is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als [SBZ] en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”
12. In artikel 6 van de habitatrichtlijn wordt bepaald:
„1. De lidstaten treffen voor de [SBZ’s] de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de [SBZ’s] niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
13. Bijlage III, fase 2, van de habitatrichtlijn bepaalt onder het kopje „Beoordeling van het communautair belang van de op de nationale lijsten geplaatste gebieden”:
„1. Alle door de lidstaten in fase 1 aangewezen gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats en/of prioritaire soorten worden beschouwd als [GCB’s].
2. De beoordeling van het communautaire belang van de overige gebieden die voorkomen op de lijsten van de lidstaten, d.w.z. van de bijdrage die zij leveren tot het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een natuurlijke habitat uit bijlage I of van een soort uit bijlage II en/of de coherentie van Natura 2000, geschiedt met inachtneming van de volgende criteria:
a) de relatieve betekenis van het gebied op nationaal niveau;
b) de geografische ligging van het gebied ten opzichte van de trekroutes van diersoorten van bijlage II, mede gelet op de vraag of het gebied eventueel deel uitmaakt van een samenhangend ecosysteem aan weerszijden van een of meer binnengrenzen van de Gemeenschap;
c) de totale oppervlakte van het gebied;
d) het aantal typen natuurlijke habitats van bijlage I en soorten van bijlage II in het gebied;
e) de algemene ecologische waarde van het gebied voor de betrokken biogeografische regio’s en/of voor het gehele in artikel 2 bedoelde grondgebied, zowel wat betreft het karakteristieke of unieke aspect van de bestanddelen als wat betreft de combinatie daarvan.”
De Duitse grondwet
14. Artikel 28, lid 2, van het Grundgesetz (hierna: „GG”) luidt:(7)
„Aan de gemeenten moet het recht zijn gewaarborgd om alle aangelegenheden van de plaatselijke gemeenschap in het kader van de wetten op eigen verantwoording te regelen. Ook de verenigingen van gemeenten hebben in het kader van hun juridisch werkterrein met inachtneming van de wetten het recht op zelfbestuur. De waarborging van het zelfbestuur omvat ook de beginselen van de eigen financiële verantwoordelijkheid; tot deze beginselen behoort een aan de gemeenten met heffingsrecht toekomende, met de economische draagkracht verbonden belastingbron.”
15. De verwijzende rechter is van mening dat tot het bij deze bepaling verzekerde recht van plaatselijk zelfbestuur ook het recht behoort, dat met de belangen van de gemeenten rekening wordt gehouden indien maatregelen van meer dan plaatselijk belang de ontwikkeling van de gemeente duurzaam beïnvloeden of genoegzaam concrete en vaststaande plannen van de gemeente duurzaam verstoren. Dit geldt ook voor maatregelen buiten het gemeentegebied, voor zover de gemeente daardoor, ondanks de geografische afstand, duidelijk en bijzonder wordt geraakt.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16. Stadt Papenburg heeft voor de verwijzende rechter betoogd dat haar door artikel 28, lid 2, GG beschermde recht van zelfbestuur wordt geschonden, indien Duitsland overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn instemt met de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s in de Atlantische regio.
17. Als zeehaven en gebied met scheepswerven zouden haar planning en investeringen en haar economische ontwikkeling ervan afhankelijk zijn dat de bevaarbaarheid van de Ems voor grote zeeschepen gegarandeerd blijft.
18. De Bondsregering concludeert tot afwijzing van de vordering. Volgens haar zou het gemeenschapsrecht worden geschonden indien bij de beslissing over de instemming met de ontwerplijst van GCB’s rekening werd gehouden met de door Stadt Papenburg aangevoerde belangen. Een lidstaat zou op grond van artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn enkel aan de hand van natuurbeschermingscriteria mogen beslissen of hij zijn instemming verleent. Subsidiair stelt de Bondsregering, dat indien op grond van de habitatrichtlijn wel rekening kan worden gehouden met gemeentelijke belangen, Stadt Papenburg ook nog na de vaststelling van de lijst in rechte zou kunnen optreden tegen het feit dat hiermee geen rekening is gehouden, en dat er dus geen behoefte bestaat aan een „preventief” verbod voor de Bondsregering om haar instemming met de ontwerplijst te verlenen.
