CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 9 iulie 20091(1)
Cauza C‑226/08
Stadt Papenburg
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Verwaltungsgericht Oldenburg)
„Conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și de floră sălbatică – Decizia unui stat membru de a aproba un proiect de listă a siturilor de importanță comunitară stabilit de Comisie – Interese care trebuie luate în considerare – Încredere legitimă”
1. Orașul Papenburg (denumit în continuare „Stadt Papenburg”) este un oraș portuar situat pe fluviul Ems și aflat în landul Saxonia Inferioară din Germania. Orașul este cunoscut pentru șantierul naval de mari dimensiuni, Meyer‑Werft, fondat în 1795 și specializat astăzi în construcția de nave de croazieră(2).
2. De fiecare dată când o navă cu pescaj mare urmează să navigheze între șantierul naval și Marea Nordului, este necesară efectuarea unor lucrări de dragare. Printr‑o decizie de aprobare emisă de Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Direcția Apelor și a Navigației Nord‑Vest) din 31 mai 1994, Stadt Papenburg, Landkreis Emsland și Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (Oficiul Apelor și al Navigației Emden) au fost autorizate să efectueze lucrări de dragare a fluviului Ems atunci când acest lucru se dovedește necesar. Lucrările de dragare au scopul de a permite navelor cu un pescaj de 7,3 m să navigheze până la mare pe fluviul pe care, în starea naturală a acestuia, nu pot naviga decât nave cu un pescaj maxim de 6,3 m.
3. Această decizie de aprobare înlocuiește toate autorizațiile impuse de normele de drept public german și nu poate fi atacată în justiție(3). Prin urmare, nu mai este necesară obținerea unei permisiuni sau a unei autorizații suplimentare pentru fiecare operațiune de dragare în parte.
4. La 17 februarie 2006, Germania a notificat Comisiei anumite părți ale fluviului situate în aval de teritoriul Stadt Papenburg și denumite „Unterems și Außenems (DE 2507‑331)”, ca potențiale situri de importanță comunitară în sensul Directivei 92/43/CEE (denumită în continuare „Directiva habitate”)(4).
5. Comisia a înscris situl pe proiectul său de listă a siturilor de importanță comunitară din regiunea atlantică și a solicitat guvernului federal aprobarea acestei înscrieri în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) primul paragraf din Directiva habitate. Germania are intenția de a‑și exprima acordul. Stadt Papenburg își manifestă temerea că, în cazul în care Unterems și Außenems sunt înscrise pe lista siturilor de importanță comunitară, orice operațiune viitoare de dragare va trebui precedată, în conformitate cu articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, de o evaluare al cărei rezultat va fi total incert. Această procedură ar conduce la o creștere considerabilă a costurilor operațiunii.
6. La 20 februarie 2008, Stadt Papenburg a declanșat o acțiune la Verwaltungsgericht Oldenburg, prin care a solicitat să se interzică Republicii Federale Germania (denumită în continuare „guvernul federal”) aprobarea proiectului de listă. Verwaltungsgericht Oldenburg a sesizat Curtea cu titlu preliminar, solicitând ca aceasta să îi precizeze interpretarea articolului 2 alineatul (3), a articolului 4 alineatul (2) și a articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate(5).
Cadrul juridic
Directiva habitate
7. Al treilea considerent din expunerea de motive a Directivei habitate are următorul cuprins:
„[...] scopul său principal fiind să promoveze menținerea biodiversității luând în considerare aspectele economice, sociale, culturale și regionale, prezenta directivă contribuie la atingerea obiectivului mai general al dezvoltării durabile; [...] respectiva menținere a biodiversității presupune uneori menținerea sau chiar încurajarea activităților umane;”
8. Articolul 1 cuprinde o serie de definiții:
„În sensul prezentei directive:
[...]
(k) sit de importanță comunitară [«SIC»] înseamnă un sit care, în cadrul regiunii sau regiunilor biogeografice cărora le aparține, contribuie în mod semnificativ la menținerea sau readucerea unui habitat din anexa I sau a unei specii din anexa II la un stadiu corespunzător de conservare și, în același timp, la coerența sistemului Natura 2000 menționat la articolul 3, precum și/sau la menținerea diversității biologice a regiunii sau regiunilor biogeografice respective.
[...];
(l) arie specială de conservare [«ASC»] înseamnă un sit de importanță comunitară desemnat de către un stat membru prin acte administrative sau clauze contractuale [a se citi «acte cu putere de lege, acte administrative sau clauze contractuale»], în care se aplică măsurile de conservare necesare pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și/sau a populațiilor din speciile pentru care a fost desemnat respectivul sit;
[…]”
9. Articolul 2 alineatul (3) prevede:
„Măsurile adoptate în temeiul prezentei directive trebuie să țină seama de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale.”
10. Articolul 3 prevede următoarele:
„(1) Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.
Sistemul Natura 2000 va include arii speciale de protejare clasificate de statele membre în temeiul Directivei 79/409/CEE.
(2) Fiecare stat membru contribuie la punerea în aplicare a sistemului Natura 2000 proporțional cu gradul de reprezentare a tipurilor de habitate naturale sau a habitatelor speciilor prevăzute la alineatul (1) pe teritoriul său. În acest sens, fiecare stat membru desemnează anumite situri, în conformitate cu articolul 4, ca arii speciale de conservare, ținând seama de obiectivele stabilite la alineatul (1).