19. Het Verwaltungsgericht Oldenburg heeft bij beschikking van 31 maart 2008 Stadt Papenburg voorlopige rechtsbescherming verleend. Op grond daarvan is het de Bondsrepubliek Duitsland verboden haar instemming te geven voordat op de vordering in het hoofdgeding is beslist.
20. Het Verwaltungsgericht Oldenburg heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de navolgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Staat artikel 4, lid 2, eerste alinea van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna een lidstaat toe, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van [GCB’s] voor een of meer gebieden te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming?
2) Zo ja: vallen dan onder deze redenen ook belangen van gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten, in het bijzonder hun planologische beslissingen, hun planologische voornemens en andere belangen met betrekking tot de ontwikkeling van hun eigen gebied?
3) Bij bevestigende beantwoording van de eerste en de tweede vraag: Verlangen de derde overweging van de considerans van richtlijn 92/43/EEG, artikel 2, lid 3, van die richtlijn of andere bepalingen van gemeenschapsrecht zelfs dat de Commissie en de lidstaten met deze redenen rekening houden bij de verlening van hun instemming en de vaststelling van de lijst van [GCB’s]?
4) Bij bevestigende beantwoording van de derde vraag: kan – gemeenschapsrechtelijk gezien – een gemeente die door de opneming van een bepaald gebied in de lijst wordt geraakt, na de definitieve vaststelling van de lijst in een procedure voor de rechter aanvoeren dat de lijst in strijd is met het gemeenschapsrecht omdat niet of niet voldoende met haar belangen rekening is gehouden?
5) Moeten doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43/EEG volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien zij worden voortgezet na de opneming van het gebied in de lijst van [GCB’s], worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4, van de richtlijn?”
21. Stadt Papenburg en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
22. Tijdens de mondelinge behandeling van 26 maart 2009 hebben Stadt Papenburg, de Bondsregering en de Commissie het woord gevoerd.
Analyse
Eerste vraag
23. Artikel 4 van de habitatrichtlijn voorziet in een procedure voor de indeling van natuurlijke gebieden als SBZ’s. Deze procedure is opgedeeld in verschillende fasen met hun eigen rechtswerking en moet, zoals blijkt uit artikel 3, lid 2, van diezelfde richtlijn, in het bijzonder de verwezenlijking mogelijk maken van het ecologisch netwerk „Natura 2000”.(8)
24. In fase 1 van die procedure stelt, ingevolge artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn, elke lidstaat op basis van de toepasselijke criteria van bijlage III en de relevante wetenschappelijke gegevens een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. In fase 2 werkt de Commissie, op basis van de in bijlage III vermelde criteria, met instemming van elke lidstaat aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de GCB’s uit. Krachtens artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn wordt de lijst van de als GCB’s geselecteerde gebieden, die aangeeft in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen, door de Commissie vastgesteld. Artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn schrijft voor dat wanneer een gebied tot GCB is verklaard, de betrokken lidstaat dat gebied als SBZ aanwijst. Artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn bepaalt, dat zodra een gebied op de overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van die richtlijn door de Commissie vaststelde lijst is geplaatst, hiervoor de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de richtlijn gelden.
25. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Duitsland in fase 2 zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s kan onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming.
26. In de zaak First Corporate Shipping(9) kreeg het Hof de vraag voorgelegd of een lidstaat bij de keuze van de gebieden die in fase 1 aan de Commissie zullen worden voorgesteld, rekening mag of moet houden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzonderheden. Het Hof heeft dienaangaande verklaard dat bij de vaststelling van de in bijlage III vermelde criteria voor fase 1 „uitsluitend rekening [is] gehouden met het doel van instandhouding van de natuurlijke habitats of de wilde flora en fauna vermeld in respectievelijk bijlage I en bijlage II. Hieruit volgt, dat ingevolge artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn als zodanig, bij de keuze en de afbakening van de grenzen van de gebieden die bij de Commissie zullen worden voorgesteld als gebieden die kunnen worden aangewezen als [GCB’s], geen rekening dient te worden gehouden met andere vereisten dan die verband houdend met de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.”(10)
27. Het Hof heeft verder geoordeeld dat „om een ontwerplijst van de [GCB’s] te kunnen uitwerken die tot de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van SBZ leidt, [...] de Commissie [moet] beschikken over een volledige lijst van de gebieden die, op nationaal niveau, van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de door de habitatrichtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna. Daartoe wordt op basis van de in bijlage III (fase 1) van deze richtlijn vastgestelde criteria bedoelde inventaris opgesteld”. Het Hof heeft benadrukt dat „dit [overigens] de enige manier [is] ter bereiking van het in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn beoogde doel, de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen, welk gebied zich aan weerszijden van een of meerdere binnengrenzen van de Gemeenschap kan bevinden.” Bij het opstellen van de nationale lijst van gebieden is een lidstaat niet nauwkeurig en uitvoerig op de hoogte van de situatie van de habitats in de andere lidstaten. Bijgevolg „kan hij niet op eigen gezag, zelfs niet op grond van vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied of in verband met regionale of lokale bijzonderheden, gebieden uitsluiten die op nationaal niveau van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de instandhouding, zonder de bereiking van dit doel op communautair niveau in gevaar te brengen”. Indien de lidstaten dit wel zouden mogen, „[zou] de Commissie niet de zekerheid [...] hebben, te beschikken over een volledige lijst van gebieden die als SBZ kunnen worden aangewezen, en [bestaat] het risico [...], dat het doel om een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand te brengen, niet wordt bereikt”.(11)
28. Het Hof heeft derhalve verklaard dat „artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een lidstaat bij de keuze en de afbakening van de gebieden die hij de Commissie zal voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen als [GCB’s], geen rekening mag houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, lid 3, van deze richtlijn”.(12)
29. De vraag is, of deze redenering ook geldt voor fase 2 van de procedure.
30. In zijn conclusie in de zaak First Corporate Shipping was advocaat‑generaal Léger van mening dat „het niet uitgesloten is dat in de loop van de tweede fase, tijdens het overleg tussen de lidstaten en de Commissie over de keuze van de GCB, economische en sociale vereisten een grond kunnen zijn om een gebied waarin een van de typen natuurlijke habitats van bijlage I of van de inheemse soorten van bijlage II voorkomt, niet als GCB te selecteren en derhalve niet als SBZ aan te wijzen”.(13)
31. In tegenstelling tot Stadt Papenburg, geloof ik niet dat dit standpunt in het arrest First Corporate Shipping is overgenomen.(14) Hoe dan ook blijft de vraag overeind of hetgeen het Hof met betrekking tot fase 1 heeft verklaard op dezelfde wijze geldt voor fase 2.
32. Ik ben van mening dat dit het geval is.
33. Met betrekking tot fase 2 van de procedure bepaalt artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn dat de Commissie op basis van de in bijlage III (fase 2)vermelde criteria met instemming van iedere lidstaat een ontwerplijst van de GCB’s uitwerkt. Bij de vaststelling van de beoordelingscriteria voor fase 2 is, evenals voor die van fase 1, uitsluitend rekening gehouden met het doel van instandhouding van de natuurlijke habitats of de wilde flora en fauna vermeld in respectievelijk bijlage I en bijlage II.(15) De enige uitzondering die de habitatrichtlijn kent, is die van artikel 4, lid 2, tweede alinea, volgens welke de lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, met instemming van de Commissie kunnen verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle GCB’s op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. Deze uitzondering is in casu niet aangevoerd. En zelfs al valt een lidstaat binnen deze categorie, dan geeft de habitatrichtlijn nog steeds geen andere criteria (van bijvoorbeeld economische of sociale aard) die in deze fase moeten worden toegepast. De habitatrichtlijn biedt enkel de mogelijkheid om de ecologische criteria van bijlage III flexibeler toe te passen.