[…]”
11. Articolul 4 are următorul cuprins:
„(1) Pe baza criteriilor stabilite în anexa III (Etapa 1) și a informațiilor științifice pertinente, fiecare stat membru propune o listă de situri de pe teritoriul său, indicând, pentru fiecare dintre ele, tipurile de habitate naturale din anexa I și speciile indigene din anexa II adăpostite de respectivul sit. [...]
Lista este transmisă Comisiei în termen de trei ani de la notificarea prezentei directive, însoțită de informații despre fiecare sit.
[…]
(2) Pe baza criteriilor stabilite în anexa III (Etapa 2) și, atât în cadrul fiecăreia dintre cele nouă regiuni biogeografice prevăzute la articolul 1 litera (c) punctul (iii), cât și al ansamblului teritoriului prevăzut la articolul 2 alineatul (1), Comisia stabilește, prin acord cu fiecare stat membru, un proiect de listă a [SIC], pornind de la listele întocmite de statele membre și punându‑le în evidență pe acelea care adăpostesc unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare sau specii prioritare.
Statele membre ale căror situri adăpostind unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare și specii prioritare reprezintă mai mult de 5 % din teritoriul lor național pot, prin acord cu Comisia, să solicite o aplicare mai flexibilă a criteriilor enumerate în anexa III (Etapa 2) la selectarea [SIC] de pe teritoriul lor.
Comisia adoptă, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 21[(6)], lista siturilor selectate ca [SIC], cu evidențierea celor care adăpostesc unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare sau specii prioritare.
[…]
(4) După adoptarea unui sit de importanță comunitară în conformitate cu procedura prevăzută la alineatul (2), statul membru respectiv desemnează situl ca [ASC] cât mai curând posibil, în termen de maximum șase ani, stabilind prioritățile în funcție de importanța siturilor pentru menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare a unui habitat natural din anexa I sau a unei specii din anexa II ori pentru coerența sistemului Natura 2000 și în funcție de pericolele de degradare sau distrugere ce amenință respectivele situri.
(5) De îndată ce este inclus în lista menționată la alineatul (2) paragraful al treilea, orice sit este supus dispozițiilor articolului 6 alineatele (2), (3) și (4).”
12. Articolul 6 prevede:
„(1) Pentru [ASC], statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale [a se citi «actele cu putere de lege, actele administrative sau clauzele contractuale»] adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.
(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul [ASC], deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”
13. Anexa III etapa 2, intitulată „Evaluarea importanței comunitare a siturilor incluse pe listele naționale”, prevede:
„1. Toate siturile identificate de statele membre conform etapei 1 și care conțin tipuri de habitate naturale și/sau specii prioritare sunt considerate situri de importanță comunitară.
2. La evaluarea importanței comunitare a altor situri de pe listele naționale ale statelor membre, de exemplu din punctul de vedere al contribuției respectivelor situri la menținerea sau readucerea unui habitat natural din anexa I sau unei specii din anexa II la un stadiu corespunzător de conservare și/sau la coerența rețelei Natura 2000, se ține seama de următoarele criterii:
(a) valoarea relativă a sitului la nivel național;
(b) localizarea geografică a sitului față de rutele de migrație ale speciilor din anexa II și situațiile în care situl aparține unui ecosistem continuu, situat de o parte și de cealaltă a uneia sau mai multor frontiere interne ale Comunității;
(c) suprafața totală a sitului;
(d) numărul de habitate naturale din anexa I și de specii din anexa II prezente în sit;
(e) evaluarea ecologică globală a importanței pe care o prezintă situl pentru ariile biogeografice respective și/sau pentru întreg teritoriul menționat la articolul 2, atât în ceea ce privește caracteristicile sale cu caracter unic, cât și felul în care acestea se combină.”
Constituția germană
14. Articolul 28 alineatul 2 din Constituția germană (Grundgesetz, denumită în continuare „GG”) are următorul cuprins(7):
„Orașelor trebuie să li se garanteze dreptul de a reglementa, pe propria răspundere, toate chestiunile de nivel local, în limitele legii. Asocierile de orașe au de asemenea dreptul [la autonomie administrativă], potrivit legii și în limitele atribuțiilor lor stabilite prin lege [...]. Garantarea [autonomiei administrative] trebuie să se extindă la [elementele esențiale] ale autonomiei financiare; aceste [elemente esențiale] trebuie să includă dreptul orașelor la o sursă de venituri fiscale bazate pe puterea economică, precum și dreptul de a stabili valoarea taxării acestor surse.”
15. Instanța de trimitere interpretează că dreptul la autoadministrare locală, garantat în temeiul acestei prevederi, include de asemenea dreptul orașelor ca interesele acestora să fie luate în considerare în cazul în care măsurile care depășesc nivelul local au un efect de durată asupra dezvoltării orașului sau conduc la interferențe de durată cu planuri ale orașului suficient de concrete și cu privire la care s‑a luat o decizie. Aceasta se aplică și în cazul măsurilor luate în afara ariei sale locale de autoritate în măsura în care, în mod cert, orașul este deosebit de afectat, indiferent de distanța geografică.