34. Voorts is het mogelijk hier een parallel te trekken met richtlijn 79/409/EEG (hierna: „vogelrichtlijn”).(16) Artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn verplicht de lidstaten om voor bepaalde soorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen en met name om de voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als SBZ’s aan te wijzen. Artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn voorziet in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd, waar de door de lidstaten krachtens de vogelrichtlijn als SBZ’s aangewezen gebieden deel van gaan uitmaken. Beide richtlijnen houden derhalve nauw verband met elkaar.(17)
35. In het arrest Royal Society for the Protection of Birds(18) werd het Hof gevraagd of deze bepalingen aldus moeten worden opgevat dat een lidstaat bij de aanwijzing van een gebied als SBZ en de vaststelling van de grenzen van een dergelijk gebied rekening mag houden met economische eisen, voor zover deze verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn. Het Hof verklaarde dat de dwingende redenen van groot openbaar belang die volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn een plan of project kunnen rechtvaardigen waarbij een SBZ significant wordt aangetast, in voorkomend geval redenen van sociale en economische aard kunnen omvatten. Het Hof stelde evenwel vast dat artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, voor zover hierbij artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn werd gewijzigd, weliswaar een procedure instelde volgens welke de lidstaten om dwingende redenen van groot openbaar belang en onder bepaalde voorwaarden een plan of project kunnen vaststellen waarbij een SBZ wordt aangetast, en dus op een besluit tot aanwijzing van een dergelijke zone kunnen terugkomen door de oppervlakte ervan te verkleinen, maar dat het geen enkele wijziging aanbracht in het voorstadium van de aanwijzing van een zone als SBZ, bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn. Bijgevolg moet ook onder de vigeur van de habitatrichtlijn de aanwijzing van gebieden als SBZ in elk geval geschieden volgens de criteria die krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn zijn aanvaard en dat economische eisen, als dwingende reden van groot openbaar belang op grond waarvan kan worden afgeweken van de verplichting een gebied volgens zijn ecologische waarde aan te wijzen, in dit stadium niet in aanmerking kunnen komen.(19)
36. Zowel de habitatrichtlijn als de vogelrichtlijn maken deel uit van een stelsel dat dient bij te dragen aan de totstandkoming van Natura 2000. Aangezien het Hof ondubbelzinnig heeft verklaard dat bij de aanwijzing van zones als bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij de habitatrichtlijn, geen rekening kan worden gehouden met economische criteria, is het mijns inziens zowel onlogisch als strijdig met de doelstelling van de habitatrichtlijn wanneer een lidstaat op grond van deze criteria zijn instemming in het kader van de habitatrichtlijn zelf kan onthouden aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s.
37. Bovendien biedt artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, zoals het Hof in het arrest Royal Society for the Protection of Birds heeft verklaard, de mogelijkheid om deze belangen in een later stadium in aanmerking te nemen.(20) Inderdaad zegt artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn met zoveel woorden dat bij de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met regionale en lokale bijzonderheden
38. Artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn vormt evenwel, zoals de Commissie terecht opmerkt, geen algemene uitzondering op het stelsel van de habitatrichtlijn. Soortgelijke bewoordingen zijn ook te vinden in artikel 2 van de vogelrichtlijn.(21) Het Hof heeft verklaard dat ofschoon die bepaling geen zelfstandige afwijking van de algemene beschermingsregeling van de vogelrichtlijn vormt, zij niettemin aantoont dat de richtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende bescherming van de vogels in aanmerking neemt en anderzijds de eisen van onder andere de economie.(22) Deze zienswijze lijkt mij, mutatis mutandis, ook van toepassing op artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn.
39. De bepaling in de habitatrichtlijn op grond waarvan inhoudelijk met economische belangen rekening kan worden gehouden, is bijgevolg artikel 6, lid 4.
40. Artikel 6 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om voor de SBZ’s de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen (artikel 6, lid 1), om er in de SBZ’s voor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen (artikel 6, lid 2) en om „[v]oor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar [...] significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied” een passende voorafgaande beoordeling te maken van de gevolgen voor de SBZ (artikel 6, lid 3). Artikel 6, lid 4, voorziet in een (beperkte) mogelijkheid voor een lidstaat om een negatieve voorafgaande beoordeling terzijde te schuiven en het betrokken plan of project goed te keuren, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. De lidstaat is dan echter verplicht alle nodige compenserende maatregelen te nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft en dient de Commissie op de hoogte te stellen van de genomen compenserende maatregelen.(23)
41. Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn voorziet bijgevolg expliciet in een moment tijdens de procedure waarop rekening kan worden gehouden met economische belangen. Om de doelstelling van de habitatrichtlijn niet in gevaar te brengen, is het mijns inziens noodzakelijk bij de aanwijzing van GCB’s enkel rekening wordt gehouden met redenen van natuurbescherming. Pas wanneer op grond van die criteria de volledige lijst van GCB’s is opgesteld, kunnen economische belangen, zoals die in het hoofdgeding, in aanmerking worden genomen. Een plan of project dat het gebied zou kunnen aantasten, zou dus bij wijze van uitzondering toch kunnen worden uitgevoerd.
42. Gelet op het voorgaande ben ik bijgevolg van mening dat artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn een lidstaat niet toestaat, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming.
43. De tweede, de derde en de vierde prejudiciële vraag zijn door de verwijzende rechter enkel gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Gezien het antwoord op de eerste vraag dat ik het Hof in overweging geef, behoeven de tweede, de derde en de vierde prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.
Vijfde vraag
44. Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43/EEG(24) volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien zij worden voortgezet na de opneming van het gebied dat hierdoor kan worden aangetast in de lijst van GCB’s, moeten worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4, van de richtlijn.
45. Doorslaggevend voor het antwoord op die vraag is, of bij de baggerwerkzaamheden waar het in het hoofdgeding om gaat, sprake is van een „plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar [...] significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied”. Een tweetal arresten van het Hof kan hierbij nuttige aanknopingspunten bieden.
46. In het arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging(25) werd het Hof gevraagd of de mechanische kokkelvisserij, die al vele jaren werd uitgeoefend maar waarvoor elk jaar voor een beperkte periode een vergunning werd verleend, waarbij telkens opnieuw werd beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, deze activiteit mocht worden uitgeoefend, onder het begrip plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn viel. Na te hebben vastgesteld dat de habitatrichtlijn geen definitie van de begrippen plan en project bevat, verwees het Hof naar de definitie van het begrip project in artikel 1, lid 2, van de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling(26) en verklaarde het dat de mechanische kokkelvisserij binnen de werkingssfeer van die bepaling viel. Het Hof was oordeel dat het begrip project in de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling relevant was voor de verduidelijking van het begrip plan of project in de zin van de habitatrichtlijn, aangezien de habitatrichtlijn, evenals de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling, tot doel heeft te voorkomen dat voor activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor het milieu, toestemming wordt verleend zonder een voorafgaande beoordeling van hun milieueffecten. Een activiteit als de mechanische kokkelvisserij viel dus, naar de opvatting van het Hof, onder het begrip plan of project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
47. Verder verklaarde het Hof, dat het feit dat deze activiteit al vele jaren periodiek werd uitgeoefend in het betrokken gebied en dat daarvoor elk jaar een vergunning nodig was, voor verlening waarvan telkens opnieuw werd beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, de activiteit mocht worden uitgeoefend, op zich niet eraan in de weg stond dat zij bij elke aanvraag kon worden beschouwd als een apart plan of project in de zin van de habitatrichtlijn.(27)