Procedura din acțiunea principală și întrebările preliminare
16. La instanța de trimitere, Stadt Papenburg a susținut că dreptul său la autoadministrare, protejat în temeiul articolului 28 alineatul 2 GG, ar fi încălcat prin aprobarea de către Germania, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Directiva habitate, a proiectului de listă a [SIC] din regiunea atlantică stabilit de Comisie.
17. Stadt Papenburg susține că, în calitate de oraș portuar în care se află un șantier naval, planificarea și investițiile sale, precum și dezvoltarea sa economică depind de posibilitatea acestuia de a garanta navigabilitatea fluviului Ems pentru navele maritime de mari dimensiuni.
18. Guvernul federal a pus concluzii în sensul respingerii acțiunii. În opinia acestuia, luarea în considerare a intereselor pretinse ale reclamantului cu ocazia luării deciziei de a aproba sau de a nu aproba proiectul de listă a SIC ar contraveni dreptului comunitar. Articolul 4 alineatul (2) primul paragraf din Directiva habitate le permite statelor membre să ia decizia de a aproba sau de a nu aproba acest proiect numai pe motive de conservare a naturii. Cu titlu subsidiar, guvernul federal susține că, dacă Directiva habitate ar fi permis luarea în considerare a intereselor locale, reclamantul ar fi putut invoca în justiție neluarea în considerare a acestor interese chiar și după adoptarea listei. Prin urmare, nu ar fi necesară interzicerea „preventivă” a acordului guvernului federal cu privire la proiectul de listă.
19. Prin decizia din 31 martie 2008, Verwaltungsgericht Oldenburg a admis cererea de măsuri provizorii formulată de Stadt Papenburg. Astfel, s‑a interzis guvernului federal să își dea aprobarea până la pronunțarea unei decizii în acțiunea principală.
20. Verwaltungsgericht Oldenburg a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 4 alineatul (2) primul paragraf din [Directiva habitate] permite unui stat membru să refuze, pentru alte motive decât cele de protecție a mediului, exprimarea acordului său referitor la proiectul de listă a [SIC] stabilit de Comisie în privința unuia sau a mai multe situri?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, se numără printre aceste motive și interesele orașelor și cele ale asocierilor de orașe, în special planurile acestora, intențiile privind crearea de planuri și alte interese privind dezvoltarea viitoare a perimetrului acestora?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la prima și la a doua întrebare, al treilea considerent al preambulului Directivei 92/43/CEE, articolul 2 alineatul (3) din aceasta sau alte norme de drept comunitar impun ca statele membre și Comisia să țină seama de astfel de motive cu ocazia aprobării și a stabilirii listei [SIC]?
4) În cazul unui răspuns afirmativ la a treia întrebare, un oraș afectat de înscrierea pe listă a unui anumit sit poate susține în mod valabil în justiție, întemeindu‑se pe dreptul comunitar și ulterior adoptării definitive a listei, că lista menționată încalcă dreptul comunitar întrucât interesele sale nu au fost luate în considerare sau nu au fost luate în considerare în măsură suficientă?
5) Lucrările de întreținere efectuate în prezent pe canalele navigabile ale estuarelor și autorizate definitiv în temeiul dreptului național anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei 92/43/CEE trebuie să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) sau (4) din directivă în cazul în care aceste lucrări continuă ulterior înscrierii sitului pe lista [SIC]?”
21. Stadt Papenburg și Comisia au prezentat observații scrise.
22. În ședința din 26 martie 2009, Stadt Papenburg, guvernul federal și Comisia au prezentat observații orale.
Analiză
Prima întrebare
23. Articolul 4 din Directiva habitate stabilește o procedură de clasificare a siturilor naturale ca ASC, împărțită în mai multe etape cu efecte juridice corespunzătoare fiecăreia dintre acestea, în special cu scopul de a permite realizarea sistemului Natura 2000, astfel cum se prevede la articolul 3 alineatul (2) din directivă(8).
24. În etapa 1 a acestei proceduri, pe baza criteriilor aplicabile, stabilite în anexa III la Directiva habitate, și a informațiilor științifice pertinente, fiecare stat membru trebuie să propună și să transmită Comisiei o listă de situri de pe teritoriul său, indicând, pentru fiecare dintre ele, tipurile de habitate naturale din anexa I și speciile indigene din anexa II care se găsesc în aceste situri [articolul 4 alineatul (1)]. În etapa 2, Comisia stabilește, pe baza criteriilor stabilite în anexa III și prin acord cu fiecare stat membru, un proiect de listă a SIC pornind de la listele întocmite de statele membre. Lista siturilor selectate ca SIC, care le pune în evidență pe acelea care adăpostesc unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare sau specii prioritare, este adoptată de Comisie [articolul 4 alineatul (2)]. După adoptarea unui SIC în acest mod, statul membru respectiv desemnează situl ca [ASC] [articolul 4 alineatul (4)]. De îndată ce este inclus în lista adoptată de Comisie în conformitate cu alineatul (2) al treilea paragraf, orice sit este supus dispozițiilor articolului 6 alineatele (2), (3) și (4) [articolul 4 alineatul (5)].
25. Prima întrebare privește problema dacă, în etapa 2 a acestei proceduri, Germania se poate întemeia pe alte motive în afara celor de conservare a naturii pentru a refuza aprobarea proiectului de listă a SIC stabilit de Comisie.