48. In een niet-nakomingsprocedure tegen Ierland betoogde de Commissie dat Ierland in strijd met de bepalingen van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, een afwateringsproject had uitgevoerd dat significante gevolgen kon hebben voor de SBZ Glen Lough, zonder vooraf een passende beoordeling van dat project te hebben uitgevoerd en zonder een juiste besluitvormingsprocedure te hebben toegepast.(28) In haar conclusie in die zaak herinnerde advocaat-generaal Kokott eraan dat, met betrekking tot de definitie van het begrip project, het Hof zich in het arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging reeds had gebaseerd op de definitie in artikel 1, lid 2, van de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling.(29) De advocaat-generaal was op grond hiervan van mening dat ook onderhoudswerkzaamheden ingrepen in natuurlijk milieu of landschap kunnen vormen, vooral wanneer zij leiden tot de verslechtering van een habitat die voor de bescherming van vogels het meest geschikt is.(30) Deze zienswijze is overgenomen door het Hof.(31)
49. In het licht van deze arresten vallen de baggerwerkzaamheden waar het in het hoofdgeding om gaat, mijns inziens zonder meer onder de definitie van de begrippen plan of project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Het lijkt erop dat het Hof met betrekking tot artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn een ruime werkingssfeer op het oog heeft.(32)
50. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel dat voor de baggerwerkzaamheden reeds voor afloop van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn door de lokale autoriteiten definitief goedkeuring was verleend, zonder de noodzaak van verdere toestemming of vergunning. Betekent dit dat alle (reeds uitgevoerde en toekomstige) baggerwerkzaamheden in de Ems moeten worden aangemerkt als één plan of project, dat reeds voor afloop van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn door de lokale autoriteiten definitief was goedgekeurd en bijgevolg buiten de werkingssfeer van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn valt?
51. Het is duidelijk dat artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn logischerwijs niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast. Bijgevolg kan met betrekking tot reeds voor afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn goedgekeurde en uitgevoerde baggerwerkzaamheden geen voorafgaande beoordeling zijn vereist.(33)
52. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië in overweging heb gegeven, ben ik niettemin van mening dat „[i]ndien en voor zover er sprake is van verdere projecten, of verdere stadia van hetzelfde totale project die zonder kunstgrepen kunnen worden onderscheiden van eerdere stadia, [deze dan] onder de verplichting van artikel 6, lid 3, [zouden] vallen. Zij zouden (op zijn minst mogelijkerwijs) eveneens onder de uitzonderingsbepaling van artikel 6, lid 4, kunnen vallen”.(34)
53. Ik ben derhalve van mening dat toekomstige bagger‑ en onderhoudswerkzaamheden in de Ems vooraf moeten worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
54. In haar conclusie in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging was advocaat-generaal Kokott van mening dat voor de effectieve voorkoming van onopzettelijke schade aan Natura 2000-gebieden vereist is dat voor zover mogelijk alle potentieel schadelijke maatregelen onder de procedure van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn worden gebracht; daarom zouden de begrippen plan en project niet eng, maar ruim moeten worden uitgelegd. Zij hield er rekening mee, dat de kokkelvisserij reeds jarenlang in de huidige vorm wordt beoefend, maar was van mening dat noch het begrip plan noch het begrip project uitsluit dat een op gezette tijden opnieuw genomen maatregel telkens als een zelfstandig plan of project wordt beschouwd. Advocaat-generaal Kokott benadrukte dat juist bij herhaalde maatregelen deze opvatting van de begrippen plan en project niet tot een onevenredig nadeel leidt. Voor zover effecten van jaar tot jaar hetzelfde blijven, kan in de volgende beoordeling aan de hand van de beoordelingen van eerdere jaren gemakkelijk worden vastgesteld dat er geen significante gevolgen te verwachten zijn. Is er sprake van gewijzigde omstandigheden, dan is niet uit te sluiten, maar ook gerechtvaardigd, dat er een nieuwe, verder gaande beoordeling wordt uitgevoerd.(35)