26. În cauza First Coroporate Shipping(9), s‑a solicitat Curții să precizeze dacă un stat membru avea dreptul sau obligația de a ține seama de cerințele economice, sociale și culturale și de caracteristicile regionale și locale cu ocazia luării deciziei cu privire la siturile pe care urma să le propună Comisiei în cadrul etapei 1. Potrivit Curții, criteriile privitoare la etapa 1 și stabilite în anexa III sunt „definite exclusiv în raport cu obiectivul conservării habitatelor naturale sau a speciilor de faună și floră sălbatică enumerate în anexa I și, respectiv, în anexa II. Prin urmare, în forma sa prezentă, articolul 4 alineatul (1) din Directiva habitate nu prevede alte cerințe care trebuie luate în considerare cu ocazia alegerii și a delimitării siturilor care urmează a fi propuse Comisiei în calitate de situri eligibile pentru identificare ca [SIC], în afara celor privind conservarea habitatelor naturale și a faunei și a florei sălbatice”(10).
27. De asemenea, Curtea a stabilit că, pentru a realiza un proiect de listă a SIC care să poată permite crearea unui sistem ecologic european de ASC, Comisia trebuie să aibă la dispoziție „o listă exhaustivă a siturilor care, la nivel național, sunt de interes ecologic relevant din punctul de vedere al obiectivului Directivei habitate, respectiv conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și de floră sălbatică. În acest scop, lista este întocmită pe baza criteriilor stabilite în anexa III (etapa 1) la directivă”. Curtea a subliniat că numai în acest mod „este posibil să se realizeze obiectivul din articolul 3 alineatul (1) primul paragraf din Directiva habitate, respectiv menținerea sau readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective, arie în care pot fi cuprinse una sau mai multe frontiere din interiorul Comunității”. Atunci când un stat membru redactează lista națională a siturilor, nu este în măsură să cunoască în mod precis și detaliat situația habitatelor din celelalte state membre. Prin urmare, acesta nu poate, „din proprie inițiativă, fie din rațiuni de necesitate economică, socială și culturală, fie ca urmare a unor particularități regionale și locale, să înlăture situri care, la nivel național, prezintă interes ecologic pertinent în raport cu obiectivul conservării, fără a pune în pericol chiar realizarea acestui obiectiv la nivel comunitar”. Dacă statele membre ar fi în măsură să procedeze la această înlăturare, Comisia „nu ar fi sigură că dispune de un inventar exhaustiv al siturilor eligibile ca ASC, iar obiectivul constituirii unui sistem ecologic european coerent pornind de la acestea ar risca să nu fie îndeplinit”(11).
28. Acesta este motivul pentru care Curtea a concluzionat că „articolul 4 alineatul (1) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că un stat membru nu poate lua în considerare cerințe economice, sociale și culturale, și nici particularități regionale și locale, precum cele menționate la articolul 2 alineatul (3) din directiva menționată, cu ocazia selectării și a delimitării siturilor care urmează a fi propuse Comisiei în calitate de situri eligibile ca [SIC]”(12).
29. În cazul etapei 2 a procedurii se aplică același raționament?
30. În Concluziile prezentate în cauza First Corporate Shipping, avocatul general Léger a considerat că „nu este exclus ca, în cursul celei de a doua etape, în momentul concertării între statele membre și Comisie cu privire la selectarea SIC, anumite cerințe economice și sociale să justifice ca un sit în care se află unul dintre tipurile de habitat natural din anexa I sau una dintre speciile native din anexa II să nu fie selectat ca SIC și, prin urmare, să nu fie desemnat drept ASC”(13).
31. Contrar celor susținute de Stadt Papenburg, nu considerăm că, în Hotărârea First Corporate Shipping, Curtea ar fi adoptat acest punct de vedere(14). Presupunând însă că acest lucru ar fi posibil, se pune în continuare întrebarea dacă aprecierile Curții privind etapa 1 se aplică și în cazul etapei 2.
32. Credem că răspunsul la această întrebare este afirmativ.
33. În ceea ce privește etapa 2 din procedură, potrivit articolului 4 alineatul (2) din Directiva habitate, Comisia redactează, prin acord cu fiecare stat membru, un proiect de listă a SIC, pe baza criteriilor stabilite în anexa III(etapa 2). Criteriile de evaluare pentru etapa 2, precum cele pentru etapa 1, sunt stabilite exclusiv în raport cu obiectivul de conservare a habitatelor naturale sau a speciilor de faună și de floră sălbatică enumerate în anexa I, respectiv în anexa II(15). Singura excepție prevăzută de Directiva habitate privește statele membre ale căror situri care adăpostesc unul sau mai multe tipuri de habitate naturale prioritare și de specii prioritare reprezintă mai mult de 5 % din teritoriul lor național și care pot, prin acord cu Comisia, să solicite o aplicare mai flexibilă a criteriilor enumerate în anexa III (etapa 2) la selectarea SIC de pe teritoriul lor [articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf]. Această excepție nu a fost invocată aici. În plus, chiar dacă un stat membru face parte din această categorie, totuși Directiva habitate nu prevede aplicarea altor criterii (de exemplu, economic și social) în această etapă. Aceasta prevede numai o aplicare mai flexibilă a criteriilor pur ecologice din anexa III.
34. De asemenea, din această perspectivă, se poate stabili o paralelă cu Directiva 79/409/CEE (Directiva păsări)(16). Articolul 4 alineatele (1) și (2) din directiva menționată obligă statele membre la luarea unor măsuri speciale de conservare pentru anumite specii și, mai ales, la clasificarea în special a celor mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca arii de protecție specială (denumite în continuare „APS”) pentru conservarea acestor specii. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate prevede crearea unui sistem ecologic european coerent de ASC, denumit Natura 2000 și care urmează să includă și APS clasificate de statele membre în temeiul Directivei păsări. Prin urmare, există o strânsă legătură între cele două directive(17).
35. În cauza Royal Society for the Protection of Birds(18), Curții i‑a fost adresată întrebarea dacă aceste prevederi trebuie interpretate în sensul că, atunci când desemnează o zonă drept APS și atunci când o delimitează, un stat membru poate lua în considerare aspecte economice în măsura în care acestea reflectă motive cruciale de interes public major la care se face referire în articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate. Curtea a decis că este posibil ca motivele imperative de interes public major care, potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate, pot justifica un plan sau un proiect care ar afecta într‑o măsură semnificativă o APS, să includă rațiuni de ordin social sau economic. Totuși, Curtea a subliniat că, deși articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, în măsura în care modifică articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări, a instaurat o procedură care permite statelor membre să adopte, pentru motive imperative de interes public major și sub anumite condiții, un plan sau un proiect care aduce atingere unei APS și să revină, prin urmare, asupra unei decizii de clasificare a unei astfel de zone reducându‑i suprafața, acesta nu a făcut modificări în ceea ce privește stadiul inițial de clasificare a unei zone drept APS avut în vedere la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări. Rezultă că, chiar sub imperiul Directivei păsări, clasificarea siturilor drept APS trebuie să se efectueze, în orice caz, după criteriile admise în temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări și că cerințele economice, în calitate de motive imperative de interes public major care permit derogarea de la obligația de a clasifica un sit în funcție de valoarea sa ecologică, nu pot fi luate în considerare în acest stadiu(19).
36. Atât Directiva habitate, cât și Directiva păsări fac parte din structura legislativă creată pentru realizarea sistemului Natura 2000. Considerăm că ar fi inconsecvent și, în același timp, contrar obiectivului Directivei habitate să se permită statelor membre să invoce criterii economice pentru a refuza, chiar în temeiul Directivei habitate, aprobarea proiectului de listă a SIC, întrucât Curtea a decis în mod clar că astfel de criterii nu pot fi luate în considerare cu ocazia selectării siturilor în conformitate cu articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, astfel cum a fost modificată prin Directiva habitate.
37. În plus, astfel cum a decis Curtea în Hotărârea Royal Society for the Protection of Birds, articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate prevede luarea în considerare a acestor interese într‑o etapă ulterioară(20). Într‑adevăr, articolul 2 alineatul (3) din Directiva habitate anticipează această soluție întrucât prevede că măsurile adoptate în temeiul directivei trebuie să țină seama de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale.
38. Totuși, astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, articolul 2 alineatul (3) nu creează o derogare generală de la normele Directivei habitate. O formulare similară poate fi găsită în articolul 2 din Directiva păsări(21). Curtea a decis că această dispoziție nu constituie o derogare de la sistemul general de protecție instituit prin Directiva păsări, dar demonstrează totuși că directiva ia în considerare atât necesitatea unei protecții eficace a păsărilor, cât și, între altele, cerințele economice(22). Considerăm că această afirmație este aplicabilă mutatis mutandis în cazul articolului 2 alineatul (3) din Directiva habitate.
39. Prin urmare, în ceea ce privește fondul, norma din Directiva habitate care permite luarea în considerare a intereselor economice este articolul 6 alineatul (4).
40. Articolul 6 din Directiva habitate obligă statele membre să adopte măsurile de conservare necesare cu privire la ASC [articolul 6 alineatul (1)] pentru a evita, în aceste ASC, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor enumerate pe listă [articolul 6 alineatul (2)], precum și să supună „orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria” unei evaluări anterioare a impactului potențial asupra ASC [articolul 6 alineatul (3)]. Articolul 6 alineatul (4) stabilește cadrul (limitat) în care, în pofida unei evaluări anterioare negative, un stat membru poate autoriza planul sau proiectul respectiv, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic. Totuși, statul membru are obligația de a lua toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000 și trebuie să informeze Comisia în legătură cu măsurile respective(23).
41. Prin urmare, articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate prevede în mod expres un moment din cursul procedurii în care pot fi luate în considerare interesele economice. În opinia noastră, în scopul de a nu deturna obiectivul Directivei habitate, este imperativ ca, în cursul selectării SIC, să se ia în considerare exclusiv criterii de conservare a naturii. Ulterior stabilirii listei complete a SIC în conformitate cu aceste criterii, interesele economice, precum cele care fac obiectul procedurii principale, pot fi luate în considerare. Aceasta poate însemna, cu titlu de excepție, că un plan sau un proiect susceptibil de a avea un impact negativ asupra sitului va primi totuși permisiunea de a fi pus în aplicare.
42. Prin urmare, concluzionăm că articolul 4 alineatul (2) primul paragraf din Directiva habitate nu permite statelor membre să refuze aprobarea proiectului de listă a SIC stabilit de Comisie pentru alte motive în afara celor de conservare a naturii.