55. Dat is een redelijke benadering.
56. Ik voeg hieraan toe dat mijns inziens de definitie van de begrippen plan of project in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn als een autonome communautaire definitie moet worden aangemerkt. Zou de aard van de bestuurlijke beslissing waarbij een activiteit krachtens nationaal recht wordt toegestaan, doorslaggevend zijn, dan zou de doelstelling van de richtlijn in gevaar kunnen worden gebracht. Gesteld dat bijvoorbeeld lang voor afloop van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn een lidstaat een definitief bestuurlijk besluit had genomen op grond waarvan zijn burgers ongehinderd wolven mochten afschieten.(36) Een dergelijke vrijbrief om wolven te doden ontsnapt niet aan een beoordeling krachtens de habitatrichtlijn enkel vanwege de definitieve aard van het nationale bestuurlijke besluit.
57. De Commissie is van mening dat de bescherming van het gewettigd vertrouwen en/of de verworven rechten zich verzet tegen de toepassing van procedurele regels op situaties waarvoor reeds toestemming is verleend, en dat Stadt Papenburg en de Meyer-Werft een gewettigd vertrouwen hebben met betrekking tot de bevaarbaarheid van de Ems. Zij concludeert bijgevolg dat geen voorafgaande beoordeling krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn kan worden verricht met betrekking tot baggerwerkzaamheden die binnen het kader van de oorspronkelijke vergunning naar Duits bestuursrecht blijven. Zij suggereert dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, dat de lidstaten verplicht de passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voldoende milieubescherming biedt.
58. Stadt Papenburg deelt deze opvatting en verwijst naar het arrest Kühne & Heitz (37), waarin het Hof heeft verklaard dat (onder specifieke voorwaarden)(38) een bestuursorgaan krachtens het in artikel 10 EG vervatte samenwerkingsbeginsel gehouden is om desgevraagd een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de relevante bepaling heeft gegeven.
59. Mijns inziens is dit niet de juiste benadering.
60. In de onderhavige zaak is er geen sprake van, dat het bestuursorgaan dat toestemming voor de baggerwerkzaamheden heeft gegeven, zijn besluit moet heroverwegen. Waar het hier veeleer om gaat, is de vraag of een handeling van gemeenschapsrecht – in casu een richtlijn – van invloed kan zijn op een rechtssituatie die in het leven is geroepen door een administratief besluit dat krachtens nationaal recht is vastgesteld voor de afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn en dat onverminderd rechtswerking heeft.
61. Zoals het Hof in het arrest VEMW e.a. heeft verklaard, is het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen stellig een van de grondbeginselen van de Gemeenschap en kan op dit beginsel een beroep worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt.(39) In de onderhavige zaak hebben de instellingen van de Gemeenschap evenwel op geen enkele wijze gesuggereerd dat de voor de vaststelling van de habitatrichtlijn bestaande wettelijke situatie onbegrensd gehandhaafd blijft.