43. A doua, a treia și a patra întrebare formulate de instanța de trimitere se întemeiază toate pe premisa unui răspuns afirmativ la prima întrebare. Având în vedere modul în care propunem Curții să răspundă la prima întrebare, nu este necesar să examinăm a doua, a treia și a patra întrebare.
A cincea întrebare
44. Prin cea de a cincea întrebare formulată, instanța de trimitere solicită Curții să răspundă dacă lucrările de întreținere efectuate în prezent pe canalele navigabile ale estuarelor și autorizate definitiv în temeiul dreptului național anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate(24) trebuie să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) sau cu articolul 6 alineatul (4) din directivă în cazul în care aceste lucrări continuă ulterior includerii pe lista SIC a sitului pe care l‑ar putea afecta.
45. Răspunsul la această întrebare depinde de chestiunea dacă operațiunile de dragare din acțiunea principală constituie un „plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria”. Două cauze ne pot oferi indicații prețioase în această privință.
46. În cauza Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging(25), s‑a solicitat Curții să stabilească dacă noțiunea „plan” sau „proiect”, în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, este aplicabilă pentru pescuitul mecanic de scoici cu cochilii tari, desfășurat de mulți ani, dar pentru care se emitea anual o licență pentru o perioadă limitată (licență care implica de fiecare dată o nouă evaluare atât a posibilității de a continua exercitarea acestei activități, cât și a sitului în care activitatea menționată putea avea loc). Observând că Directiva habitate nu definește termenii „plan” sau „proiect”, Curtea s‑a referit la definiția termenului „proiect” din articolul 1 alineatul (2) din Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului(26) și a decis că noțiunea menționată era aplicabilă în cazul pescuitului mecanic de scoici cu cochilii tari. Curtea a decis că definiția termenului „proiect” din Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului este relevantă pentru definirea conceptului „plan sau proiect” din Directiva habitate, întrucât aceste directive urmăresc interzicerea activităților care pot produce prejudicii mediului în cazul în care sunt autorizate fără o evaluare anterioară a impactului lor asupra mediului. Prin urmare, o activitate precum pescuitul mecanic de scoici cu cochilii tari a intrat în sfera noțiunii „plan sau proiect” din articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
47. Curtea a adăugat că practicarea periodică a acestei activități de mulți ani în situl vizat și necesitatea de a obține anual o licență pentru exercitarea acesteia, a cărei eliberare presupunea de fiecare dată o nouă evaluare atât a posibilității de a continua exercitarea acestei activități, cât și a sitului în care activitatea menționată putea fi exercitată, nu constituiau prin ele înseși obstacole pentru considerarea acestei activități, cu ocazia fiecărei cereri, drept un plan sau un proiect distinct în sensul Directivei habitate(27).
48. În cadrul unei proceduri în neîndeplinirea obligațiilor de către un stat declanșate împotriva Irlandei, Comisia arăta că, întrucât a pus în aplicare un proiect de drenaj susceptibil de a afecta în mod semnificativ APS Glen Lough, fără efectuarea unei evaluări anterioare adecvate a acestui proiect și fără aplicarea unei proceduri decizionale adecvate, Irlanda a încălcat articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate(28). În concluziile prezentate în această cauză, avocatul general Kokott a amintit că, în cauza Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging(29), în vederea definirii noțiunii „proiect”, Curtea se întemeiase deja pe definiția existentă în articolul 1 alineatul (2) din Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului. Prin urmare, avocatul general menționat a considerat că lucrările de întreținere pot constitui de asemenea intervenții în mediul înconjurător și în peisaj, în special atunci când conduc la deteriorarea unui habitat deosebit de potrivit în raport cu conservarea păsărilor(30). Această abordare a fost reținută de Curte(31).
49. În lumina acestor hotărâri, considerăm că definiția conceptului „plan sau proiect”, în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, este clar aplicabilă în cazul operațiunilor de dragare în cauză în acțiunea principală. Abordarea reținută de Curte pare a fi cea a unei sfere de aplicare cât mai largi a articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate(32).
50. Totuși, în decizia de trimitere se arată că operațiunile de dragare fuseseră aprobate definitiv de autoritățile locale anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate și că, prin urmare, nu mai era necesară obținerea niciunei autorizații pe viitor. Trebuie să se considere, prin urmare, toate operațiunile de dragare (trecute și viitoare) din estuarul fluviului Ems drept un unic „plan sau proiect”, care fusese autorizat definitiv anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate și care, prin urmare, rămâne în afara domeniului de aplicare al articolului 6 alineatul (3)?
51. Evident, articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate nu poate fi aplicat, în mod logic, cu efect retroactiv. Cu privire la dragarea autorizată și efectuată anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate, nu s‑ar fi putut solicita nicio evaluare anterioară(33).
52. Totuși, astfel cum am sugerat în Concluziile prezentate în cauza Valloni e steppe pedegarganiche, considerăm că „[d]acă și în măsura în care există proiecte ulterioare sau etape ulterioare ale aceluiași proiect global și este posibilă o distincție între acestea și etapele inițiale, fără a se recurge la criterii artificiale, acestea [...] ar fi supuse totuși obligației prevăzute la articolul 6 alineatul (3). De asemenea, acestea ar putea (cel puțin la nivel potențial) beneficia de prevederile articolului 6 alineatul (4), privitoare la interesul public major”(34).
53. Prin urmare, considerăm că orice lucrări ulterioare de dragare sau de întreținere desfășurate în estuarul fluviului Ems trebuie supuse evaluării prealabile prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
54. În Concluziile prezentate în cauza Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging, avocatul general Kokott a arătat că evitarea eficace a producerii unui prejudiciu neintenționat siturilor din sistemul Natura 2000 presupune ca, în măsura posibilului, toate măsurile care pot produce prejudicii să fie supuse procedurii de la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate și a adăugat că, prin urmare, se impune o interpretare în sens larg a noțiunilor „plan” și „proiect”. Avocatul general a ținut seama de faptul că pescuitul de scoici cu cochilii tari fusese practicat de mulți ani în același mod, însă a considerat că nici termenul „plan”, nici termenul „proiect” nu ar exclude considerarea unei măsuri reînnoite la intervale constante drept planuri sau proiecte distincte cu fiecare ocazie. Este important de observat că avocatul general Kokott a arătat că, tocmai ca urmare a repetării măsurilor respective, această accepțiune a noțiunilor „plan” și „proiect” nu conduce la obligații disproporționate. Dacă efectele rămân aceleași de la un an la altul, se poate deduce cu ușurință, cu ocazia evaluării următoare, că este improbabil un efect semnificativ, prin referire la evaluările anterioare. Atunci când împrejurările se modifică, necesitatea desfășurării de noi evaluări mai cuprinzătoare nu poate fi ignorată, ci dimpotrivă, este mai justificată(35).
55. Această abordare este corectă.
56. Adăugăm că, în opinia noastră, definiția „plan sau proiect” existentă la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate trebuie să reprezinte o definiție comunitară de sine stătătoare. Aceasta nu poate depinde de natura deciziei administrative de autorizare a unei activități în temeiul dreptului național fără a compromite obiectivul directivei menționate. Să presupunem, de exemplu, că într‑un stat membru s‑a emis o decizie administrativă definitivă care permite cetățenilor statului respectiv să vâneze liber lupi, cu mult timp înaintea expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate(36). O astfel de permisiune generală de a vâna lupi nu ar ieși din sfera controlului respectării normelor din Directiva habitate numai ca urmare a naturii definitive a deciziei administrative naționale.
57. Comisia arată că principiul încrederii legitime și cel al protecției drepturilor dobândite împiedică aplicarea normelor de procedură în situații care au fost deja autorizate și adaugă că Stadt Papenburg și Meyer‑Werft se pot prevala de încrederea lor legitimă în caracterul navigabil al fluviului Ems. Prin urmare, Comisia consideră că, în măsura în care sunt cuprinse în decizia de aprobare a proiectului emisă în temeiul dreptului administrativ german, dragările necesare nu trebuie supuse unei noi evaluări prealabile a efectelor acestora asupra sitului, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Comisia consideră că articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate, care obligă statele membre să ia măsurile necesare pentru a evita deteriorarea habitatelor de pe teritoriul ASC, precum și perturbările semnificative ale speciilor pentru care au fost desemnate ariile, permite asigurarea unei protecții adecvate a mediului.
58. Stadt Papenburg invocă un argument similar și se referă la Hotărârea Kühne & Heitz(37), în care Curtea a decis că (în anumite condiții) (38), principiul cooperării reglementat la articolul 10 CE obligă o autoritate administrativă să reexamineze o decizie administrativă definitivă, dacă a fost sesizată cu o cerere în acest sens, în scopul de a ține seama de interpretarea unei dispoziții relevante dată între timp de Curte.
59. Nu considerăm că aceasta este maniera potrivită de a aborda problema.
60. Problema din cauza de față nu este dacă s‑a solicitat autorității administrative care a adoptat decizia prin care se autorizează operațiunile de dragare să reexamineze această decizie, ci dacă un act legislativ comunitar – în speță, o directivă – poate modifica o situație juridică creată printr‑o decizie administrativă de drept național, adoptată anterior expirării termenului pentru transpunerea directivei respective și care produce în continuare efecte juridice.
61. Astfel cum a subliniat Curtea în cauza VEMW și alții, în mod incontestabil, protecția încrederii legitime este unul dintre principiile fundamentale ale Comunității și orice agent economic căruia o instituție i‑a creat speranțe rezonabile se poate prevala de acest principiu(39). Totuși, în prezenta cauză, instituțiile comunitare nu au întreprins nimic din ce ar putea sugera că situația juridică existentă anterior adoptării Directivei habitate urma să continue pe o perioadă nedeterminată.
62. Deși este adevărat că autoritățile locale germane au adoptat o măsură care autoriza operațiuni ulterioare de dragare în estuarul fluviului Ems, această decizie a fost adoptată la 31 mai 1994(40), respectiv cu mai mult de doi ani după adoptarea Directivei habitate (la 21 mai 1992) și cu 10 zile anterior expirării termenului pentru transpunerea directivei (respectiv 10 iunie 1994)(41). Curtea a stabilit cu claritate că, în cazul în care un agent economic prudent și circumspect ar fi putut prevedea adoptarea unei măsuri comunitare care îi poate afecta interesele, acesta nu se poate prevala de protecția încrederii legitime în cazul adoptării măsurii menționate. Măsura în cauză aici fusese deja adoptată. În plus, un stat membru nu poate pune Comunitatea în imposibilitatea de a adopta sau de a continua politicile de mediu și de a-și îndeplini scopul stabilit în articolul 2 CE, respectiv un nivel ridicat de protecție și de ameliorare a calității mediului(42).