62. Het is juist dat de lokale Duitse autoriteiten toestemming hebben gegeven voor verdere baggerwerkzaamheden in de Ems. Dat besluit is genomen op 31 mei 1994(40), iets meer dan twee jaar na de vaststelling van de habitatrichtlijn (op 21 mei 1992), maar niettemin 10 dagen voor afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn (10 juni 1994).(41) Het is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kon voorzien, hij zich niet op bescherming van gewettigd vertrouwen kan beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. In casu was de betrokken maatregel reeds vastgesteld. Bovendien kan een lidstaat de Gemeenschap niet zodanig binden dat zij haar beleid op het gebied van milieubescherming en haar in artikel 2 EG verankerde opdracht om een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu te bevorderen, niet kan aanvangen of voortzetten.(42)
63. Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt in het bijzonder dat een regeling die nadelige gevolgen voor particulieren heeft, duidelijk en nauwkeurig is en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is. Men mag er echter niet op vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen; enkel de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging mag ter discussie worden gesteld. Evenzo vereist het rechtszekerheidsbeginsel niet dat zich geen wetswijziging voordoet, maar veeleer dat de wetgever rekening houdt met de bijzondere situaties van de marktdeelnemers en zo nodig voorziet in aanpassingen aan de toepassing van nieuwe rechtsregels.(43)
64. Bovendien is het vaste rechtspraak dat bij het ontbreken van overgangsmaatregelen een nieuwe regeling onmiddellijk van toepassing is op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie(44) en dat aan het vertrouwensbeginsel niet een dusdanig ruime draagwijdte mag worden gegeven dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan.(45)
65. Uiteraard heb ik begrip voor het legitieme belang dat Stadt Papenburg en haar scheepswerven erbij hebben om de Ems bevaarbaar te houden, zodat de door hen gebouwde schepen de zee kunnen bereiken. Het is evenwel belangrijk erop te wijzen dat op grond van de uitzondering van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn rekening kan worden gehouden met de bijzondere situatie van steden als Stadt Papenburg.(46)
66. De belangen van Stadt Papenburg en haar scheepsbouwers kunnen bijgevolg worden beschermd zonder aan artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn een uitlegging te geven die te beperkt is en daarmee de doelstelling van de natuurbescherming in gevaar kan brengen.
67. Wanneer de baggerwerkzaamheden in de Ems in wezen telkens hetzelfde zijn, kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de voorafgaande beoordeling krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet al te bezwaarlijk zal zijn. Zijn in een bepaald geval meer ingrijpende baggerwerkzaamheden nodig, dan moet er een verder gaande beoordeling worden uitgevoerd.(47) Indien, ondanks een negatieve beoordeling van de gevolgen voor het gebied, de baggerwerkzaamheden, toch moeten worden uitgevoerd(48), mag Duitsland krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de voorafgaande negatieve beoordeling naast zich neerleggen en toestemming hiervoor geven. In dat geval moet Duitsland evenwel de nodige compenserende maatregelen nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, en de Commissie op de hoogte stellen van de genomen compenserende maatregelen.
68. Volgens de Commissie moet enkel artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn toepassing vinden. Ik herinner er echter aan dat de leden 2 en 3 van artikel 6 een verschillende functie binnen de habitatrichtlijn hebben. Zoals het Hof in zijn arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging(49) heeft verklaard, maakt het feit dat voor een plan of project toestemming is verleend volgens de procedure van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, het overbodig dat voor de in het plan of project bedoelde ingreep in het beschermde gebied tegelijkertijd de algemene beschermingsnorm van artikel 6, lid 2, wordt toegepast. De toestemming die krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voor een plan of project wordt verleend, betekent immers noodzakelijkerwijs dat het wordt beschouwd als een plan of project dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast en bijgevolg niet zal leiden tot een verslechtering of verstoring in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
69. Het Hof heeft hieraan evenwel toegevoegd dat „[n]iettemin [niet] valt [...] uit te sluiten dat het plan of project, ook als dat niet te wijten is aan fouten van de bevoegde nationale autoriteiten, naderhand toch een verslechtering of verstoring blijkt mee te brengen”. In die omstandigheden maakt de toepassing van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn het mogelijk te voldoen aan het hoofddoel, behoud en bescherming van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.(50)
70. Ik ben daarom van mening dat toekomstige baggerwerkzaamheden in de Ems zullen moeten worden onderworpen aan een voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Artikel 6, lid 2, speelt een beperkte rol, maar wel een die aanvullend en, uiteindelijk, belangrijk is.
71. Bijgevolg luidt mijn conclusie dat de doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43/EEG volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien zij worden voortgezet na de opneming van het gebied in de lijst van GCB’s, moeten worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4, van de richtlijn.
Conclusie
72. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Oldenburg te beantwoorden als volgt:
„– Artikel 4, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, staat een lidstaat niet toe, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van gebieden van communautair belang te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming.
– Doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43 volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, moeten, indien zij worden voortgezet na de opneming van het gebied in de lijst van gebieden van communautair belang, worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4, van die richtlijn.”