63. Principiul securității juridice impune, în special, ca o reglementare care creează consecințe defavorabile pentru particulari să fie clară și precisă, iar aplicarea sa să fie previzibilă pentru destinatarii săi. Totuși, nu este posibil ca un particular să se încreadă în inexistența totală a modificărilor legislative, acesta putând pune în discuție numai modalitățile de aplicare a unei astfel de modificări. Similar, principiul securității juridice nu impune inexistența modificărilor legislative, ci, în temeiul acestuia, legiuitorul are obligația de a ține seama de situațiile particulare ale agenților economici și de a prevedea, după caz, adaptări în aplicarea de noi norme juridice(43).
64. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, în lipsa unor norme tranzitorii, o normă nouă este de aplicare imediată în cazul efectelor viitoare ale unei situații născute sub imperiul normei vechi(44), iar sfera de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extinsă până la interzicerea generală a aplicării unei reglementări noi în cazul efectelor viitoare ale situațiilor născute sub imperiul reglementării anterioare(45).
65. Ne manifestăm vădita înțelegere față de interesul legitim al Stadt Papenburg și de cel al șantierului naval privind navigabilitatea fluviului Ems pentru a permite accesul la mare al navelor construite în șantierul menționat. Totuși, trebuie subliniat că Directiva habitate cuprinde dispoziții care permit să se țină seama de situația particulară a orașelor precum Stadt Papenburg mulțumită derogării existente la articolul 6 alineatul (4)(46).
66. Interesele Stadt Papenburg și cele ale șantierului naval din acest oraș pot fi protejate în acest mod fără a fi necesară o interpretare prea restrictivă a articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, interpretare care ar risca să compromită obiectivul directivei, respectiv conservarea naturii.
67. În cazul în care dragarea fluviului Ems presupune, în esență, aceleași operațiuni precum cele realizate în mod curent în același mod timp de mulți ani, este rezonabil să se presupună că evaluarea prealabilă prevăzută la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate nu ar reprezenta o sarcină excesivă. Dacă, într‑un anumit caz, dragarea necesară ar impune operațiuni mai ample decât cele din anii anteriori, ar trebui realizată o evaluare mai aprofundată(47). În cazul în care operațiunile de dragare trebuie efectuate în pofida unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului(48), articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate permite Germaniei să nu dea curs acestei evaluări prealabile negative și să autorizeze dragarea. Cu toate acestea, Germania ar fi obligată atunci să ia măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000 și să informeze Comisia în legătură cu măsurile adoptate.
68. Comisia consideră că numai articolul 6 alineatul (2) este aplicabil. Amintim totuși că alineatele (2) și (3) ale articolului 6 îndeplinesc scopuri diferite în cadrul Directivei habitate. Astfel cum a declarat Curtea în Hotărârea Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging(49), faptul că un plan sau un proiect a fost autorizat potrivit procedurii prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate face inutilă o aplicare concomitentă a normei de protecție generală vizate la alineatul (2) al aceluiași articol. Practic, autorizarea unui plan sau a unui proiect acordată în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate presupune în mod necesar că s‑a considerat că planul sau proiectul menționat nu este de natură să aducă atingere integrității sitului vizat și, prin urmare, nu este nici susceptibil să producă deteriorări sau perturbări semnificative în sensul articolului 6 alineatul (2).
69. Totuși, Curtea a adăugat că „nu se poate exclude ca, ulterior, chiar și în lipsa oricărei erori imputabile autorităților naționale competente, un astfel de plan sau de proiect să se dovedească de natură să conducă la astfel de deteriorări sau de perturbări”. În aceste condiții, aplicarea articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate permite să se îndeplinească obiectivul esențial, respectiv conservarea și protecția calității mediului, inclusiv conservarea habitatelor naturale, precum și a faunei și a florei sălbatice(50).
70. Prin urmare, considerăm că orice operațiune viitoare de dragare a fluviului Ems va trebui supusă unei evaluări prealabile, în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Articolul 6 alineatul (2) are numai un rol limitat, deși acest rol este în același timp complementar și, în cele din urmă, important.
71. Prin urmare, concluzionăm că lucrările de întreținere efectuate în prezent pe canalele navigabile ale estuarelor și autorizate definitiv în temeiul dreptului național anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei habitate trebuie să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) sau (4) din directivă în cazul în care aceste lucrări continuă ulterior includerii sitului pe lista SIC.
Concluzie
72. Pentru motivele prezentate mai sus, considerăm că la întrebările formulate de Verwaltungsgericht Oldenburg trebuie să se răspundă astfel:
„1) Articolul 4 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică nu permite statelor membre să refuze aprobarea proiectului de listă a siturilor de importanță comunitară stabilit de Comisie pentru alte motive în afara celor de conservare a naturii.
2) Lucrările de întreținere efectuate în prezent pe canalele navigabile ale estuarelor și autorizate definitiv în temeiul dreptului național anterior expirării termenului pentru transpunerea Directivei 92/43 trebuie să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) sau (4) din directivă în cazul în care aceste lucrări continuă ulterior includerii sitului pe lista siturilor de importanță comunitară.”